一、研究背景及研究意義

（一）研究背景

土地作為最重要的生產(chǎn)要素之一，是非常寶貴的稀缺性資源。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，提出了一系列新思想新論斷新要求，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，黨的十九大將建設(shè)生態(tài)文明提升為“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”。由此可以看出生態(tài)文明建設(shè)已日漸成為我國發(fā)展中極為重要的一個(gè)部分，并上升到治國理政的戰(zhàn)略高度。然而隨著社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式被打破，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正以必然的態(tài)勢(shì)影響著農(nóng)戶的收入來源。大量勞動(dòng)力遷移至城市使得耕地撂荒問題日益加重。截至2014—2015年，黑龍江、重慶、浙江、江西、甘肅、安徽均出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象，四川、福建、湖北、貴州和廣東的撂荒發(fā)生頻率也在90%左右；2015年姚娟萍在對(duì)甘肅省武威市、天水市、定西市和白銀市的373個(gè)樣本農(nóng)戶的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，存在撂荒的有319戶，所占比率高達(dá)88.5%；許捷2017年在其研究報(bào)告中也同樣表明，甘肅省鎮(zhèn)原縣農(nóng)村耕地撂荒19000畝，占全縣耕地3.1%。由此可見耕地撂荒的現(xiàn)象已在我國較為普遍的存在。因此，如何利用好撂荒耕地，使土地資源再度產(chǎn)生效益則顯得尤為重要。

（二）研究意義

我國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，早在上世紀(jì)90年代就已對(duì)土地進(jìn)行立法保護(hù)，但由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展日新月異，傳統(tǒng)的法律條文并未對(duì)撂荒耕地的再利用進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，難以順應(yīng)新時(shí)代下面臨的新挑戰(zhàn)。并且隨著退耕還林制度和土地流轉(zhuǎn)制度的不斷改進(jìn)完善，也為撂荒耕地的再利用提供了新思路、新辦法。2015年中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的重要性以及建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的必然性。因此，將國家大政方針與甘肅省獨(dú)特的自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化條件相結(jié)合，將種植林木、退耕還林還草、發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)與荒地利用相結(jié)合，有助于推動(dòng)綠色生態(tài)文明建設(shè)，增加農(nóng)戶收入。

二、調(diào)查對(duì)象說明

根據(jù)甘肅省地域特性，筆者選取了甘肅中部中低丘陵和黃土梁峁區(qū)，渭河河谷平原地帶。根據(jù)簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的特點(diǎn)，選取不同農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談。

本次調(diào)查共發(fā)放問卷200份，回收問卷184份，其中有效問卷173份，回收有效率為94%。在173個(gè)有效樣本中，存在撂荒現(xiàn)象的農(nóng)戶有129戶，占樣本總數(shù)的75.6%；不存在撂荒的農(nóng)戶有44戶，占樣本總數(shù)的25.4%。

表1 樣本基本特征

根據(jù)對(duì)調(diào)查樣本的梳理，選取的樣本特征如表1所示。在選取的173名農(nóng)戶中，男女比例分別為65.3%和34.7%；其中被調(diào)查者年齡在45歲及以上的占67.6%，為目前主要耕地勞動(dòng)力；年齡在45歲以下的占32.4%，多數(shù)青壯年勞動(dòng)力外出工作，沒有長期性居住在家中；在被調(diào)查的樣本戶中，其家庭收入來源以個(gè)體經(jīng)商性收入或工資性收入為主的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入占57.8%，依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等家庭生產(chǎn)收入為主的占42.2%；此外在所選取的173戶樣本戶中存在耕地撂荒現(xiàn)象的有129戶，占比高達(dá)74.6%，而未發(fā)生撂荒現(xiàn)象的農(nóng)戶僅有44戶，占比25.4%。

三、調(diào)查結(jié)果分析

根據(jù)筆者對(duì)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)和訪談的整理，主要得出以下三點(diǎn)結(jié)論：

其一，當(dāng)?shù)馗亓袒谋戎剌^大且有逐年上升的趨勢(shì)。筆者在實(shí)地走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些山區(qū)道路兩側(cè)多數(shù)耕地已無人耕種，雜草叢生。在訪談過程中筆者發(fā)現(xiàn)，留守村中的以45歲以上的中老年人居多，通過交談得知，多數(shù)農(nóng)戶家中子女都已在縣城工作或已搬遷至其它城市，鮮少有人愿意返鄉(xiāng)繼續(xù)耕種土地靠農(nóng)業(yè)維持生計(jì)。因缺少充足的適齡勞動(dòng)力，多數(shù)耕地被迫棄耕從而造成撂荒。并且隨著發(fā)達(dá)城市對(duì)勞動(dòng)力的吸引力不斷增大，村中尚未離開的年輕人也有出遠(yuǎn)門打工的意愿，因此還有部分耕地存在隱形撂荒的現(xiàn)象。

其二，撂荒耕地產(chǎn)生的主要原因是缺乏適齡勞動(dòng)力，土地對(duì)青年勞動(dòng)力的吸引力呈下降趨勢(shì)。以土地耕種為主要生產(chǎn)方式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)具有脆弱性和不穩(wěn)定性，易受自然環(huán)境等不可預(yù)知因素的影響，難以保證固定收益。并且隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的多元化發(fā)展、戶籍制度的逐步放開以及交通方式的不斷革新，不同區(qū)域間勞動(dòng)力的流動(dòng)也愈加頻繁。鑒于城市的建設(shè)和發(fā)展，建筑、煤炭等行業(yè)對(duì)勞動(dòng)力需求量較大，此類工作對(duì)知識(shí)門檻要求低，需要?jiǎng)诠び休^好的身體素質(zhì)，況且相較于土地的生產(chǎn)效益能更快地得到報(bào)酬，因此成為了許多農(nóng)戶放棄在家務(wù)農(nóng)而外出尋找工作機(jī)會(huì)的重要原因。

其三，小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，不愿意放棄土地的經(jīng)營權(quán)。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶即使因自身原因無法對(duì)土地進(jìn)行耕種，卻也不愿意將土地轉(zhuǎn)租或流轉(zhuǎn)給他人。城市外來務(wù)工人員抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，尤其在部分流動(dòng)性較大的行業(yè)此類務(wù)工人員并沒有擁有較為完善的保險(xiǎn)體系，因此家中的耕地對(duì)他們而言是分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的最后一道屏障，只要耕地還在無論耕種與否，都使農(nóng)戶在心理上存有慰藉。

四、建議對(duì)策

鑒于以上的調(diào)查結(jié)果，筆者認(rèn)為耕地撂荒的再利用不能單純的從某一角度出發(fā)，而是要綜合多方面進(jìn)行考慮。當(dāng)前農(nóng)村耕地撂荒的根本原因在于勞動(dòng)力缺失以及農(nóng)產(chǎn)品附加值低，傳統(tǒng)耕作方式的生產(chǎn)效益低下難以滿足生活需要。因此應(yīng)該將國家大政方針與撂荒耕地再利用相結(jié)合，從生態(tài)保護(hù)的角度出發(fā)，挖掘土地的生態(tài)效益，從“綠水青山就是金山銀山”的治理理念出發(fā)，發(fā)揮土地的價(jià)值，具體建議如下。

其一，把撂荒年限達(dá)到兩年或兩年以上的耕地納入退耕還林還草的范圍，宜林則林、宜草則草，切實(shí)利用好土地資源。在現(xiàn)行政策中，劃入退耕地類別的包括：25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重污染耕地等?？梢娫诂F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中，主要符合退耕還林還草標(biāo)準(zhǔn)的是環(huán)境惡劣投入人力物力難得回報(bào)的耕地以及遭受破壞不能產(chǎn)生效益的耕地，尚未將因缺乏勞動(dòng)力而拋荒的耕地納入政策范圍。

根據(jù)查閱相關(guān)數(shù)據(jù)資料可知，自1999年實(shí)施退耕還林工程以來，截至2017年，全國共退耕還林2.27億畝，在加快國土綠化、治理水土流失、涵養(yǎng)水源、防治土地沙化、增加生物多樣性等方面取得了顯著地成效，人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境有了極大的改善。因此將長期撂荒的耕地納入退耕地的范圍可以進(jìn)一步加大土地生態(tài)效益的產(chǎn)生，在充分利用了土地資源的同時(shí)，也為保護(hù)環(huán)境做出貢獻(xiàn)。

其二，為提高農(nóng)戶退耕的積極性，政府在給予補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)盡量避免“一刀切”的行為，在必要時(shí)可以加大退耕還林還草工程成果的監(jiān)管懲罰力度。我國的退耕還林還草工程借鑒于西方國家有償轉(zhuǎn)讓耕地的制度，通過政府彌補(bǔ)農(nóng)戶經(jīng)營者的損失進(jìn)行補(bǔ)償。我國實(shí)施退耕還林以來主要采用的補(bǔ)貼形式為糧食補(bǔ)貼和現(xiàn)金補(bǔ)貼，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅以農(nóng)戶的直接經(jīng)濟(jì)損失作為依據(jù)，并且多以“一刀切”的形式發(fā)放，因此原本的激勵(lì)機(jī)制對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)程度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

其三，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”理念，對(duì)農(nóng)村撂荒耕地實(shí)施科學(xué)管理，積極探索不同區(qū)域適樹類型，逐步形成經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林等不同的退耕還林模式，在留守的中老年人中設(shè)立生態(tài)護(hù)林員等公益性崗位，增加群眾收入，造福山區(qū)群眾，綠化國土面積，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。