陳菲菲 肖澤晟

內(nèi)容提要 我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，逐步將最初分產(chǎn)到戶的臨時(shí)性土地承包方案固定下來(lái)并長(zhǎng)期保持不變，確實(shí)有利于社會(huì)穩(wěn)定和鼓勵(lì)長(zhǎng)期投資，但因?yàn)槲茨芙鉀Q超生的家庭與沒(méi)有超生的家庭之間、人少地多的家庭與人多地少的家庭之間、進(jìn)城的農(nóng)民和留在農(nóng)村的農(nóng)民之間的利益沖突等問(wèn)題，因而仍然存在一些不穩(wěn)定因素。按照我國(guó)建立生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的初衷，集體土地上權(quán)益的分配應(yīng)遵循保障“耕者有其田”的原則、對(duì)多元利益沖突進(jìn)行合理權(quán)衡的原則、以家庭為單位進(jìn)行分配的原則以及集體經(jīng)濟(jì)組織自主分配與政府適當(dāng)干預(yù)相結(jié)合的原則。為平衡上述利益沖突，未來(lái)修改相關(guān)法律時(shí)應(yīng)明確規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)民可繼續(xù)保有作為生活資料的宅基地、自留地和自留山；作為生產(chǎn)資料的口糧田、責(zé)任田、責(zé)任地的使用權(quán)應(yīng)分配給留在農(nóng)村的農(nóng)民；作為生產(chǎn)資料的其它承包地的使用權(quán)，則應(yīng)由雙方協(xié)商確定歸屬。同時(shí)，國(guó)家立法或者行政政策應(yīng)明確家族可繼續(xù)對(duì)解放前的家族祖墳山享有使用權(quán)，原來(lái)沒(méi)有分配到承包地的超生子女所在家庭在新一輪土地承包時(shí)可適當(dāng)增加承包地。

平等與公正是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容，而社會(huì)是否平等和公正，在很大程度上取決于我們制定的分配規(guī)則是否公正。我國(guó)在對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行公有制后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，都是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)成果實(shí)行按勞分配，因而平等的問(wèn)題并不凸顯。在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，土地分包到戶方案逐步演化為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始分配方案，但這個(gè)方案因?yàn)闆](méi)有隨農(nóng)村土地所養(yǎng)活人口數(shù)量的變化而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使得人多地少的家庭與人少地多的家庭之間、進(jìn)城農(nóng)民與留在農(nóng)村的農(nóng)民之間的利益沖突加劇。這也是最近幾年我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)所面臨的問(wèn)題。從我國(guó)法學(xué)界目前的研究現(xiàn)狀來(lái)看，較少有學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地上的利益應(yīng)當(dāng)如何分配才能平等保障農(nóng)戶基本權(quán)利的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，以致無(wú)論是在制度上還是在實(shí)踐中，這類利益沖突問(wèn)題一直得不到很好的解決。為此，本文在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合歷史因素和農(nóng)村現(xiàn)狀，探索如何從法律上平衡和化解農(nóng)村土地權(quán)益分配中的

利益沖突。

一、目前農(nóng)村土地制度下潛藏的利益沖突

黨的十八屆三中全會(huì)指出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的必由之路。而要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，就必須全面開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。但是，農(nóng)村土地確權(quán)能夠得到廣大農(nóng)民支持的前提是，土地產(chǎn)權(quán)明晰以及農(nóng)村土地上利益初始分配的公平。遺憾的是，當(dāng)初開始實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時(shí)候，國(guó)家并未出臺(tái)保障農(nóng)村土地上權(quán)益公平初始分配的法律。隨著人口的增減、社會(huì)政策的變遷和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，無(wú)論是1980年代初期臨時(shí)性的家庭聯(lián)產(chǎn)承包分配方案（此后部分地方曾有過(guò)小調(diào)整），還是2000年前后各地的第二輪土地承包分配方案（主要是對(duì)第一次承包方案中的口糧田作出調(diào)整），都不宜作為公平的初始分配方案對(duì)待。因此，隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作的啟動(dòng)，并以適當(dāng)微調(diào)后的第二輪土地承包方案作為初始分配方案，大量潛在的矛盾就很快浮出水面。2003年頒布并經(jīng)多次修改的《農(nóng)村土地承包法》也只是將當(dāng)時(shí)的臨時(shí)性土地承包方案追認(rèn)為農(nóng)村土地上的利益初始分配方案，未能真正解決背后的不公平問(wèn)題。根據(jù)我們對(duì)全國(guó)不同地方將近60個(gè)村民小組30多年來(lái)土地承包現(xiàn)狀的調(diào)查，現(xiàn)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下逐步衍生出了以下利益沖突需要解決：

1.人少地多的家庭與人多地少的家庭之間的利益沖突。據(jù)了解，很多村民小組都存在三十多年前成員多的家庭因?yàn)榕畠撼黾?、兒子進(jìn)城、老人去世等原因現(xiàn)在家庭總?cè)丝谧兩?，而原?lái)人口少的家庭現(xiàn)在人口迅速增加的情況。如第一輪承包時(shí)分到1個(gè)人的地，在30多年后兒女都成家的情況下，人口擴(kuò)張到5~7人，還是只能分到1個(gè)人的地。由于第二輪土地承包調(diào)整時(shí)僅僅對(duì)此前的臨時(shí)性的土地承包方案進(jìn)行了微調(diào)，因此，在土地價(jià)值比較高的地方，人地矛盾比較突出。在涉及分配征地補(bǔ)償款以及承擔(dān)集體公益設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，各方如何按照人口、土地面積享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)等問(wèn)題時(shí)，矛盾往往激化。因此，當(dāng)國(guó)家將臨時(shí)性的土地承包方案作為長(zhǎng)期的承包政策加以保護(hù)并進(jìn)行確權(quán)時(shí)，人口多的家庭普遍表達(dá)出了不滿。

2.戶口進(jìn)城的農(nóng)戶與留在農(nóng)村的農(nóng)戶之間的利益沖突。自上世紀(jì)第一輪土地承包以來(lái)，進(jìn)城的農(nóng)村人口在總量上約占原農(nóng)村總?cè)丝诘膶⒔?/3。這部分人一般是有話語(yǔ)權(quán)的人，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定有很大影響。在一個(gè)村民小組內(nèi)部，不同家庭進(jìn)城的人口數(shù)并不相同，因此，是否以及如何保護(hù)進(jìn)城人口（戶口遷移到城市）在集體經(jīng)濟(jì)組織中的利益，又能適當(dāng)照顧到留在農(nóng)村生活的其他成員的生存需要，就成為農(nóng)村土地確權(quán)工作面臨的難題。如家庭成員戶口全部遷到城市的家庭是否繼續(xù)享有對(duì)祖屋的宅基地使用權(quán)、對(duì)祖墳山的權(quán)利、對(duì)父母名下的自留地和自留山的使用權(quán)等，因?yàn)樵诜缮蠜](méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致地方政府在確權(quán)時(shí)往往無(wú)所適從。從我們調(diào)查了解的安徽、江蘇、湖北、浙江、山東、山西、河北等地23個(gè)村或村民小組第二輪土地承包的情況看，關(guān)于進(jìn)城農(nóng)民是否繼續(xù)享有承包地的做法很不統(tǒng)一[1]我們通過(guò)南京大學(xué)部分法律專業(yè)碩士生了解了各自家鄉(xiāng)第二輪土地承包的情況。被調(diào)查的村或村民小組是：安徽安慶某村、江蘇如東某村、山西呂梁市離石區(qū)城北街道某村、浙江溫州瑞安市塘下鎮(zhèn)新居村、揚(yáng)州市邗江區(qū)霍橋鎮(zhèn)某村民小組、安徽樅陽(yáng)縣項(xiàng)金村林巷組、徐州賈汪區(qū)汴塘鎮(zhèn)魏莊村、安徽渦陽(yáng)縣義門鎮(zhèn)某村民小組、湖北安陸縣某村、江蘇大豐市三龍鎮(zhèn)豐余村、江蘇常州市武進(jìn)區(qū)江頭大隊(duì)唐家村、江蘇泗洪縣金鎖鎮(zhèn)白廟村、浙江奉化市溪口鎮(zhèn)二村、四川遂寧市安居區(qū)馬槽村八組、江蘇徐州市邳州市炮車鎮(zhèn)某村民小組、山東安丘市某村民小組、江蘇泰興市元竹鎮(zhèn)某村民小組、寧夏銀川市永寧縣望遠(yuǎn)鎮(zhèn)長(zhǎng)湖村3隊(duì)、安徽臨泉縣陶老鄉(xiāng)陶老村、安徽臨泉縣楊橋鎮(zhèn)里店行政村、江蘇丹陽(yáng)市導(dǎo)墅鎮(zhèn)鎮(zhèn)車村二隊(duì)趙家村、江蘇姜堰區(qū)蔣垛鎮(zhèn)某村民小組、保定市定興縣天宮寺鄉(xiāng)張組莊村。。其中，有11個(gè)村民小組明確保留進(jìn)城農(nóng)民原來(lái)的承包地而不管戶口是否遷走，有9個(gè)村民小組明確規(guī)定戶口進(jìn)城的農(nóng)民在第二輪承包時(shí)不再保留承包地。從權(quán)利義務(wù)一致的原則來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織成員離開農(nóng)村后，只要愿意繼續(xù)承擔(dān)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)，就應(yīng)繼續(xù)享有作為其成員應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，武斷地剝奪進(jìn)城農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅不利于鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，也不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，甚至?xí)?dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)把戶口留在農(nóng)村，從而增加戶籍管理、婚姻管理、人口管理等方面的難題。對(duì)此，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第27 條明確規(guī)定，國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是在承包經(jīng)營(yíng)期屆滿后，進(jìn)城農(nóng)戶是否可以繼續(xù)承包耕地，卻依然存在巨大的解釋空間。

3.家族后人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間就解放前家族祖墳山使用上的利益沖突。新中國(guó)成立后，雖然1954年憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有，但經(jīng)過(guò)人民公社化運(yùn)動(dòng)之后，農(nóng)村土地歸集體所有，并得到了1982年《憲法》的確認(rèn)?！锻恋毓芾矸ā穭t進(jìn)一步規(guī)定農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，使得解放前歸家族所有的祖墳山（解放后無(wú)論是低級(jí)社、高級(jí)社還是人民公社時(shí)期，祖墳山因?yàn)椴皇巧a(chǎn)資料因而從未公有化過(guò)）轉(zhuǎn)而歸附近集體經(jīng)濟(jì)組織（即村民小組）所有。由此帶來(lái)的直接后果是，村民一旦承包祖墳山，就必定與家族后人的葬墳和祭祀用途發(fā)生激烈沖突。由于現(xiàn)行法律沒(méi)有確認(rèn)家族成員對(duì)家族祖墳山享有何種權(quán)利，所以一旦發(fā)生糾紛，家族一般不會(huì)選擇法律途徑解決，雙方往往最終通過(guò)武力解決，因而嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

4.確權(quán)登記時(shí)因?qū)Πl(fā)包人和承包人的認(rèn)定困惑而產(chǎn)生的利益沖突。由于《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會(huì)組織法》等法律對(duì)集體土地所有者代表的規(guī)定不一致，導(dǎo)致集體土地的所有人概念“模糊”，所有人的組織載體“錯(cuò)亂”[1]參見吳次芳、靳相木：《中國(guó)土地制度改革三十年》，〔北京〕科學(xué)出版社2009年版，第48-49頁(yè)。，進(jìn)而導(dǎo)致土地承包關(guān)系中的發(fā)包人的混亂。據(jù)我們調(diào)查了解，許多地方政府考慮到作為一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民小組因?yàn)橥恋厝糠之a(chǎn)到戶后形同虛設(shè)，不宜作為發(fā)包方，于是讓村民委員會(huì)作為發(fā)包方與村民簽訂農(nóng)村土地承包合同。從我們調(diào)查的23個(gè)村民小組第二輪承包的情況看，有13個(gè)村民小組的土地是由村民委員會(huì)或生產(chǎn)大隊(duì)（極個(gè)別地方叫經(jīng)濟(jì)合作社）作為發(fā)包人簽訂承包合同。這種做法的依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》第13條關(guān)于“村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)”的規(guī)定。該規(guī)定與法理上應(yīng)將集體土地所有權(quán)人作為發(fā)包人的要求是相矛盾的。這種做法很容易導(dǎo)致將來(lái)村民委員會(huì)與村民小組之間就承包地所有權(quán)歸屬發(fā)生爭(zhēng)議。此外，在承包人的確定上，目前普遍存在土地確權(quán)機(jī)關(guān)將1980年代的承包經(jīng)營(yíng)戶替換為第二輪土地承包時(shí)的小家庭戶的做法，并將小家庭戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證記載的權(quán)利人。而從第二輪土地承包時(shí)大部分地方的發(fā)包人僅對(duì)口糧田予以收回并重新發(fā)包的實(shí)際情況看，對(duì)其他承包地未作出調(diào)整，原來(lái)的大家庭戶將自己承包的土地在家庭內(nèi)部分交給子女經(jīng)營(yíng)，這并非集體經(jīng)濟(jì)組織的意思表示。因此，對(duì)于第二輪土地承包時(shí)未作出調(diào)整的承包地，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依然是第一輪土地承包時(shí)的承包戶，土地確權(quán)時(shí)不應(yīng)將第二輪土地承包之后分立出來(lái)的小家庭戶登記為權(quán)利人，否則容易引發(fā)老人去世后承包地的繼承權(quán)糾紛。

5.因是否可繼承老人名下的土地使用權(quán)引發(fā)的利益沖突。例如，張大爺夫婦共生有兩個(gè)兒子（張大和張二）。1984年第一輪土地承包時(shí)，張大已經(jīng)結(jié)婚成家，家庭人口4人，分到了2畝自留地、4畝自留山、4畝責(zé)任田和12畝責(zé)任山。張大爺夫婦與張二作為一戶分到了1.5畝自留地、3畝自留山、3畝責(zé)任田和9畝責(zé)任山。張大爺夫婦于2008年和2010年相繼去世，遺留下的自留地、自留山、責(zé)任山和責(zé)任田應(yīng)由誰(shuí)使用和承包引發(fā)激烈的爭(zhēng)議：張大要求按照《繼承法》分配土地；張二認(rèn)為張大爺名下的土地不能由張大繼承，因?yàn)閺埓蟛皇堑谝惠喭恋爻邪鼤r(shí)以張大爺為戶主的家庭成員，因而應(yīng)由張二家繼續(xù)使用和承包；而村民小組則認(rèn)為第二輪土地承包時(shí)以張大爺為戶主的家庭成員都已去世，遺留下的自留地、自留山、責(zé)任山和責(zé)任田應(yīng)當(dāng)交由集體收回。顯然，這里存在《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》認(rèn)可的家庭承包責(zé)任制（包括“增人不增地、減人不減地”的政策在內(nèi)）與《繼承法》之間存在一定的緊張關(guān)系。

6.因是否給超生子女分地引發(fā)的利益沖突。有村民認(rèn)為，超生子女向政府繳納的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)并未交給集體經(jīng)濟(jì)組織使用，村民小組沒(méi)有理由給超生子女分地；而且按照平等原則，有超生子女的家庭不能去爭(zhēng)奪沒(méi)有超生子女家庭的承包地，否則只會(huì)導(dǎo)致更多的家庭違反計(jì)劃生育政策，并帶來(lái)家庭戶之間的不平等。但另一方面，農(nóng)村的超生子女也是農(nóng)民，也要依靠土地生活，不分配承包地與國(guó)家將農(nóng)村土地作為農(nóng)民的基本生存保障的政策不一致，也與國(guó)家當(dāng)前提倡生二胎的政策不符。顯然，超生子女能否分地的答案就處在家庭平等和村民個(gè)人平等的“夾縫”之中左右搖擺。從我們調(diào)查的38個(gè)村民小組（包括后面提到的安徽省六安市霍邱縣三元鄉(xiāng)梓園村羅老莊組等15個(gè)村民小組在內(nèi)）的情況看，大部分村或村民小組對(duì)超生子女分配承包地采取了禁止或限制的做法。其中，明確不能給超生子女分地的有17組；明確只有第二胎可以分地且只能按照半個(gè)人分地的有2組；明確只要上了戶口就可分地的有2組；明確繳納罰款后可以分地的有2組；明確1990年以前出生的超生子女可以分地而此后的超生子女不可分地的有1組；明確繳納了罰款并上了戶口才可以分地的有1組；明確向村里繳納一定費(fèi)用后才可以分地的有1組；明確14歲以下的超生子女不分地、14歲以上的才分地的有1組；有11個(gè)村或村民小組明確給所有超生子女分地。也就是說(shuō)，多數(shù)地方的超生子女成家并生育子女之后，不能直接從村民小組分到土地，而只能從所在的大家庭戶中分配土地。這種爭(zhēng)議不解決，將嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

7.因集體經(jīng)濟(jì)組織在承包經(jīng)營(yíng)期限屆滿前違反法定程序單方面調(diào)整承包地引發(fā)的利益沖突。我國(guó)目前規(guī)定的以“不得調(diào)整”為基本原則、以特殊情形的調(diào)整為例外的農(nóng)村承包地調(diào)整制度，雖然保持了土地承包經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定，但也導(dǎo)致固定的土地占有關(guān)系與人口變化之間難以克服的矛盾。因此，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在承包期限屆滿前，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)2/3以上的村民同意，可以調(diào)整承包地，但必須報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)主管部門等部門批準(zhǔn)。但是，據(jù)我們了解，部分集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整承包地并未報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。利益受到損害的村民要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理，但因?yàn)榇迕裥〗M擅自調(diào)整承包地而未依法報(bào)批的法律后果不明確，法律也沒(méi)有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此應(yīng)當(dāng)如何處理，最后往往不了了之。等到現(xiàn)今地方土地確權(quán)機(jī)關(guān)要對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)時(shí)，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和承包地調(diào)整后的新承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人都認(rèn)為自己是合法的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，結(jié)果導(dǎo)致確權(quán)工作無(wú)法繼續(xù)下去。

我國(guó)目前農(nóng)村土地制度下潛藏的上述利益沖突，基本上都起源于我國(guó)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后缺乏一個(gè)利益公平初始分配的機(jī)制。因此，如何對(duì)農(nóng)村土地上利益的臨時(shí)性的分配規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，就成為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定不可回避的課題。

二、集體土地上權(quán)益分配應(yīng)遵循的原則

由于上述利益沖突發(fā)生的根源在于臨時(shí)性的土地權(quán)益分配規(guī)則被固定下來(lái)并長(zhǎng)期保持不變，因此，探討公有制下農(nóng)村土地上權(quán)益分配應(yīng)遵循的原則就顯得非常重要。結(jié)合新中國(guó)成立后的土地制度變革歷史（從土地改革到自愿入社的低級(jí)社，再到強(qiáng)制入社的高級(jí)社，再到人民公社）和中國(guó)憲法的文本規(guī)定來(lái)考察我國(guó)建立生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的目的，我們認(rèn)為，集體土地上的權(quán)益分配應(yīng)遵循以下幾個(gè)基本原則。

（一）保障“耕者有其田”的原則

從中國(guó)憲法文本的規(guī)定來(lái)看，與確立自然資源和城市土地國(guó)有的目的一樣，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制的目的是為了消滅剝削、維護(hù)社會(huì)公平，確保農(nóng)村土地優(yōu)先用于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和保障農(nóng)民生存權(quán)，滿足每個(gè)農(nóng)民日常生活和生產(chǎn)的需要，維護(hù)國(guó)家糧食安全，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)村土地的合理利用。因此，如果對(duì)土地分配方案的調(diào)整導(dǎo)致人均地少的家庭的生活處境變得越來(lái)越糟糕，那就意味著地多的家庭與地少的家庭之間有可能出現(xiàn)剝削關(guān)系，進(jìn)而背離建立公有制的目的。因此，與每個(gè)村民發(fā)展息息相關(guān)的土地，如公路、水渠用地等，必須保留在集體組織手中，原則上不得為個(gè)人設(shè)立民法上的物權(quán)；必須為公益設(shè)施建設(shè)保留必要的預(yù)留地；必須為生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要安排必要的生態(tài)用地。與此同時(shí)，必須確保每個(gè)農(nóng)戶獲得維持其基本生存所需要的承包地（如口糧田、責(zé)任田和責(zé)任山）專門用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；必須確保每個(gè)農(nóng)戶獲得修建適宜居住的住宅所需要的宅基地；必須確保每個(gè)農(nóng)戶獲得發(fā)展家庭小生產(chǎn)或農(nóng)副業(yè)所需要的菜地、池塘等土地（即自留地）；必須確保每個(gè)農(nóng)戶日常生活燒柴以及去世后有個(gè)安身之所所需要的自留山。

在集體所有制下，土地名義上的所有者是集體經(jīng)濟(jì)組織，但事實(shí)上背后卻有兩只“看不見的手”在制約它：一是代表國(guó)家來(lái)保障農(nóng)民生存權(quán)得以實(shí)現(xiàn)、確保國(guó)家糧食安全和保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的政府；二是某些集體經(jīng)濟(jì)組織成員中的多數(shù)，如大的家族。“土地公有是不穩(wěn)定的，如果社會(huì)結(jié)構(gòu)存在弊端，以及強(qiáng)勢(shì)階層不是一個(gè)在法律有效約束下的階層，土地實(shí)際上就歸這個(gè)階層所有?！盵1]黨國(guó)英：《蘇格蘭的土地改革及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室編《農(nóng)村土地制度改革：國(guó)際比較研究》，〔北京〕社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第112頁(yè)。因此，不僅國(guó)家為了公共利益需要，可以通過(guò)法律對(duì)農(nóng)村土地用途和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格管制、禁止集體土地所有者為獲取收益而對(duì)集體土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，而且考慮到集體經(jīng)濟(jì)組織背后的大家族為維護(hù)家族成員的利益而凌駕于集體經(jīng)濟(jì)組織之上，因而還可以對(duì)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，以防止集體經(jīng)濟(jì)組織中的多數(shù)去壓制少數(shù)，進(jìn)而保護(hù)每個(gè)村民的平等權(quán)益。正因?yàn)槿绱?，集體土地所有權(quán)的權(quán)能受到諸多特別限制，如不得擅自轉(zhuǎn)讓或處分集體土地所有權(quán)；占有、使用、收益的權(quán)能因?yàn)楣怖婧娃r(nóng)民生存權(quán)保障的需要而受到限制等。總之，集體土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上不是一種完整的所有權(quán)，在它的背后不僅承載著集體利益，也承載著公共利益和個(gè)人利益。在這里，“個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)是間接的，集體和國(guó)家是利益的主要占有者和分配者，它們集中擁有了社會(huì)中的主要利益對(duì)象和實(shí)際的利益分配權(quán)力”[2]張玉堂：《利益論——關(guān)于利益沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題的研究》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第95頁(yè)。。這至少是人民公社時(shí)期的土地集體所有制的特點(diǎn)。雖然實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后這種情況有所改變，個(gè)人利益受到了更多的關(guān)注，但依然不能否定國(guó)家和集體利益的重要性，政府依然負(fù)有通過(guò)保護(hù)農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)公共利益的職責(zé)。反之，如果國(guó)家利用集體所有制，以限制農(nóng)民利益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的農(nóng)業(yè)安全或糧食安全，就屬于對(duì)集體利益和農(nóng)民個(gè)人利益的“蠶食”。《農(nóng)村土地承包法》第七條關(guān)于“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系”的規(guī)定也表達(dá)了這一思想。國(guó)家通過(guò)法律強(qiáng)行設(shè)立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并進(jìn)而限制農(nóng)地所有權(quán)人，也表明國(guó)家為了給農(nóng)戶更多利益而在集體所有權(quán)行使上對(duì)所有者施加了較大限制。這也是一些學(xué)者將我國(guó)的農(nóng)業(yè)解釋為“公益性產(chǎn)業(yè)”[3]參見朱啟臻、趙晨鳴主編：《農(nóng)民為什么離開土地》，〔北京〕人民日?qǐng)?bào)出版社2011年版，第320頁(yè)。，因而農(nóng)地應(yīng)歸入公益性用地范疇的原因。這里的“集體經(jīng)濟(jì)組織”作為最小的共同體，一旦“開始提供某種人們需要的物品，它就必須向所有需要該物品的人提供與他們的需求相稱的份額”[1]〔美〕邁克爾·沃爾澤：《正義諸領(lǐng)域：為多元主義與平等一辯》，褚松燕譯，〔南京〕譯林出版社2009年版，第83頁(yè)。，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障耕地向留在農(nóng)村并依賴耕地生活的農(nóng)戶平等地加以配置。換句話說(shuō)，如果生活在農(nóng)村的務(wù)農(nóng)者是獲得承包地的理由，那么，每個(gè)依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得主要收入來(lái)源的居民，都有權(quán)成為附近一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

（二）對(duì)多元利益沖突進(jìn)行合理權(quán)衡的原則

如前所述，在分配農(nóng)村集體土地上的利益時(shí)客觀上存在國(guó)家、集體和農(nóng)戶個(gè)人之間的利益沖突、進(jìn)城農(nóng)民和留在農(nóng)村以種田為生的農(nóng)民之間的利益沖突、有超生子女家庭與沒(méi)有超生子女家庭之間的利益沖突、地多人少家庭與人少地多家庭之間的利益沖突，以及在享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的家庭的老人去世時(shí)，該家庭的成員甲與不屬于該家庭但對(duì)老人財(cái)產(chǎn)享有繼承權(quán)的子女乙之間的利益沖突。這些利益沖突從一定意義上說(shuō)，也可以歸結(jié)為公平與效率之間的矛盾，即，在承包經(jīng)營(yíng)期限屆滿時(shí)原來(lái)的土地承包政策是繼續(xù)保持不變以維護(hù)效率，還是調(diào)整原來(lái)的土地承包政策以維護(hù)公平？由于“當(dāng)前占有規(guī)則正是效率原則的具體體現(xiàn)”[2]王清軍：《公平與效率視野下排污權(quán)初始分配》，〔武漢〕《社會(huì)主義研究》2012年第4期。，因此維持現(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定性，完全是基于效率的考慮。但是，如果只考慮效率，農(nóng)村社會(huì)的貧富差距就會(huì)越來(lái)越大。相反，如果只考慮公平，承包關(guān)系的穩(wěn)定性就將遭到破壞，農(nóng)戶投資的積極性就將受到嚴(yán)重打擊，并對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程帶來(lái)嚴(yán)重影響。

布魯斯·米切爾說(shuō)過(guò)，沖突或爭(zhēng)端未必都是令人討厭的壞事……真正的挑戰(zhàn)，是要在制定決策時(shí)，保證使沖突成為建設(shè)性的而非破壞性的因素[3]參見〔加拿大〕布魯斯·米切爾：《資源與環(huán)境管理》，蔡運(yùn)龍、李燕琴、后立勝、宋志清等譯，〔北京〕商務(wù)印書館2005年版，第33頁(yè)。。因此，在土地承包期限屆滿對(duì)原來(lái)的承包方案進(jìn)行調(diào)整時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)放在如何讓利益沖突成為建設(shè)性的因素上。目前已有學(xué)者認(rèn)識(shí)到，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的“增人不增地，減人不減地”的土地承包調(diào)整政策，將導(dǎo)致因正常人口增長(zhǎng)而使需要土地的農(nóng)民的利益受到損害、獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利被剝奪，實(shí)質(zhì)上是犧牲一部分人的利益來(lái)?yè)Q取另一部分人的利益[4]汪軍民：《土地權(quán)利配置論》，〔北京〕中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第154頁(yè)。。早先的土地承包方案作為一種臨時(shí)性方案，是為刺激農(nóng)村生產(chǎn)力而采取的一種權(quán)宜之計(jì)，必然有考慮不周到的地方，如在一些區(qū)分口糧田（按人均分配）和責(zé)任田（按勞動(dòng)力分配）的地方，承包期內(nèi)原來(lái)有勞動(dòng)能力的人喪失勞動(dòng)力或者原來(lái)的未成年人成年后具有勞動(dòng)能力，但卻未能及時(shí)調(diào)整責(zé)任田，顯然是不公平的。由于進(jìn)行第二輪土地承包時(shí)，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為小調(diào)整會(huì)經(jīng)常進(jìn)行，即使對(duì)承包方案不滿意也沒(méi)有太計(jì)較，但沒(méi)有想到后來(lái)就“30年不變”了?！?0年不變”之后，一些地方又進(jìn)行了不規(guī)范的調(diào)整，機(jī)動(dòng)地沒(méi)有真正用于“新增人口”，而是被平均分掉。因此，一方面，為了維護(hù)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性和鼓勵(lì)投資，對(duì)于歷史上的這種土地承包方案，有必要在后來(lái)經(jīng)過(guò)調(diào)整的土地承包方案中獲得延續(xù)，并尊重獲得承包地但遷入城市的農(nóng)戶的正當(dāng)權(quán)益，但另一方面，對(duì)于過(guò)去土地承包方案中潛在的不公平，也應(yīng)通過(guò)一定方式加以彌補(bǔ)，以滿足新增人口和勞動(dòng)力的生存需要。為此，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》第29條規(guī)定了三類土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口，即集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地，通過(guò)依法開墾等方式增加的土地和發(fā)包方依法收回和承包方依法自愿交回的承包地。這些規(guī)定在一定程度上緩解了上述矛盾，但由于這類土地面積極少，因而效果并不太好。

（三）以家庭為單位進(jìn)行分配的原則

我國(guó)是一個(gè)家文化傳統(tǒng)比較深厚的國(guó)家，家庭事實(shí)上是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。因此，我國(guó)才實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，所有的承包經(jīng)營(yíng)合同都由土地所有者與家庭（或農(nóng)戶）簽訂，而不是將土地承包到個(gè)人?，F(xiàn)在看來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，進(jìn)城農(nóng)民越來(lái)越多，每個(gè)家庭人口增減情況不一，當(dāng)時(shí)以家庭為分配單位和以家庭人口多寡為主要考慮因素的分配原則，似乎在某種意義上就已經(jīng)存在一定的不公平，但從實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史背景來(lái)看，這種分配原則對(duì)所有家庭而言機(jī)會(huì)卻是均等的，因而應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?jiān)持，即使將來(lái)因?yàn)楸Ｕ铣优彝ド鏅?quán)的需要而必須對(duì)土地承包方案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

另外，考慮到走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路，需要吸引更多的既懂農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理又有資本的農(nóng)場(chǎng)主到農(nóng)村進(jìn)行投資，我們應(yīng)借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，禁止對(duì)農(nóng)村成片土地進(jìn)行再分割。也就是說(shuō)，不能將原來(lái)作為利益分配主體的家庭無(wú)限細(xì)分下去，而應(yīng)當(dāng)以第一輪土地承包時(shí)的戶為單位分別承包集體土地，以保持作為利益分配主體的家庭的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

（四）集體經(jīng)濟(jì)組織自主分配與政府適當(dāng)干預(yù)相結(jié)合的原則

由于農(nóng)村土地所有權(quán)事實(shí)上是一種混合所有權(quán)，因此，一方面其權(quán)利行使必須體現(xiàn)國(guó)家的意志，另一方面考慮到在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部存在少數(shù)村民的權(quán)益可能受到多數(shù)人的侵害，為了更好地平衡國(guó)家、集體和個(gè)人之間的利益沖突，保護(hù)農(nóng)戶基于生存保障需要而平等享有的對(duì)集體土地的權(quán)益，在尊重集體土地所有者自主支配權(quán)的前提下，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法或者行政政策對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織出臺(tái)的承包方案進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。這就是集體經(jīng)濟(jì)組織自主分配與政府適當(dāng)干預(yù)相結(jié)合的原則。但從我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第19條和第20條的規(guī)定看，土地承包方案只要經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意即為通過(guò)，并不存在由行政機(jī)關(guān)根據(jù)村民申請(qǐng)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)的土地承包方案進(jìn)行合法性審查的規(guī)定。顯然，現(xiàn)行制度安排因?yàn)槿鄙僬倪m當(dāng)干預(yù)空間，很難保障集體土地上權(quán)益的公平分配。

三、從法律上平衡和化解利益沖突的具體對(duì)策

按照馬克思的觀點(diǎn)，社會(huì)主義制度下“真正的平等不是以同樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待每個(gè)人，而是對(duì)每個(gè)人的不同需要給予同等的關(guān)注”[1]〔英〕特里·伊格爾頓：《馬克思為什么是對(duì)的》，李揚(yáng)、任文科、鄭義譯，〔北京〕新星出版社2011年版，第107頁(yè)。。我國(guó)憲法關(guān)于“公民在法律面前一律平等”規(guī)定中的“平等”既包括形式平等，也包括實(shí)質(zhì)平等。它并不禁止區(qū)別對(duì)待，僅禁止“武斷的、歧視性的，或者有偏見的對(duì)待”[2]〔美〕路易斯·卡普洛、斯蒂文·沙維爾：《公平與福利》，馮玉軍、涂永前譯，〔北京〕法律出版社2007年版，第490頁(yè)。?！皩?duì)每個(gè)人的不同需要給予同等的關(guān)注”是一種合理的區(qū)別對(duì)待，屬于實(shí)質(zhì)平等的范疇。從我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的歷史看，第一輪土地承包方案是臨時(shí)性的方案，以同樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待每個(gè)家庭，但因?yàn)槲纯紤]人口變化的因素因而并不是符合實(shí)質(zhì)平等要求的分配方案。因此，如何對(duì)每個(gè)村民的不同需要給予同等的關(guān)照，是化解我國(guó)集體土地權(quán)益分配中的利益沖突不能回避的問(wèn)題。

從我們隨機(jī)抽取并進(jìn)行調(diào)研的15個(gè)村民小組的數(shù)據(jù)來(lái)看，自1984年第一輪土地承包以來(lái)，大部分村民小組僅在2000年前對(duì)承包地有過(guò)微調(diào)，且微調(diào)次數(shù)大多在2~3次，而2000年之后基本未對(duì)承包地進(jìn)行過(guò)調(diào)整。由于此種微調(diào)以及1999年前后的第二輪土地承包方案并不具有初始公平分配的意義，因此，當(dāng)前土地確權(quán)面臨的前述潛在矛盾依然存在。例如，我們了解到江蘇太倉(cāng)市某村在1983年分地時(shí)區(qū)分了口糧田和責(zé)任田。對(duì)于口糧田，都按人口均分，對(duì)于責(zé)任田，則只有18歲至60歲的人才可以分。到1998年第二輪土地承包時(shí)，村里僅收回超齡勞動(dòng)力的責(zé)任田并分給新增勞動(dòng)力。這種分配方式顯然是臨時(shí)性的。這種以社員年齡為基礎(chǔ)的、需要不斷調(diào)整的分配方式，并非我們期待的應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期固定下來(lái)的分配方式。因此，是把農(nóng)業(yè)效率放在首位，還是把公平放在首位？是把歷史公義放在首位，還是把當(dāng)前的社會(huì)正義或者滿足新增人口和留守農(nóng)村的人口的利益需要放在首位[1]參見〔英〕奈杰爾·斯萬(wàn)：《東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家中的土地產(chǎn)權(quán)改革：?jiǎn)栴}與前景》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室編《農(nóng)村土地改革：國(guó)際比較研究》，〔北京〕社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第5-6頁(yè)。？是僅照顧眼前利益還是要考慮我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要？這些都是對(duì)農(nóng)村土地利益進(jìn)行公平分配無(wú)法回避的問(wèn)題。因此，面對(duì)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的各種矛盾和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的壓力，協(xié)調(diào)好各方面的利益沖突，并在第二輪土地承包期限屆滿前將農(nóng)村土地利益的公平初始分配方案確定下來(lái)，使之保持長(zhǎng)期不變，就顯得非常關(guān)鍵。

由于國(guó)家規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有而非個(gè)人所有的目的是為了讓個(gè)人不受別人的剝削，因此，國(guó)家基于“政府監(jiān)護(hù)人理論”[2]該理論認(rèn)為，政府對(duì)那些依法不能為自己利益而行動(dòng)的人（如少年和精神病人），應(yīng)負(fù)保護(hù)或監(jiān)護(hù)的責(zé)任。該理論最早被用于保護(hù)那些無(wú)行為能力的人，后來(lái)被擴(kuò)大適用于政府可以代表當(dāng)?shù)厝嗣衿鹪V要求賠償對(duì)自然資源中準(zhǔn)主權(quán)性利益造成損害的權(quán)利，以及由檢察總長(zhǎng)代表國(guó)家作為集體訴訟的“超級(jí)原告”起訴煙草、機(jī)動(dòng)車、油漆和藥品的生產(chǎn)商，對(duì)政府在預(yù)防和治療當(dāng)?shù)鼐用褚蚴褂眠@些產(chǎn)品引起的疾病上花費(fèi)的成本進(jìn)行賠償。參見肖澤晟《公共資源特許利益的限制與保護(hù)——以公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為例》，〔北京〕《行政法學(xué)研究》2018年第2期。，就必須對(duì)集體進(jìn)行一定程度的制約，即在通過(guò)集體內(nèi)部的民主機(jī)制保護(hù)個(gè)人權(quán)益的同時(shí)，又要通過(guò)必要的國(guó)家機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督來(lái)防止集體內(nèi)部多數(shù)民主的“暴政”，避免村民個(gè)人權(quán)益遭受侵害。換句話說(shuō)，每次農(nóng)村土地承包方案的調(diào)整，不僅應(yīng)獲得大多數(shù)村民的同意，而且國(guó)家的法律和政府的政策也應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)戶在集體土地權(quán)益分配上獲得平等對(duì)待。按照龐德的觀點(diǎn)，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范的一項(xiàng)法律制度，要實(shí)現(xiàn)其本來(lái)的目的，“就必須通過(guò)：（1）承認(rèn)某些利益，包括個(gè)人、公共和社會(huì)利益；（2）規(guī)定各種界限，在這些界限之內(nèi)，上述各種利益將得到法律的承認(rèn)，并通過(guò)法律規(guī)范使之有效；（3）在法律規(guī)定的界限內(nèi)努力保障這些已得到承認(rèn)的利益”[3]呂世倫：《現(xiàn)代西方法學(xué)流派》（上卷），〔北京〕中國(guó)大百科全書出版社2000 年版，第465 頁(yè)。。同時(shí)，法律還應(yīng)發(fā)揮定分止?fàn)幍淖饔茫员苊狻鞍偃酥鹜谩盵4]《呂氏春秋·慎勢(shì)》：“慎子曰：今一兔走，百人逐之，非一兔足為百人分也，由未定。由未定，堯且屈力，而況眾人乎？積兔滿市，行者不顧，非不欲兔也，分已定矣，分已守，人雖鄙，不爭(zhēng)。故治天下及國(guó)，在乎定分而已?！币姟秴问洗呵锶b》，任娟霞解譯，〔北京〕中國(guó)紡織出版社2017年版，第305頁(yè)。的混亂局面的發(fā)生。隨著時(shí)代的變遷，因原來(lái)臨時(shí)性的土地承包方案的延續(xù)而逐步產(chǎn)生利益沖突并不可怕，可怕的是不能及時(shí)、公平地化解沖突，因?yàn)椤耙粋€(gè)沒(méi)有化解的沖突會(huì)衍生錯(cuò)誤信息、誤解、不信任以及偏見。當(dāng)沖突使涉及的各方產(chǎn)生更深、更大的隔閡時(shí)，事情就更糟”[5]〔加拿大〕布魯斯·切米爾：《資源與環(huán)境管理》，蔡云龍、李燕琴、后立勝、宋志清等譯，〔北京〕商務(wù)印書館2004年版，第416頁(yè)。。由于集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶分配土地上的權(quán)益，也體現(xiàn)為一種“公權(quán)力”的行使，而公權(quán)力一旦缺乏明確的規(guī)則來(lái)加以規(guī)范，就必然出現(xiàn)濫用，導(dǎo)致少數(shù)人權(quán)益容易受到多數(shù)人的侵害，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，通過(guò)立法來(lái)規(guī)范公權(quán)力的行使，“消除現(xiàn)行規(guī)則中的沖突、不協(xié)調(diào)和模糊”[6]參見〔澳〕布倫蘭、〔美〕布坎南：《規(guī)則的理由——憲政的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，秋風(fēng)等譯，〔北京〕中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第110-111頁(yè)。，維護(hù)社會(huì)的公正，則是預(yù)防、化解利益沖突的根本之道[7]參見馬懷德：《預(yù)防化解社會(huì)矛盾的治本之策》，〔北京〕《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期。，也是國(guó)家應(yīng)負(fù)之憲法義務(wù)。無(wú)論是為了定分止?fàn)?，還是為了規(guī)范公權(quán)力的行使，平等保障農(nóng)戶基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)在保障農(nóng)村土地權(quán)益的公平分配、規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的分配權(quán)方面發(fā)揮重要作用，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)村土地上的權(quán)益分配原則，明確相關(guān)的規(guī)則，并使得經(jīng)過(guò)各方博弈達(dá)致平衡的利益關(guān)系凝固于具體的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度之中。

首先，應(yīng)明確要求區(qū)分農(nóng)村土地的不同用途并按照不同的方式進(jìn)行分配。根據(jù)農(nóng)村土地的用途對(duì)土地作出不同的分類，如口糧田和責(zé)任田、宅基地、自留地、自留山、殯葬用地、責(zé)任山、集體保留地、集體生態(tài)林等，不僅能夠滿足村民不同的生產(chǎn)生活需要，還能夠保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在上述農(nóng)村土地類型中，既有作為生產(chǎn)資料的土地，也有作為生活資料的土地；既有用于農(nóng)業(yè)用途的土地，也有用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)用途的土地。當(dāng)然，每個(gè)村民對(duì)不同用途的農(nóng)村土地的依賴程度是不同的。例如，農(nóng)民對(duì)口糧田和責(zé)任田的依賴性比較強(qiáng)，因?yàn)檫@涉及每戶農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。因此，對(duì)于事關(guān)農(nóng)民生存權(quán)保障的那部分集體土地，在承包方案上就應(yīng)當(dāng)考慮人口的增減。但是，對(duì)于那些歷史上就允許家庭長(zhǎng)期自由使用的作為生活資料的宅基地、自留地和自留山，則不應(yīng)隨人口的增減進(jìn)行調(diào)整，而應(yīng)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定性。具體而言，應(yīng)作出以下區(qū)分：一是區(qū)分承包地和非生產(chǎn)用途的非承包地。對(duì)于非承包地，如宅基地、祖墳地、祠堂和寺廟等所占土地，由于屬于生活資料，在確權(quán)時(shí)應(yīng)確權(quán)給當(dāng)前的使用權(quán)人，且無(wú)期限限制，即使是進(jìn)城的農(nóng)民，也依然有權(quán)保有。這樣可以很好地平衡進(jìn)城農(nóng)民和留在農(nóng)村的農(nóng)民之間的利益沖突。二是根據(jù)不同類型的承包地制定承包方案，以尋求進(jìn)城人口與留在農(nóng)村的人口、超生子女家庭與非超生子女家庭之間的利益平衡。例如，對(duì)于林地，即使家庭成員的戶口全部進(jìn)城，也應(yīng)允許繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，而對(duì)于口糧田、責(zé)任田和責(zé)任地，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口的變化，在維持基本穩(wěn)定的前提下，定期進(jìn)行調(diào)整（主要調(diào)整口糧田和責(zé)任田），以滿足新增人口和超生子女家庭的基本生存需要。

其次，在進(jìn)城人口是否繼續(xù)保留承包地[1]新修訂的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)認(rèn)可了這一點(diǎn)。、家族是否可以繼續(xù)對(duì)解放前的家族祖墳山享有權(quán)利、集體經(jīng)濟(jì)組織在承包經(jīng)營(yíng)期限屆滿前調(diào)整承包地而未報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)、超生子女是否可以分配承包地、去世老人名下的承包地是由原承包家庭繼續(xù)承包還是在基于自然血緣關(guān)系的家庭內(nèi)部繼承、承包經(jīng)營(yíng)戶戶主去世時(shí)是否應(yīng)辦理變更登記手續(xù)等情形，應(yīng)明確相關(guān)的處理規(guī)則。我們認(rèn)為，戶口進(jìn)城的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留除口糧田與責(zé)任田之外的承包地，但口糧田和責(zé)任田必須交還給集體經(jīng)濟(jì)組織，以滿足留在農(nóng)村的人群的基本生存需要；應(yīng)允許家族對(duì)解放前的家族祖墳山和祖屋、祠堂享有所有權(quán)；在承包期內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織違反法定程序單方面調(diào)整承包地，而利益受到損害的人不服的，應(yīng)確認(rèn)承包地調(diào)整行為無(wú)效；農(nóng)村去世老人名下的承包地只應(yīng)在原承包家庭內(nèi)部繼承；在確保家庭之間平等的基礎(chǔ)上，為保障每個(gè)人的生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)給沒(méi)有分到承包地的超生子女所在家庭適當(dāng)增加承包地，如口糧田。按照我國(guó)農(nóng)地承包主體定位在每個(gè)家庭的思路，超生子女在新一輪土地承包時(shí)是否計(jì)算人口以及如何計(jì)算人口，應(yīng)當(dāng)從家庭與家庭之間的平等對(duì)待和保障超生人口生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度考慮。從保障留在農(nóng)村生活的人群的基本生存權(quán)的角度看，口糧田和責(zé)任田的分配應(yīng)當(dāng)考慮超生子女人口，而不能以是否繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、是否有本村戶口或者是否向集體經(jīng)濟(jì)組織交納一定費(fèi)用作為條件。為了尊重集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的自治權(quán)，避免行政權(quán)過(guò)度介入土地承包關(guān)系，防止承包合同糾紛復(fù)雜化，建議在《農(nóng)村土地承包法》中增加下面的規(guī)定：“對(duì)于發(fā)包方違反法定程序單方面調(diào)整承包地的行為，有關(guān)利害關(guān)系人在一年內(nèi)未向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)提出異議或者向人民法院提起訴訟的，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)定為有效，但承包地調(diào)整行為未獲本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者村民代表同意的除外?！?/p>

第三，應(yīng)按照憲法關(guān)于國(guó)家保障土地得到合理利用的要求，盡快出臺(tái)《國(guó)土空間利用規(guī)劃法》，并充分發(fā)揮地方人大的作用，依法合理安排農(nóng)村的土地用途。在有關(guān)農(nóng)村土地用途控制、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格控制和永久基本農(nóng)田保護(hù)的立法上，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格依法監(jiān)督地方政府切實(shí)將耕地占用稅、國(guó)有土地使用權(quán)出讓金等用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，防止挪用。合理利用土地的標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)建立在保障農(nóng)戶生存權(quán)的基礎(chǔ)上，平衡國(guó)家、集體和農(nóng)戶個(gè)人之間的利益沖突，平衡生產(chǎn)、生活和生態(tài)保護(hù)的需要。在立法時(shí)機(jī)尚不成熟的情況下，應(yīng)授權(quán)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門就農(nóng)村歷史上的山林糾紛的處理、發(fā)包人和承包人的資格審查、家族和附近集體經(jīng)濟(jì)組織因?yàn)闋?zhēng)奪祖墳山而引發(fā)的糾紛的處理制定具體的規(guī)則，從而為掃除農(nóng)村土地確權(quán)面臨的障礙提供制度保障。

四、 余 論

“平等的條件，也就是取得進(jìn)步和快樂(lè)手段的平等機(jī)會(huì)，乃是正義對(duì)人類的嚴(yán)格指示。社會(huì)的一切其他變革，只有構(gòu)成這一原則的組成部分或者作為實(shí)現(xiàn)這一原則的步驟時(shí)，才是好的?！盵1]〔英〕威廉·葛德文：《政治正義論》，何慕李譯，〔北京〕商務(wù)印書館1982年版，第620頁(yè)。也就是說(shuō)，保障每個(gè)公民享有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，確保每個(gè)人的生存都有必要的生產(chǎn)資料和生活資料作為物質(zhì)保障，應(yīng)當(dāng)成為對(duì)農(nóng)村土地上的權(quán)益分配方案進(jìn)行調(diào)整時(shí)應(yīng)遵循的原則。與此相對(duì)應(yīng)，國(guó)家和土地所有者無(wú)論是在認(rèn)定誰(shuí)有承包資格和享有宅基地使用權(quán)的問(wèn)題上，還是在如何分配集體土地征收補(bǔ)償款的問(wèn)題上，都應(yīng)向依賴?yán)眉w土地生活的農(nóng)戶傾斜，并在承包方案的穩(wěn)定和變動(dòng)之間、集體利益和個(gè)人利益之間以及進(jìn)城農(nóng)民和未進(jìn)城農(nóng)民之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶狻榱私鉀Q農(nóng)村土地權(quán)益分配不公引發(fā)的矛盾，有學(xué)者建議，在土地承包關(guān)系不變的情況下，建立地租制施行全國(guó)，并以收取適當(dāng)?shù)牡刈鈦?lái)補(bǔ)償未分配或失去承包地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員[2]參見陳小君：《田野、實(shí)證與法理：中國(guó)農(nóng)村土地制度體系構(gòu)建》，北京大學(xué)出版社2012年版，第115頁(yè)。。這種方案在公平和效率間作出了適當(dāng)?shù)钠胶?，但也?huì)面臨收取多少地租以及收取多長(zhǎng)時(shí)間才能保障承包戶之間的公平的問(wèn)題，并將因此引發(fā)諸多爭(zhēng)議?？紤]到當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員大多在50歲以上以及“農(nóng)二代”基本不種地的事實(shí)，建議借鑒德國(guó)和日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)，逐步回歸1982年之前注重于集體權(quán)利的集體所有制，以扭轉(zhuǎn)“虛化集體所有”的方向。也就是說(shuō)，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，逐步收回承包地，將農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為對(duì)集體收益的分享權(quán)，由集體經(jīng)濟(jì)組織以集體的耕地作為出資，與懂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、有資金和管理經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)，并將合作中獲得的收益按照收益分配方案分配給農(nóng)戶。因此，國(guó)家在這里的主要義務(wù)是，培養(yǎng)更多的懂技術(shù)、有管理經(jīng)驗(yàn)并有資金的農(nóng)場(chǎng)主和更多的農(nóng)業(yè)科技人才，提供更多的低息貸款、價(jià)格補(bǔ)貼、環(huán)保補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠，并按照農(nóng)村土地利益公平初始分配的原則，提前組織有關(guān)人大代表和學(xué)者調(diào)查研究第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)期限屆滿時(shí)我國(guó)農(nóng)村應(yīng)當(dāng)采取的土地利益分配政策，并逐步取代原來(lái)的土地承包政策，以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等地從集體土地上受益的權(quán)利。