◆李 雪

近年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為56.1%，2016年為 57.35%，2017年為 58.52%，2018年59.58%，2019年為60.6%，每年城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度都超過(guò)1%?？焖俚某鞘谢?，意味著大量的人口向城市集聚，其間，社會(huì)將會(huì)經(jīng)歷結(jié)構(gòu)重組、秩序重構(gòu)等一系列變化，由分裂走向融合[1]。城市化的過(guò)程中會(huì)面臨著各種社會(huì)秩序的動(dòng)蕩不安與不確定性等風(fēng)險(xiǎn)。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克認(rèn)為“中國(guó)的快速城市化將伴隨著社會(huì)發(fā)展失衡的風(fēng)險(xiǎn)以及城市生態(tài)、容納力等問(wèn)題”[2]。

一、疫情沖擊下城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

這次新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)，使得我國(guó)大中小城市的發(fā)展全部靜下來(lái)，停工停學(xué)，造成了全國(guó)以及全社會(huì)的巨大損失。在疫情的沖擊下，我國(guó)的城市化發(fā)展面臨著以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

（一）城市應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件能力亟待加強(qiáng)

每一次重大突發(fā)性公共事件，都是對(duì)一個(gè)城市建設(shè)體系的考驗(yàn)，更是對(duì)城市應(yīng)急體系的考驗(yàn)。自疫情爆發(fā)后，口罩搶購(gòu)、酒精搶購(gòu)，超市搶購(gòu)等事件頻頻發(fā)生，影響了社會(huì)穩(wěn)定。災(zāi)害發(fā)生時(shí)如何調(diào)配物資，保障人們基本的生活需要，非?？简?yàn)一個(gè)城市的應(yīng)急能力。吸取以往發(fā)生的臺(tái)風(fēng)、洪災(zāi)等教訓(xùn)，城市在菜籃子、米袋子等物資領(lǐng)域建立起了相對(duì)完善的應(yīng)急儲(chǔ)備和基地，但這次疫情的發(fā)生，反映了我國(guó)城市應(yīng)急物資儲(chǔ)備在醫(yī)療物資這塊領(lǐng)域還十分欠缺。自2003年發(fā)生非典，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的防范重大公共衛(wèi)生流行病的措施，但是十幾年過(guò)去，新冠肺炎傳染病爆發(fā)，很多城市應(yīng)對(duì)十分艱難，很多建立起來(lái)的防疫措施未發(fā)揮出應(yīng)有的效果。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化發(fā)展正處于上升階段，大量人口向城市集聚，產(chǎn)生了很多超大城市，但在城市化加速發(fā)展的時(shí)期，也積累了環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源短缺的風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生突發(fā)性公共事件，對(duì)整個(gè)城市將產(chǎn)生重大沖擊。因此，城市必須要提高應(yīng)急管理能力，進(jìn)行綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，公共服務(wù)資源欠缺

在疫情“黑天鵝”的沖擊下，我國(guó)城市的公共服務(wù)尤其是醫(yī)療服務(wù)，頻頻告急，引發(fā)了社會(huì)群眾的恐慌。強(qiáng)大的城市基礎(chǔ)設(shè)施保障是應(yīng)對(duì)城市重大公共衛(wèi)生事件的重要前提。重大傳染性疫情發(fā)生時(shí)，隔離是一項(xiàng)非常有效的手段，如何讓居家的人民群眾的基本生活品質(zhì)不受大的影響，離不開(kāi)安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施保障供應(yīng)。城市發(fā)展的最終目的是為了給人們提供美好的生活，城市發(fā)展最重要的資源也是人?，F(xiàn)在，很多城市都在加入搶人才大戰(zhàn)中，出臺(tái)了很多優(yōu)惠政策，例如提供高薪、購(gòu)房?jī)?yōu)惠。在這樣的政策下，很多優(yōu)秀的人才卻依然選擇到大城市發(fā)展，不愿到中小城市城市生活，主要原因之一就是中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)功能不夠齊全、公共服務(wù)不夠完善。在缺乏公共服務(wù)資源的情況下，不斷擴(kuò)張城市規(guī)模會(huì)使基礎(chǔ)設(shè)施跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，這也是阻礙中小城市發(fā)展的一個(gè)重要因素[3]。

（三）傳統(tǒng)的城市治理模式難以適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的需要

目前，中國(guó)城市化水平已超過(guò)50%，城市人口遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村人口，城市管理水平的高低對(duì)城市發(fā)展質(zhì)量的影響越來(lái)越大。這表明社會(huì)治理的重點(diǎn)應(yīng)放在城市治理上，實(shí)現(xiàn)城市治理能力現(xiàn)代化。在中國(guó)現(xiàn)行體制下，主要采用以權(quán)力為中心的自上而下的城市治理方式，地方政府作為治理的主體，其治理目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略與行為方式在很大程度上受到上級(jí)政府的影響?；趶?qiáng)化責(zé)任的治理體系，在處理問(wèn)題時(shí)，城市管理者由于害怕承擔(dān)責(zé)任，更傾向于按照上級(jí)政府的意見(jiàn)執(zhí)行或者學(xué)習(xí)上級(jí)政府的經(jīng)驗(yàn)和做法。隨著現(xiàn)代城市型社會(huì)的到來(lái)，建筑物規(guī)模擴(kuò)張迅速，人口、市場(chǎng)、資源、信息等要素高度集聚，城市發(fā)展經(jīng)常超負(fù)荷運(yùn)行，一旦發(fā)生重大突發(fā)性公共事件，這樣的治理模式將難以靈活應(yīng)對(duì)，從而錯(cuò)過(guò)解決問(wèn)題的良機(jī)。

新冠肺炎疫情首先在武漢這樣一個(gè)超大城市被發(fā)現(xiàn)報(bào)告，我國(guó)本著依法、公開(kāi)透明、負(fù)責(zé)任態(tài)度，第一時(shí)間向國(guó)際社會(huì)通報(bào)疫情信息。從疫情的初發(fā)，中央派防疫工作組駐武漢進(jìn)行指導(dǎo)工作，到城市的大規(guī)模防控，動(dòng)作及時(shí)迅速。但是，反映了很多城市在面對(duì)突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，過(guò)份依賴于上級(jí)政府的指導(dǎo)，缺少靈活的自主應(yīng)急處理能力，也表明我國(guó)傳統(tǒng)的城市治理模式與日益復(fù)雜的城市發(fā)展實(shí)踐不相適應(yīng)。

（四）城市基層社區(qū)治理能力較為薄弱

本次疫情防控工作采用分區(qū)分片的網(wǎng)格化管理方式，社區(qū)作為城市的基本空間單元，承擔(dān)了大量的防控工作，包括宣傳防護(hù)知識(shí)、登記社區(qū)外來(lái)人口、封閉社區(qū)、為區(qū)內(nèi)居民代購(gòu)生活物資等工作。對(duì)于這些抗疫任務(wù)，社區(qū)的響應(yīng)是極其不平衡的。一方面，我們能夠看到一些有能力和責(zé)任感的居民、志愿者、社區(qū)民警和基層社區(qū)工作者的愛(ài)心奉獻(xiàn)和超負(fù)荷工作；另一方面，我們也看到了一些街道社區(qū)能夠擅自作出不讓返回人員進(jìn)入小區(qū)，某些應(yīng)該報(bào)備行程的居民卻選擇了隱瞞，很多社區(qū)對(duì)抗疫任務(wù)不堪重負(fù)等令人痛心的現(xiàn)象。這充分地暴露了我國(guó)城鎮(zhèn)基層社區(qū)的治理能力較為薄弱，嚴(yán)重缺乏有自組織能力、有韌性的基層治理。這次疫情的發(fā)生，是一個(gè)重啟城市社區(qū)自組織功能，提升社區(qū)治理能力的重要時(shí)機(jī)。

二、疫情結(jié)束后中國(guó)城市化的方向

（一）制定綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)計(jì)劃，提高城市韌性

在現(xiàn)代社會(huì)中，城市的發(fā)展總是受到來(lái)自外界和自身的各種沖擊和擾動(dòng)，不僅包括洪水、干旱、颶風(fēng)等自然災(zāi)害和恐怖襲擊、瘟疫、戰(zhàn)爭(zhēng)等人為災(zāi)害，還包括環(huán)境惡化、能源短缺等累積型風(fēng)險(xiǎn)。這些沖擊和擾動(dòng)具有高度的不確定性和不可預(yù)測(cè)性，在現(xiàn)代信息技術(shù)的迅速傳播下，很容易引起社會(huì)群體性恐慌。所以就有必要制定綜合的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)計(jì)劃，提高城市的韌性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。所謂的“韌性”就是指從變化和不利影響中迅速反彈的能力，以及對(duì)于困難情景的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和快速恢復(fù)的能力[4]。

2017年1月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》正式發(fā)布，很多城市都在加快制定防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)計(jì)劃，對(duì)當(dāng)前的防災(zāi)體制機(jī)制進(jìn)行改革升級(jí)，提高城市的韌性。比如，上海市在其城市發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃中，以建設(shè)更可持續(xù)發(fā)展的韌性城市為目標(biāo)，研究制定了《從綜合防災(zāi)到韌性城市轉(zhuǎn)型》的專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。增強(qiáng)城市韌性可著力從以下三個(gè)方面入手：

第一，建立系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型、發(fā)生的頻率和強(qiáng)度大小進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別與評(píng)估，為制定主動(dòng)防御災(zāi)害工程及管理措施奠定基礎(chǔ)。

第二，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行冗余性和模塊化的設(shè)計(jì)與改造，利用多樣的要素所提供的相同或相似的備份功能來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，提高城市的恢復(fù)力。

第三，完善政府與社會(huì)各級(jí)聯(lián)動(dòng)的綜合防災(zāi)機(jī)制，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量全方位參與，構(gòu)建多方參與的社會(huì)化防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)體系[5]。

（二）有效配置公共服務(wù)，提高城市吸引力

公共服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代城市發(fā)展的基石，根據(jù)城市發(fā)展的需要，有效配置公共服務(wù)，提高城市對(duì)人才的吸引力。第一，圍繞人的活動(dòng)，優(yōu)化公共空間，構(gòu)建緊湊型城市。第二，進(jìn)行制度創(chuàng)新，處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)支持的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)和企業(yè)的積極性，引入市場(chǎng)力量，打造高品質(zhì)公共服務(wù)。第三，改革財(cái)稅體制。公共服務(wù)的供給配置是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要不斷進(jìn)行財(cái)政上的補(bǔ)貼，政府要根據(jù)公共服務(wù)發(fā)展的需要適時(shí)地改革財(cái)稅體制。同時(shí)，各級(jí)政府改革過(guò)程中要落實(shí)好權(quán)力與責(zé)任清單，真正把以人民為中心落在實(shí)處。

（三）建立多元關(guān)系的參與式治理模式

隨著城市發(fā)展日益復(fù)雜，很多主體，如公司、社區(qū)、基金會(huì)和俱樂(lè)部等民間組織，出于對(duì)自身利益的考慮，強(qiáng)烈要求參與到城市公共事務(wù)的管理中來(lái)，這就有必要建立“多元關(guān)系”的參與式治理模式。讓企業(yè)和公民也參與到城市管理中來(lái)，協(xié)調(diào)多方利益和行動(dòng)主體，使城市獲得自主解決問(wèn)題的能力，提高治理效率。在該模式下，政府與企業(yè)、社會(huì)第三部門進(jìn)行合作，聯(lián)合治理，政府可以發(fā)揮在政策管理、建立規(guī)章制度、保障公共服務(wù)供給的連續(xù)與穩(wěn)定，維系社會(huì)秩序等方面的優(yōu)勢(shì)；企業(yè)可以發(fā)揮在創(chuàng)新活動(dòng)，推廣成功的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)變化迅速等方面的優(yōu)勢(shì)；社會(huì)第三部門可以承擔(dān)在需要同情心和對(duì)個(gè)人關(guān)心尊重的任務(wù)，化解矛盾沖突以及涉及貫徹道德準(zhǔn)則和個(gè)人行為準(zhǔn)則等方面的優(yōu)勢(shì)[6]。

政府作為城市治理的主導(dǎo)力量，要積極引導(dǎo)企業(yè)和公民參與到城市治理活動(dòng)中來(lái)，培育民眾的參與意識(shí)，創(chuàng)建信息流動(dòng)的渠道和信息反饋機(jī)制，利用微博、微信、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)，加強(qiáng)政府與公眾的互動(dòng)性，提高社會(huì)的自主性。在疫情中，韓紅愛(ài)心慈善基金會(huì)、馬云公益基金會(huì)等民間組織積極捐款捐物，為抗擊新冠肺炎發(fā)揮了重要的作用。政府可以為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松和諧的制度環(huán)境，積極推進(jìn)民間組織的自主性與自治化發(fā)展[7]。

（四）賦權(quán)基層，提升社區(qū)自治能力

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆四中全會(huì)中強(qiáng)調(diào)“我們要打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。通過(guò)對(duì)基層社區(qū)的賦權(quán)與放權(quán)，充分發(fā)揮自下而上的自組織力量，提升基層社區(qū)的自治能力，對(duì)于城市治理現(xiàn)代化具有重要意義。社區(qū)治理有權(quán)責(zé)兩個(gè)方面，在責(zé)任方面，疫情期間我們已經(jīng)看到醫(yī)療服務(wù)權(quán)下放的必要性及迫切性，要通過(guò)規(guī)劃加強(qiáng)基層醫(yī)療設(shè)施保障，實(shí)現(xiàn)人員配備和城市空間的可控性，今后還會(huì)有涉及所有民生問(wèn)題的系統(tǒng)性公共基礎(chǔ)服務(wù)的全面下放。在權(quán)力方面，賦予社區(qū)一定的自主權(quán)、自決權(quán)、自治權(quán)，建立社區(qū)基本單元自治管理，提升居民參與社區(qū)管理積極度，建立社區(qū)之間互幫互助機(jī)制，使城市的這一基本細(xì)胞真正活起來(lái)。