朱啟友

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖241000）

作為我國公務(wù)員管理的基本依據(jù)以及機(jī)關(guān)干部人事管理中的第一部綜合性基礎(chǔ)性法律，《中華人民共和國公務(wù)員法》于2006年1月1日起實(shí)施并取得了明顯成效：公務(wù)員管理方面基本形成了有法可依的局面，公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)持續(xù)得到優(yōu)化，公務(wù)員素質(zhì)能力得到明顯提升。［1］進(jìn)入新時(shí)代，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱2005年版《公務(wù)員法》）中的一些管理規(guī)定的適應(yīng)性和針對性明顯滯后，2017年3月國家正式啟動(dòng)修法工作，2018年12月底，修訂草案經(jīng)由十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過后予以公布?！豆珓?wù)員法》的修訂與實(shí)施標(biāo)志著我國公務(wù)員管理進(jìn)入“制度優(yōu)化”新階段。與2005年版《公務(wù)員法》相比較，2019年6月1日實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱新《公務(wù)員法》）呈現(xiàn)出四個(gè)新特點(diǎn)：更加強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治性，更強(qiáng)調(diào)與黨規(guī)國法相銜接與協(xié)調(diào)，從繼承與發(fā)展辯證聯(lián)系的角度推進(jìn)管理法治化，從監(jiān)督約束與激勵(lì)保障相統(tǒng)一的角度提高管理科學(xué)化水平。這四個(gè)特點(diǎn)集中體現(xiàn)了公務(wù)員管理應(yīng)堅(jiān)持政治性、法治化與科學(xué)化相統(tǒng)一的時(shí)代要求。

一、突出政治要求，加強(qiáng)黨對公務(wù)員工作的領(lǐng)導(dǎo)

這是新《公務(wù)員法》的最大特色。黨的十九大報(bào)告指出“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢。十九屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨管干部原則，“加強(qiáng)黨對公務(wù)員隊(duì)伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，這是實(shí)現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的根本組織保證，是中國公務(wù)員制度建立與發(fā)展的政治前提，也是中國公務(wù)員制度區(qū)別于西方文官制度的重要方面。［2］突出政治標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)黨對公務(wù)員工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一原則要求集中體現(xiàn)在新《公務(wù)員法》總則與各章節(jié)內(nèi)容的調(diào)整和豐富上。

（一）總則方面

（1）第一條在公務(wù)員法立法目的中，新《公務(wù)員法》將原來“建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”的表述，修改為“促進(jìn)公務(wù)員正確履職盡責(zé)，建設(shè)信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍”。此處的變化有二：第一，首次提出好干部標(biāo)準(zhǔn)——“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”，需要把落實(shí)好干部標(biāo)準(zhǔn)貫穿到公務(wù)員管理的全過程和各個(gè)環(huán)節(jié)。第二，強(qiáng)調(diào)高素質(zhì)的同時(shí)，首次提出“專業(yè)化”［3］75的要求，明確了公務(wù)員隊(duì)伍的職能專業(yè)性。

（2）第二條在公務(wù)員的定義中，新《公務(wù)員法》增加了一款“公務(wù)員是干部隊(duì)伍的重要組成部分，是社會(huì)主義事業(yè)的中堅(jiān)力量，是人民的公仆”，［3］75它凸顯了公務(wù)員的政治屬性和身份。

（3）第四條在公務(wù)員管理工作的指導(dǎo)思想方面，新《公務(wù)員法》增加了“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”“科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”，并用“貫徹新時(shí)代中國共產(chǎn)黨的組織路線”取代原來的“貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針”［3］76表述。指導(dǎo)思想實(shí)現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)，必須長期堅(jiān)持。

（4）第七條在公務(wù)員任用原則中，新《公務(wù)員法》將“堅(jiān)持任人唯賢、德才兼?zhèn)洹睌U(kuò)展為“堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，?jiān)持五湖四海、任人唯賢，堅(jiān)持事業(yè)為上、公道正派”，首次強(qiáng)調(diào)了“突出政治標(biāo)準(zhǔn)”［3］77。

（二）各章節(jié)方面

（1）第二章第十三條公務(wù)員基本條件的第三項(xiàng)增加了“擁護(hù)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度”的新要求，第四項(xiàng)將“具有良好的品行”擴(kuò)展為“具有良好的政治素質(zhì)和道德品行”。在第十四條公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)中，新《公務(wù)員法》增加了“忠于憲法”“自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”“忠于國家”“忠于人民”“帶頭踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”等新要求［3］78-79。

（2）第四章錄用部分第二十六條增加兩款禁止性規(guī)定，其中一款就是“被開除中國共產(chǎn)黨黨籍的”人員不得錄用為公務(wù)員。

（3）第五章第三十五條在重點(diǎn)考核“工作實(shí)績”的基礎(chǔ)上增加了對“政治素質(zhì)”的考核，強(qiáng)調(diào)考核工作中堅(jiān)持政治素質(zhì)和工作實(shí)績并重，并且考核的內(nèi)容與培訓(xùn)內(nèi)容是密切聯(lián)系的，提高政治素質(zhì)的新要求也被寫入在職培訓(xùn)的目標(biāo)任務(wù)中（新《公務(wù)員法》第十章第六十七條）。

（4）第九章“監(jiān)督與懲戒”第五十九條第一款，原來的內(nèi)容是，不得“散布有損國家聲譽(yù)的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)”（2005年版第五十三條），新《公務(wù)員法》在“國家”之外，增加了“憲法”“中國共產(chǎn)黨”，第三款也是新增的內(nèi)容，要求公務(wù)員不得“挑撥、破壞民族關(guān)系”，不得“參加民族分裂活動(dòng)或者組織、利用宗教活動(dòng)破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定”。新增的這些要求都是公務(wù)員必須遵守的紀(jì)律。

總之，從《公務(wù)員法》修訂的根本遵循到具體規(guī)定的修改完善，從總則內(nèi)容到各個(gè)章節(jié)若干表述的調(diào)整，集中體現(xiàn)了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對公務(wù)員管理工作的領(lǐng)導(dǎo)這一最大特色，充分明確了我國對公務(wù)員政治性、先進(jìn)性、專業(yè)性和示范性的要求，必將有力促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的政治建設(shè)、思想建設(shè)和能力建設(shè)。［4］

二、在保持連續(xù)性穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展

2005年版《公務(wù)員法》實(shí)施以來，根據(jù)實(shí)際工作的需要，黨和政府立足于既有公務(wù)員制度框架，制定了一系列公務(wù)員法配套法規(guī)：全面推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革，不斷創(chuàng)新組織人事制度，在干部選拔任用等方面已產(chǎn)生了許多比較成熟的政策規(guī)定和重大改革成果。新《公務(wù)員法》需要將上述新變化新規(guī)定上升為法律加以確認(rèn)和鞏固，從而確保公務(wù)員法的權(quán)威性、穩(wěn)定性、連續(xù)性。同時(shí)，新《公務(wù)員法》堅(jiān)持問題導(dǎo)向和開放思維，在公務(wù)員的進(jìn)口、流程、出口三個(gè)環(huán)節(jié)上作出一些新安排新部署，展現(xiàn)出創(chuàng)新性、發(fā)展性、進(jìn)步性的一面。在保持連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，是新《公務(wù)員法》的又一特點(diǎn)。最能體現(xiàn)這個(gè)特點(diǎn)的是，在試點(diǎn)工作取得積極成效的基礎(chǔ)上，新《公務(wù)員法》對公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的新安排與新突破。

（一）總體制度框架的“不變”與“變”

在總章節(jié)數(shù)上，新《公務(wù)員法》與2005年版《公務(wù)員法》一樣都是十八章?？蚣苤鞲扇匀皇枪珓?wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利，錄用、考核與培訓(xùn)制度，交流與回避制度，工資、福利與保險(xiǎn)制度，辭職與辭退制度，申訴與控告制度，職位聘任制度等。立足于既有制度框架，因時(shí)而變，因需而變，相對于2005年版《公務(wù)員法》，新《公務(wù)員法》一共作了70多處修改。整體架構(gòu)方面，將第三章標(biāo)題《職務(wù)與級別》調(diào)整為《職務(wù)、職級與級別》，將第六章標(biāo)題《職務(wù)任免》調(diào)整為《職務(wù)、職級任免》，將第七章標(biāo)題《職務(wù)升降》修訂為《職務(wù)、職級升降》，將第九章標(biāo)題《懲戒》修訂為《監(jiān)督與懲戒》。在法條變化上，法條數(shù)由107條擴(kuò)展到113條，增加6條（第九條、第四十九條、第五十五條、第五十七條、第五十八條、第一百零九條），條文順序調(diào)整2條（1），個(gè)別文字修改16條，實(shí)質(zhì)性修改49條。

（二）確認(rèn)和鞏固改革成果

1.確認(rèn)和鞏固黨和國家機(jī)構(gòu)改革的成果

（1）“消防救援人員”進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。在人民警察、海關(guān)、駐外外交機(jī)構(gòu)等幾類特殊類型的公務(wù)員銜級的設(shè)置方面，增加“消防救援人員”（新《公務(wù)員法》第二十二條）。（2）對違反離職管理規(guī)定而從事營利性活動(dòng)的公務(wù)員，處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)由“工商行政管理部門”調(diào)整為“市場監(jiān)管部門”（新《公務(wù)員法》第一百零七條）。（3）制定公務(wù)員錄用體檢項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施辦法的機(jī)構(gòu)，由“中央公務(wù)員主管部門會(huì)同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門”調(diào)整為“中央公務(wù)員主管部門會(huì)同國務(wù)院衛(wèi)生健康行政部門”（新《公務(wù)員法》第三十一條）。

2.確認(rèn)和鞏固深化干部選拔任用制度改革、公務(wù)員管理制度改革等成果

（1）“競爭上崗”不見蹤影，“社會(huì)選拔”收縮范圍。新《公務(wù)員法》第四十七條刪除了“競爭上崗”的規(guī)定，并將“社會(huì)選拔”適用范圍僅限于“廳局級正職以下”的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，排除了相當(dāng)層次的職級范圍。（2）用“優(yōu)秀年輕公務(wù)員”取代“后備領(lǐng)導(dǎo)人員”（新《公務(wù)員法》第六十七條）。（3）“公開遴選”入法。首先將“公開遴選”作為新增的一款寫入第七十一條，明確了其法律地位，它已成為基層公務(wù)員進(jìn)入上一級機(jī)關(guān)的常規(guī)方式。其次是第一百零六條第五項(xiàng)中刪除了“競爭上崗、公開選拔”，增加了“公開遴選”，意在保障公開遴選工作的公平公正性。（4）將公務(wù)員“退休金”調(diào)整為“養(yǎng)老金”，養(yǎng)老、醫(yī)療等與社會(huì)保險(xiǎn)相銜接。新《公務(wù)員法》第九十四條將原來的“退休金”調(diào)整為“養(yǎng)老金”；將2005年版《公務(wù)員法》第七十九條提升至新《公務(wù)員法》總則第十一條且刪除了“退休金”的表述（養(yǎng)老金代替退休金且包括在保險(xiǎn)之內(nèi)）；第八十三條將2005年版《公務(wù)員法》第七十七條第一款修改為“公務(wù)員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，按照國家規(guī)定享受保險(xiǎn)待遇”，語言簡潔，語意也涵蓋了原來第一款和第二款“建立社會(huì)保險(xiǎn)制度”“享受傷殘待遇”兩項(xiàng)內(nèi)容；將第二款修改為“公務(wù)員因公犧牲或者病故的，其親屬享受國家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待”［3］105。

（三）進(jìn)入、管理與退出三個(gè)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新

1.進(jìn)入環(huán)節(jié)

（1）報(bào)考條件變化。新《公務(wù)員法》第十二條第三項(xiàng)由“一個(gè)擁護(hù)”（“擁護(hù)中華人民共和國憲法”）變成“三個(gè)擁護(hù)”，增加“擁護(hù)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度”；第四項(xiàng)將“具有良好的品行”改為“具有良好的政治素質(zhì)和道德品行”，內(nèi)容更具體；第五項(xiàng)著眼于身心健康的要求，將“具有正常履行職責(zé)的身體條件”修改為“具有正常履行職責(zé)的身體條件和心理素質(zhì)”。第二十六條在禁止報(bào)考的人員類型中增加了兩種：“曾被開除中國共產(chǎn)黨黨籍且未重新加入”和“正被列為失信聯(lián)合懲戒對象”。（2）修改考試內(nèi)容設(shè)置?？荚噧?nèi)容的設(shè)置原來的依據(jù)是“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本能力”和“不同職位類別”，新《公務(wù)員法》第三十條增加了一個(gè)“不同層級機(jī)關(guān)”。（3）刪除初任法官、初任檢察官可公開選拔產(chǎn)生的內(nèi)容，增加“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問的公務(wù)員”等四類特殊類型公務(wù)員須通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試相關(guān)規(guī)定（新《公務(wù)員法》第二十五條）。（4）增加公示期要求與延長試用期。新錄用公務(wù)員“公示期不少于五個(gè)工作日”（新《公務(wù)員法》第三十二條）。延長聘任制公務(wù)員的試用期：由原來規(guī)定的“一個(gè)月至六個(gè)月”調(diào)整為“一個(gè)月至十二個(gè)月”（新《公務(wù)員法》第一百零三條）。（5）新增了對錄用考試中不正當(dāng)行為作出懲戒的規(guī)定（新《公務(wù)員法》第一百零九條）。

2.管理環(huán)節(jié)

重點(diǎn)集中在晉升與罰降制度、獎(jiǎng)勵(lì)與懲處制度、使用與培育制度等方面。（1）晉升與罰降。在平時(shí)考核和定期考核之外增加“專項(xiàng)考核”，且“定期考核以平時(shí)考核、專項(xiàng)考核為基礎(chǔ)”（新《公務(wù)員法》第三十六條）；增加設(shè)置考核指標(biāo)新要求：“考核指標(biāo)根據(jù)不同職位類別、不同層級機(jī)關(guān)分別設(shè)置”（新《公務(wù)員法》第三十五條）。在堅(jiān)持逐級晉升的同時(shí)，調(diào)整對破格提拔或越級晉升的要求，將“越一級晉升職務(wù)”的限定修改為“越級晉升”（新《公務(wù)員法》第四十五條）。（2）獎(jiǎng)勵(lì)與懲處。除了五十七條、五十八條以外，第五十九條新增兩種違紀(jì)違法行為（第三項(xiàng)“參加民族分裂活動(dòng)、利用宗教活動(dòng)破壞團(tuán)結(jié)穩(wěn)定”和第十五項(xiàng)“違紀(jì)違法的網(wǎng)絡(luò)傳播”），并將“不擔(dān)當(dāng)，不作為”“違反家庭美德”等列入不得違反的紀(jì)律行為，對公務(wù)員的行為管理擴(kuò)展到日常生活領(lǐng)域。第六十五條第一款中，將“處分期滿后，由處分決定機(jī)關(guān)解除處分并以書面形式通知本人”調(diào)整為“處分期滿后自動(dòng)解除”，減少了機(jī)關(guān)的工作事務(wù)量。（3）使用與培育。交流方式減少一種，且掛職鍛煉的名稱與目的發(fā)生變化。首先，在三種交流方式中刪除“掛職鍛煉”，掛職鍛煉地位下降。其次是“掛職鍛煉”的名稱被“掛職”所代替，且掛職的目的由原來的“培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要”，變成了“工作需要”（新《公務(wù)員法》第七十二條）。任職回避方面，第七十四條新增“不得在近親企業(yè)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員”的規(guī)定。擴(kuò)大地域回避的主體范圍。第七十五條將公務(wù)員地域回避的主體由原來的“鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)”，擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門”的主要領(lǐng)導(dǎo)。

3.退出環(huán)節(jié)

對于被辭退的公務(wù)員除了給予書面辭退決定以外，第九十條還增加新要求，“并應(yīng)當(dāng)告知辭退依據(jù)和理由”。第一百零七條第一款擴(kuò)大了離職回避主體范圍，在“原系領(lǐng)導(dǎo)成員”之外增加了“縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員”，防止期權(quán)腐敗。

（四）最重要的制度創(chuàng)新：在試點(diǎn)工作取得積極成效基礎(chǔ)上實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度

（1）改“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”為“職級”，明確“國家實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度”（新《公務(wù)員法》第十七條），并重新設(shè)置了職級類型和序列。第十九條將廳局級職務(wù)以下公務(wù)員的職級序列設(shè)置為四等十二級，與原來的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列相比增加了4個(gè)層級。（2）明確職務(wù)、職級應(yīng)當(dāng)對應(yīng)相應(yīng)的級別，將對應(yīng)關(guān)系“由國務(wù)院規(guī)定”修改為“由國家規(guī)定”，并對職級與級別晉升的原則、條件和程序等作出原則規(guī)定（新《公務(wù)員法》第二十一條、第四十九條、第五十條）。（3）明確基于工作需要和職務(wù)與職級之間的對應(yīng)關(guān)系，職務(wù)與職級之間可以“同步走”“單步走”，對于“符合規(guī)定資格條件的，還可以晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者職級”；也可以相互“轉(zhuǎn)任”和“兼任”（新《公務(wù)員法》第二十一條）。這進(jìn)一步暢通了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級之間的交流渠道。

總之，職級實(shí)質(zhì)上成為職務(wù)晉升之外新的晉升通道；職級階梯由原先的8級擴(kuò)展為12級，進(jìn)一步拓寬了基層上升通道，有助于打破“天花板效應(yīng)”；職級的提升也保證了待遇的增長，促使基層公務(wù)員更加安心做好本職工作，這一切的改變都有利于公務(wù)員制度走上一條更加專業(yè)化的發(fā)展道路。

三、更加強(qiáng)調(diào)激勵(lì)保障與監(jiān)督約束相結(jié)合

針對新時(shí)代公務(wù)員管理工作面臨的一些新情況新問題，新《公務(wù)員法》明確了監(jiān)督在從嚴(yán)管理公務(wù)員中的重要地位，新增禁止性紀(jì)律規(guī)定，嚴(yán)管鏈條更加完整。與此同時(shí)，新《公務(wù)員法》著眼于關(guān)心關(guān)愛，加強(qiáng)正向激勵(lì)，除了將非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)修改為職級、建立健全公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度以外，在考核評價(jià)、保險(xiǎn)待遇、獎(jiǎng)勵(lì)情形與原則、權(quán)利救濟(jì)等方面都調(diào)整或增加了相關(guān)內(nèi)容，以期充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)公務(wù)員工作的積極性和創(chuàng)造性。

（一）充實(shí)完善監(jiān)督鏈條相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)從嚴(yán)管理公務(wù)員的要求

1.健全嚴(yán)管鏈條

（1）明確監(jiān)督在從嚴(yán)管理公務(wù)員中的重要地位。新《公務(wù)員法》將第九章的章名《懲戒》調(diào)整為《監(jiān)督與懲戒》，并新增了第五十七條“機(jī)關(guān)監(jiān)督”和第五十八條“自覺接受監(jiān)督”兩條規(guī)定。（2）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升程序方面新增一個(gè)“動(dòng)議”環(huán)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升程序方面，2005年版《公務(wù)員法》規(guī)定的是民主推薦、組織考察、討論決定、履行任職手續(xù)等四個(gè)環(huán)節(jié)。新《公務(wù)員法》在四環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上增加一個(gè)“動(dòng)議”環(huán)節(jié)，作為初始環(huán)節(jié)和前置程序，使得領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的程序更為透明規(guī)范、鏈條更為完整完善。（3）明確職務(wù)、職級實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、能上能下新原則，“對不適宜或者不勝任現(xiàn)任職務(wù)、職級的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整”（新《公務(wù)員法》第五十條），體現(xiàn)了中央關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下有關(guān)規(guī)定的精神。

2.紀(jì)律約束更加嚴(yán)明

（1）新增兩種違紀(jì)違法行為，并將“不擔(dān)當(dāng)，不作為”等列入不得違反的紀(jì)律行為。新《公務(wù)員法》第五十九條在原來16種違紀(jì)違法行為基礎(chǔ)上增加了2條，分別是“（三）挑撥、破壞民族關(guān)系，參加民族分裂活動(dòng)或者組織、利用宗教活動(dòng)破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定”“（十五）違反有關(guān)規(guī)定參與禁止的網(wǎng)絡(luò)傳播行為或者網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)”。修改完善了7條，包括增加禁止“散布有損憲法權(quán)威、中國共產(chǎn)黨聲譽(yù)的言論”“組織或者參加旨在反對憲法、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)”等規(guī)定；在“玩忽職守、貽誤工作”之前增加“不擔(dān)當(dāng)，不作為”，并將其列入不得違反的紀(jì)律行為；在職業(yè)道德、社會(huì)公德之外增加對家庭美德的要求；等等。（2）新增了對“錄用聘任中舞弊情形”的懲戒。新《公務(wù)員法》第一百零九條屬于新增內(nèi)容，對公務(wù)員在錄用、聘任等工作中存在作弊、擾亂秩序等違紀(jì)違法行為的法律責(zé)任問題作出相應(yīng)規(guī)定。

3.重點(diǎn)監(jiān)督措施更具有針對性

（1）加強(qiáng)源頭把控，在公務(wù)員錄用條件上新增兩類人員不得錄用為公務(wù)員的規(guī)定。（2）健全公務(wù)員回避制度。第一，擴(kuò)大地域回避的主體范圍。新《公務(wù)員法》第七十五條將公務(wù)員地域回避的主體由原來的“鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)”，擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門”的主要領(lǐng)導(dǎo)。第二，新《公務(wù)員法》第七十四條新增一種任職回避情形，并將之作為第二款：“公務(wù)員不得在其配偶、子女及其配偶經(jīng)營的企業(yè)、營利性組織的行業(yè)監(jiān)管或者主管部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員”，這體現(xiàn)了對“關(guān)鍵少數(shù)”嚴(yán)格管理的要求。第三，新《公務(wù)員法》第一百零七條第一款將公務(wù)員離職后從業(yè)限制（離職回避）的主體在“原系領(lǐng)導(dǎo)成員”之外增加了“縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員”，這樣擴(kuò)大了離職回避對象的范圍，體現(xiàn)了對“關(guān)鍵少數(shù)”公務(wù)員從嚴(yán)管理的要求，對有效遏制利益輸送，防止期權(quán)腐敗有著積極意義。

（二）完善激勵(lì)保障機(jī)制

1.增加“專項(xiàng)考核”新方式和設(shè)置考核指標(biāo)新要求，改進(jìn)考核評價(jià)機(jī)制

新《公務(wù)員法》第三十六條在平時(shí)考核和定期考核之外新增第三種考核方式——專項(xiàng)考核，并將之與“平時(shí)考核”一起列為“定期考核”的基礎(chǔ)，凸顯了“專業(yè)化”的要求；在第三十五條新增有關(guān)考核指標(biāo)設(shè)置的內(nèi)容，“考核指標(biāo)根據(jù)不同職位類別、不同層級機(jī)關(guān)分別設(shè)置”，從而解決一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)包打天下的問題。

2.進(jìn)一步健全獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

（1）增加一條獎(jiǎng)勵(lì)原則。獎(jiǎng)勵(lì)原則在“堅(jiān)持物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合、以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主”的基礎(chǔ)上，增加“堅(jiān)持定期獎(jiǎng)勵(lì)與及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合”，突出獎(jiǎng)勵(lì)的時(shí)效性。（2）新增“勇于擔(dān)當(dāng)”為獎(jiǎng)勵(lì)的重要情形。新《公務(wù)員法》第五十二條將原來的第一項(xiàng)“忠于職守，積極工作，成績顯著的”，修改為“忠于職守，積極工作，勇于擔(dān)當(dāng)，工作實(shí)績顯著的”。（3）新增對參與重大工作、做出重大突出貢獻(xiàn)的公務(wù)員的表彰條款。即“按照國家規(guī)定，可以向參與特定時(shí)期、特定領(lǐng)域重大工作的公務(wù)員頒發(fā)紀(jì)念證書或者紀(jì)念章”（新《公務(wù)員法》第五十五條），這有利于提升公務(wù)員的職業(yè)榮譽(yù)感，激發(fā)做事動(dòng)力。

3.逐步完善權(quán)益保障機(jī)制

（1）將經(jīng)費(fèi)保障條款由第十二章第七十九條移至第一章總則第十一條，更強(qiáng)調(diào)依法保障公務(wù)員薪酬待遇的穩(wěn)定。（2）增加在法定工作日之外加班而“不能補(bǔ)休的按照國家規(guī)定給予補(bǔ)助”的規(guī)定（新《公務(wù)員法》第八十二條），體現(xiàn)了對公務(wù)員勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)的尊重。（3）新增將復(fù)核決定“以書面形式告知申請人”的內(nèi)容，使得環(huán)節(jié)更加完整；新增“公務(wù)員不因申請復(fù)核、提出申訴而被加重處理”的規(guī)定（新《公務(wù)員法》第九十六條），有利于改善公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)狀況。（4）完善若干公務(wù)員申訴控告條款。除了上面提到的第九十六條新增內(nèi)容以外，第九十五條增加一款：“受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組成公務(wù)員申訴公正委員會(huì)，負(fù)責(zé)受理和審理公務(wù)員的申訴案件”，為公務(wù)員維護(hù)自身的合法權(quán)益提供了有效的組織保障。（5）新增對捏造事實(shí)，誣告、陷害他人的依法追責(zé)的規(guī)定：提出申訴控告時(shí)“應(yīng)當(dāng)尊重事實(shí)”“對捏造事實(shí)，誣告、陷害他人的，依法追究法律責(zé)任”（新《公務(wù)員法》第九十九條）。

四、注重與黨規(guī)國法的銜接與協(xié)調(diào)，推動(dòng)紀(jì)法貫通

公務(wù)員是屬于行使公權(quán)力的公職人員，他們中的大多數(shù)人又是共產(chǎn)黨員，因而既是國家監(jiān)察的監(jiān)督對象，也是黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)人群。為人民謀利益、為民族謀復(fù)興的初心和使命決定了國家監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督和對公務(wù)員的嚴(yán)格監(jiān)督“具有內(nèi)在一致性，也具有高度互補(bǔ)性”。［5］

（一）法法銜接：新《公務(wù)員法》與《監(jiān)察法》保持協(xié)調(diào)一致

1.監(jiān)督的內(nèi)容

新《公務(wù)員法》與《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的表述在內(nèi)涵上是一致的。新《公務(wù)員法》第五十七條第一款將監(jiān)督的內(nèi)容概括為公務(wù)員的思想政治表現(xiàn)、履行職責(zé)情況、遵紀(jì)守法、作風(fēng)表現(xiàn)等；而《監(jiān)察法》第十一條第一項(xiàng)關(guān)于監(jiān)督職責(zé)對應(yīng)的內(nèi)容為，對監(jiān)察對象開展廉政教育，“對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。［6］6表述雖然不一樣，但內(nèi)涵是一致的，都是一種與公職人員身份相連的、與公權(quán)力行使相關(guān)的全面監(jiān)督。

2.對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題的處理

《監(jiān)察法》五種處置方式是對新《公務(wù)員法》相關(guān)規(guī)定的具體化。新《公務(wù)員法》第五十七條第二款說的是監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題屬于一般違紀(jì)這種情形的處理：應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，“予以談話提醒、批評教育”、責(zé)令作出檢查、“誡勉、組織調(diào)整”以及政務(wù)處分。第三款說的是監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題涉嫌職務(wù)違法或犯罪的“應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理”。兩款規(guī)定比較籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。具體實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)參考《監(jiān)察法》第十一條、第三十四條特別是第四十五條的規(guī)定。第四十五條共有兩款，第一款根據(jù)監(jiān)督調(diào)查結(jié)果對所立案件規(guī)定了五種處置方式：“對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員”，予以“談話提醒、批評教育”、責(zé)令作檢查，“或者予以誡勉”，即運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“第一種形態(tài)”來處理；依照法定程序?qū)`法的公職人員作出六類政務(wù)處分決定；按照管理權(quán)限，對“不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員”，或直接作出問責(zé)決定，或者提出問責(zé)建議；對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)將起訴意見書等一并移送檢察院審查和提起公訴；對被調(diào)查人所在單位提出有法律效力的監(jiān)察建議。這比公務(wù)員法內(nèi)容更全面，實(shí)踐指導(dǎo)性更強(qiáng)。第二款是對被調(diào)查人不存在違法犯罪行為的處理（“應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位”）。［6］17-18

3.新增“或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分”的規(guī)定，做好兩種處分之間的銜接

首先是國家監(jiān)察取代行政監(jiān)察。2005年版《公務(wù)員法》第九十條第三款“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員對處分不服向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴的，按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定辦理”。新《公務(wù)員法》第九十五條對此進(jìn)行修改并將之列為第四款——“公務(wù)員對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服向監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審、復(fù)核的，按照有關(guān)規(guī)定辦理”。其次是法規(guī)列出兩種處分，機(jī)關(guān)在兩種選擇之間執(zhí)行其中一種。新《公務(wù)員法》第六十一條在“公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分”（2005年版《公務(wù)員法》第五十五條）之后增加新內(nèi)容，“或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分”。類似的修改還有新《公務(wù)員法》第九十八條和第一百零八條。

4.不能對同一違紀(jì)違法行為重復(fù)處分

新《公務(wù)員法》第六十一條增加一款內(nèi)容，“對同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不再給予處分”。這是過罰相當(dāng)法治精神的體現(xiàn)和要求。

（二）紀(jì)法貫通：新《公務(wù)員法》與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的銜接與配套

1.新增兩種違紀(jì)違法行為

“按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的相關(guān)表述”，新《公務(wù)員法》第五十九條在原來基礎(chǔ)上增加了兩種違紀(jì)違法行為，分別是“（三）挑撥、破壞民族關(guān)系，參加民族分裂活動(dòng)或者組織、利用宗教活動(dòng)破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定”“（十五）違反有關(guān)規(guī)定參與禁止的網(wǎng)絡(luò)傳播行為或者網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)”。首先，與“（三）”規(guī)定直接相銜接的是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》）第六十條與第六十一條——對違反黨和國家民族政策或宗教政策，從事、參與挑撥破壞民族關(guān)系宗教關(guān)系制造事端或者參加民族分裂活動(dòng)的人員，視情節(jié)輕重給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。［7］26-27《公務(wù)員法（修訂草案）》第五十九條原來的說法是不得“違反國家的民族和宗教政策，破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定”。此表述在審議中出現(xiàn)分歧，有人認(rèn)為此表述過于籠統(tǒng)易造成誤讀，很可能導(dǎo)致出現(xiàn)公務(wù)員不敢依法對民族和宗教事務(wù)進(jìn)行管理的局面。經(jīng)過研究，委員會(huì)“建議按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的相關(guān)表述”進(jìn)行修改，因而才有了現(xiàn)在“（三）”的這種表述。［8］其次，“（十五）”新增加的是對“違紀(jì)參與網(wǎng)絡(luò)傳播”等行為的處罰?！饵h紀(jì)處分條例》第四十五條、第四十六條對黨員網(wǎng)絡(luò)行為提出了更嚴(yán)格要求，對通過網(wǎng)絡(luò)等方式公開發(fā)表反對或違背四項(xiàng)基本原則，反對或違背黨的改革開放決策，誣蔑黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以及英雄模范，詆毀或歪曲黨史國史軍史，或者其他有嚴(yán)重政治問題的演講、聲明、文章等的，視情節(jié)輕重，給予警告以至開除黨籍等處分。［7］20-21處于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公務(wù)員同黨員一樣都需要從嚴(yán)規(guī)范自身的網(wǎng)絡(luò)行為。

2.從事或參與營利性活動(dòng)、兼職

黨規(guī)國法均設(shè)置“違反有關(guān)規(guī)定”的前置條件。公務(wù)員必須廉潔從政、廉潔用權(quán)。新《公務(wù)員法》第五十九條第十六項(xiàng)規(guī)定，公務(wù)員不得“違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)”。“違反有關(guān)規(guī)定”屬于新增加的表述?！饵h紀(jì)處分條例》第九十四條也有這樣的前置條件。為什么都要加上此前置條件？首先，“有關(guān)規(guī)定”主要是指現(xiàn)行有效的與營利活動(dòng)、兼職行為有直接關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。其次，加上“違反有關(guān)規(guī)定”的目的在于對違規(guī)從事或參與營利性活動(dòng)、違規(guī)兼職行為的外延作嚴(yán)格的限制，是為了更好地防止將公務(wù)員或黨員干部一些日常的經(jīng)濟(jì)行為混同于違法從事或參與營利性活動(dòng)，把任何的兼職行為都視作不符合規(guī)定的，防止某些地方或機(jī)構(gòu)在具體執(zhí)行此規(guī)定過程中層層加碼，人為擴(kuò)大，從而背離了立法的初衷和法治的軌道。［9］

3.對不擔(dān)當(dāng)、不作為的公職人員進(jìn)行黨紀(jì)處分是紀(jì)在法前的要求

新《公務(wù)員法》第五十九條規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，不得有18種禁止性行為，其中第四項(xiàng)將“玩忽職守，貽誤工作”擴(kuò)展為“不擔(dān)當(dāng)，不作為，玩忽職守，貽誤工作”，以此來激勵(lì)公務(wù)員主動(dòng)作為干事創(chuàng)業(yè)。哪些行為屬于不擔(dān)當(dāng)不作為？對此，《黨紀(jì)處分條例》第一百一十六條從損害群眾利益方面作出了較詳細(xì)規(guī)定。主要有5點(diǎn)，包括群眾工作簡單粗暴，造成不良影響的；作風(fēng)浮夸，欺上瞞下，好大喜功，弄虛作假，損害群眾利益的等。對于不擔(dān)當(dāng)不作為行為的處罰，《黨紀(jì)處分條例》規(guī)定，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，若情節(jié)較重的，處以警告或嚴(yán)重警告；情節(jié)嚴(yán)重的，處以撤銷黨內(nèi)職務(wù)或留黨察看。［7］47-48對于部分不擔(dān)當(dāng)、不作為的公務(wù)員或黨員干部進(jìn)行黨紀(jì)處分是紀(jì)在法前的要求，是抓早抓小的重要體現(xiàn)。

4.共有七處將“遵守紀(jì)律”（“違紀(jì)”）修改為“遵紀(jì)守法”（“違紀(jì)違法”）

改動(dòng)的地方分別是新《公務(wù)員法》第五十二條、第五十九條（有兩處）、第六十三條（有兩處）、第六十五條、第八十八條。作出這樣修改的原因，不僅僅是一般公務(wù)員的行為在違紀(jì)的同時(shí)也可能違法犯罪，更是國家監(jiān)察體制和反腐敗體制重大改變的反映。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公以后，紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)審查和監(jiān)委的執(zhí)法調(diào)查同步進(jìn)行，且監(jiān)委的“調(diào)查結(jié)果可依法作為證據(jù)運(yùn)用于司法審判”，既堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，又推進(jìn)紀(jì)法相連紀(jì)法貫通。所以，十九大之后，中紀(jì)委和國家監(jiān)委在落馬官員的通報(bào)措辭中，將之前“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)”的說法變更為“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法”，將“接受組織調(diào)查”變更為“接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查”。新舊《公務(wù)員法》話語轉(zhuǎn)換之間，紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)措辭的變化之處，皆體現(xiàn)了紀(jì)委黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)委國家監(jiān)察、公務(wù)員遵紀(jì)守法的內(nèi)在一致性與高度互補(bǔ)性。

注釋

（1）條文順序調(diào)整2條。其一，2005年版《公務(wù)員法》第十二章第七十九條，在新《公務(wù)員法》中被前移成第一章“總則”第十一條。其二，2005年版《公務(wù)員法》第一百零三條和第一百零四條在新《公務(wù)員法》中，分別變成了第一百一十條和第一百零八條，次序發(fā)生了顛倒。