謝 岳，詹晟晨

(上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200300)

2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上宣布，支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略，著力落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)更高起點(diǎn)的深化改革和更高層次的對(duì)外開放，同“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，完善中國(guó)改革開放空間布局。2019年12月1日，為深入貫徹黨的十九大精神，全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院戰(zhàn)略部署，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)一體化建設(shè)全面進(jìn)入實(shí)施階段。

在長(zhǎng)三角地區(qū)，密集的交通網(wǎng)絡(luò)大大地縮短了城市空間距離，產(chǎn)業(yè)布局的郊區(qū)化導(dǎo)致了流動(dòng)人口大量地聚集在治安防控力量薄弱的邊緣地帶，這樣，長(zhǎng)三角地區(qū)的三省一市不僅僅在下轄的城市邊緣地帶而且在省際交接地帶，還面臨著普遍的犯罪率高、暴力型強(qiáng)的社會(huì)治安狀況。[1]由于長(zhǎng)三角地區(qū)的社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)還處于起步階段，跨區(qū)域的公共安全治理水平和能力大大地滯后于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需求，在相當(dāng)大的程度上抑制了區(qū)域一體化的發(fā)展。在這種背景之下，在三省一市之間建設(shè)區(qū)域性社會(huì)治安防控體系行動(dòng)框架，重視和強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間協(xié)作，整合現(xiàn)有的社會(huì)治安資源，提高社會(huì)治理的治理水平，就顯得尤為迫切。

黨的十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨在歷史和實(shí)踐中總結(jié)與提煉了有關(guān)公共安全的重要思想，系統(tǒng)地闡述了社會(huì)治安防控體系建設(shè)，形成了系統(tǒng)的總體國(guó)家安全觀。這些重要思想是指導(dǎo)和建設(shè)長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化的根本依據(jù)和寶貴的政治資源。通過概括習(xí)近平關(guān)于公共安全和社會(huì)治安防控建設(shè)思想以及黨中央有關(guān)國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，本文嘗試運(yùn)用這些政治資源，提出構(gòu)建長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化初步構(gòu)想。

一、長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)的意義

在長(zhǎng)三角地區(qū)構(gòu)建社會(huì)治安防控體系的一體化框架，具有多方面的意義。

(一)適應(yīng)了新時(shí)代的迫切要求

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中全面總結(jié)和概括了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，明確指出，“新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾?！敝饕鐣?huì)矛盾的變化反映在“社會(huì)矛盾和問題交織疊加，全面依法治國(guó)任務(wù)繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)”。

在新時(shí)代，在我國(guó)主要社會(huì)矛盾發(fā)生重大變化的背景之下，如何維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保持社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)社會(huì)治安的治理提出了新要求。傳統(tǒng)的社會(huì)治安治理需要不斷地變化與革新，以便更加高效地適應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)治安形勢(shì)的發(fā)展步伐。

(二)建立長(zhǎng)三角社會(huì)治安防控體系一體化框架，是深入領(lǐng)會(huì)和落實(shí)習(xí)近平的總體國(guó)家安全觀的重要舉措

習(xí)近平多次發(fā)表的有關(guān)總體國(guó)家安全觀的講話是長(zhǎng)三角社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。第一，“要堅(jiān)持國(guó)家安全一切為了人民、一切依靠人民，動(dòng)員全黨全社會(huì)共同努力，匯聚起維護(hù)國(guó)家安全的強(qiáng)大力量，夯實(shí)國(guó)家安全的社會(huì)基礎(chǔ)，防范化解各類安全風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高人民群眾的安全感、幸福感?！盵2]第二，“各地區(qū)各部門要貫徹總體國(guó)家安全觀，準(zhǔn)確把握我國(guó)國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持既重視外部安全又重視內(nèi)部安全、既重視國(guó)土安全又重視國(guó)民安全、既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全、既重視發(fā)展問題又重視安全問題、既重視自身安全又重視共同安全，切實(shí)做好國(guó)家安全各項(xiàng)工作。要加強(qiáng)對(duì)人民群眾的國(guó)家安全教育，提高全民國(guó)家安全意識(shí)?！盵3]第三，“政法系統(tǒng)要把專業(yè)化建設(shè)擺到更加重要的位置來抓。專業(yè)化建設(shè)要突出實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效導(dǎo)向，全面提升政法干警的法律政策運(yùn)用能力、防控風(fēng)險(xiǎn)能力、群眾工作能力、科技應(yīng)用能力、輿論引導(dǎo)能力。”[4]上述講話精神從政治高度指明了長(zhǎng)三角地區(qū)構(gòu)建區(qū)域性社會(huì)治安防控體系一體化的必要性和方向。

(三)豐富與完善了社會(huì)治安治理的內(nèi)涵與目標(biāo)

中共中央曾經(jīng)出臺(tái)過多部重要的文件，將社會(huì)治安防控體系定位為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的一項(xiàng)重要政策，并且在不斷強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的重要意義，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治安的重點(diǎn)在基層，社會(huì)治安的優(yōu)勢(shì)在于運(yùn)用綜合手段。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)對(duì)于社會(huì)治安防控體系建設(shè)提出了新要求，反映了黨中央治國(guó)理政思路的大轉(zhuǎn)型，即從統(tǒng)治向管理轉(zhuǎn)型、從管理向治理轉(zhuǎn)型。在長(zhǎng)三角地區(qū)構(gòu)建跨地區(qū)的社會(huì)治安防控體系，不僅僅是深化與理解黨的十九屆四中全會(huì)《決定》的具體舉措，而且是創(chuàng)新性地完善《決定》精神的一項(xiàng)舉措。一體化的治理框架，將社會(huì)治安防控體系建設(shè)內(nèi)容豐富為由點(diǎn)到面、由封閉到開放、由單兵作戰(zhàn)到協(xié)同治理。

(四)構(gòu)建區(qū)域性的協(xié)作治理框架，提高整體治理水平

長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)的直接目標(biāo)，就是迅速地提升區(qū)域性社會(huì)治安治理的質(zhì)量和水平，將社會(huì)治安防控由行政分割轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓惑w、由單兵作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理的機(jī)制。這個(gè)目標(biāo)是基于現(xiàn)實(shí)與理論兩個(gè)方面的考慮而設(shè)定的。

在實(shí)踐層面，長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安治理質(zhì)量的水平長(zhǎng)期以來一直徘徊在較低水平，其中一個(gè)重要原因是，三省一市之間缺乏全面有力的協(xié)同行動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致了在區(qū)域性社會(huì)治安防控方面出現(xiàn)了一些重要問題：領(lǐng)導(dǎo)不重視，部門之間相互推諉，回避責(zé)任；跨部門信息共享存在較大鴻溝；統(tǒng)一行動(dòng)滯后，等等。在跨地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)作機(jī)制的情況下，黨委和政府往往會(huì)錯(cuò)過對(duì)社會(huì)矛盾預(yù)防的最佳時(shí)機(jī)，以至于矛盾復(fù)雜化，沖突升級(jí)。即使有些地方在嘗試建立跨部門協(xié)作機(jī)制，但是，由于缺少統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門在協(xié)作的同時(shí)都試圖成為主導(dǎo)角色。在理論層面，高質(zhì)量的社會(huì)治理取決于行政機(jī)關(guān)與社會(huì)之間的合作所釋放出來的整體行動(dòng)能力，取決于行政機(jī)構(gòu)之間無(wú)縫隙的合作關(guān)系，取決于信息共享的程度。[5][6]上述理論既指出了區(qū)域性治理的發(fā)展趨勢(shì)，也為區(qū)域性治理提供了理論保障，確保長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)的可行性。

二、區(qū)域治安防控一體化建設(shè)的政治資源

黨的十九大以來，特別是黨的十九屆四中全會(huì)，習(xí)近平提出的總體國(guó)家安全觀成為社會(huì)治安工作的基本指導(dǎo)思想，在此基礎(chǔ)上，黨中央提出了社會(huì)治安防控體系建設(shè)的指導(dǎo)原則、建設(shè)目標(biāo)、政治保障與基礎(chǔ)資源等具有全局性的指導(dǎo)意見。這些指導(dǎo)意見成為長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控一體化建設(shè)的政治基礎(chǔ)。

(一)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的指導(dǎo)原則和建設(shè)目標(biāo)

黨的十九屆四中全會(huì)上通過的《決定》，對(duì)于如何建設(shè)社會(huì)治安防控體系提出了重要的指導(dǎo)原則——“專群結(jié)合、群防群治”。這項(xiàng)原則是指導(dǎo)長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)的基本精神?！皩！本褪且l(fā)揮政法機(jī)關(guān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的專職機(jī)關(guān)的主力軍作用，建設(shè)更加專業(yè)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的警務(wù)隊(duì)伍；“群”就是社會(huì)穩(wěn)定工作要堅(jiān)持走群眾路線，既要體現(xiàn)為人民服務(wù)的原則，又要為人民群眾參與社會(huì)治安工作提供機(jī)會(huì)，發(fā)揮群眾的智慧與力量。

在“專群結(jié)合、群防群治”原則基礎(chǔ)之上，《決定》對(duì)社會(huì)治安防控一體化建設(shè)提出了三大目標(biāo)：一是“提高社會(huì)治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平”；二是“提高預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)社會(huì)治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性”；三是“建立問題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的機(jī)制”。長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞三大目標(biāo)，將原則和目標(biāo)結(jié)合起來，落到實(shí)處。

(二)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的政治保障

黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，是奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的關(guān)鍵。而黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度優(yōu)越性能夠?yàn)樯鐣?huì)治安工作提供不可替代的政治保障：第一，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用就是發(fā)揮黨在社會(huì)治安工作中統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，集中力量辦大事；第二，發(fā)揮黨的集中領(lǐng)導(dǎo)作用，能夠確保中央將社會(huì)治安的各項(xiàng)工作貫徹到底，減少地方工作的懶政、惰政現(xiàn)象發(fā)生；第三，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，能夠在共產(chǎn)黨員中間樹立“四個(gè)意識(shí)”和“四個(gè)自信”，提高基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)能力、貫徹能力和執(zhí)行能力。

長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)，必須緊緊地依靠上述政治資源，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)三省一市之間的黨政關(guān)系，齊心協(xié)力地推進(jìn)一體化工程建設(shè)。

(三)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的基礎(chǔ)資源

按照黨的十九屆四中全會(huì)《決定》的精神要求，區(qū)域性的社會(huì)治安防控體系建設(shè)，必須以地方社會(huì)治安防控體系的完整性、協(xié)同性為基礎(chǔ)，以專業(yè)治安力量為主體，發(fā)揮群防群治的優(yōu)勢(shì)，將跨省份的社會(huì)治安防控體系建立在牢固的基礎(chǔ)之上。否則，區(qū)域性的社會(huì)治安的“工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)動(dòng)”就會(huì)失去根基。目前已經(jīng)建成的“七網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)”(包括社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、行業(yè)網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、黨政機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)、軌道交通網(wǎng)絡(luò)、視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò))就是跨地區(qū)治安防控的重要的基礎(chǔ)性資源，通過大數(shù)據(jù)手段和工作機(jī)制，充分發(fā)揮這些網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)作用。

三、長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)的基本構(gòu)成要素

在建構(gòu)的意義上，區(qū)域社會(huì)治安的防控體系的一體化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)圍繞核心要素而展開。這不僅僅是基于公共治理理論的前瞻性要求而做出的，而且是遵從了黨中央有關(guān)公共安全建設(shè)和習(xí)近平有關(guān)總體國(guó)家安全觀的精神而做出的。結(jié)合京津冀治安防控一體化的經(jīng)驗(yàn)，下文重點(diǎn)闡述五個(gè)方面的構(gòu)成要素。

(一)區(qū)域性社會(huì)治安防控體系的一體化應(yīng)當(dāng)建設(shè)一個(gè)核心的跨地區(qū)指揮機(jī)構(gòu)

雖然在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)之上成立新機(jī)構(gòu)會(huì)增加行政成本、加大信息對(duì)稱的難度，但是，完全依靠各個(gè)組織機(jī)構(gòu)的自覺行動(dòng)，或者依靠區(qū)域性臨時(shí)機(jī)構(gòu)來維護(hù)長(zhǎng)三角地區(qū)的日常的社會(huì)治安，顯然是難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。僅僅就區(qū)域性警務(wù)協(xié)同治理，學(xué)者指出，需要強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)為依托，對(duì)不同治理主體進(jìn)行組織協(xié)同。[7]其中，重組行政區(qū)域、上級(jí)行政主導(dǎo)和協(xié)同主體自發(fā)協(xié)同等模式受到專家的大力推薦。[8]在這方面，區(qū)域性社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)方面著力：一，著力提高黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力，強(qiáng)化黨委在跨地區(qū)治安建設(shè)方面的頂層設(shè)計(jì)能力和橫向協(xié)調(diào)能力。二，著力建設(shè)以政府為主體的跨地區(qū)治安防控責(zé)任體系。各級(jí)政府不僅僅是社會(huì)治安建設(shè)的主體，同時(shí)還是社會(huì)治安治理的職責(zé)主體。三，公安機(jī)關(guān)是區(qū)域性社會(huì)治安的主力軍，跨地區(qū)治理機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)在警務(wù)工作上的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用。[9]

京津冀地區(qū)在跨地區(qū)警務(wù)協(xié)作的機(jī)構(gòu)建設(shè)方面已經(jīng)邁出了第一步。在構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)體系方面，京津冀地區(qū)于2017年成立了警務(wù)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，涵蓋多層級(jí)、多警種的領(lǐng)導(dǎo)體系，逐步建立起聯(lián)席會(huì)商、情況交流、宣傳通報(bào)、督導(dǎo)檢查等四項(xiàng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)警務(wù)協(xié)作重大事項(xiàng)、重點(diǎn)任務(wù)的協(xié)商研究和統(tǒng)籌推進(jìn)。在執(zhí)法執(zhí)勤方面，三地公安機(jī)關(guān)搭建了“執(zhí)法辦案協(xié)作聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)”，并借助此平臺(tái)完善了“長(zhǎng)效聯(lián)絡(luò)機(jī)制”和“跨區(qū)域打擊犯罪協(xié)作機(jī)制”，推出了“京警入冀、冀警入京”聯(lián)合執(zhí)法執(zhí)勤等合作模式，并在接壤區(qū)形成了“通武廊”“京承七區(qū)縣”“延張合作”等示范工程，深化了“小區(qū)域”警務(wù)協(xié)作機(jī)制。[10]

(二)區(qū)域性社會(huì)治安防控體系的一體化應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮社會(huì)參與的積極性

社會(huì)參與是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本價(jià)值取向和基本方式，也是實(shí)現(xiàn)善治的基本條件。目前，我國(guó)已經(jīng)建立起比較完善的社會(huì)參與社會(huì)治安防控的基本框架，該框架由六個(gè)部分構(gòu)成：第一是治保委員會(huì)，它是依據(jù)村(居)民自治法律建立的社區(qū)居民自治管理組織的重要組成部分；二是單位內(nèi)部治安保衛(wèi)委員會(huì)，主要建立在國(guó)有企事業(yè)單位內(nèi)部；第三是治安聯(lián)防隊(duì)，由企事業(yè)單位、街道和鄉(xiāng)村設(shè)立與管理，負(fù)責(zé)單位和社會(huì)內(nèi)的治安防治；第四是分布在全國(guó)各個(gè)城市的保安公司；第五是輔警，由基層公安部門招聘、培訓(xùn)和使用的警務(wù)力量；第六是平安志愿者，是市民自愿參加社會(huì)治安防范活動(dòng)的群體組織。社會(huì)組織之所以是社會(huì)治安防控不可替代的資源，是因?yàn)椋核鼈兡軌驈浹a(bǔ)專業(yè)警務(wù)力量的不足；社會(huì)覆蓋面廣，可利用的資源多；收集治安信息；整合各類群眾力量，降低防范成本。[11]

以平安志愿者為例。平安志愿者制度在京津冀社會(huì)治安防控方面發(fā)揮了巨大的作用，特別是在2008年北京奧運(yùn)會(huì)之后，“奧運(yùn)安保模式”在全國(guó)各大城市廣泛推行。京津冀地區(qū)在凡是遇到重大活動(dòng)的時(shí)候，比如“兩會(huì)”、重大節(jié)慶、重大體育賽事等，都會(huì)啟用三地的志愿者隊(duì)伍，依靠他們進(jìn)行日常巡邏、信息收集、協(xié)助警察進(jìn)行安全檢查。京津冀地區(qū)平安志愿者的活動(dòng)一個(gè)顯著的特點(diǎn)是，以保障首都安全為安?；顒?dòng)的中心任務(wù)，服從區(qū)域性社會(huì)治安的統(tǒng)一要求。[12]

(三)建立區(qū)域性治安信息共享平臺(tái)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息共享已經(jīng)大勢(shì)所趨，它顛覆性地改變了傳統(tǒng)的分割的、封閉的、單一作戰(zhàn)的治安防控模式。在建立跨地區(qū)治安防控的過程中，實(shí)現(xiàn)信息共享必須建立一個(gè)或多個(gè)區(qū)域內(nèi)共同使用和分享的信息平臺(tái)，依靠各個(gè)地區(qū)的人力資源，收集、整合治安信息，通過信息平臺(tái)及時(shí)地為各地區(qū)分析、研判治安形勢(shì)提供便利。[13]另外，信息平臺(tái)建設(shè)要特別重視跨地區(qū)之間的技術(shù)培訓(xùn)，縮小地區(qū)之間的技術(shù)差距，強(qiáng)化治安數(shù)據(jù)分析、案例研判的能力，建立健全相應(yīng)的預(yù)警模型庫(kù)。[14]

(四)區(qū)域性治安防控體系一體化必須建立在制度化的基礎(chǔ)之上

區(qū)域性社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)通常有三種模式：第一種是中央主導(dǎo)模式，中央政府是區(qū)域性治理的推動(dòng)主力；第二種是地方指導(dǎo)模式，區(qū)域內(nèi)省級(jí)政府的公安機(jī)關(guān)扮演主力，中央政府不再居于主導(dǎo)地位，而是發(fā)揮指導(dǎo)功能；第三種是多元治理模式，中央政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部在各領(lǐng)域進(jìn)行廣泛合作，并且不再局限于專項(xiàng)性的部分合作，而是建立綜合性職能組織機(jī)構(gòu)，形成實(shí)質(zhì)性全方位合作。[15]但是，無(wú)論采取哪種模式，如何讓該模式運(yùn)轉(zhuǎn)正常，都是一個(gè)至關(guān)重要的事情。常見的做法是將臨時(shí)性的治理模式加以制度化，將隨意性的行為固定化，通過激勵(lì)和監(jiān)督，形成行之有效的一套“硬”規(guī)范。[8]

京津冀警務(wù)協(xié)同治理采取的是多元主體的治理結(jié)構(gòu)，這一特點(diǎn)要求京津冀三地公安機(jī)關(guān)之間建立通暢有效的溝通協(xié)商機(jī)制。實(shí)踐中，溝通協(xié)商機(jī)制被進(jìn)一步細(xì)化為警務(wù)溝通機(jī)制和警務(wù)協(xié)商機(jī)制。一方面，為確保京津冀三地公安機(jī)關(guān)溝通的有效性和常態(tài)性，三地成立了專門機(jī)構(gòu)或組織，保證溝通功能的實(shí)現(xiàn)；另一方面，三地公安機(jī)關(guān)建立了平等的警務(wù)協(xié)商機(jī)制，基于平等地位，自愿參與協(xié)商，圍繞具體的合作內(nèi)容、范圍和程度進(jìn)行協(xié)商，從而達(dá)成共識(shí)。通過上述制度化建設(shè)，三地公安機(jī)關(guān)在協(xié)同性、信息共享等方面取得了顯著的成績(jī)。[15]

四、長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)的初步構(gòu)想

構(gòu)建長(zhǎng)三角一體化社會(huì)治安防控體系的基本措施，是建立一套可行的、能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)治安防控的“整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性”的一體化的框架結(jié)構(gòu)，側(cè)重五個(gè)方面的建設(shè)。

第一，建設(shè)一個(gè)一體化的社會(huì)治安防控體系的組織架構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)長(zhǎng)三角地區(qū)主要城市的社會(huì)治安的預(yù)防與控制工作，彌補(bǔ)現(xiàn)有的由于行政區(qū)割而造成的治安盲區(qū)。

在職權(quán)劃分上，長(zhǎng)三角地區(qū)的協(xié)調(diào)組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮如下作用：第一，發(fā)揮公安部的主導(dǎo)作用。確立以公安部為中心的框架結(jié)構(gòu)原則，由公安部牽頭，形成四地統(tǒng)一的決策聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，即長(zhǎng)三角區(qū)域綜合指揮中心，涉及四地警務(wù)協(xié)同的警務(wù)活動(dòng)，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌四方?jīng)Q策、調(diào)動(dòng)人員并分配資源。第二，治安防控體系協(xié)調(diào)組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持日常工作的制度化，設(shè)立負(fù)責(zé)長(zhǎng)三角警務(wù)聯(lián)絡(luò)的上海聯(lián)絡(luò)部、浙江聯(lián)絡(luò)部、江蘇聯(lián)絡(luò)部和安徽聯(lián)絡(luò)部，由主管各警種的廳(局)長(zhǎng)牽頭，各相關(guān)單位負(fù)責(zé)人參加，負(fù)責(zé)長(zhǎng)三角警務(wù)合作的日常溝通協(xié)調(diào)、警務(wù)資源的統(tǒng)籌調(diào)配等。第三，其他機(jī)構(gòu)的作用。除了公安機(jī)關(guān)和政府其他相關(guān)部門之外，私立性的保安機(jī)構(gòu)、中立性的調(diào)解組織、群眾自治組織以及公民個(gè)人等都應(yīng)該發(fā)揮作用并承擔(dān)一定的責(zé)任，公安機(jī)關(guān)作為警務(wù)活動(dòng)的絕對(duì)主體，應(yīng)常規(guī)化、制度化地主動(dòng)協(xié)同參與警務(wù)活動(dòng)。

第二，建立一個(gè)跨地區(qū)的群防群治聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，整合現(xiàn)有各自為政的分割網(wǎng)絡(luò)，整合之后的跨地區(qū)群防群治網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該在人員培訓(xùn)、人員調(diào)配、協(xié)同預(yù)防等方面有所突破。

鑒于跨地區(qū)社會(huì)治安的復(fù)雜性和流動(dòng)性特征，三省一市交界地區(qū)犯罪率高成為建立區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)迫切的需求；三省一市已有的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)以及以公安為主體的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，為長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供了有利條件。長(zhǎng)三角地區(qū)的社會(huì)治安聯(lián)防聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合地區(qū)性社會(huì)治安現(xiàn)狀，匹配長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控體系一體化機(jī)構(gòu)的建設(shè)模式，重點(diǎn)提高三省一市在重大活動(dòng)、重大節(jié)假日等平安志愿者的跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)能力，建成一個(gè)穩(wěn)定的、制度化的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)的制度，將三省一市的現(xiàn)有力量整合到一個(gè)體系下面。

第三，建立一個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控共享的信息網(wǎng)絡(luò)，打破現(xiàn)有的按照行政區(qū)劃而各自為政的信息孤島現(xiàn)狀。這個(gè)信息網(wǎng)一旦建立起來，長(zhǎng)三角地區(qū)的人員流動(dòng)信息、警務(wù)協(xié)作、嫌疑人監(jiān)控等跨地區(qū)犯罪行為，就能夠在第一時(shí)間加以掌控，不僅節(jié)約了警務(wù)成本，也提供了防控和打擊的效率。

信息共享平臺(tái)可以采取兩種模式的綜合，一種是官方協(xié)作，另一種是民間協(xié)作，二者相互支持，互為補(bǔ)充。官方協(xié)作主要是指同政府各部門的協(xié)作，這種協(xié)作強(qiáng)調(diào)的是政府各行政執(zhí)法部門的積極參與，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)相關(guān)部門之間的聯(lián)系與溝通，實(shí)現(xiàn)警務(wù)信息的共享。民間協(xié)作指的是政府與社會(huì)組織之間的協(xié)作模式，民間組織以合同契約為基礎(chǔ)，以有償?shù)姆绞较蛘貏e是公安機(jī)關(guān)提供信息。

第四，對(duì)長(zhǎng)三角一體化社會(huì)治安防控體系中的部門、人員和相應(yīng)的工作制度實(shí)行立法保障，避免區(qū)域性協(xié)同治理變成形式主義的“走過場(chǎng)”甚至“形同虛設(shè)”的后果。“三省一市”的人大立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將此項(xiàng)工作納入年度立法議程，將以下工作法制化。

首先，三省一市的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立定期的協(xié)調(diào)制度，協(xié)調(diào)地區(qū)之間在治理合作方面存在的各種問題。立法協(xié)調(diào)制度主要立足于三省一市在治安防控方面存在的法規(guī)壁壘、治安責(zé)任不一致等問題，通過協(xié)調(diào)機(jī)制，使得跨地區(qū)的合作機(jī)構(gòu)能夠真正地實(shí)現(xiàn)一體化。其次，在治安防控方面，三省一市應(yīng)當(dāng)通過協(xié)調(diào)立法，縮小警務(wù)執(zhí)法的法制差異性。由于經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平的差異，長(zhǎng)三角地區(qū)的省級(jí)人大的地方立法權(quán)在社會(huì)治安管理方面的管理、控制、打擊等諸多方面的法制標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序存在一定的差異。因此，三省一市應(yīng)加強(qiáng)立法方面的溝通與協(xié)商，修改與制定標(biāo)準(zhǔn)一致、零差異的法律法規(guī)體系，為建立長(zhǎng)三角治安一體化創(chuàng)造條件。再次，三省一市組建治安協(xié)同發(fā)展法制化的專門機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)在轄區(qū)內(nèi)警務(wù)合作的立法和執(zhí)法工作。通過調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)那些無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的行政規(guī)章，該專門機(jī)構(gòu)要協(xié)調(diào)溝通，修改那些存在互相矛盾的治安法規(guī)，提出適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的建章立制的內(nèi)容。

第五，建立長(zhǎng)三角一體化社會(huì)治安防控體系的財(cái)政共擔(dān)制度，本著“共同受益、共同分擔(dān)、量力而行”的原則，“三省一市”的政府部門應(yīng)當(dāng)將這筆行政開支列入年度財(cái)政預(yù)算，從制度上確保該項(xiàng)工作落到實(shí)處。

聯(lián)合組建的社會(huì)治安防控體系組織機(jī)構(gòu)不是一個(gè)臨時(shí)性的組織，三省一市應(yīng)當(dāng)在資金上確保其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為了避免經(jīng)費(fèi)投入的波動(dòng)引起的資金匱乏，三省一市應(yīng)當(dāng)將聯(lián)合機(jī)構(gòu)的費(fèi)用列入各級(jí)政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算當(dāng)中，并且根據(jù)組織規(guī)模的變化適時(shí)地調(diào)整預(yù)算額度。

在財(cái)政收入上，三省一市大體上維持均衡，上海、江蘇和浙江都是全國(guó)最為發(fā)達(dá)的財(cái)政大省，財(cái)政實(shí)力相當(dāng)接近，但是作為相對(duì)落后的省份安徽，在財(cái)力上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)地落后于其他三個(gè)省市，這個(gè)差距會(huì)極大地影響到社會(huì)治安防控體系一體化建設(shè)進(jìn)程。在致力于解決財(cái)政差距、保障一體化組織機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮三種解決方案：一是均攤部分的財(cái)政支出由中央轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)；二是安徽省免于財(cái)政貢獻(xiàn)，由上海、浙江和江蘇均攤；三是安徽省的財(cái)政分擔(dān)部分低于其他三個(gè)省市，剩余部分由上海、江蘇和浙江均攤。

五、結(jié)語(yǔ)

市場(chǎng)化與城市化帶來地區(qū)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)繁榮，同時(shí)，帶來了人口的大范圍流動(dòng)和區(qū)域性聚集，公共問題(諸如犯罪、瘟疫蔓延和擴(kuò)散)成為任何社會(huì)不可避免的難題。如何從公共管理和政治的角度應(yīng)對(duì)這些公共問題，成為政府和學(xué)術(shù)界不可推卸的社會(huì)責(zé)任。

本文通過闡釋黨的十九屆四中全會(huì)有關(guān)精神和習(xí)近平的總體國(guó)家安全觀，應(yīng)用政治學(xué)和公共管理的相關(guān)理論，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)治安防控一體化建設(shè)提出了對(duì)策性的構(gòu)想。上述研究希望能夠?yàn)檎纳鐣?huì)治理實(shí)踐提供有益的理論支撐，同時(shí)希望以此提醒全國(guó)其他地區(qū)能夠像京津冀和長(zhǎng)三角地區(qū)一樣，重視區(qū)域性的協(xié)同治理問題。