劉小楠

(中國政法大學，北京 100088)

1995年在北京召開的聯(lián)合國第四次世界婦女大會(以下簡稱“’95世婦會”)上通過的《行動綱領(lǐng)》對于婦女的人權(quán)格外關(guān)注。因為“人權(quán)和基本自由是人人與生俱來的權(quán)利；保護和促進人權(quán)和基本自由是各國政府的首要任務。”[1]273而“婦女和女童的人權(quán)是普遍人權(quán)中不可剝奪、不可分割的一個組成部分。婦女和女孩充分和公平享有一切人權(quán)和基本自由是各國政府和聯(lián)合國的優(yōu)先事項，對提高婦女地位至為重要?！盵1]273婦女的人權(quán)作為一個核心原則，貫穿于整個《行動綱領(lǐng)》，而且《行動綱領(lǐng)》將婦女的人權(quán)列為重大關(guān)切領(lǐng)域的第9項，并在各個關(guān)切領(lǐng)域?qū)D女的人權(quán)都有相關(guān)的論述，反復強調(diào)保護婦女人權(quán)是實現(xiàn)各項戰(zhàn)略目標的關(guān)鍵所在。各國政府不僅不得侵犯所有婦女的人權(quán)，而且必須積極增進及保護這些權(quán)利。

為了保證婦女的人權(quán)，《行動綱領(lǐng)》中提出三項戰(zhàn)略目標：(1)通過充分執(zhí)行所有人權(quán)文書，尤其執(zhí)行《消除對婦女一切形式歧視公約》(以下簡稱“《消歧公約》”)，促進和保護婦女的人權(quán)；(2)確保法律面前和實際上人人平等和不受歧視；(3)普及法律知識。

’95世婦會召開后的25年間，我國積極保障婦女的人權(quán)，在三項戰(zhàn)略目標方面都有所進展，但是也存在不足。

一、我國在保障婦女的人權(quán)方面取得的主要進展

(一)中國執(zhí)行《消歧公約》及其他人權(quán)文書的情況

《行動綱領(lǐng)》要求各國政府不僅不得侵犯所有婦女的人權(quán)，而且必須積極增進及保護這些權(quán)利。各國政府積極從事批準或加入并執(zhí)行國際和區(qū)域人權(quán)條約；為了保護婦女的人權(quán)，尤其強調(diào)要批準或加入并確保執(zhí)行《消歧公約》。

1.’95世婦會后中國執(zhí)行《消歧公約》及其他人權(quán)文書的情況。在我國已批準的六個核心人權(quán)公約中，《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》和《殘疾人權(quán)利公約》是在’95世婦會之后批準的。除了這兩個公約外，’95世婦會后我國也加入了其他一系列國際公約或補充規(guī)定。比如，2006年批準國際勞工組織《消除(就業(yè)和職業(yè))歧視公約》(《第111號公約》，1958年)；2007年批準國際勞工組織《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》(《第155號公約》，1981年)；2009年批準《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約關(guān)于預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》等。

《消歧公約》是界定對婦女歧視的第一份國際法律文書，是聯(lián)合國迄今為止通過的有關(guān)維護婦女權(quán)益的最重要的綱領(lǐng)性文件之一，也是聯(lián)合國九個核心國際人權(quán)公約之一?！断绻s》是執(zhí)行《行動綱領(lǐng)》的法律基礎和框架?！缎袆泳V領(lǐng)》要求，批準或加入并確保執(zhí)行《消歧公約》，限制對《消歧公約》做出任何保留的程度，締約國應審查本國所有法律、政策、慣例和程序，務使其符合《消歧公約》規(guī)定的義務，以便履行《消歧公約》；所有國家應審查本國所有法律、政策、慣例和程序，確保其符合這方面的國際人權(quán)義務。《行動綱領(lǐng)》也要求，“就《公約》的執(zhí)行情況定期向消除對婦女歧視委員會提出報告，充分遵循委員會所定的準則，并酌情使非政府組織參與編寫報告工作或考慮到其所作的貢獻”[1]277-279。我國自1980年批準《消歧公約》以來，中國政府已經(jīng)向消歧委員會六次提交執(zhí)行報告并接受五次審議?！?5世婦會后，消歧委員會分別對中國政府提交的第三、四次合并報告、第五、六次合并報告、第七、八次合并報告進行了三次審議。在這三次審議中，消歧委員會主要對我國法律政策方面的發(fā)展和進步進行了肯定，除了肯定中國新加入的國際公約外，委員會也稱贊中國政府進一步加強立法結(jié)構(gòu)以確保男女平等。委員會肯定中國政府于1995年9月主辦了第四次世界婦女大會，并于其后努力執(zhí)行《北京宣言》和《行動綱領(lǐng)》。委員會贊揚中國為消除對婦女的歧視、促進兩性平等和遵守《消歧公約》的義務而不斷完善法律、政策和方案。消歧委員會也注意到中國政府在確保數(shù)億人民的社會與經(jīng)濟權(quán)利方面所取得的成就。委員會稱贊中國政府努力把經(jīng)濟改革與中國公民社會福利問題結(jié)合起來，尤其是努力減輕貧困，解決婦女失業(yè)問題，改變包括傳播媒介在內(nèi)對性別的歧視和偏見，開展法制宣傳教育，并減少農(nóng)村地區(qū)的婦女文盲。消歧委員會還稱贊中華全國婦女聯(lián)合會在執(zhí)行政府男女平等政策方面所開展的工作；歡迎產(chǎn)婦保健設施與人員的全面增加，以及計劃生育服務及初級保健服務的更廣泛提供；尤其歡迎中國政府堅決而明確地反對以脅迫措施執(zhí)行其人口政策；等等。

2.近五年我國執(zhí)行《消歧公約》及其他人權(quán)文書的情況。消歧委員會在審議中國政府報告時，稱贊《中國婦女發(fā)展綱要》將兩性平等作為促進國家社會發(fā)展的一項基本國策，贊賞中國努力改進旨在加快消除對婦女的歧視和增進婦女權(quán)利的政策框架，例如《國家人權(quán)行動計劃》以及《中國婦女發(fā)展綱要》等。

(1)《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》。在繼續(xù)執(zhí)行前兩個階段(1995—2000年、2001—2010年)的婦女發(fā)展綱要的基礎上，2011年，國務院依照《中華人民共和國憲法》的基本原則，根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》和有關(guān)法律規(guī)定，遵循聯(lián)合國《消歧公約》《北京宣言》《行動綱領(lǐng)》等國際公約和文件的宗旨，按照我國經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標和要求，結(jié)合我國婦女發(fā)展和男女平等的實際情況，制定并頒布了《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》(以下簡稱“綱要”)。綱要確定了婦女與健康、婦女與教育、婦女與經(jīng)濟、婦女參與決策和管理、婦女與社會保障、婦女與環(huán)境、婦女與法律七個優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，并制定了每個領(lǐng)域的主要目標和策略措施。十年來，國家將婦女發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，不斷完善保障婦女權(quán)益的法律體系，強化政府管理責任，加大經(jīng)費投入，加強社會宣傳動員，有力推動了綱要的實施。

(2)《國家人權(quán)行動計劃(2016—2020年)》。在前兩個階段(2009—2010年、2012—2015年)的國家人權(quán)行動計劃的基礎上，國務院新聞辦公室和外交部牽頭編制了《國家人權(quán)行動計劃(2016—2020年)》(以下簡稱“行動計劃”)，確定了這五年間尊重、保護和促進人權(quán)的目標和任務。行動計劃分為導言，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，公民權(quán)利和政治權(quán)利，特定群體權(quán)利，人權(quán)教育和研究，人權(quán)條約履行和國際交流合作，實施和監(jiān)督等部分。特別群體權(quán)利部分包含婦女權(quán)利。

行動計劃要求，貫徹落實男女平等基本國策，全面實現(xiàn)《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》，消除性別歧視，改善婦女發(fā)展環(huán)境，保障婦女合法權(quán)益。具體包括七個行動：①繼續(xù)促進婦女平等參與管理國家和社會事務；②努力消除在就業(yè)、薪酬、職業(yè)發(fā)展方面的性別歧視；③保障婦女的健康權(quán)利；④保障婦女的婚姻家庭權(quán)利；⑤貫徹落實《反家庭暴力法》；⑥落實《中國反對拐賣人口行動計劃(2013—2020年)》，有效預防和依法打擊拐賣婦女犯罪行為；⑦預防和制止針對婦女的性騷擾。

(二)確保法律面前和實際上人人平等和不受歧視

《行動綱領(lǐng)》要求各國政府優(yōu)先促進和保護婦女和男子充分而平等地享有一切人權(quán)和基本自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他見解、國籍或出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別；提供憲法保障和/或頒布適當法律，禁止對所有年齡的全部婦女和女孩實行基于性別的歧視，并保證所有年齡的婦女擁有平等權(quán)利和得以充分享受這些權(quán)利；在其立法中體現(xiàn)男女平等原則，并通過法律和其他適當途徑確保實際落實這一原則。也就是說，各國政府不僅要對性別平等提供法律上的保障，而且要保證婦女實際上能夠享有平等權(quán)利，不受歧視[1]281-283。

1．保障性別平等的法律規(guī)定。平等與非歧視是國際人權(quán)法的基本原則之一。20世紀90年代初中國籌備和承辦’95世婦會以來，我國不斷制定和修訂法律法規(guī)，保障性別平等、禁止性別歧視的法律體系不斷完善，已經(jīng)逐步形成并完善了以《憲法》為基礎，以《婦女權(quán)益保障法》為主體的保障婦女人權(quán)和性別平等的法律體系。

近五年，我國國家層面保障婦女人權(quán)的法律法規(guī)有了進一步的發(fā)展。比如：(1)2016年3月開始施行的《反家庭暴力法》，設立了家庭暴力告誡、強制報告、人身安全保護令和緊急庇護四項制度。(2)刑法修正案(九)廢除嫖宿幼女罪，加大保護幼女人身權(quán)利。(3)2015年修訂的《廣告法》規(guī)定，廣告不得有下列含有民族、種族、宗教、性別歧視的內(nèi)容，否則工商行政管理部門應對廣告主處20萬元以上100萬元以下的罰款，對廣告經(jīng)營者、發(fā)布者，沒收廣告費用，處20萬元以上100萬元以下的罰款。(4)2015年修訂的《人才市場管理規(guī)定》第37條規(guī)定，禁止用人單位以性別為由拒絕聘用或者提高聘用標準。違反規(guī)定的，由縣級以上政府人事行政部門責令改正；情節(jié)嚴重的，并處10000元以下罰款。

這五年，我國也出臺了大量保障性別平等方面的地方法規(guī)。2016—2019年，天津、河北、江蘇、寧夏四個省市自治區(qū)修訂了《婦女權(quán)益保障條例》。2015—2019年，江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、廣東、陜西、河北、山西十個省根據(jù)《女職工勞動保護特別規(guī)定》制定了本省的“女職工勞動保護特別規(guī)定實施細則”。

2.性別平等法律政策的落實和保障?！?5世婦會之后，尤其是近5年，保障婦女權(quán)益的法律實踐深入推進，中國政府在保障婦女實際上能夠享有平等權(quán)利、不受歧視方面作了很多努力，取得了長足的進步。

(1)建立保障婦女權(quán)益的跨部門合作機制，嚴厲查處打擊強奸、拐賣、家庭暴力等侵害婦女權(quán)益的各種違法犯罪行為。全面依法治國，各領(lǐng)域廣泛踐行性別平等和性別公正理念。推行家事審判方式和機制改革，確立人性化審判理念，強化婦女權(quán)益的司法保障。在推進網(wǎng)絡安全立法、加強備案審查、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行、公共法律服務等方面，不斷擴大婦女權(quán)益的保障范圍。逐步完善法律援助和司法救助制度，2018年獲得法律援助的婦女達36.1萬人次[2]12-13。

(2)多部門建立聯(lián)合機制保障女性平等就業(yè)權(quán)。為了化解招聘性別歧視引發(fā)的社會矛盾糾紛，2016年7月12日，全國婦聯(lián)制定并下發(fā)了《婦聯(lián)組織促進女性公平就業(yè)約談暫行辦法》。該暫行辦法闡明了約談的目的，即“婦聯(lián)組織針對招用、錄用過程中歧視女性的突出問題，向用人單位通報情況，聽取意見，溝通交流，調(diào)解矛盾，指導、督促用人單位轉(zhuǎn)變歧視觀念，改正歧視行為，建立完善促進公平就業(yè)的相關(guān)制度和措施的維權(quán)工作”。2019年2月，人力資源和社會保障部、教育部、司法部、最高人民法院、全國婦聯(lián)等九部門下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范招聘行為促進婦女就業(yè)的通知》。該通知通過列舉各用人單位、人力資源服務機構(gòu)的“六不得”，進一步明確就業(yè)性別歧視判定標準；建立健全了女性勞動者維護平等就業(yè)權(quán)利的機制；強調(diào)加強就業(yè)服務，幫助職工平衡工作和家庭，解決后顧之憂；開展宣傳引導，強化輿論監(jiān)督；加強組織領(lǐng)導，多部門分工協(xié)作，對侵犯女性平等就業(yè)權(quán)的行為多手段齊抓共管。

2019年，一些省市也根據(jù)人力資源社會保障部與全國婦聯(lián)等九部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范招聘行為促進婦女就業(yè)的通知》的精神，印發(fā)了當?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)定。比如，2019年5月20日，北京市人力資源和社會保障局與北京市婦聯(lián)等九部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強招聘活動管理促進婦女就業(yè)工作的通知》，提出“人力資源社會保障部門要加強對招用工行為的監(jiān)察執(zhí)法，將招錄過程中的性別歧視問題納入監(jiān)察范圍，引導合法合理招聘”。2019年4月，甘肅省人力資源和社會保障廳、甘肅省婦聯(lián)等7部門聯(lián)合下發(fā)《甘肅省促進女性公平就業(yè)工作的意見》(以下簡稱“《意見》”)?！兑庖姟芬皇浅珜蕴岢觥案飨嚓P(guān)部門積極推動政府逐步完善女性生育社會保障體系，建立激勵機制，對女性職工達到一定比例的用人單位在稅費減免、融資貸款等方面給予一定的政策獎勵”；二是提出婦聯(lián)組織積極推動地方立法，強化男性家庭照料責任，探索建立“親職假”制度。

(3)兩險合并有助于提高社會統(tǒng)籌程度、強化基金共濟能力。2019年4月，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》(以下簡稱“《意見》”)，通過整合生育保險和職工基本醫(yī)療保險(以下簡稱“兩項保險”)基金及管理資源，強化基金共濟能力，提升管理綜合效能，降低管理運行成本，建立適應我國經(jīng)濟發(fā)展水平、優(yōu)化保險管理資源、實現(xiàn)兩項保險長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的制度體系和運行機制。《意見》擴大了原有生育保險的覆蓋范圍，減輕了部分單位承擔的生育成本，保障了職工生育期間的相關(guān)待遇(1)楊慧《解讀生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施的作用和落實路徑》，見https：//mp.weixin.qq.com/s/gQSru2cJLRXc37blfME8iA。。

(4)全國總工會制定了《促進工作場所性別平等指導手冊》。為了推動企業(yè)貫徹落實男女平等基本國策和相關(guān)法律法規(guī)，促進工作場所性別平等的實現(xiàn)，更好地保障女職工合法權(quán)益，中華全國總工會在廣泛調(diào)研的基礎上，2019年初推出了《促進工作場所性別平等指導手冊》(以下簡稱“《手冊》”)?！妒謨浴分貜木蜆I(yè)機會平等、職業(yè)發(fā)展機會平等、薪酬待遇平等、生育保護、為職工平衡工作和家庭責任提供支持、預防和制止職場暴力和性騷擾六個版塊，詳細解讀性別平等和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，明示用人單位應建立的制度機制、工會組織應發(fā)揮的作用，分析點評實踐案例，提供檢查清單，推進用人單位建立健全性別平等制度機制，并為工會組織促進工作場所性別平等和職工依法維護自身權(quán)益提供幫助和指導。

(5)司法救濟和保障。近年來，通過司法訴訟保障婦女平等就業(yè)權(quán)也取得了積極進展。原告挑戰(zhàn)的歧視性崗位從女性傳統(tǒng)崗位發(fā)展到男性傳統(tǒng)崗位，法院對待就業(yè)性別歧視案件的態(tài)度從遲疑到接受，法院對書面賠禮道歉的訴訟請求由否決到支持。比如，2015年判決的馬戶案被選入《最高人民法院關(guān)于弘揚社會主義核心價值觀典型案例》，體現(xiàn)了法院對維護婦女平等就業(yè)權(quán)的重視。2016年判決的高曉訴廣東某公司和廣州市越秀區(qū)某酒樓性別歧視案，法院不僅認定了就業(yè)性別歧視，也第一次支持了賠禮道歉的訴訟請求。

2018年底，最高人民法院增加了平等就業(yè)權(quán)糾紛和性騷擾損害責任糾紛兩個新案由，從2019年1月1日開始適用。新案由的增加體現(xiàn)了法院對勞動者平等就業(yè)權(quán)的重視，使這類案件有了“名分”，無須再借名訴訟，有助于勞動者維權(quán)，尋求司法救濟。2019年已經(jīng)有若干用“平等就業(yè)權(quán)糾紛”這一新案由起訴并判決的案件。比如，在珠海市香洲區(qū)人民法院于2019年10月作出一審判決的珠海懷孕歧視案中，法院認為，平等就業(yè)權(quán)保護的范圍應當包括兩個方面，一是招錄過程中勞動者被平等錄用的權(quán)利，二是勞動合同履行過程中勞動者被平等對待的權(quán)利。本案被告某物業(yè)公司因原告懷孕而將其辭退，屬于在履行勞動合同過程中對原告的歧視性對待，構(gòu)成對原告平等就業(yè)權(quán)的侵害。因此酌定被告向原告賠禮道歉并賠償精神損失撫慰金1萬元。

(三)普及法律知識

反對和消除對婦女的歧視，有賴于全民法律意識和性別意識的提高。

1.加強普法宣傳。中國政府結(jié)合國情，從1986年就開始進行全國普法，每五年為一個制定周期。至今為止，已經(jīng)進行了七個五年普法。普法教育面對全國不同層次、不同文化程度、不同職業(yè)的群眾開展，采取多種形式開展豐富多彩的法律宣傳活動，通過法律咨詢、現(xiàn)場辦公、專家說法、案例分析等多種方式普及法律知識，提供法律援助。

從1986年開始實施的“一五”普法規(guī)劃到2016年實施的“七五”普法，中國政府始終把提升婦女法治意識和法治素養(yǎng)，提升婦女參與法治實踐能力作為重要任務，堅持婦女普法宣傳與弘揚社會主義核心價值觀相結(jié)合，堅持普法宣傳與依法維護婦女權(quán)益相結(jié)合，堅持經(jīng)常性普法與每年三八國際婦女節(jié)等重點普法相結(jié)合，堅持運用傳統(tǒng)媒體普法與新興媒體普法相結(jié)合，堅持普法宣傳與激發(fā)婦女主體活力相結(jié)合。深入開展法治宣傳進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位主題活動，推動以男女平等為核心的法治文化入腦入心、見行見效。加強面向各級領(lǐng)導干部的法治宣傳，推動黨政領(lǐng)導干部在決策管理和公共服務中堅持男女平等原則，在法律政策制定和實施中體現(xiàn)婦女利益需求。加強面向法律工作者的法治宣傳，促進嚴格執(zhí)法、公正司法，推進法律法規(guī)實施中的男女平等。加強面向婦女群眾的法治宣傳，將法律知識和法律服務送到婦女群眾身邊，引導婦女尊法學法守法用法。加強面向家庭的法治宣傳，引導家庭成員崇德守法，樹立男女平等、尊老愛幼的文明風尚[2]13。

2.高校開展性別平等與人權(quán)教育。為消除教育領(lǐng)域中的性別歧視，鼓勵高校教師更多從事性別與人權(quán)方面的研究，并在教育教學中貫徹和傳播性別平等及人權(quán)理念，我國的高校近年來也自發(fā)組織相關(guān)的高校教師師資能力建設的研討和培訓，并組織編寫相關(guān)教材，越來越多的高校開始開設性別相關(guān)的課程。比如：

2017—2019年中國政法大學憲政研究所與中國政法大學人權(quán)研究院每年舉辦“社會性別與人權(quán)教學”師資研修班。研修班倡導消除性別歧視和偏見，鼓勵教師在教學中融入社會性別視角和人權(quán)觀念，并積極開設社會性別和人權(quán)相關(guān)課程，從而進一步推動社會性別主流化，促進性別平等的實現(xiàn)?！吧鐣詣e與人權(quán)教學”師資研修班成為推動性別與人權(quán)教學能力建設的重要平臺，也形成了一系列的思想共識，為推動社會性別主流化，促進性別平等的實現(xiàn)提供了有力支撐。2019年中國政法大學出版社出版了我國第一本傳播性別平等和人權(quán)，并用性別視角對人權(quán)問題進行分析的教科書——《社會性別與人權(quán)教程》。

2011年開始，中國政法大學憲政研究所與中國政法大學人權(quán)研究院每年舉辦“平等與非歧視”高校教師培訓研討會，鼓勵高校教師給本科生及研究生開設反歧視法等相關(guān)課程，并在現(xiàn)有講授的課程教學中融入平等視角，講授相關(guān)知識?！捌降扰c非歧視”高校教師培訓研討會自2011年舉辦以來，全國200余位高校教師參加了培訓，鼓勵了更多的高校教師從事平等與反歧視方面的研究和教學，2016年我國第一本反歧視法教材《反歧視法講義：文本與案例》由法律出版社出版。

2010—2019年，中國政法大學憲政研究所與中國政法大學人權(quán)研究院聯(lián)合主辦了十屆“反歧視研究暨人權(quán)教育年會”。會議邀請了來自高校、研究機構(gòu)、國際組織、政府部門的代表，實務工作者，NGO代表，以及公益律師等參會。與會專家就反歧視理論和實務的最新發(fā)展進行了深入研討，并就如何進一步推動性別和人權(quán)教育進行了熱烈交流。經(jīng)過十年的發(fā)展，“反歧視研究暨人權(quán)教育年會”已經(jīng)成為國內(nèi)反歧視和人權(quán)教育領(lǐng)域重要的公共學術(shù)平臺，在凝聚共識、加強交流、推動發(fā)展等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、目前仍存在的主要問題及其障礙

(一)中國執(zhí)行《消歧公約》的情況

消歧委員會在2014年審議第七、八次合并報告的結(jié)論性意見中對于《消歧公約》的法律地位、歧視婦女的定義、司法機關(guān)獨立和司法救助、國家人權(quán)機構(gòu)、促進婦女發(fā)展的機制和數(shù)據(jù)收集、暫行特別措施、消除刻板印象和有害習俗、暴力侵害婦女、政治與公共生活中的婦女參與、教育、就業(yè)、健康、農(nóng)村婦女、婚姻和婦女的財產(chǎn)權(quán)、多重歧視等方面的問題提出關(guān)切和建議。在這5年內(nèi)，對于消歧委員會提出的一些關(guān)切和建議仍然沒有落實，尤其是對于我國法律中缺少對婦女歧視的定義、沒有充分使用暫行特別措施等問題，消歧委員會在多次審議中反復提及，但是改進有限。

(二)確保法律面前和實際上人人平等和不受歧視

我國雖然已經(jīng)建立起保障性別平等和婦女權(quán)益的立法體系，但是相關(guān)法律規(guī)定較為分散；在立法模式和立法技術(shù)上尚有不足；原則性的規(guī)定比較多，可操作性差等。因此，應繼續(xù)完善性別平等立法，將社會性別主流化納入立法決策，用社會性別視角審視法律政策，消除性別歧視的法律規(guī)定。

1.缺少專門的平等法來規(guī)制性別歧視、保障性別平等。我國沒有專門的反歧視法，有關(guān)性別平等的立法過于分散，沒有形成一個有機的體系。雖然我國現(xiàn)行的多部法律法規(guī)都禁止性別歧視，但是原則性的法律規(guī)定比較多。

2.缺乏性別歧視的定義和分類。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)都沒有對性別歧視作出界定、進行分類。消除對婦女歧視委員會在對中國政府履約報告的結(jié)論性意見中，多次指出中國法律仍然沒有按照《消歧公約》的要求，為“對婦女的歧視”作出定義，建議“中國按照《公約》第1條的規(guī)定在本國立法中通過關(guān)于歧視婦女的全面定義，以確保婦女在生活的各個領(lǐng)域不會受到直接和間接的歧視。尤其是，締約國應當確保有適足的執(zhí)行機制和制裁措施配合禁止基于性和/或性別的歧視”(2)消除對婦女歧視委員會《關(guān)于中國第七和第八次合并定期報告的結(jié)論性意見》，見https：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fCHN%2f7-8&Lang=en。。

3.保障機會和待遇平等的法律規(guī)定不全面。以工作場所的性別平等為例，我國立法中關(guān)于招聘環(huán)節(jié)的性別歧視的禁止性規(guī)定較為集中，但是國家層面的法律中對于培訓進修中性別的平等機會以及積極鼓勵促進女性職業(yè)發(fā)展尚缺乏規(guī)定。雖然多部法律規(guī)定了同工同酬，但是沒有擴展到同等價值工作相同報酬的范圍，由于職業(yè)隔離而導致的女性工資水平低于男性的問題無法依法解決。制度性歧視尚未完全消除，比如關(guān)于男女不同齡退休的規(guī)定，侵犯了女職工的平等工作權(quán)，并成為女性晉升和職業(yè)發(fā)展的嚴重障礙。

4.主動預防性別歧視、積極促進性別平等的規(guī)定不足。我國現(xiàn)行法律法規(guī)主要還是禁止用人單位實施就業(yè)性別歧視，但是對于用人單位積極宣傳倡導性別平等、在用人單位內(nèi)部實現(xiàn)社會性別主流化、進行分性別統(tǒng)計、制定性別平等計劃，或者建立調(diào)查、申訴機制防治性別歧視等方面都缺乏明確的規(guī)定。

5.監(jiān)管機制不足。我國目前對性別歧視還缺乏有效的監(jiān)督機制，監(jiān)管部門職能分散，分工不明確。行政執(zhí)法人員的性別平等意識不足，對就業(yè)性別歧視的監(jiān)管職責不明確，教育和其他領(lǐng)域中的執(zhí)法和救濟機制更是匱乏，無法有效地解決性別歧視問題，保障相關(guān)法律的實施。對此，消歧委員會也指出，我國尚未按照《巴黎原則》設立一個具有保護和促進婦女權(quán)利的廣泛授權(quán)的獨立國家人權(quán)機構(gòu)。

6.救濟途徑單一。我國企業(yè)、教育機構(gòu)等缺乏專門的性別歧視的內(nèi)部申訴機制，雖然一些就業(yè)性別歧視問題可以通過仲裁解決，但是仲裁所保障和強調(diào)的不是平等就業(yè)的權(quán)利，而是勞動爭議解決，而且招聘環(huán)節(jié)的就業(yè)歧視問題無法通過仲裁方式解決。在司法中，由于訴訟的時間和經(jīng)濟成本較高，通過司法途徑解決性別歧視的案件很少。雖然2018年底最高法院新增了平等就業(yè)權(quán)糾紛的案由，但此案由仍放在一般人格權(quán)侵權(quán)案由之下，仍然無法解決性別歧視訴訟的舉證責任和賠償責任等問題。

7.法律責任不明確，處罰額度過低。目前我國立法中關(guān)于性別歧視法律責任的規(guī)定，雖然涵蓋了多種責任主體和責任形式，但是，相關(guān)規(guī)定仍然是綱領(lǐng)性、原則性的，僅能起到宣示性作用。在司法實踐中，歧視案件的當事人能夠獲得的賠償數(shù)額非常有限，比如近幾年的幾起招聘中的性別歧視訴訟，求職者雖然勝訴，但當時都僅僅得到兩千元的經(jīng)濟損害賠償。

(三)普及人權(quán)公約和普法宣傳中存在的問題

1.對《消歧公約》及其他人權(quán)文書的宣傳不足?！缎袆泳V領(lǐng)》要求各國政府同非政府組織、聯(lián)合國和其他國際組織酌情：盡可能將有關(guān)所有婦女的平等地位和人權(quán)的法律和資料(3)具體包括《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際盟約》《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際盟約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》《兒童權(quán)利公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《發(fā)展權(quán)利宣言》《消除對婦女歧視宣言》，聯(lián)合國各有關(guān)專題會議和首腦會議的結(jié)構(gòu)與各國向消除婦女歧視委員會提交的報告。，譯成當?shù)卣Z文和土著語文，并以其他適當方式供殘疾人和文化水平較低的人閱讀，以便宣傳和傳播。但是“目前包括《消除對婦女一切形式歧視公約》在內(nèi)的國際人權(quán)公約在社會上，尤其是對公職人員的宣傳力度不夠。”[3]對此，消歧委員會在歷次審議中國政府履約報告的結(jié)論性意見中都有所提及。比如，消歧委員會促請中國政府將《消歧公約》譯成地方語文并建議開展全面的公眾宣傳運動，增進在法律上對公約的理解，提高對作為社會目標的兩性平等和作為人權(quán)的婦女權(quán)利的認識(4)《消歧委員會對中國政府提交第三、四次執(zhí)行報告的結(jié)論性意見》，見http：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fCHN%2fCO%2f6&Lang=en。。委員會鼓勵中國確保將《消歧公約》、委員會一般性建議及相關(guān)國內(nèi)立法作為對法官、律師和檢察官等司法人員進行法制教育和培訓的內(nèi)容，尤其要確保特別法院和法庭的法官及工作人員熟悉《公約》和締約國在《公約》下承擔的義務。委員會還促請中國增強提供有效法律救助，并進一步執(zhí)行關(guān)于此類針對歧視的法律救助的提高認識和宣傳的措施，以使婦女能夠加以利用(5)《消歧委員會對中國政府提交第五、六次執(zhí)行報告的結(jié)論性意見》，見http：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fCHN%2fCO%2f6&Lang=en。。

委員會要求中國用中文向相關(guān)的各級國家機關(guān)，特別是向中央人民政府、各部委、全國人民代表大會以及向司法機關(guān)及時傳達本結(jié)論性意見，使這些結(jié)論性意見能夠得到全面落實。委員會鼓勵中國與所有利益攸關(guān)方開展合作，例如雇主協(xié)會、工會、人權(quán)和婦女組織、大學和研究機構(gòu)、媒體，等等，并建議采用適當?shù)男问皆诘胤缴鐓^(qū)一級宣傳消歧委員會的結(jié)論性意見，使這些結(jié)論性意見能夠得到執(zhí)行。另外，委員會要求中國繼續(xù)向所有利益攸關(guān)方宣傳《消歧公約》《公約》的《任擇議定書》、委員會的一般性建議以及法學理論(6)消除對婦女歧視委員會《關(guān)于中國第七和第八次合并定期報告的結(jié)論性意見》，見https：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fCHN%2f7-8&Lang=en。。

2.婦女人權(quán)的教育尚不充分?！缎袆泳V領(lǐng)》要求在所有各級教育的課程中促進關(guān)于婦女人權(quán)和法律權(quán)利的教育，開展宣傳運動，包括用國家最廣泛使用的語言宣傳男女在公共和私人生活中的平等，包括根據(jù)國家法律和國際法以及有關(guān)人權(quán)文書規(guī)定的他們在家庭中的權(quán)利。中國人權(quán)教育正在逐步開展?！秶胰藱?quán)行動計劃(2009—2010年)》明確提出，要“選取若干開展人權(quán)教育較早的高等院校作為人權(quán)教育與培訓基地”。第一批南開大學、中國政法大學和廣州大學3個國家人權(quán)教育與培訓基地于2011年10月掛牌成立。2014年4月，中國人民大學人權(quán)研究中心、復旦大學人權(quán)研究中心、武漢大學人權(quán)研究院、山東大學人權(quán)研究中心和西南政法大學人權(quán)教育與研究中心入選第二批國家人權(quán)教育與培訓基地。這些國家人權(quán)教育與培訓基地的建立有效推動了我國人權(quán)教育的發(fā)展。但是，在已有的人權(quán)教育中，婦女人權(quán)及性別平等方面的教育內(nèi)容明顯不足。各級各類教育中的人權(quán)宣傳、普及和教育的力度都有待加強。

三、政策建議

(一)切實執(zhí)行《消歧公約》及其他人權(quán)文書

鑒于締約國有義務系統(tǒng)和持續(xù)地執(zhí)行《公約》的所有規(guī)定，委員會促請我國優(yōu)先關(guān)注結(jié)論性意見所述的關(guān)切和建議，將結(jié)論性意見提交給所有相關(guān)的政府部委和人大，以確保全面執(zhí)行。消歧委員會尤其強調(diào)立法權(quán)在確保全面執(zhí)行《消歧公約》方面所起到的關(guān)鍵作用，促請全國人民代表大會根據(jù)其獲得的授權(quán)，在《消歧公約》規(guī)定的當前和下一次報告期之間，采取必要措施執(zhí)行目前的結(jié)論性意見，中國政府應在下一次定期報告中匯報已經(jīng)采取的行動和已經(jīng)取得的成果。

(二)確保法律面前和實際上人人平等和不受歧視

1.應繼續(xù)完善性別平等立法。將社會性別主流化納入立法決策，用社會性別視角審視法律政策，消除性別歧視的法律政策規(guī)定。推動修改完善《婦女權(quán)益保障法》，應轉(zhuǎn)變立法思路，制定一部專門的、涵蓋面廣、可操作性強的《性別平等法》。完善各地的實施細則，加強機制建設，強化保障力度和可操作性，有力保障婦女合法權(quán)益。

2.加強法規(guī)政策性別平等評估機制的規(guī)范化建設。制定性別規(guī)范評估標準，明確評估流程，細化評估考核指標。在國家層面探索建立法律政策性別平等評估機制，建立評估機構(gòu)，制定評估標準和程序，將男女平等原則納入法律政策制定和實施的全過程。

3.完善工作機制，強化和落實婦女權(quán)益保障的政府責任。我國的法律法規(guī)大部分是由政府來執(zhí)行的，出臺政策措施是政府執(zhí)行法律的重要途徑之一。保障婦女權(quán)益法律法規(guī)的執(zhí)行，需要政府出臺積極的政策措施，進一步落實法律法規(guī)的內(nèi)容。此外，充實婦兒工委的協(xié)調(diào)職能；配合各級人大開展對維護婦女權(quán)益相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法檢查；落實相關(guān)責任主體的行政執(zhí)法責任制；將婦女權(quán)益保障法納入行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡平臺的執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容；加強對婦女權(quán)益保障重點問題的督查。

進一步完善相關(guān)工作的跨部門協(xié)調(diào)機制。婦女權(quán)益保障問題往往涉及多個職能部門，需要建立協(xié)調(diào)機制，合力解決。比如消除就業(yè)性別歧視和反家庭暴力工作涉及的部門非常之多，需要多機構(gòu)聯(lián)動的牽頭部門以及各部門互相配合。

4.把婦女人權(quán)納入國家的人權(quán)保障機制。總體來說，我國目前對性別歧視還缺乏有效的監(jiān)督機制，法律缺少實施和執(zhí)行力度。根據(jù)《行動綱領(lǐng)》的要求(7)《行動綱領(lǐng)》要求各國政府加強和鼓勵諸如人權(quán)委員會或監(jiān)察專員辦事處等執(zhí)行方案的國家人權(quán)機構(gòu)擬訂保護婦女人權(quán)的方案，使其擁有適當?shù)匚弧①Y源和同政府接觸的機會，以便向個人尤其是婦女提供協(xié)助，并確保這些機構(gòu)充分關(guān)注婦女人權(quán)的問題；創(chuàng)立或加強保護和促進人權(quán)包括婦女人權(quán)在內(nèi)的獨立的國家機制。，我國有必要建立一個職能集中、權(quán)威性、獨立性和專業(yè)性較強的類似國外人權(quán)委員會或者平等機會委員會的專門性機構(gòu)，將婦女人權(quán)的保護納入國家的總體人權(quán)保障機制中，整合資源，形成合力，建立有效保護婦女人權(quán)的機制，以保護和促進性別平等。這一機構(gòu)除負責處理和解決歧視方面的投訴，進行調(diào)解或作出裁決外，還應具有向政府、企業(yè)、教育機構(gòu)及司法機關(guān)提供有關(guān)反歧視方面的法律咨詢及建議的職能；并且負責向社會開展教育與宣傳，提高公民的平等意識，倡導社會多元化及包容文化。這樣才能保證婦女能夠?qū)嶋H上享有平等權(quán)，在權(quán)利受到侵害時能得到及時有效的救濟。

5.加強司法救濟和法律服務。及時受理侵害婦女權(quán)益案件。依照有關(guān)法律規(guī)定，對涉及婦女個人隱私的案件，在訴訟過程中采取措施使受害婦女免受二次傷害。完善司法解釋，指導司法審判中保障婦女權(quán)益。完善相關(guān)訴訟程序規(guī)則，保證司法性別公正。訴訟程序規(guī)則不完善，也是影響婦女通過司法救濟維護合法權(quán)益的因素之一。比如，在明確規(guī)定舉證責任轉(zhuǎn)移的反歧視類法律出臺之前，建議最高人民法院對《就業(yè)促進法》第62條進行司法解釋，可以參照《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干規(guī)定》(法釋〔2001〕33號)第6條讓用人單位更多承擔舉證責任，同時加大對反性別歧視訴訟的賠償、補償數(shù)額，明確懲處方式。完善婦女權(quán)益司法救濟機制，以及相關(guān)的配套制度支持。

依法為婦女提供公共法律服務。擴大城鄉(xiāng)為婦女提供公共法律服務的覆蓋面，健全相應的公共法律服務機制，加強婦女維權(quán)公共法律服務隊伍建設，推動為婦女提供優(yōu)質(zhì)高效、均等普惠的公共法律服務。

(三)加強普法宣傳

為了保障婦女的人權(quán)受到侵害時能夠得到有效的救濟，《行動綱領(lǐng)》要求各國政府同非政府組織、聯(lián)合國和其他國際組織酌情，傳播關(guān)于國家法律及其對婦女的影響的資料，包括易于取得的關(guān)于如何利用司法制度行使個人權(quán)利的指南；廣泛提供和充分宣傳有關(guān)資料，說明當婦女人權(quán)受到侵犯時可利用國家、區(qū)域和國際機制要求昭雪冤屈。同時也強調(diào)要把相關(guān)國際與區(qū)域文書和標準的資料納入宣傳和人權(quán)教育活動，以及成人教育和培訓方案，尤其是為軍事人員、警察和其他執(zhí)法人員、司法人員以及法律和保健專業(yè)工作人員舉辦的宣傳和教育活動中，以確保有效保護人權(quán)[1]283-285。

1.提高立法、執(zhí)法和司法人員的性別平等和人權(quán)意識。各級立法、執(zhí)法、司法部門是保障婦女人權(quán)相關(guān)的法律制定和實施的主要力量，這些人員是否具有性別平等意識和人權(quán)觀念，以及是否了解保障婦女人權(quán)的相關(guān)國際公約以及國內(nèi)立法，對于婦女的人權(quán)保障至關(guān)重要。目前立法中缺乏性別視角、行政執(zhí)法中侵犯婦女合法權(quán)益，以及在司法實踐中不能運用社會性別視角審理涉及女性案件的情況仍然存在。今后應加大對公職人員，尤其對立法、執(zhí)法和司法人員進行社會性別意識和人權(quán)理念的培訓，可以將性別與人權(quán)的培訓納入組織部門和各職能部門系統(tǒng)的培訓計劃，提升其社會性別意識和分析能力，促使其將性別平等和人權(quán)理念貫徹到立法、執(zhí)法和司法活動中，從性別平等的視角評估法律法規(guī)，提升將性別平等原則納入法律法規(guī)的制定與執(zhí)行過程的主動性和能力水平，以保障婦女權(quán)益的實現(xiàn)。

2.提升全社會對婦女人權(quán)的認識和性別平等意識。全社會對婦女人權(quán)的認識和性別平等意識的提高，有助于將男女平等內(nèi)化為人們的自覺意識，外化為人們的行為習慣。要依托各級各類學校教育，并結(jié)合社會教育和家庭教育，大力宣傳男女平等基本國策和促進性別平等、保障婦女人權(quán)的觀念和法律知識。尤其是要對婦女群體進行法治宣傳教育，提升婦女的法律意識和依法維權(quán)能力。推動城鄉(xiāng)社區(qū)特別是偏遠落后地區(qū)的普法教育，尤其是國家有關(guān)保障婦女權(quán)益的法律和政策的宣傳普及，針對留守和流動婦女、貧困婦女、老齡婦女、殘障婦女、少數(shù)民族婦女等群體的特殊需求提供更有針對性的法治宣傳和服務，進一步創(chuàng)新宣傳手段，采用微視頻、微電影等婦女群體喜聞樂見、易于接受的宣傳方式，增強宣傳的效果。

3.將性別與人權(quán)教育納入各級教育體系。在課程設置方面，要制訂人權(quán)教育方案，將性別平等內(nèi)容納入所有等級的教育。支持研究機構(gòu)對性和性別教育進行調(diào)查研究，并將研究成果應用于各級各類學校的課程設置、教材編寫和師資培訓。在課程設置方面，從學前教育起，就應促進女孩和男孩之間平等、合作、相互尊重并共同分擔責任；在中小學教育中應逐步納入適合學生成長階段的性和性別教育的內(nèi)容；進一步擴展高校學生尤其是法學學生的性別和人權(quán)教育，鼓勵高校在相關(guān)課程中講授聯(lián)合國人權(quán)公約的內(nèi)容，尤其是有關(guān)性別平等和婦女人權(quán)的內(nèi)容。在教材編寫方面，要為所有級別的教育包括師資培訓，編寫無性別歧視和性別陳規(guī)定型觀念的課程、課本和教具。加強對各級教師的性別和人權(quán)教育與培訓，提升教師的人權(quán)觀念和性別平等意識，只有老師具有正確的性別理念，才能關(guān)注不同學生的需求，公平地對待每一個學生，并將性別平等和社會多元的理念傳授給學生。