鄒 奕

(四川大學(xué) 法學(xué)院,成都610207)

一 導(dǎo)論:再探開發(fā)區(qū)人民法院設(shè)立的合法性

開發(fā)區(qū)在法律性質(zhì)上不同于行政區(qū)域(下文簡稱為“行政區(qū)”)。行政區(qū)是綜合性的政治、行政功能區(qū),其承擔(dān)的是常態(tài)性的政治統(tǒng)治、行政管理職能;而開發(fā)區(qū)是專門性的經(jīng)濟、技術(shù)功能區(qū),其承載的是階段性的社會開發(fā)職能。較之于前者,后者是非常態(tài)性的,或者說是過渡性的。“開發(fā)區(qū)有生命周期,可以進入和退出,也會轉(zhuǎn)化和消亡?！雹匍惔ā堕_發(fā)區(qū)蔓延反思及控制》,中國建筑工業(yè)出版社2008年版,第27頁。由于開發(fā)區(qū)的規(guī)范性較低,自1990年代初開始設(shè)立的開發(fā)區(qū)人民法院在組織法上一直處于尷尬境地。劉松山教授曾于2005年撰文指出,“開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機關(guān)”②劉松山《開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機關(guān)》,《法學(xué)》2005年第5期,第26頁。。此后,設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的合法性問題引起了政學(xué)兩界較為普遍的關(guān)注。但時至今日,這一類法院的數(shù)量不但沒有減少,反而有所增加。根據(jù)筆者的統(tǒng)計③據(jù)以統(tǒng)計的信息主要來源于:(1)“中國法院網(wǎng)(全國法院門戶網(wǎng)站)”(2002年8月16日開通)的“地方法院導(dǎo)航”欄目,2019年8月19日訪問,htt ps://www.chinacourt.org/article/index/id/Mz Aw NDAw My AOAAA.sht ml;(2)“百度·中國法院地圖”(最高人民法院新聞局與百度公司共同開發(fā),2014年12月4日正式上線,2019年8月19日訪問,http://baike.baidu.com/court/。當(dāng)然,網(wǎng)絡(luò)信息存在滯后性,所以,極少數(shù)最近設(shè)立的開發(fā)區(qū)人民法院有可能未被計算在內(nèi)。,截止2019年8月中旬,我國目前已有開發(fā)區(qū)人民法院68家,它們分布在14個省和1個自治區(qū)。就設(shè)立這一類法院的絕對數(shù)量而言,山東省、江蘇省和河北省位列前三,分別為18家、13家和8家。①其他省、自治區(qū)設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的數(shù)量如下:內(nèi)蒙古自治區(qū)有1家;遼寧省有5家;吉林省有5家;黑龍江省有1家;浙江省有2家;安徽省有2家;江西省有3家;河南省有2家;湖北省有3家;廣東省有2家;海南省有1家;四川省有2家。我國現(xiàn)有552個國家級開發(fā)區(qū)和1991個省級開發(fā)區(qū)②本文認定開發(fā)區(qū)的依據(jù)為《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018年版)》,中華人民共和國發(fā)展和改革委員會官方網(wǎng)站,2018年3月2日發(fā)布,2019年5月31日訪問,https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcf b/gg/201803/t20180302_961203.ht ml。就這個目錄來看,開發(fā)區(qū)僅限于國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)。其中,國家級開發(fā)區(qū)分為經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(219個)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(156個)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域(135個)、邊境/跨境經(jīng)濟合作區(qū)(19個)和其他類型開發(fā)區(qū)(23個)。國家級新區(qū)、中國自由貿(mào)易區(qū)等功能區(qū)并不屬于該目錄所列的“開發(fā)區(qū)”。,相比之下,開發(fā)區(qū)人民法院的數(shù)量似乎并不突出,而且,這些法院中的絕大多數(shù)均設(shè)立于國家級開發(fā)區(qū)③作為例外,有4家開發(fā)區(qū)人民法院設(shè)立于省級開發(fā)區(qū),它們是:邢臺經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人民法院、張家口經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人民法院(張家口高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院)、常州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人民法院和菏澤經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人民法院。。然而,其影響力著實不容小覷。它們在各自的開發(fā)區(qū)內(nèi)行使著一般意義上的司法管轄權(quán)。開發(fā)區(qū)是人口、經(jīng)濟體量增長迅速的功能區(qū),而且,一些開發(fā)區(qū)的面積還在進一步擴大。因此,在審理案件的數(shù)量、標的等方面,開發(fā)區(qū)人民法院都應(yīng)當(dāng)高于基層人民法院的平均數(shù)。不僅如此,在同一個設(shè)區(qū)的市之內(nèi),部分開發(fā)區(qū)人民法院在行政級別上通常要高于設(shè)立于縣級行政區(qū)的基層人民法院。④在直轄市和副省級市以外的設(shè)區(qū)的市,如山東省濟寧市,設(shè)立于縣級行政區(qū)的基層人民法院為副處級,而開發(fā)區(qū)人民法院通常為正處級,如濟寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院;在副省級市,如湖北省武漢市,設(shè)立于縣級行政區(qū)的基層人民法院為正處級,而開發(fā)區(qū)人民法院通常為副局級,如武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院。

長期以來,設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的合法性一直面臨著嚴重的邏輯割裂:其在理論上似乎難以得到證立,而在實踐中卻被默示認可。有鑒于此,本文試圖再探此種實踐的合法性,這里的“合法性”包括合憲性。竊以為,在劉松山教授撰文14年后,本文再次檢視開發(fā)區(qū)人民法院之設(shè)立的合法性仍具有一定意義。一方面,《憲法》和《立法法》《人民法院組織法》《行政訴訟法》等法律近年來陸續(xù)得以修改,《行政區(qū)劃管理條例》也已經(jīng)制定,因此,開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立既有可能獲得一定的規(guī)范空間,也有可能面臨更多的規(guī)范障礙;另一方面,隨著既有開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展以及新的開發(fā)區(qū)的陸續(xù)設(shè)立,開發(fā)區(qū)人民法院的數(shù)量將進一步增加,其司法管轄區(qū)域?qū)⑦M一步擴大,其社會影響力也將進一步增強,所以,這一類法院的設(shè)立依然是一個無法回避的組織法問題。

二 設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的規(guī)范困境分析

設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的規(guī)范困境主要表現(xiàn)為三個方面:其一是設(shè)立基礎(chǔ),其二是設(shè)立主體,其三是設(shè)立標準。何謂“設(shè)立”?這里有必要先行加以界定。本文認為,“創(chuàng)制—設(shè)立—產(chǎn)生”乃是包括人民法院在內(nèi)的一切國家機關(guān)的生成邏輯。這三個概念既有區(qū)別又存在關(guān)聯(lián)。其中,“設(shè)立”系指為某一個國家機關(guān)的組建提供直接的法律依據(jù),可以通過制憲、修憲或者立法、立法性決定得以實現(xiàn)。而“創(chuàng)制”是指為某一類國家機關(guān)的建制提供本源性的憲制基礎(chǔ),只能通過制憲和修憲得以實現(xiàn);“產(chǎn)生”則是指為某一屆國家機關(guān)的運行提供必要的組成人員,一般通過選舉、任命等行為得以實現(xiàn)。本文主要關(guān)注的是開發(fā)區(qū)人民法院的“設(shè)立”,但其前提在于“創(chuàng)制”。因此,下文首先將分析這一類法院的創(chuàng)制根據(jù),也就是其設(shè)立基礎(chǔ)。至于開發(fā)區(qū)人民法院之產(chǎn)生所面臨的規(guī)范問題⑤從實踐來看,各個開發(fā)區(qū)人民法院在產(chǎn)生方式上存在具體差異,但基本的模式大致是:院長、副院長、審判委員會委員和審判員均由設(shè)區(qū)的市人大常委會任命。然而,現(xiàn)行《憲法》和《人民法院組織法》等相關(guān)法律均未就此作出規(guī)定,這可以說是開發(fā)區(qū)人民法院之產(chǎn)生所面臨的最主要規(guī)范問題。,由于主旨所限,下文不予論及。

(一)開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立基礎(chǔ)

在現(xiàn)行《憲法》中,第三章第八節(jié)“人民法院和人民檢察院”以6個條文就人民法院進行了集中規(guī)定。其中,第一百二十九條第一款規(guī)定:“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！睋?jù)此,《憲法》概括性地創(chuàng)制了人民法院。⑥本文傾向于將《憲法》第一百二十九條第一款的“設(shè)立”理解為“創(chuàng)制”,它為人民法院的建制提供了本源性的憲制基礎(chǔ)。那么,《憲法》是否創(chuàng)制了開發(fā)區(qū)人民法院?換句話說,《憲法》所創(chuàng)制的上述三類人民法院是否包括了開發(fā)區(qū)人民法院?開發(fā)區(qū)人民法院顯然不屬于最高人民法院或其組成部分。那么,這一類法院在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)歸屬于地方各級人民法院抑或?qū)ｉT人民法院?從實踐來看,答案是非常明確的。如果說開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)初設(shè)時曾在全面管理一般行政事務(wù)抑或?qū)ｉT管理經(jīng)濟、科技等行政事務(wù)之間有過徘徊,那么開發(fā)區(qū)人民法院初設(shè)時就已經(jīng)開始審理各類第一審案件。政學(xué)兩界一般認為,這一類法院屬于基層人民法院而非專門人民法院。

我們接下來需要討論的問題是,《憲法》對于開發(fā)區(qū)人民法院的創(chuàng)制是否與其確立的行政區(qū)劃存在沖突?劉松山教授曾提出:“開發(fā)區(qū)法院是游離于行政區(qū)劃……之外的東西”。①劉松山《開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機關(guān)》,第27頁?！稇椃ā返谌畻l就我國的行政區(qū)進行了完全列舉。②該條第一款規(guī)定:“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下:(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！痹摋l第二款規(guī)定:“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?！毕挛恼摷暗摹靶姓^(qū)域”(簡稱為“行政區(qū)”)均限于這一范圍。開發(fā)區(qū)屬于功能區(qū),當(dāng)然不在其列。以劉教授為代表的部分學(xué)者據(jù)此認為,開發(fā)區(qū)并非縣級行政區(qū),因而不能設(shè)有基層人民法院。倘若能夠?qū)⒌谌畻l中的“行政區(qū)域”一語僅僅解讀為行政機關(guān)的行政管轄區(qū)域,那么,地方各級人民法院的空間設(shè)置就可以不受行政區(qū)劃的約束。不過,此種解讀存在望文生義之嫌。依據(jù)比較權(quán)威的專業(yè)辭典的釋義,“行政區(qū)域”一般解釋為:“依照憲法和法律的規(guī)定,由特定的機關(guān)按照一定的原則和程序?qū)翌I(lǐng)土劃分為若干不同層次的區(qū)域并設(shè)置相應(yīng)的地方國家機關(guān)分層管理,以實現(xiàn)國家職能的一項國家制度?！雹邸吨袊蟀倏迫珪房偩庉嬑瘑T會編《中國大百科全書·法學(xué)》,中國大百科全書出版社2005年版,第595頁。蔡定劍教授的《憲法精解》一書有關(guān)“行政區(qū)域劃分”的釋義如下:“國家為了便于實行行政管理,按照一定的原則,把國家所管轄的領(lǐng)土劃分成區(qū)域,并設(shè)立相應(yīng)的地方國家機關(guān),從而實現(xiàn)國家對全國領(lǐng)土的統(tǒng)一管理?！币?蔡定劍《憲法精解》,法律出版社2006年版,第229頁。這一釋義雖然認為行政區(qū)域劃分便于實現(xiàn)行政管理,但并未因此將在行政區(qū)設(shè)置的地方國家機關(guān)限定為行政機關(guān)。由此觀之,在行政區(qū)設(shè)立的“地方國家機關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括但不限于人民法院。在規(guī)范意義上,我們不宜將“行政區(qū)域”與人民法院的司法管轄區(qū)域完全并立起來。

盡管如此,《憲法》第三十條并不必然構(gòu)成創(chuàng)制開發(fā)區(qū)人民法院的規(guī)范障礙。考察我國行政區(qū)劃的歷史沿革可知,即便在現(xiàn)行《憲法》通過的1982年,我國也并未嚴格依照第三十條所確定的行政區(qū)劃來設(shè)立人民法院以及其他各類國家機關(guān)。就縣級行政單位而言,1982年全國有54個旗、3個自治旗、4個特區(qū)和12個其他縣級行政單位。④陳潮、陳洪玲《中華人民共和國行政區(qū)劃沿革地圖集》,中國地圖出版社2003年版,第156-157頁。這些縣級行政單位均不是《憲法》第三十條所規(guī)定的行政區(qū),但基本上都設(shè)有地方國家機關(guān),其中,人民法院和人民檢察院的設(shè)置最為普遍。不僅如此,這種情況一直持續(xù)至今。2018年全國共有49個旗、3個自治旗、1個特區(qū)和1個林區(qū),⑤中華人民共和國民政部編《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡冊·2018》,中國社會出版社2018年版,第5頁。它們?nèi)荚O(shè)有基層人民法院。從歷史解釋的維度來看,上述縣級行政單位的人民法院不宜被認定為自始違憲的審判機關(guān)。在1982年全面修憲時,修憲者很可能就已經(jīng)意識并允許它們的存在。而從體系解釋的維度來看,《憲法》的其他條文沒有規(guī)定地方各級人民法院必須與行政區(qū)完全對應(yīng)。⑥《憲法》第九十五條第一款規(guī)定:“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府?！边@一規(guī)定將地方各級人民代表大會、人民政府與行政區(qū)對應(yīng)起來?？墒?《憲法》并未就地方各級人民法院作出類似的規(guī)定。綜上,《憲法》對于開發(fā)區(qū)人民法院的創(chuàng)制與其確立的行政區(qū)劃并無明顯沖突。當(dāng)然,較之于與行政區(qū)對應(yīng)的人民法院,不與行政區(qū)對應(yīng)的人民法院只是少數(shù),而開發(fā)區(qū)人民法院又只是這少數(shù)中的一部分。

實際上,創(chuàng)制開發(fā)區(qū)人民法院的規(guī)范障礙主要在于《人民法院組織法》第二十四條。該條對基層人民法院的種類進行了完全列舉:“(一)縣、自治縣人民法院;(二)不設(shè)區(qū)的市人民法院;(三)市轄區(qū)人民法院?！遍_發(fā)區(qū)人民法院不在其列?！稇椃ā返谝话俣艞l第三款已經(jīng)委托法律來規(guī)定人民法院的組織⑦該款規(guī)定:“人民法院的組織由法律規(guī)定?！?這就意味著,開發(fā)區(qū)人民法院是否得以創(chuàng)制最終取決于《人民法院組織法》的規(guī)定。而從該法第二十四條的表述來看,這一類法院不屬于基層人民法院。由此,我們可以得出結(jié)論:在現(xiàn)行的憲法秩序下,開發(fā)區(qū)人民法院的創(chuàng)制根據(jù)并不充分,換言之,這一類法院的設(shè)立基礎(chǔ)有缺失。

(二)開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立主體

開發(fā)區(qū)人民法院在設(shè)立機制上不同于最高人民法院以及有對應(yīng)行政區(qū)的地方各級人民法院。對于最高人民法院而言,其設(shè)立與創(chuàng)制是一并完成的。確而言之,《憲法》第一百二十九條第一款創(chuàng)制并且設(shè)立了最高人民法院。對于有對應(yīng)行政區(qū)的地方各級人民法院而言,其設(shè)立附隨于它所對應(yīng)之行政區(qū)的設(shè)立?？h級以上的行政區(qū)均設(shè)有對應(yīng)的人民法院,后者是前者的標準配置。在實質(zhì)上,行政區(qū)劃的調(diào)整會改變包括審判權(quán)在內(nèi)的各類國家權(quán)力的空間配置。行政區(qū)一經(jīng)設(shè)立,其對應(yīng)的人民法院就將自動得以設(shè)立。在新設(shè)的行政區(qū),人民代表大會(下文簡稱為“人大”)最先產(chǎn)生,而后由它產(chǎn)生包括人民法院在內(nèi)的其他同級國家機關(guān)。而對于開發(fā)區(qū)人民法院而言,其設(shè)立需要由特定的國家機關(guān)專門作出決定。①實際上,基層人民法院的開發(fā)區(qū)人民法院以及在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的和在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院,二者與開發(fā)區(qū)人民法院均無對應(yīng)的行政區(qū)。開發(fā)區(qū)人民法院與開發(fā)區(qū)的設(shè)立并不是同時發(fā)生的,前者在時間上必定要晚于后者。

根據(jù)筆者對于實踐的考證,開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立主體至少存在兩種情形。其一是由最高人民法院批復(fù)同意設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院。②在最高人民法院批復(fù)之前,開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立一般需要先后由地級黨委或機構(gòu)編制委員會、省級黨委或機構(gòu)編制委員會批準。此種做法由來已久。1992年,煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院經(jīng)最高人民法院批準③參見:煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院官方網(wǎng)站的“法院介紹”欄目,2014年3月18日發(fā)布,2019年9月24日訪問,http://yt kf qf y.sdcourt.gov.cn/yt kf qf y/396215/396246/434383/index.ht ml。,成為全國首家開發(fā)區(qū)人民法院。在此之后,許多開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立也都經(jīng)過了最高人民法院的批復(fù)同意④例如,包頭稀土高新區(qū)人民法院、大連長興島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院、蕪湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院和綿陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院分別于2001年12月、2015年12月、2011年、2004年8月和2001年4月經(jīng)最高人民法院批復(fù)同意設(shè)立。參見:內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭稀土高新區(qū)人民法院官方網(wǎng)站的“法院概況”欄目,2015年1月6日發(fā)布,htt p://bt kf qf y.chinacourt.gov.cn/article/detail/2015/01/id/1528722.sht ml;大連長興島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院官方網(wǎng)站的“法院概況”欄目,2017年7月28日發(fā)布,htt p://cxdf y.l nsfy.gov.cn/gyjj/2568 j.ht ml;蕪湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院官方網(wǎng)站的“法院簡介”欄目,2014年1月28日發(fā)布,http://whj kf y.chinacourt.gov.cn/article/detail/2014/01/id/1208966.sht ml;武漢市東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院官方網(wǎng)站的“本院介紹”欄目,2012年6月6日發(fā)布,htt p://dhxjskf qf y.hbf y.gov.cn/Doc Manage/View Doc?docId=7cb7eda1-23d2-49e4-98ef-31f4b6507d6f;綿陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院官方網(wǎng)站的“法院簡介”欄目,2017年11月29日發(fā)布,htt p://www.mygxf y.gov.cn/view.php?aid=1039。以上網(wǎng)址的訪問日期均為:2019年9月25日。此外,其他一部分開發(fā)區(qū)人民法院的官方網(wǎng)站上也顯示了相關(guān)信息。,這種做法已經(jīng)成為比較流行的模式⑤劉松山教授于2005年撰文批評了“最高法院批復(fù)組建開發(fā)區(qū)人民法院”的做法。詳見:劉松山《開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機關(guān)》,第29-31頁。遺憾的是,這種做法并未因這種理論批評而停止。。其二是由省級或者設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會(下文簡稱為“人大常委會”)決定設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院。例如,綿陽市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院是由四川省人大常委會于2001年5月25日通過決定設(shè)立的;又如,鄭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院是由鄭州市人大常委會于2019年2月15日通過決定設(shè)立的。下文首先將對這兩種情形⑥至于兩種情形是否存在競合的實際情況,即開發(fā)區(qū)人民法院先由最高人民法院批復(fù)同意設(shè)立,再由省級或者設(shè)區(qū)的市人大常委會決定設(shè)立,仍有待于查證。進行檢討。

綜觀《憲法》和《人民法院組織法》等相關(guān)法律可知,最高人民法院批復(fù)同意設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院于法無據(jù)?！稇椃ā穼⒆罡呷嗣穹ㄔ憾ㄐ詾椤白罡邔徟袡C關(guān)”,但經(jīng)由這一定性無法推導(dǎo)出該法院決定設(shè)立下級法院的憲法權(quán)力。而2018年修訂后的《人民法院組織法》只是規(guī)定:“最高人民法院可以設(shè)巡回法庭”,“巡回法庭是最高人民法院的組成部分”。而開發(fā)區(qū)人民法院顯然不是最高人民法院的巡回法庭,它是具有獨立性的基層人民法院。

由省級或者設(shè)區(qū)的市人大常委會決定設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院同樣無法得到《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關(guān)法律的支持。開發(fā)區(qū)人民法院不同于地方各級人民政府的組成部門,其設(shè)立不由地方各級權(quán)力機關(guān)決定。此外,省級、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會也不宜通過地方性法規(guī)為開發(fā)區(qū)人民法院確定設(shè)立主體,根據(jù)《立法法》第八條第二項,這屬于法律保留事項,應(yīng)該由《人民法院組織法》或者其他法律予以規(guī)定。值得一提的是,鄭州市人大常委會在設(shè)立鄭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院的決定中稱:該法院系鄭州市中級人民法院的派出機關(guān)。但縱觀現(xiàn)行《人民法院組織法》于1979年通過之后的各個修改版本可知,該法從未就中級人民法院設(shè)立派出法庭作出規(guī)定。①2018年修訂后的《人民法院組織法》只是規(guī)定,最高人民法院和基層人民法院分別可以設(shè)巡回法庭和人民法庭。

由此,在既有的憲法秩序之下,究竟哪一個國家機關(guān)具有設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的固有權(quán)力?首先來看國務(wù)院。根據(jù)《憲法》第八十九條第十五項和《行政區(qū)劃管理條例》第七條第二項,縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷由國務(wù)院審批。作為縣級行政區(qū),縣、自治縣、市、市轄區(qū)均設(shè)有基層人民法院。國務(wù)院對于縣級行政區(qū)之建置的改變在客觀上會引起基層人民法院的設(shè)立或者撤銷。但這并不等于說,國務(wù)院享有設(shè)立基層人民法院的權(quán)力。從開發(fā)區(qū)建設(shè)的實踐來看,國務(wù)院不僅批準設(shè)立了國家級開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu),也批準設(shè)立了國家級開發(fā)區(qū)本身。因此,在實踐層面,國務(wù)院可以為開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立提供必要的空間,但它并不具備設(shè)立這一類法院的固有權(quán)力。

再來看全國人大常委會。它通過決定設(shè)立了一系列專門人民法院,例如:北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院②根據(jù)全國人大常委會于2014年8月31日通過的《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》設(shè)立。和上海金融法院③根據(jù)全國人大常委會于2018年4月27日通過的《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的決定》設(shè)立。。經(jīng)過2018年修訂以后,《人民法院組織法》為全國人大常委會決定設(shè)立軍事法院以外的專門人民法院提供了直接的規(guī)范依據(jù)。④現(xiàn)行《人民法院組織法》第十五條第二款規(guī)定:“專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免,由全國人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定?！痹摲]有專門規(guī)定開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立主體,不過,其第三條規(guī)定:“人民法院依照憲法、法律和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定設(shè)置”?；谶@一規(guī)定,全國人大常委會似乎可以通過法律或者決定設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院。但嚴格說來,第三條的部分內(nèi)容——“人民法院依照……全國人大常委會的決定設(shè)置”——本身就缺乏憲法基礎(chǔ)?！稇椃ā返诹邨l所規(guī)定的全國人大常委會之職權(quán)均不直接涉及人民法院的設(shè)立。根據(jù)該條第三項,全國人大常委會有權(quán)在全國人大閉會期間,對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。上述第三條系《人民法院組織法》2018年修訂所新增,而此次修改法律的國家機關(guān)是全國人大常委會而非全國人大。該條位于第一章“總則”,涉及人民法院的設(shè)置,應(yīng)該具有基本原則的地位。所以,嚴格說來,全國人大常委會將這一條寫進《人民法院組織法》違反了《憲法》第六十七條第三項的但書。另外,此舉也有自我授權(quán)的嫌疑。綜上,全國人大常委會也不具有設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的固有權(quán)力。

最后來看全國人大?！稇椃ā返诹l所規(guī)定的三項職權(quán)可以支持其設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院:其一是修改《憲法》的職權(quán);其二是制定和修改有關(guān)國家機構(gòu)的基本法律的職權(quán);其三是應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機關(guān)行使的其他職權(quán)。基于此,全國人大可以通過修憲、立法或者作出決定來設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院。實際上,在許多國家,設(shè)立下級法院的憲法權(quán)力均屬于中央代議機關(guān)。⑤譬如,《美利堅合眾國憲法》第三條規(guī)定:“合眾國的司法權(quán)屬于一個最高法院以及國會隨時規(guī)定和設(shè)置的下級法院?！庇纱丝芍?在美國,聯(lián)邦最高法院是由聯(lián)邦憲法典直接設(shè)立的,而其他聯(lián)邦法院則是由國會設(shè)立的。不過,全國人大的會期較短、會議次數(shù)較少、立法任務(wù)較重,由其直接設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院太過耗費立法資源。因此,全國人大可以委托其他國家機關(guān)行使這一固有權(quán)力。作為全國人大的常設(shè)機關(guān),全國人大常委會是最適合代行該權(quán)力的機關(guān)。但如前所述,《人民法院組織法》第三條不宜被視作全國人大對于全國人大常委會的授權(quán)。

(三)開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立標準

僅有少數(shù)國家級開發(fā)區(qū)和極少數(shù)省級開發(fā)區(qū)設(shè)有人民法院。⑥國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的總數(shù)分別為219和156,合計為375,而國家級開發(fā)區(qū)人民法院的總數(shù)為64,后者與前者之比僅為17.07%。如果將兩類國家級開發(fā)區(qū)的總數(shù)替換成所有國家級開發(fā)區(qū)的總數(shù)552,比值則為11.59%。而省級開發(fā)區(qū)人民法院與省級開發(fā)區(qū)的總數(shù)分別為4和1991,二者之比僅為0.2%。據(jù)以統(tǒng)計的數(shù)據(jù)信息來源于《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018年版)》,載中華人民共和國發(fā)展和改革委員會官方網(wǎng)站,2018年3月2日發(fā)布,2019年5月31日訪問,https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcf b/gg/201803/t20180302_961203.ht ml。一般而言,人口和經(jīng)濟規(guī)模較大、托管鄉(xiāng)級行政區(qū)較多⑦例如,成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)包括三個部分:其一為南部園區(qū),托管成都市武侯區(qū)4個街道以及雙流區(qū)1個街道;其二為西部園區(qū),托管成都市郫都區(qū)2個街道;其三為東部園區(qū),托管成都市簡陽市12個鎮(zhèn)。同城的成都經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)未托管任何鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道。前者設(shè)有人民法院,而后者不設(shè)人民法院。的開發(fā)區(qū)設(shè)有人民法院的可能性較大?；蛟S正因為如此,盡管國家級開發(fā)區(qū)在數(shù)量上明顯少于省級開發(fā)區(qū),但前者在設(shè)立人民法院的數(shù)量上遠遠多于后者。然而,在實踐中,最高人民法院以及省級、設(shè)區(qū)的市人大常委會在決定設(shè)立這一類法院時究竟考慮了哪些因素卻并不清楚。倘若確實存在某一原則性抑或具體的標準,它也從未經(jīng)官方公布。譬如,最高人民法院的司法解釋和可以查詢的司法文件就不曾涉及這一問題。

筆者揣測,在實踐中,決定在哪些開發(fā)區(qū)設(shè)立人民法院是出于對多種因素的綜合考量,其中或許也包括有關(guān)區(qū)域發(fā)展的優(yōu)先性政策。作為實際上的設(shè)立主體,最高人民法院以及省級、設(shè)區(qū)的市人大常委會具有裁量性的權(quán)力。此外,在這些機關(guān)作出最終的決定之前,開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立通常還需要經(jīng)過省地兩級黨委或者機構(gòu)編制委員會的批準,這就意味著這些黨的組織或者黨政合署機構(gòu)實際上也可以設(shè)置具體的標準。

從理論上說,是否在特定開發(fā)區(qū)設(shè)立人民法院應(yīng)該主要取決于該開發(fā)區(qū)的案件數(shù)量,后者與開發(fā)區(qū)的人口、經(jīng)濟體量以及托管鄉(xiāng)級行政區(qū)的數(shù)量等因素存在關(guān)聯(lián)。鑒于準確評估各種因素的影響存在難度,竊以為可以針對特定開發(fā)區(qū)領(lǐng)域內(nèi)近年的案件數(shù)量進行統(tǒng)計,以此來決定是否為其設(shè)立人民法院。當(dāng)然,如果說開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立主要是民主決斷,并不存在確切的標準,那么最高人民法院顯然就不適宜決定設(shè)立這一類人民法院,全國人大常委會更加適合承擔(dān)這一任務(wù)。如若不然,由全國人大常委會設(shè)置該標準應(yīng)該比較適宜,倘若由省級人大常委會甚至設(shè)區(qū)的市人大常委會各自設(shè)定各區(qū)域的標準,其權(quán)威性和統(tǒng)一性則難以保證。

三 應(yīng)對規(guī)范困境的出路探究

設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的規(guī)范困境實質(zhì)上反映了開發(fā)區(qū)現(xiàn)實體制與組織法規(guī)范之間的張力。應(yīng)對這一規(guī)范困境的出路有三:其一是由特定國家機關(guān)直接撤銷開發(fā)區(qū)人民法院;其二是通過修改法律保留這一類法院;其三是適時加以轉(zhuǎn)化,使其成為縣級行政區(qū)的人民法院。實際上,對于這三條路徑的選擇不僅關(guān)系到既有開發(fā)區(qū)人民法院的去留,而且關(guān)系到今后能否繼續(xù)設(shè)立這一類法院。

(一)直接予以撤銷

這一路徑試圖讓開發(fā)區(qū)人民法院的現(xiàn)實體制從根本上回歸人民法院的組織法規(guī)范。其邏輯在于:開發(fā)區(qū)人民法院的存續(xù)缺乏足夠的必要性,應(yīng)當(dāng)直接予以撤銷。如此一來,設(shè)立這一類法院的規(guī)范困境便可隨之消解。此路徑當(dāng)然排斥再行設(shè)立任何開發(fā)區(qū)人民法院。

設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院的目的究竟何在?既有法律規(guī)范對此未予明確。從一些開發(fā)區(qū)人民法院官方網(wǎng)站的介紹來看,這一類法院的設(shè)立主要是為了應(yīng)對開發(fā)區(qū)領(lǐng)域內(nèi)不斷增加的案件。①參見:魯義亭《全國首家開發(fā)區(qū)法院成立追憶》,載煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院官方網(wǎng)站的“法院介紹”欄目,2014年4月8日發(fā)布,2019年10月1日訪問,htt p://yt kf qf y.sdcourt.gov.cn/yt kf qf y/396215/396246/493369/index.ht ml。誠然,隨著開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展,其人口、經(jīng)濟體量增長較快,有可能出現(xiàn)案多人少的現(xiàn)實問題。但若是如此,完全可以考慮增加縣級行政區(qū)人民法院的法官數(shù)量②現(xiàn)行《人民法院組織法》第四十六條第一款規(guī)定:“法官實行員額制。法官員額根據(jù)案件數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、人口數(shù)量和人民法院審級等因素確定?！?另設(shè)開發(fā)區(qū)人民法院實無必要。那么,設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院是否具有其他功用呢?我們可以基于比較予以回應(yīng)。首先來看其他兩類特殊的地方人民法院。同開發(fā)區(qū)人民法院一樣,這兩類法院也不與行政區(qū)對應(yīng):其一是已經(jīng)在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的和在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院,它們的存在可以保證人民法院審級的銜接;其二是尚未設(shè)立的跨行政區(qū)劃人民法院,它的出現(xiàn)有利于保障人民法院審判權(quán)的獨立行使。然而,開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立并不具備這些功用。第一,開發(fā)區(qū)人民法院只是基層人民法院,其司法管轄區(qū)域原本屬于縣級行政區(qū)的人民法院,它的設(shè)立無助于保證審級的銜接。第二,開發(fā)區(qū)人民法院盡管不存在同級人民政府,卻存在與之對應(yīng)的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu),后者行使著類似一級人民政府的權(quán)力,所以,其設(shè)立也談不上保障審判權(quán)的獨立行使。其次來看人民法庭,它是基層人民法院的組成部分。設(shè)立這一類審判組織主要是為了方便人民群眾訴訟。必須承認,設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院客觀上增加了特定地域內(nèi)的審判組織,節(jié)約了訴訟的空間成本。不過,相當(dāng)一部分開發(fā)區(qū)由若干部分組成,這些部分通常并不接壤,甚至散布于不同的縣級行政區(qū)。在此情形下,由特定開發(fā)區(qū)人民法院管轄第一審案件無疑會增加訴訟成本。劉松山教授曾建議“人民法院在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立人民法庭”①劉松山《開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機關(guān)》,第33頁。以取代開發(fā)區(qū)人民法院。本文基本贊同這一思路。實際上,許多開發(fā)區(qū)人民法院的前身即中級人民法院設(shè)立的開發(fā)區(qū)審判庭,但這種審判組織缺乏規(guī)范依據(jù),而設(shè)立人民法庭則能得到《人民法院組織法》的支持。只不過,若欲采用此種方案,最高人民法院必須調(diào)整人民法庭當(dāng)前的具體制度。②根據(jù)最高人民法院2005年《關(guān)于全面加強人民法庭工作的決定》“人民法庭應(yīng)當(dāng)主要設(shè)置在農(nóng)村或者城鄉(xiāng)結(jié)合部”,“城市市區(qū)、基層人民法院所在的城鎮(zhèn)不再新設(shè)人民法庭”,開發(fā)區(qū)人民法院一般設(shè)立于發(fā)展相對成熟、城市化水平較高的國家級開發(fā)區(qū),若依此規(guī)定,通過設(shè)立人民法庭來取代開發(fā)區(qū)人民法院則會面臨障礙。因此,最高人民法院可以考慮廢止上述規(guī)定。

接下來的問題是,由哪一個或哪一些國家機關(guān)決定撤銷開發(fā)區(qū)人民法院?倘若依循“誰設(shè)立誰撤銷”的邏輯,開發(fā)區(qū)人民法院似乎就應(yīng)當(dāng)由最高人民法院或者省級、設(shè)區(qū)的市人大常委會予以撤銷,因為這些國家機關(guān)本身就是事實上的設(shè)立者。而且,這種做法不乏實例。譬如,天津市人大常委會于2010年5月26日決定撤銷了由其決定設(shè)立的天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院。但應(yīng)當(dāng)看到,這些國家機關(guān)原本就無權(quán)決定設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院,自然也就無權(quán)決定撤銷這一類法院。倘若先由其決定設(shè)立再由其決定撤銷無疑是錯上加錯、一錯再錯。嚴格地說,開發(fā)區(qū)人民法院應(yīng)當(dāng)由全國人大授權(quán)全國人大常委會決定撤銷,此種做法更加符合我國既有憲制之下的權(quán)力配置。不僅如此,相對于省級、設(shè)區(qū)的市人大常委會,全國人大常委會也可以批量撤銷全國范圍的開發(fā)區(qū)人民法院,更有效率。

(二)修法予以保留

這一路徑試圖使人民法院的組織法規(guī)范在一定限度內(nèi)適應(yīng)開發(fā)區(qū)人民法院的現(xiàn)實體制。其理由在于:開發(fā)區(qū)人民法院的存續(xù)有利于維持特定開發(fā)區(qū)領(lǐng)域內(nèi)法官隊伍和審判工作的穩(wěn)定性③一部分開發(fā)區(qū)人民法院已有20多年的歷史,具有較大的社會影響力。,可以修法予以保留。如此一來,設(shè)立這一類法院的規(guī)范困境便可突破。此路徑允許有條件地繼續(xù)設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院,辦理跨地區(qū)案件。據(jù)此,《人民法院組織法(修訂草案)》曾有如下規(guī)定:“經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會決定,可以設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院,審理跨地區(qū)案件。”但《人民法院組織法》2018年的修訂最終沒有就“跨行政區(qū)劃人民法院”作出規(guī)定。④具體原因詳見:楊萬明主編《〈中華人民共和國人民法院組織法〉條文理解與適用》,人民法院出版社2019年版,第101-102頁。但是,為了適應(yīng)跨行政區(qū)劃人民法院改革的需求,上述規(guī)定今后仍有可能寫入《人民法院組織法》或者相關(guān)立法之中?；蛟S有人會提出如下設(shè)想:開發(fā)區(qū)人民法院可否作為一類“跨行政區(qū)劃人民法院”通過今后的修法最終獲得合法性?本文基本上持否定立場。所謂“跨行政區(qū)劃”是指跨縣級以上的行政區(qū)。而所有開發(fā)區(qū)人民法院的司法管轄區(qū)域均不跨省級、地級行政區(qū),僅有少數(shù)開發(fā)區(qū)人民法院的司法管轄區(qū)域跨縣級行政區(qū)。而且,它們的司法管轄區(qū)域僅覆蓋數(shù)個縣級行政區(qū)的一部分,它們有與之對應(yīng)的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu),這自然與設(shè)計“跨行政區(qū)劃人民法院”的本意不符。

接下來,我們需要討論的是修改法律的方案。如前所述,創(chuàng)制開發(fā)區(qū)人民法院的規(guī)范障礙主要在于《人民法院組織法》而非《憲法》的規(guī)定。具體而言,《人民法院組織法》第二十四條未將開發(fā)區(qū)人民法院納入基層人民法院的范圍之內(nèi)。因此,可以考慮在第二十條四中增列一項“開發(fā)區(qū)人民法院”。這是突破規(guī)范障礙的關(guān)鍵。此外,立法者還應(yīng)當(dāng)通過修法規(guī)定開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立主體以及產(chǎn)生方式。

需要注意的是,在現(xiàn)階段,為了一并解決所有開發(fā)區(qū)政權(quán)機關(guān)的合法性問題從而制定《開發(fā)區(qū)法》或者類似的法律缺乏可行性。實際上,在開發(fā)區(qū)設(shè)立的各種政權(quán)機關(guān)——包括管理機構(gòu)、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院——是否完全具有合法性均存在一定的爭議。畢其功于一役的立法方案很可能因分歧較大而折戟沉沙。⑤《高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法》(法律案)曾兩次由全國人大常委會審議,而后被擱置三年多,最后被終止審議。這是《立法法》施行后嚴格執(zhí)行立法制度產(chǎn)生的首個廢案。

(三)適時加以轉(zhuǎn)化

一部分開發(fā)區(qū)經(jīng)過建設(shè)和發(fā)展已經(jīng)或者將要具備相當(dāng)可觀的人口、經(jīng)濟體量①以成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例,該開發(fā)區(qū)2018年的國內(nèi)生產(chǎn)總值超過了成都市的所有縣級行政區(qū),甚至也超過了四川省21個地級行政區(qū)之中的16個。,以此為基礎(chǔ)設(shè)立縣級行政區(qū)不無可能。②由于人口、經(jīng)濟體量和面積所限,另一部分開發(fā)區(qū)只能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)級行政區(qū)或者街道。由于開發(fā)區(qū)人民法院依附于開發(fā)區(qū)本身,開發(fā)區(qū)的走向也就決定著開發(fā)區(qū)人民法院的走向。既然開發(fā)區(qū)有可能轉(zhuǎn)化為縣級行政區(qū),那么開發(fā)區(qū)人民法院就有可能轉(zhuǎn)化為縣級行政區(qū)人民法院。由此看來,設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院只是權(quán)宜之策而非長久之計。這一類法院的合法性問題終將因其“轉(zhuǎn)化”而不復(fù)存在。

開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)化為縣級行政區(qū)的具體模式有二。其一是開發(fā)區(qū)“獨立成為”縣級行政區(qū),具體而言,開發(fā)區(qū)所轄的地域從縣級行政區(qū)獨立出來,成為新的縣級行政區(qū),一般為市轄區(qū)。其二是開發(fā)區(qū)“合并成為”行政區(qū),具體而言,一個開發(fā)區(qū)與鄰近的其他開發(fā)區(qū)或者縣級行政區(qū)組成新的縣級行政區(qū)。無論采用哪一種轉(zhuǎn)化模式,原有的開發(fā)區(qū)人民法院都將由有權(quán)國家機關(guān)撤銷,取而代之的縣級行政區(qū)人民法院則無需專門設(shè)立,只需由縣級行政區(qū)的人大產(chǎn)生。

不同于直接撤銷和修法保留開發(fā)區(qū)人民法院,將這一類法院轉(zhuǎn)化為縣級行政區(qū)人民法院只能漸次完成而無法一蹴而就。設(shè)有人民法院的各個開發(fā)區(qū)在人口、經(jīng)濟體量和發(fā)展速度等方面仍存在顯著差異,必須依據(jù)實際情況予以分流。其中,一部分開發(fā)區(qū)最終無法轉(zhuǎn)化為縣級行政區(qū),它們需要融入所在的縣級行政區(qū),在開發(fā)區(qū)設(shè)立的政權(quán)機關(guān)——包括但不限于人民法院——都應(yīng)當(dāng)被撤銷。由于特定的開發(fā)區(qū)與特定的縣級行政區(qū)在地域上有重疊,開發(fā)區(qū)人民法院的設(shè)立本身在事實上勢必會限縮縣級行政區(qū)人民法院的司法管轄區(qū)域。所以,前者的撤銷將使后者實際的司法管轄區(qū)域得以恢復(fù)。另一部分開發(fā)區(qū)最終可以轉(zhuǎn)化為縣級行政區(qū),但這種轉(zhuǎn)化應(yīng)當(dāng)分別進行。因此,各個開發(fā)區(qū)人民法院也只能適時地逐個轉(zhuǎn)化為縣級行政區(qū)人民法院。

四 結(jié)語

綜觀《人民法院組織法》2018年修訂的過程,處于未來時的“跨行政區(qū)劃人民法院”備受關(guān)注。與此形成對比的是,處于現(xiàn)在時的開發(fā)區(qū)人民法院卻似乎無人問津。筆者尚未發(fā)現(xiàn)有人提議通過該法的修訂明確肯定抑或否定這一類法院的設(shè)立和存續(xù)。毋庸諱言,開發(fā)區(qū)人民法院所面臨的規(guī)范困境目前依然是值得關(guān)注的組織法問題,它將在一定程度影響國家機構(gòu)改革和司法體制改革的進程。嚴格說來,不論是開發(fā)區(qū)的監(jiān)察委員會、人民檢察院還是國家級新區(qū)、中國自由貿(mào)易區(qū)的人民法院均存在與開發(fā)區(qū)人民法院類似的合法性問題,不可等閑視之。

為了消解或者突破開發(fā)區(qū)人民法院所面臨的規(guī)范困境,本文提出了三條路徑作為參考,但應(yīng)當(dāng)看到,它們都存在一定的局限或者成本。一方面,直接撤銷開發(fā)區(qū)人民法院是比較激進和理想化的路徑,體現(xiàn)了讓實踐回歸法治的邏輯。但是,該路徑對于既有人民法院系統(tǒng)的穩(wěn)定性將產(chǎn)生一定影響,另外,如若依循這一路徑的邏輯,設(shè)立于開發(fā)區(qū)的其他國家機關(guān)也應(yīng)當(dāng)被直接撤銷,因此,該路徑被全國人大及其常委會接受的可能性較小。另一方面,修法保留開發(fā)區(qū)人民法院是相對保守的路徑,反映了使法治適應(yīng)實踐的邏輯。然而,該路徑必須耗費立法資源,而且,由此得以存續(xù)的開發(fā)區(qū)人民法院對于滿足開發(fā)區(qū)領(lǐng)域的訴訟需求而言并不具有必要性。另外,如果依循這一路徑的邏輯,設(shè)立于開發(fā)區(qū)的其他國家機關(guān)也需要通過修法獲得支持。再一方面,適時轉(zhuǎn)化開發(fā)區(qū)人民法院是折中的路徑,表明了一部分開發(fā)區(qū)向縣級行政區(qū)轉(zhuǎn)化的趨勢。不過,此種路徑需要一定的時間,各個開發(fā)區(qū)人民法院只能待到條件成熟之后方可逐個轉(zhuǎn)化為縣級行政區(qū)人民法院。所以,在轉(zhuǎn)化之前,開發(fā)區(qū)人民法院依然存在合法性問題。也許,消解或者突破開發(fā)區(qū)人民法院的規(guī)范困境并無萬全之策,決策者需要權(quán)衡利弊,審慎而行。