周海源

據(jù)《南國(guó)早報(bào)》2019 年8 月31 日?qǐng)?bào)道，同月28 日，柳州市柳江公安分局以將自己兒子的戶口本信息進(jìn)行涂改并上傳網(wǎng)絡(luò)的行為構(gòu)成尋釁滋事為由，對(duì)韋某處以行政拘留5 日的處罰。另外，觀察者網(wǎng)2020 年2 月12 日?qǐng)?bào)道，洪湖市華康大藥房以1 元/只的價(jià)格銷售進(jìn)價(jià)為0.6 元/只的口罩，該行為被洪湖市市場(chǎng)監(jiān)督管理局認(rèn)定為違反疫情期間相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格管控的規(guī)定而予以罰款4 萬(wàn)余元。這兩個(gè)案件經(jīng)報(bào)道后輿論嘩然，處罰的公正性備受質(zhì)疑。實(shí)際上，我國(guó)《行政處罰法》第4 條規(guī)定了過(guò)罰相當(dāng)原則，建立了違法行為及其危害性與處罰種類、幅度間的比例關(guān)系，確保行政處罰的設(shè)定與實(shí)施既要實(shí)現(xiàn)規(guī)制違法行為、保護(hù)社會(huì)秩序的目的，又不能過(guò)度減損相對(duì)人的權(quán)益，是行政處罰具備實(shí)質(zhì)合法性的基本要求。遺憾的是，上述規(guī)定未能阻止實(shí)踐中諸如上文所述的處罰失當(dāng)案件的發(fā)生。究其原因，除執(zhí)法者對(duì)法律理解不足外，其中最重要的恐怕在于學(xué)界對(duì)危害性之于行政違法行為的意義并無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，〔1〕參見(jiàn)江必新：《論應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，載《法律適用》1996 年第6 期；應(yīng)松年、楊解君：《論行政違法的主客觀構(gòu)成》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2000 年第2 期；楊解君：《論行政違法的主客體構(gòu)成》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2002 年第3 期；熊樟林：《應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2015 年第2 期。立法也未將危害性評(píng)價(jià)確立為行政處罰制度的基本范疇。有鑒于此，《行政處罰法》的修改宜將危害性評(píng)價(jià)納入行政處罰制度的基本范疇，完善危害性評(píng)價(jià)的制度機(jī)制，如此方能確保行政處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性相當(dāng)。

一、《行政處罰法》相關(guān)條款包含但未明確表述危害性評(píng)價(jià)

于立法層面分析我國(guó)《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律的規(guī)定就可以發(fā)現(xiàn)，這些法律規(guī)范中的相關(guān)法律原則為危害性評(píng)價(jià)預(yù)留了一定的制度空間，但在具體的制度機(jī)制方面則未將危害性評(píng)價(jià)確立為應(yīng)受處罰行為認(rèn)定和量罰的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

（一）相關(guān)法律原則和條款包含危害性評(píng)價(jià)要求

危害性評(píng)價(jià)在行政處罰實(shí)施中的定位取決于立法是否將危害性作為應(yīng)受處罰行為的構(gòu)成要件。在這個(gè)問(wèn)題上，《行政處罰法》和部門行政法的相關(guān)規(guī)定為危害性評(píng)價(jià)預(yù)留了制度空間。

1. 《行政處罰法》第3 條包含了危害性評(píng)價(jià)要求。該條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。此條的關(guān)鍵在于如何理解“違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”。一種解讀為，“違反行政管理秩序的行為”是承擔(dān)行政處罰責(zé)任的充分條件，“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”是“違反行政管理秩序”的邏輯結(jié)果，意味著處罰程序的啟動(dòng)?！缎姓幜P法》使用“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”的表述有四處，分別出現(xiàn)于第3、26、30、36 條中。第26、30、36 條中的表述都指向于處罰程序的啟動(dòng)。從這一角度進(jìn)行理解，《行政處罰法》第3 條中的“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”也指向于處罰程序的啟動(dòng)，是“違反行政管理秩序”的邏輯結(jié)果，相對(duì)人只要實(shí)施違反行政管理秩序的行為，行政機(jī)關(guān)無(wú)須考慮該行為的危害性即可啟動(dòng)處罰程序，不存在違法阻卻情形的即應(yīng)當(dāng)給予處罰。另一種解讀為：“違反行政管理秩序的行為”并不必然招致行政處罰的后果，只有違反行政管理秩序的行為“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”的，該行為方招致行政處罰后果。“違反行政管理秩序的行為”指向于相對(duì)人之行為與法律規(guī)定之義務(wù)相悖的事實(shí)狀態(tài)；而“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”則是對(duì)違反行政管理秩序之行為的綜合評(píng)價(jià)，此種評(píng)價(jià)既包含違法性評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)該行為違反的法律規(guī)范或破壞的法律關(guān)系，又可容納危害性評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)違法行為對(duì)法益的破壞程度。

上述兩種解讀解讀無(wú)論是在《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（草案）〉和〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（草案）〉的說(shuō)明》還是在全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編著《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》中都無(wú)法找到直接的佐證。不過(guò)，從該條的語(yǔ)義來(lái)看，該條款的四段表述，即“違反行政管理秩序的行為”“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的”“依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定”“并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?，在邏輯上?yīng)當(dāng)是遞進(jìn)關(guān)系，即違反行政管理秩序的行為，只有應(yīng)當(dāng)給予行政處罰且有法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，方能夠由行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰。這一理解符合作為法治原則之處罰法定的兩層含義：一是違反行政管理秩序的行為只有“應(yīng)當(dāng)給予處罰的”，方能規(guī)定于法律、法規(guī)和規(guī)章中；二是也只有規(guī)定于法律、法規(guī)和規(guī)章中應(yīng)當(dāng)給予處罰的行為，方可由行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰。且從立法者的角度來(lái)看，“違反行政管理秩序的行為”已然包括違法性評(píng)價(jià)，這一表述之后緊跟“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”，這就表明“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”所包含的就不限于違法性評(píng)價(jià)，而應(yīng)當(dāng)包含不同于違法性評(píng)價(jià)的危害性評(píng)價(jià)，否則就造成立法用語(yǔ)的重復(fù)。在此意義上而言，“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”應(yīng)采取第二種解讀，其展現(xiàn)了應(yīng)受處罰行為中違法性與危害性的統(tǒng)一；換言之，《行政處罰法》第3 條“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”的規(guī)定為危害性評(píng)價(jià)預(yù)留了充足的制度空間。

2.《行政處罰法》第4 條包含了危害性評(píng)價(jià)要求。該條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性相當(dāng)。要求行政處罰的設(shè)定和實(shí)施與違法行為的危害性相當(dāng)，這表明對(duì)是否予以處罰以及在何種幅度內(nèi)進(jìn)行處罰都應(yīng)當(dāng)建立在“盡可能多地依法取得證據(jù)，將違法事實(shí)調(diào)查清楚”〔2〕全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》，法律出版社1996 年版，第9 頁(yè)。的基礎(chǔ)上，其中應(yīng)當(dāng)包括對(duì)違法行為危害性的調(diào)查認(rèn)定，這也是《行政處罰法》對(duì)危害性評(píng)價(jià)所作的最為直接和明確的規(guī)定。另外，《治安管理處罰法》第5 條同樣要求治安管理處罰的實(shí)施必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性相當(dāng)。要求治安處罰必須與違反治安管理行為的社會(huì)危害性相當(dāng)，這表明對(duì)違反治安管理行為的處罰需要以評(píng)價(jià)其違法性與危害性為前提。

3.盡管《行政處罰法》第3 條、第4 條的相關(guān)規(guī)定都“包含”了危害性評(píng)價(jià)的要求，但與刑事法相比，這兩個(gè)條款對(duì)危害性評(píng)價(jià)的規(guī)定顯得過(guò)于含蓄。同樣是針對(duì)于違法行為的處罰，與《行政處罰法》相比，《刑法》和《刑事訴訟法》形成了完備的危害性評(píng)價(jià)理論體系和制度機(jī)制?！缎谭ā返?3 條在對(duì)犯罪所進(jìn)行的定義中，突出強(qiáng)調(diào)犯罪的本質(zhì)是危害社會(huì)的行為，尤其是該條但書中更是明確規(guī)定，情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪。由此可見(jiàn)，《刑法》條文對(duì)犯罪的危害性有明確要求，這也表明危害性評(píng)價(jià)是犯罪認(rèn)定的前提。在犯罪構(gòu)成理論上，危害性雖然不作為獨(dú)立的犯罪構(gòu)成要件，但實(shí)際上所有的犯罪構(gòu)成要件都指向于社會(huì)危害性，或者說(shuō)，犯罪構(gòu)成要件理論正是從主體、主觀、客體、客觀等方面展現(xiàn)犯罪行為的社會(huì)危害性?！皬男谭l文來(lái)看，立法者是意圖通過(guò)抽象地評(píng)價(jià)行為的社會(huì)危害性是否達(dá)到‘應(yīng)受刑罰處罰’的程度而確定是否將其類型化為構(gòu)成要件行為，以期與一般違法行為相區(qū)分。”〔3〕王昭武：《犯罪的本質(zhì)特征與但書的機(jī)能及其適用》，載《法學(xué)家》2014 年第4 期，第66 頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，刑法學(xué)界還應(yīng)用“可罰的違法性”理論來(lái)明確犯罪行為之危害性評(píng)價(jià)的要求。依“可罰的違法性”理論，符合犯罪行為之外觀但達(dá)不到該犯罪設(shè)定時(shí)所預(yù)設(shè)的危害性的行為將被排除于刑事追究范圍之外，以此防止刑罰權(quán)擴(kuò)張。據(jù)此，“可罰的違法性”理論的核心，即是對(duì)犯罪行為之危害性展開評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)程序方面，我國(guó)《刑事訴訟法》也設(shè)立了多層次的危害性評(píng)價(jià)要求。如《刑事訴訟法》第16 條規(guī)定，情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無(wú)罪；第112 條規(guī)定，人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任的，不予立案。上述規(guī)定能夠確保司法機(jī)關(guān)在犯罪認(rèn)定過(guò)程中展開充分的危害性評(píng)價(jià)。簡(jiǎn)言之，盡管《行政處罰法》第3、4條體現(xiàn)了危害性評(píng)價(jià)的要求，但與《刑法》和《刑事訴訟法》中嚴(yán)密的危害性評(píng)價(jià)理論與制度體系相比，這兩款原則性規(guī)定缺乏明確具體的操作規(guī)則，無(wú)法起到有力約束行政處罰過(guò)程的作用。

（二）行政處罰程序的設(shè)置未明確危害性評(píng)價(jià)

行政處罰的實(shí)施起碼包括立案、應(yīng)受處罰行為的認(rèn)定、決定予以或不予以處罰、量罰等環(huán)節(jié)，《行政處罰法》在具體的處罰流程設(shè)置方面，未將危害性評(píng)價(jià)明確為上述流程的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

1.依《行政處罰法》第38 條第1 款的概括性規(guī)定，調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查后“根據(jù)不同情況，作出處罰決定”?！?〕同前注〔2〕，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)書，第110 頁(yè)。這里的“審查”所指向的對(duì)象，到底是依法律中定義的違法行為之構(gòu)成要件對(duì)擬處罰行為進(jìn)行審查即審查其違法性，還是對(duì)其危害后果一并進(jìn)行審查，這在立法和全國(guó)人大法工委的相關(guān)文件中都找不到明確答案。因此，危害性評(píng)價(jià)并非《行政處罰法》第38條第1 款之概括性規(guī)定所要求的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

2. 《行政處罰法》第38 條第1 款第1 項(xiàng)規(guī)定，確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定。應(yīng)該說(shuō)，這項(xiàng)規(guī)定一定程度上體現(xiàn)了立法者要求行政機(jī)關(guān)先進(jìn)行包括危害性評(píng)價(jià)在內(nèi)的情節(jié)輕重考量、爾后再作出最終處罰決定的用意。然而，依該條的規(guī)定，“確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的”，方才“根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況”作出處罰，“確有應(yīng)受行政處罰的違法行為”這一結(jié)論的生成表明行政機(jī)關(guān)已初步生成“應(yīng)予以處罰”的結(jié)論，只不過(guò)需要根據(jù)情節(jié)輕重形成最終的處罰結(jié)論，對(duì)情節(jié)輕重的考量即建立在應(yīng)受處罰行為已被認(rèn)定和應(yīng)予處罰結(jié)論基本生成的基礎(chǔ)上，由此可見(jiàn)，該項(xiàng)規(guī)定僅將危害性評(píng)價(jià)規(guī)定為量罰的必經(jīng)環(huán)節(jié)。然而，行政處罰的流程起碼應(yīng)當(dāng)包含立案、應(yīng)受處罰行為認(rèn)定、定罰、量罰等環(huán)節(jié)，在已認(rèn)定應(yīng)受處罰行為和作出予以處罰決定的基礎(chǔ)上方才在量罰環(huán)節(jié)進(jìn)行危害性評(píng)價(jià)顯然無(wú)法有效阻止顯失公正案件的發(fā)生。例如，在上文所述的柳江公安處罰案中，該案的核心不在于是否依情節(jié)輕重對(duì)韋某之行為進(jìn)行處罰，而在于韋某之行為有無(wú)危害性和是否應(yīng)認(rèn)定為“應(yīng)受處罰行為”。在此意義上而言，“根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況作出行政處罰決定”這一表述顯然也未明確將危害性評(píng)價(jià)貫穿于處罰實(shí)施的全面過(guò)程。

3. 《行政處罰法》第38 條第1 款第2 項(xiàng)規(guī)定，違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰。第2 項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)是對(duì)第1 項(xiàng)規(guī)定的約束，其要求處罰機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)違法行為進(jìn)行危害性評(píng)價(jià)，經(jīng)評(píng)價(jià)為“輕微”并依法可以不予行政處罰的，即不予行政處罰。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，由于該款的概括性規(guī)定及第1 項(xiàng)未將危害性評(píng)價(jià)貫穿于立案、應(yīng)受處罰行為認(rèn)定等環(huán)節(jié)當(dāng)中，第2 款規(guī)定的邏輯即演化為行為人違法且經(jīng)危害性評(píng)價(jià)為“情節(jié)輕微”的，方可依法不予處罰。也就是說(shuō)，由于第1 項(xiàng)未能準(zhǔn)確地將危害性評(píng)價(jià)設(shè)置為立案、應(yīng)受處罰行為認(rèn)定和決定予以處罰的必經(jīng)環(huán)節(jié)，而僅僅是將其確定為量罰的必經(jīng)環(huán)節(jié)，據(jù)此，行政機(jī)關(guān)就有可能在違法性認(rèn)定即認(rèn)定行為人的行為具備行政違法行為外在表現(xiàn)形態(tài)時(shí)即決定處罰，第2 款規(guī)定的危害性評(píng)價(jià)即有被架空的可能，只有處罰機(jī)關(guān)本來(lái)就傾向于作出不予以處罰時(shí)方啟動(dòng)。而此種架空甚至可以獲得《行政處罰法》第27 條的支持。該條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。此條中不予以處罰的條件相當(dāng)苛刻，“行為輕微”“及時(shí)糾正”“沒(méi)有危害后果”三個(gè)條件缺一不可，〔5〕參見(jiàn)尹培培：《不予行政處罰論——基于我國(guó)〈行政處罰法〉第27 條第2 款規(guī)定之展開》，載《政治與法律》2015 年第11 期。因此危害性評(píng)價(jià)也只有在符合“及時(shí)糾正”這一條件下方有啟動(dòng)的可能，這即排擠了行為人未及時(shí)糾正時(shí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行危害性評(píng)價(jià)的空間。而且，從全國(guó)人大法工委的態(tài)度來(lái)看，決定不予處罰中的危害性評(píng)價(jià)也僅限于《行政處罰法》第25、26 條以及其他法律明確規(guī)定的評(píng)價(jià)要素，〔6〕同前注〔2〕，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)書，第110 頁(yè)。而不能將主觀惡性小、行為偏離度不高等作為危害性評(píng)價(jià)的一般要素。從中可見(jiàn)，行政處罰流程的相關(guān)規(guī)定未明確將危害性評(píng)價(jià)確立為行政處罰的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

二、立法上表述不明確導(dǎo)致執(zhí)法中出現(xiàn)不少過(guò)罰失當(dāng)?shù)陌咐?/h2>

由于《行政處罰法》未明確將危害性評(píng)價(jià)確立為行政處罰制度的基本范疇，執(zhí)法實(shí)踐傾向于規(guī)避危害性評(píng)價(jià)，這導(dǎo)致了過(guò)罰失當(dāng)案件的大量出現(xiàn)。

（一）立法表述不明確導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐傾向規(guī)避危害性評(píng)價(jià)

由于立法中沒(méi)有明確將危害性評(píng)價(jià)作為應(yīng)受處罰行為認(rèn)定的前置環(huán)節(jié)，執(zhí)法實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)關(guān)的通常做法是經(jīng)違法性認(rèn)定而徑行實(shí)施處罰，有意無(wú)意地規(guī)避了對(duì)違法行為之危害性的評(píng)價(jià)，起碼“決定予以處罰”不以危害性評(píng)價(jià)為其前提的案件時(shí)有發(fā)生。例如，新沂市人民政府網(wǎng)站公布的新沂市農(nóng)業(yè)委員會(huì)作出的“蘇新（農(nóng)）罰（2017）04 號(hào)”處罰決定書僅記載了相對(duì)人銷售的種子來(lái)源不明、與標(biāo)注品種不符的事實(shí)，至于上述事實(shí)所存在的危害性，如銷售的數(shù)量、范圍、違法所得及可能造成的客戶損失等，這在該處罰決定書中都沒(méi)有得到體現(xiàn)?！?〕參見(jiàn)江蘇省新沂市農(nóng)業(yè)委員會(huì)“蘇新（農(nóng)）罰（2017）04 號(hào)”處罰決定書。換言之，該處罰決定僅僅以違法銷售行為為其處罰的事實(shí)依據(jù)，而未對(duì)違法行為的危害性進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。同樣情況也存在于陜西省西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)在其網(wǎng)站上公布的西咸新區(qū)公安消防支隊(duì)作出的“西咸公（消）行罰決字（2016）第0076 號(hào)”和“西咸公（消）行罰決字（2016）第0098 號(hào)”處罰決定書中，這兩份處罰決定書也僅記載了行為人存在的未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審查擅自動(dòng)工或者消防設(shè)置、器材配置、設(shè)置不符合標(biāo)準(zhǔn)的違法行為，而未對(duì)違法行為之危害性進(jìn)行評(píng)價(jià)認(rèn)定?！?〕參見(jiàn)陜西省西安市西咸新區(qū)公安消防支隊(duì)“西咸公（消）行罰決字（2016）第0076 號(hào)”行政處罰決定書和“西咸公（消）行罰決字（2016）第0098 號(hào)”行政處罰決定書。

當(dāng)然，需要說(shuō)明的是，不予處罰決定的作出確實(shí)能夠以危害性評(píng)價(jià)為前提。以河南警方通報(bào)的“瓜農(nóng)拽倒偷瓜者倒賠300 元”一案為例，在該案中，河南鶴壁淇縣公安局民警出警后進(jìn)行了詢問(wèn)，查明“宋某下地摘了八九個(gè)西瓜，價(jià)值二十余元”，情節(jié)顯著輕微，對(duì)行為人進(jìn)行了批評(píng)教育而免予處罰。雖然處警民警認(rèn)定八九個(gè)西瓜價(jià)值二十余元進(jìn)而提出“情節(jié)顯著輕微”的結(jié)論與事實(shí)嚴(yán)重不符，起碼其在作出不予處罰決定前確實(shí)進(jìn)行了危害性評(píng)價(jià)。另外，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)制定了大量的行政裁量基準(zhǔn)，行政裁量基準(zhǔn)對(duì)量罰幅度之規(guī)定大體上也依危害性設(shè)置?！?〕參見(jiàn)舒暢：《過(guò)罰相當(dāng)原則具體適用的發(fā)展——基于對(duì)蘇州鼎盛食品公司案的分析》，載《公法研究》2017 年第2 期。然而，總體上而言，由于《行政處罰法》第38 條未明確將危害性評(píng)價(jià)嵌入處罰的全部流程中，縱使行政機(jī)關(guān)在決定不予以處罰和量罰的過(guò)程中需要展開危害性評(píng)價(jià)，但危害性評(píng)價(jià)未能貫穿于立案、應(yīng)受處罰行為認(rèn)定、決定予以處罰等環(huán)節(jié)中。

執(zhí)法實(shí)踐傾向于在立案、應(yīng)受處罰行為認(rèn)定、決定予以處罰等環(huán)節(jié)規(guī)避危害性評(píng)價(jià)，其原因無(wú)外有三：

1.減少執(zhí)法成本。由于立法僅規(guī)定了不予以處罰應(yīng)進(jìn)行危害性評(píng)價(jià)而未規(guī)定予以處罰應(yīng)進(jìn)行危害性評(píng)價(jià)，執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過(guò)程中當(dāng)然傾向于不以危害性評(píng)價(jià)為處罰的前提，據(jù)此減少執(zhí)法成本。在相對(duì)人之行為符合法律規(guī)定的違法行為之外在表現(xiàn)形式時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)甚至可能傾向于作出實(shí)施處罰的決定，否則其決定不予處罰的，反而需要承擔(dān)證明違法行為“顯著輕微”的成本及因此帶來(lái)的認(rèn)定錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。

2.在具體決定哪些情形應(yīng)予以處罰的部門行政法中，危害性未成為大部分應(yīng)受處罰行為的必備要件。部門行政法大致通過(guò)兩種方式規(guī)定應(yīng)受處罰行為。一種是危害后果描述，如《廣告法》第9 條規(guī)定的應(yīng)受處罰行為有“損害國(guó)家的尊嚴(yán)或者利益，泄露國(guó)家秘密”“妨礙社會(huì)安定，損害社會(huì)公共利益”“危害人身、財(cái)產(chǎn)安全，泄露個(gè)人隱私”等，這些規(guī)定就主要通過(guò)危害后果描述界定應(yīng)受處罰行為。另一種是行為描述，如《廣告法》第9 條規(guī)定的“使用‘國(guó)家級(jí)’‘最高級(jí)’‘最佳’等用語(yǔ)”，《道路交通安全法》第99 條規(guī)定的“未取得機(jī)動(dòng)車駕駛證、機(jī)動(dòng)車駕駛證被吊銷或者機(jī)動(dòng)車駕駛證被暫扣期間駕駛機(jī)動(dòng)車”，這就是單純從行為外觀的角度描述應(yīng)受處罰行為。由于立法中大量采用行為描述的方式規(guī)定應(yīng)受處罰行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)即可能在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)認(rèn)定相對(duì)人之行為與部門行政法描述的違法行為相符即實(shí)施處罰，據(jù)此就造成危害性評(píng)價(jià)被忽略。

3.受三段論推理的束縛。我們通常推崇的三段論推理實(shí)際上是從行為模式至法律效果的推理，只要法律關(guān)系主體之行為符合法律規(guī)范中行為模式的規(guī)定，其即需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果?！疤幜P法定意味著應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以‘要件—效果’這一規(guī)范框架為依托，對(duì)于符合要件的違法行為給予相應(yīng)的法律制裁。”〔10〕尹培培：《處罰法定的價(jià)值蘊(yùn)含與現(xiàn)代行政法的變遷》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2018 年第6 期，第193 頁(yè)。這一邏輯思維運(yùn)用到執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)當(dāng)然也只認(rèn)定相對(duì)人之行為與法律規(guī)范中行為模式的契合程度，而忽略了對(duì)行為危害性的認(rèn)定。當(dāng)然，需要說(shuō)明的是，上述偏離并不存在絕對(duì)的必然性，但在實(shí)踐當(dāng)中確有大量案件可予以佐證。

（二）執(zhí)法中危害性評(píng)價(jià)缺失造成過(guò)罰失當(dāng)案件的發(fā)生

總的來(lái)說(shuō)，危害性評(píng)價(jià)缺失造成大量處罰顯失公正的案件發(fā)生，這些案件主要集中于行政拘留和行政罰款兩個(gè)領(lǐng)域。就行政拘留而言，除前文所述的柳江公安處罰案外，公安機(jī)關(guān)未經(jīng)危害性評(píng)價(jià)所進(jìn)行之處罰顯失公正的情況比比皆是。例如，據(jù)《西安晚報(bào)》報(bào)道，陜西省延安吳起縣周灣鎮(zhèn)村民劉某到某涼皮店就餐后在例行檢查中尿檢呈陽(yáng)性，后查明涼皮店老板往食品中摻雜罌粟粉，公安機(jī)關(guān)以劉某吸食毒品為由拘留15 日，故意在食品中增加罌粟粉的涼皮店老板則僅被處以10 日的行政拘留。2019 年1 月31 日，一網(wǎng)民在微信群中發(fā)布“網(wǎng)警同志，我要嫖娼，我要吸毒，趕緊把我抓掉，年過(guò)完了再把我放出來(lái)”。西寧網(wǎng)警據(jù)此以尋釁滋事為由對(duì)其處以行政拘留5 日的處罰。2019 年9 月24 日，公安部交通管理局發(fā)布的一條新浪微博顯示，安徽亳州一名女子因?qū)煌ㄟ`章罰款不服，在微信朋友圈發(fā)布所謂的“辱警”言論而被警方以尋釁滋事為由處以行政拘留。在2019 年初，城步縣公安局的一則警情通報(bào)當(dāng)中，相對(duì)人將政府標(biāo)語(yǔ)“好吃懶做很可恥、貧窮落后不光榮”篡改“好吃懶做很光榮、貧窮落后不可恥”，因此被公安機(jī)關(guān)以散布謠言為由進(jìn)行處罰。

就罰款而言，2016 年3 月，杭州市西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局以方林富炒貨店在廣告中使用了“最”字為由，依《廣告法》第55 條處以20 萬(wàn)元罰款，該處罰被審判機(jī)關(guān)以明顯不當(dāng)為由予以變更。據(jù)廣西新聞網(wǎng)報(bào)道，南寧新永前五金裝飾材料有限公司在網(wǎng)店商品宣傳用語(yǔ)中標(biāo)有“采用國(guó)際最先進(jìn)的指紋算法”而被罰款20 萬(wàn)元，經(jīng)起訴后法院變更為5 萬(wàn)元。蘭州市常永吉不具備運(yùn)營(yíng)資格，其首次搭載乘客并收費(fèi)10 元而被處以罰款5 萬(wàn)元，法院將罰款變更為5000 元。蘇州鼎盛食品公司因使用已被他人注冊(cè)為商標(biāo)的“樂(lè)活LOHAS”標(biāo)識(shí)作為商品名稱，被蘇州工商局責(zé)令停止侵權(quán)行為并處以50 萬(wàn)元罰款，后法院查明“樂(lè)活LOHAS”為通用詞匯而撤銷50 萬(wàn)元的罰款。在霍某銷售預(yù)包裝食品無(wú)標(biāo)簽案中，霍某以3.5 元價(jià)格購(gòu)進(jìn)無(wú)商品標(biāo)簽的菠蘿罐頭10 瓶，其中一瓶于案發(fā)時(shí)已用于制作涼拌菜并銷售，售價(jià)4 元，獲利0.5 元，建平縣市場(chǎng)監(jiān)管部門據(jù)此依《食品安全法》第25 條罰款5000 元?！?1〕參見(jiàn)建平縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局“建市監(jiān)罰字（2019）92 號(hào)”行政處罰決定書。需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，上述案件不僅展現(xiàn)了危害性評(píng)價(jià)缺失與處罰不公的聯(lián)系，其存在的以下三種情況更需要予以重點(diǎn)關(guān)注。

1.危害性評(píng)價(jià)的缺失使執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏調(diào)整部門行政法中處罰幅度的依據(jù)。違法行為及處罰種類、幅度規(guī)定于部門行政法當(dāng)中。部門行政法的立法所面向的是一般化的社會(huì)生活情形，其從過(guò)往執(zhí)法實(shí)踐中歸納出一般化的違法情節(jié)并配備相應(yīng)的處罰種類和幅度，其處罰種類和幅度通常看來(lái)或許并非“顯失公正”。例如，《廣告法》第55 條規(guī)定的20 萬(wàn)元以上100 萬(wàn)元以下罰款、《食品安全法》第25條規(guī)定的5000 元以上5 萬(wàn)元以下罰款，抽象來(lái)看或許與其所面向的違法行為存在基本符合比例的適度性。然而，社會(huì)生活的展開常常超出立法者于立法時(shí)預(yù)想的各種情形，此時(shí)，僵硬地適用部門行政法中的處罰幅度就有可能造成處罰顯失公正。例如，在上文所述的建平縣市場(chǎng)監(jiān)管局行政處罰案中，處罰措施與相對(duì)人的違法情形顯然不成比例，方林富案也同屬此種情形。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，單從《食品安全法》和《廣告法》的規(guī)定來(lái)看，兩案中行政機(jī)關(guān)的處罰甚至已是法定幅度內(nèi)的最低。依部門行政法之規(guī)定作出最低限度的處罰依然無(wú)法阻止顯失公正之處罰的發(fā)生，其中的原因即在于《行政處罰法》中危害性評(píng)價(jià)的缺失使執(zhí)法部門無(wú)法獲得調(diào)整部門行政法中之處罰幅度的依據(jù)。

2.危害性評(píng)價(jià)缺失是兜底條款口袋化的重要成因?！吨伟补芾硖幜P法》第26 條規(guī)定的“其他尋釁滋事行為”在執(zhí)法實(shí)踐中的濫用，在很大程度上可歸因于危害性評(píng)價(jià)的缺失。例如，在上文所述的西寧網(wǎng)警處罰案和亳州交警處罰案中，相對(duì)人的行為縱使在外觀上符合《治安管理處罰法》關(guān)于尋釁滋事的描述，但其行為是否具有危害性，其危害性是否足以引起應(yīng)予以行政處罰的效果乃至可予以行政拘留這一具有極強(qiáng)嚴(yán)厲性的行政處罰，這是行政機(jī)關(guān)在立案和處罰程序推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的因素。欠缺此方面的考量，就可能造成立法上囊括范圍極其寬泛的兜底條款被輕易啟動(dòng)，諸多不具有起碼社會(huì)危害性的“違法行為”也被貼上尋釁滋事的標(biāo)志，造成處罰權(quán)的濫用。

3.危害性評(píng)價(jià)的結(jié)果是法院認(rèn)定處罰顯失公正的重要事由。如在上述南寧新永前案中，二審中控辯雙方主要圍繞相對(duì)人行為人的危害性展開。在常永吉案中，甘肅省高院作出變更判決的理由是“相對(duì)人行為屬于第一次被發(fā)現(xiàn)，且協(xié)議收取費(fèi)用為10元，在行駛途中即被查處，并未實(shí)際收取費(fèi)用”，而被上訴人作出處罰前“未考慮上訴人只被查處一次違法行為且未實(shí)際收取費(fèi)用的客觀事實(shí)，也沒(méi)有提供上訴人的違法行為對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重危害后果的事實(shí)證據(jù)”。蘇州鼎盛食品公司案中法院撤銷罰款的理由則為“鼎盛公司并未對(duì)使用該標(biāo)識(shí)的月餅進(jìn)行專門、廣泛、大量的宣傳”“尚未造成市場(chǎng)中相關(guān)公眾實(shí)際的混淆和誤認(rèn)，故其侵權(quán)行為和情節(jié)顯著輕微”。

三、過(guò)罰相當(dāng)原則的貫徹亟待完善危害性評(píng)價(jià)制度

行政處罰中的過(guò)罰相當(dāng)應(yīng)以“過(guò)”的精準(zhǔn)衡量為前提，因此，過(guò)罰相當(dāng)原則的貫徹需要在《行政處罰法》中完善危害性評(píng)價(jià)制度。

（一）危害性是衡量“過(guò)”與“罰”相當(dāng)?shù)慕橘|(zhì)

《行政處罰法》第4 條規(guī)定，行政處罰的設(shè)定和實(shí)施必須以事實(shí)為根據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。這是我國(guó)《行政處罰法》中的過(guò)罰相當(dāng)原則。一般認(rèn)為，過(guò)罪相當(dāng)原則援引自刑法中的罪罰相當(dāng)原則，也與比例原則的精神相契合，“行政處罰的‘過(guò)罰相當(dāng)’原則，與刑罰中的‘罪罰相當(dāng)’原則，精神實(shí)質(zhì)是一致的”?！?2〕張春生主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋解》，中國(guó)社會(huì)出版社1996 年版，第7 頁(yè)。刑法中“罪”的核心在于社會(huì)危害性，參照刑法理論所形成的過(guò)罰相當(dāng)原則之核心也在于通過(guò)危害性的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)而建立“過(guò)”與“罰”的等量關(guān)系。

1.“過(guò)”的本質(zhì)是危害性。所謂“過(guò)”，有“犯錯(cuò)誤”之意。那么，“犯錯(cuò)誤”到底是指違反禁止性規(guī)范，還是要求違反禁止性規(guī)范的同時(shí)造成了一定的危害后果，這就涉及刑法上行為無(wú)價(jià)值論與結(jié)果無(wú)價(jià)值論的爭(zhēng)論。行為無(wú)價(jià)值論的哲學(xué)基礎(chǔ)是行為功利主義，其核心為僅根據(jù)行動(dòng)所產(chǎn)生的好或壞的效果來(lái)判斷行動(dòng)的正確與錯(cuò)誤；〔13〕參見(jiàn)［澳］J. J. C.斯馬特、［英］B.威廉斯：《功利主義：贊成與反對(duì)》，牟成文譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1992 年版，第4 頁(yè)。結(jié)果無(wú)價(jià)值論的哲學(xué)基礎(chǔ)則是規(guī)則功利主義，其認(rèn)為行為在道德上的正確性取決于遵循能夠?yàn)橐磺邢嚓P(guān)者帶來(lái)好處的規(guī)則?！?4〕參見(jiàn)余涌：《布蘭特的道德權(quán)利理論》，載《現(xiàn)代哲學(xué)》2000 年第1 期。行為無(wú)價(jià)值論強(qiáng)調(diào)行為對(duì)規(guī)范的違背，這使犯罪認(rèn)定的過(guò)程脫離了法益保護(hù)的刑法目的，與罪刑法定主義所強(qiáng)調(diào)的犯罪本質(zhì)相違背，不當(dāng)擴(kuò)大刑法的打擊范圍。〔15〕參見(jiàn)張明楷：《行為無(wú)價(jià)值論的疑問(wèn)——兼與周光權(quán)教授商榷》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009 年第1 期。據(jù)此，罪的認(rèn)定即采取結(jié)果無(wú)價(jià)值論立場(chǎng)，以危害性作為定罪的依據(jù)。

結(jié)果無(wú)價(jià)值論也與“可罰的違法性”理論相契合?？闪P的違法性理論最初源于德國(guó)，黑格爾在其《法哲學(xué)原理》一書中指出，刑事法上的違法行為與民事領(lǐng)域的違法行為有所不同，其是對(duì)作為法的有意識(shí)的侵害，因此其對(duì)法的侵害程度也需要有一定的特殊性和獨(dú)自性?！?6〕參見(jiàn)［德］黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書館1995 年版，第91-96 頁(yè)。到本世紀(jì)初，日本學(xué)者宮本英博士針對(duì)“一厘事件”判決，提出了作為構(gòu)成其所謂“被害法益極輕微的情形”的阻卻可罰的類型事由的理論，將社會(huì)觀念認(rèn)為犯罪情節(jié)和受害法益輕微的情形作為阻卻刑事追責(zé)的事由?！?7〕參見(jiàn)于改之：《可罰的違法性理論及其在中國(guó)的適用》，載《刑法論叢》2007 年第2 期。總之，不管是結(jié)果無(wú)價(jià)值論還是可罰的違法性理論，其都要求犯罪的構(gòu)成具有一定的危害性。在此意義上而言，由于“過(guò)罰相當(dāng)”借鑒自“罪罰相當(dāng)”，其對(duì)“過(guò)”的定義即應(yīng)當(dāng)側(cè)重于社會(huì)危害性，社會(huì)危害性也是違法行為之所以“違法”的根源。立法上對(duì)違法行為及其構(gòu)成要件之外觀的描述，可以稱為形式要件，其是立法對(duì)社會(huì)生活中通常存在的具有社會(huì)危害性的行為進(jìn)行抽象化處理的結(jié)果。對(duì)社會(huì)現(xiàn)象之抽象化描述進(jìn)行理解，一定需要回歸此種現(xiàn)象的本質(zhì)和立法者的原意，即該種社會(huì)現(xiàn)象只有具備相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)危害性，立法者方將其一般化的外部表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行描述并規(guī)定為違法行為以便于執(zhí)法者理解。因此，“過(guò)”亦或行政違法行為的本質(zhì)一定是社會(huì)危害性。

2.“罰”設(shè)定和實(shí)施的目的在于制裁具有社會(huì)危害性的行為。如上所述，行政違法行為作為受到法律責(zé)難的行為，其本質(zhì)上一定是具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)危害性并破壞法律所預(yù)設(shè)之秩序體系的行為，〔18〕參見(jiàn)楊解君、王松慶：《論行政違法的本質(zhì)與特性》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版）》1997 年第3 期。行為對(duì)法秩序之破壞性方為其應(yīng)受處罰的根本。據(jù)此，罰的設(shè)定與實(shí)施的目的也在于制裁具有社會(huì)危害性的行為。具體而言，法是對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行分配的基本形式，法的基本范疇為權(quán)利和權(quán)力，權(quán)利是個(gè)人利益的法律表現(xiàn)，以私有財(cái)產(chǎn)為其物質(zhì)承擔(dān)者；權(quán)力是政府等公共機(jī)構(gòu)代表的公共利益的法律表現(xiàn)，以稅收等形成的公共財(cái)產(chǎn)為其物質(zhì)承擔(dān)者?！?9〕參見(jiàn)童之偉：《中國(guó)實(shí)踐法理學(xué)的話語(yǔ)體系構(gòu)想》，載《法律科學(xué)》2019 年第4 期。通過(guò)對(duì)權(quán)利和權(quán)力的設(shè)置，法即實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)利益的分配。據(jù)此，違法行為在本質(zhì)上即是侵害社會(huì)利益的行為。在此基礎(chǔ)上，“罰”的本質(zhì)作為國(guó)家制裁行為，縱使其設(shè)定和運(yùn)行有維系法律統(tǒng)一性這一目的，但由于法的根本目的在于分配和平衡公私利益，因此也只有構(gòu)成對(duì)公私利益之侵害，即具有一定的社會(huì)危害性，國(guó)家的“罰”的設(shè)定與實(shí)施的權(quán)力方具有正當(dāng)性。

因此，危害性即構(gòu)成了“過(guò)”與“罰”之間的公因數(shù)，過(guò)與罰之間的等量關(guān)系，需要借助危害性加以衡量。過(guò)罰相當(dāng)原則的實(shí)現(xiàn)即建立在對(duì)行政違法行為之危害性加以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上。

（二）在《行政處罰法》第五章中明確危害性評(píng)價(jià)制度

過(guò)與罰以危害性為其介質(zhì)，過(guò)罰相當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)首先需要對(duì)“過(guò)”進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)的制度機(jī)制。

1.在《行政處罰法》第30 條的立案調(diào)查程序中增加危害性評(píng)價(jià)的要求。第30 條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)。此條采用了與第3 條相同的“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”的表述，這實(shí)際上包含了危害性評(píng)價(jià)，但該條同樣未對(duì)此加以明確表述，這也是諸如柳江公安處罰案、城步公安處罰案中行為人的行為顯然不具有危害性而處罰程序卻得以啟動(dòng)的緣由。在調(diào)查程序中，行政機(jī)關(guān)不僅需要針對(duì)違法行為的構(gòu)成展開調(diào)查，更應(yīng)就違法行為的危害效果進(jìn)行調(diào)查。據(jù)此，該條可修改為：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，可能具有可予以行政處罰的危害性的，行政機(jī)關(guān)必須針對(duì)行為的構(gòu)成、違反的法律規(guī)范及其危害性查明事實(shí)?！?/p>

2.在《行政處罰法》第38 條第1 款關(guān)于審查程序的概括性規(guī)定中增加危害性評(píng)價(jià)要求。該款規(guī)定，調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況作出決定。此款的“對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查”同樣包含但未明確表述危害性評(píng)價(jià)。在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)既需要審查相對(duì)人行為是否具備部門行政法規(guī)定的違法行為外觀表現(xiàn)形態(tài)即“形式違法性”，更需要審查該行為是否觸及行政違法的本質(zhì)即社會(huì)危害性。因此，該條可修改為：“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)違反行政管理秩序行為的違法性、危害性進(jìn)行審查?！?/p>

3.調(diào)整《行政處罰法》第38 條第1 款四項(xiàng)規(guī)定的排序。該條款第1 項(xiàng)規(guī)定了作出行政處罰決定的情形，第2 項(xiàng)則規(guī)定違法行為輕微而不予處罰的情形。在該款的概括性規(guī)定沒(méi)有體現(xiàn)危害性評(píng)價(jià)的情形下，這兩個(gè)條款的排序在一定程度上使“作出行政處罰決定”成為常態(tài)，“違法行為輕微不予處罰”成為例外，這架空了第2 項(xiàng)中的危害性評(píng)價(jià)，也是諸多輕微違法行為未獲得不予以處罰結(jié)果的緣由。從邏輯上看，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查和審查環(huán)節(jié)展開危害性評(píng)價(jià)后，其應(yīng)當(dāng)依違法事實(shí)有無(wú)和危害性的輕重依次做如下考慮：違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰；危害性較輕的，可以不予以處罰；危害性達(dá)到應(yīng)予以處罰的程度的，則依情節(jié)輕重給予處罰；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。換言之，第38條第1 款的四項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)依上述順序羅列。

（三）建立對(duì)接危害性評(píng)價(jià)結(jié)果的處罰幅度調(diào)整機(jī)制

在將危害性評(píng)價(jià)嵌入行政處罰流程的基礎(chǔ)上，《行政處罰法》還應(yīng)進(jìn)一步完善依危害性評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整處罰幅度的制度機(jī)制，這是過(guò)罰相當(dāng)?shù)靡宰罱K實(shí)現(xiàn)的保障。實(shí)際上，《行政處罰法》對(duì)處罰幅度調(diào)整機(jī)制也有所規(guī)定，即該法的第38 條規(guī)定，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。當(dāng)然，當(dāng)前處罰幅度調(diào)整機(jī)制還應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加以完善。

1.增加關(guān)于減輕、加重處罰的相關(guān)規(guī)定。就減輕處罰而言，減輕處罰的本質(zhì)是對(duì)法律規(guī)定的處罰幅度進(jìn)行調(diào)整，非有法定理由不得為之?！?0〕參見(jiàn)譚冰霖：《論行政法上的減輕處罰裁量基準(zhǔn)》，載《法學(xué)評(píng)論》2016 年第5 期。有學(xué)者分析了食品領(lǐng)域中減輕處罰的執(zhí)法問(wèn)題，并提出要從《行政處罰法》的既有規(guī)范結(jié)構(gòu)入手挖掘更多可以使用的減輕處罰明文規(guī)范，為實(shí)踐中減輕處罰的活動(dòng)提供裁量依據(jù)?！?1〕參見(jiàn)曾文遠(yuǎn)：《食品行政處罰中減輕處罰規(guī)范的適用》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019 年第2 期。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，《行政處罰法》對(duì)危害程度較輕而減輕處罰的規(guī)定不完備。具體而言，回到方林富案中，《行政處罰法》第25、26、27 條規(guī)定了從輕、減輕處罰的情形，第38 條規(guī)定了免除處罰和從輕處罰的情形，有學(xué)者認(rèn)為處罰機(jī)關(guān)可以依該法第27 條之規(guī)定在法定幅度下進(jìn)行處罰?！?2〕參見(jiàn)施立棟：《絕對(duì)化廣告用語(yǔ)的區(qū)分處罰》，載《法學(xué)》2019 年第4 期。然而，在該案中，縱使相對(duì)人之違法行為輕微，但“違法行為輕微”并不是第25、26、27 條規(guī)定的減輕處罰的情節(jié)，而適用第38 條免除處罰又顯得處理過(guò)輕。因此，在現(xiàn)有制度體系下，該案中行政機(jī)關(guān)只能以危害程度輕微為由，依第38 條的規(guī)定從輕處罰而不能減輕處罰。然而依《廣告法》的規(guī)定，20 萬(wàn)元罰款已是法定幅度內(nèi)最輕的處罰，由于減輕處罰規(guī)定的缺失，行政機(jī)關(guān)只能作出20 萬(wàn)元罰款的處罰，很難真正做到過(guò)罰相當(dāng)，〔23〕參見(jiàn)陳嘉琪、黃愛(ài)武：《行政機(jī)關(guān)如何適用從輕減輕處罰規(guī)定——以方林富案為例》，載《海峽法學(xué)》2019 年第1 期。而這一處罰最終被法院以顯失公正為由變更為10 萬(wàn)元罰款。由此可見(jiàn)，為使行政機(jī)關(guān)經(jīng)危害性評(píng)價(jià)而作出更為公正的行政處罰，《行政處罰法》第38 條應(yīng)當(dāng)增加違法行為輕微可以減輕處罰的規(guī)定。

就加重處罰而言，從《行政處罰法》的立法目的來(lái)看，該法的制定既要體現(xiàn)保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的價(jià)值取向，又需要保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，“行政處罰的目的是要形成良好的行政秩序”?！?4〕關(guān)保英：《行政處罰中行政相對(duì)人違法行為制止研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016 年第6 期，第39 頁(yè)。在此意義上而言，規(guī)定對(duì)危害性較高的違法行為施以更為嚴(yán)厲的處罰，實(shí)際上有利于維護(hù)社會(huì)秩序與保護(hù)公民利益的平衡。另外，《行政處罰法》第4 條規(guī)定了過(guò)罰相當(dāng)原則，規(guī)定對(duì)危害性較大的行為施以更為嚴(yán)厲的處罰也是過(guò)罰相當(dāng)?shù)囊蟆Ｔ诖艘饬x上而言，《行政處罰法》規(guī)定了作為從輕、減輕或免予處罰的評(píng)價(jià)要素，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定從重或加重處罰的評(píng)價(jià)要素，可將多次實(shí)施、造成損失較大等規(guī)定為可以從重或加重處罰的評(píng)價(jià)要素。

2.就減輕或加重處罰設(shè)定更為嚴(yán)格的程序機(jī)制。減輕或加重處罰的本質(zhì)是賦予執(zhí)法人員更大的自由裁量權(quán)，因此需要更為嚴(yán)格的實(shí)體和程序規(guī)則對(duì)其加以限制。〔25〕參見(jiàn)彭文華：《酌定減輕處罰的自由裁量與技術(shù)制衡》，載《法學(xué)評(píng)論》2016 年第3 期。《行政處罰法》第38 條規(guī)定，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。從字面意思上進(jìn)行理解，“給予較重處罰”應(yīng)是在法定處罰幅度內(nèi)選擇較重之幅度進(jìn)行處罰，其尚未超出法定處罰幅度；當(dāng)然，從重處罰雖未超出法定幅度，但其也受更為嚴(yán)格的程序限制。減輕處罰和加重處罰作為在法定處罰幅度范圍之外實(shí)施的處罰，其當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的程序限制，如此方能避免量罰權(quán)的濫用。據(jù)此，《行政處罰法》可進(jìn)一步規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為予以減輕或加重處罰的，應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)人集體討論決定，并向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)備。

3.明確處罰幅度調(diào)整的證明或說(shuō)理。危害性評(píng)價(jià)的展開需要與調(diào)查取證相結(jié)合，針對(duì)行為偏離度和具體損害后果的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)有證據(jù)加以證明，針對(duì)危險(xiǎn)性或可能的危害后果的評(píng)價(jià)，在行政機(jī)關(guān)難以舉出證據(jù)證明的情況下，其也應(yīng)當(dāng)就此予以說(shuō)明。這一要求體現(xiàn)于處罰調(diào)整機(jī)制當(dāng)中，即要求行政機(jī)關(guān)在依危害性評(píng)價(jià)之結(jié)果決定從輕、減輕、從重、加重處罰時(shí)，也應(yīng)當(dāng)就該行為之危害性予以充分說(shuō)明，〔26〕參見(jiàn)袁家德：《說(shuō)理式行政處罰決定書研究》，載《理論視野》2014 年第4 期。據(jù)此限制量罰權(quán)的濫用。

四、部門行政法與《行政處罰法》中危害性評(píng)價(jià)的銜接

危害性評(píng)價(jià)需要依托《行政處罰法》中的處罰流程，結(jié)合具體適用的部門法規(guī)范的目的以及行為人的主觀狀態(tài)、行為的偏離程度、行為的危害后果等酌定要素展開。當(dāng)然，行政處罰針對(duì)的是相對(duì)于刑事犯罪行為來(lái)說(shuō)較輕的違法行為，對(duì)這類違法行為的處罰，必須建立與刑罰不完全一致的危害性評(píng)價(jià)機(jī)制：首先是指導(dǎo)原則不同。相較行政處罰，刑事處罰指向具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為，〔27〕參見(jiàn)盧勤忠、夏陳婷：《行政處罰與刑罰的對(duì)流機(jī)制研究》，載《河北法學(xué)》2020 年第3 期。其處罰具有極強(qiáng)的嚴(yán)厲性。危害性作為決定罰與不罰、如何處罰的關(guān)鍵因素，對(duì)危害性的評(píng)價(jià)需要最大限度地確保公正，公正原則即是其基本原則。而行政處罰則需要兼顧行政效率原則，在效率與公正之間取得平衡。其次是程序機(jī)制不同。刑事處罰中的危害性評(píng)價(jià)需要遵循權(quán)力分工原則，由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)分別進(jìn)行；行政處罰中的危害性評(píng)價(jià)則由處罰機(jī)關(guān)依已有處罰程序展開。最后是評(píng)價(jià)的內(nèi)容也不盡相同。刑事違法與行政違法在危害性上不僅有量上的不同，更是在規(guī)范的保護(hù)目的上具有本質(zhì)區(qū)別，需要采用不同的判斷方法，針對(duì)不同內(nèi)容作出評(píng)價(jià)。〔28〕參見(jiàn)歐陽(yáng)本祺：《論行政犯違法判斷的獨(dú)立性》，載《行政法學(xué)研究》2019 年第4 期。具體而言，刑法上的危害性具有明確的內(nèi)容指向，限于法律條文明確規(guī)定的內(nèi)容；而應(yīng)受行政處罰行為的危害性則有更廣泛的范圍，除依法定情節(jié)展開外，還可以由執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)合公共政策、社會(huì)形勢(shì)等加以判斷。有鑒于此，行政處罰中危害性評(píng)價(jià)的運(yùn)行即需要兼顧公正與效率，嵌入已有的處罰程序機(jī)制當(dāng)中。

（一）依《行政處罰法》啟動(dòng)危害性評(píng)價(jià)程序

在學(xué)理上，《行政處罰法》具有總則功能，部門行政法中處罰規(guī)則的適用同樣需要遵循《行政處罰法》的原則與規(guī)則。然而，實(shí)踐中，二者間總則與分則的關(guān)系常常被割裂，〔29〕參見(jiàn)楊解君、蔣都都：《〈行政處罰法〉面臨的挑戰(zhàn)與新發(fā)展——特別行政領(lǐng)域行政處罰應(yīng)用的分析》，載《行政法學(xué)研究》2017 年第3 期。在部門行政法以行為描述的方式規(guī)定應(yīng)受處罰行為時(shí)，處罰的實(shí)施就往往僅關(guān)注相對(duì)人行為與法律之規(guī)定的契合度并在此基礎(chǔ)上作出處罰決定，《行政處罰法》關(guān)于處罰過(guò)當(dāng)、輕微免罰等規(guī)定就常常被忽略。有鑒于此，為使危害性評(píng)價(jià)能夠推行于所有行政處罰領(lǐng)域，《行政處罰法》之修改就應(yīng)進(jìn)一步明確其“總則”屬性，要求所有領(lǐng)域之行政處罰的實(shí)施都遵守該法確立的原則、精神、程序及其他制度機(jī)制。

在此基礎(chǔ)上，為兼顧效率原則，危害性評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)嵌入已有的行政處罰程序，依《行政處罰法》中的立案、調(diào)查、應(yīng)受處罰行為的認(rèn)定、定罰、量罰等程序環(huán)節(jié)依次展開。首先，在行政機(jī)關(guān)收到舉報(bào)或者通過(guò)其他途徑接觸到可能構(gòu)成違法的行為時(shí)，其在立案前即應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步的危害性評(píng)價(jià)，只有依執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)或民眾的一般理性標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定該行為可能具備危害性，方可啟動(dòng)立案程序。諸如柳江公安處罰案、城步公安處罰案等案件中顯然不具備社會(huì)危害性的行為，就不應(yīng)當(dāng)將之作為違法行為予以立案。其次，調(diào)查程序的展開。《行政處罰法》 第30 條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)。此處的事實(shí)，既應(yīng)當(dāng)包括行為人之行為違反部門法規(guī)范的事實(shí)，也應(yīng)當(dāng)包括該行為對(duì)社會(huì)秩序所形成的侵害。再次是應(yīng)受處罰行為認(rèn)定中的危害性評(píng)價(jià)。行政機(jī)關(guān)依形式邏輯涵攝方法，將部門行政法對(duì)違法行為的描述對(duì)接于相對(duì)人之行為即可得到相對(duì)人行為是否構(gòu)成“違反行政管理秩序的行為”；在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)還需要對(duì)該行為之危害性進(jìn)行評(píng)價(jià)，只有其達(dá)到了立法者立法時(shí)預(yù)設(shè)的危害程度，方能將“違反行政管理秩序的行為”認(rèn)定為“應(yīng)受處罰的行為”。最后，在認(rèn)定應(yīng)受處罰行為基礎(chǔ)上的定罰環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)還需要判斷案件是否符合《行政處罰法》第25、26、27 條和第38 條第1 款第2 項(xiàng)的情形，只有其危害性超出了上述條款規(guī)定的情形，行政機(jī)關(guān)方可決定予以處罰，并依危害性決定處罰的幅度，尤其是危害性顯著輕微的，則可對(duì)部門行政法確定的處罰幅度進(jìn)行調(diào)整。

（二）結(jié)合部門行政法的個(gè)別化評(píng)價(jià)

《行政處罰法》的作用在于明確處罰權(quán)的行使程序，當(dāng)然，針對(duì)具體違法行為所實(shí)施的處罰，則需要依部門行政法中的禁止性條款及其立法目的進(jìn)行危害性評(píng)價(jià)。部門行政法的立法的目的在于制止不法行為以維護(hù)社會(huì)利益，相對(duì)人的行為是否達(dá)到“不法”狀態(tài)而進(jìn)入法律懲戒的范圍，最終由該行為對(duì)立法所預(yù)設(shè)之社會(huì)秩序造成的破壞來(lái)決定。因此，對(duì)行為是否具備危害性需要回歸部門行政法中禁止性規(guī)范的制定目的來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。當(dāng)然，禁止性規(guī)范既可以表現(xiàn)為對(duì)“行為”的禁止，也可以表現(xiàn)為對(duì)損害后果的禁止。以《廣告法》第9 條為例，該條禁止的情形有11 項(xiàng)，其中“使用或者變相使用中華人民共和國(guó)的國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽，軍旗、軍歌、軍徽”“使用或者變相使用國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的名義或者形象”是對(duì)行為的禁止，“損害國(guó)家的尊嚴(yán)或者利益，泄露國(guó)家秘密”“妨礙社會(huì)安定，損害社會(huì)公共利益”是對(duì)損害后果的規(guī)定。對(duì)相對(duì)人行為之危害性的評(píng)價(jià)，首先需要分析其行為觸犯的禁止性規(guī)范的類型。如觸犯規(guī)定損害后果的禁止性規(guī)范，則需要考慮該行為造成的損害后果是否足以達(dá)到破壞法律秩序的量。例如，在對(duì)廣告“妨礙社會(huì)安定，損害社會(huì)公共利益”的評(píng)價(jià)當(dāng)中，則需要針對(duì)廣告對(duì)社會(huì)公共利益之破壞度展開評(píng)價(jià)。如違反針對(duì)行為的禁止規(guī)范，如《廣告法》規(guī)定的廣告中“使用或者變相使用中華人民共和國(guó)的國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽，軍旗、軍歌、軍徽”的行為，危害性評(píng)價(jià)即需要針對(duì)行為本身借助立法目的展開。也就是說(shuō)，上述規(guī)范的立法目的既在于維護(hù)國(guó)旗、國(guó)歌等國(guó)家性標(biāo)志的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也在于避免產(chǎn)品使用國(guó)家標(biāo)志而造成消費(fèi)者的誤解。因此，在有上述行為發(fā)生時(shí)，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行為是否可能造成上述兩方面法律秩序之破壞展開評(píng)價(jià)，只有廣告中使用國(guó)家標(biāo)志的行為足以破壞國(guó)家標(biāo)志的嚴(yán)肅性或造成消費(fèi)者誤解，該行為才具備可予以處罰的危害性。

另外，除禁止性規(guī)范所體現(xiàn)的立法目的外，總則中的立法目的也是危害性評(píng)價(jià)所依賴的因素。以柳江公安處罰案為例，從該案中公安機(jī)關(guān)的處罰來(lái)看，其認(rèn)為當(dāng)事人行為能夠?yàn)椤吨伟补芾硖幜P法》第26 條的規(guī)定涵攝。第26 條作為禁止性規(guī)范，其立法目的需要結(jié)合總則的立法目的進(jìn)行理解，即“維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全”。而在該案中，縱使當(dāng)事人之行為確實(shí)能夠?yàn)榈?6 條涵攝，但該行為顯然不構(gòu)成對(duì)該法第1 條所規(guī)定之社會(huì)治安秩序和公共安全的破壞。

（三）回歸《行政處罰法》的一般性評(píng)價(jià)

在依托部門行政法中禁止性規(guī)范的內(nèi)容及其立法目的展開危害性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，處罰機(jī)關(guān)還應(yīng)回歸《行政處罰法》，依據(jù)《行政處罰法》的一般性規(guī)定展開危害性評(píng)價(jià)。

一方面，《行政處罰法》中規(guī)定了諸多量罰情節(jié)，這可稱為法定情節(jié)。法定情節(jié)大致上對(duì)接于違法行為的危害性，因此可依托這些情節(jié)展開危害性評(píng)價(jià)。具體而言，《行政處罰法》第27 條規(guī)定了4種可以從輕或減輕處罰的情形，這4 種情形所反映的都是應(yīng)受處罰行為之危害性較輕的情況。除此之外，該法第25 條規(guī)定的行為人不滿十四周歲、不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為等實(shí)際上也是危害性的評(píng)價(jià)要素。據(jù)此，在危害性評(píng)價(jià)當(dāng)中，處罰機(jī)關(guān)除結(jié)合部門法規(guī)定，還需要回歸《行政處罰法》規(guī)定的上述一般性評(píng)價(jià)要素展開評(píng)價(jià)。

另一方面，除法定量罰情節(jié)外，違法行為的危害性由多種因素共同決定，這些因素作為酌定情節(jié)，也可成為危害性評(píng)價(jià)的考慮對(duì)象。首先是主觀過(guò)錯(cuò)。主觀過(guò)錯(cuò)是決定危害性的重要因素，“無(wú)論采取何種制裁措施，過(guò)錯(cuò)都是選擇懲罰者的重要標(biāo)準(zhǔn)”〔30〕Brown, R. M. dministrative and Criminal Penalties in the Enforcement of Occupational Health and Safety Legislation, 30（3）Osgoode Hall Law Journal 719（1992）.。晚近以來(lái)，更有學(xué)者提倡將過(guò)錯(cuò)作為行政違法行為的構(gòu)成要件?！?1〕參見(jiàn)張春林：《主觀過(guò)錯(cuò)在行政處罰中的地位研究——兼論行政處罰可接受性》，載《河北法學(xué)》2018 年第5 期。當(dāng)然，不管主觀過(guò)錯(cuò)是否可以作為獨(dú)立的行政違法行為構(gòu)成要件，其都與行為的危害性具有緊密聯(lián)系，相對(duì)人在不同主觀狀態(tài)支配下，其行為的危害性也各不相同。因此，處罰機(jī)關(guān)有必要依主觀過(guò)錯(cuò)這一酌定要素展開危害性評(píng)價(jià)。其次是行為的偏離程度。行政處罰作為制裁手段，其合理性基礎(chǔ)在于應(yīng)受處罰行為對(duì)行政監(jiān)督和控制秩序造成了一定的破壞，〔32〕See Walte Gellhorn, Administrative Prescription and Imposition of Penalties, 1970:265 Washington University Law Quarterly 285（1970）.破壞程度即表現(xiàn)為行為相對(duì)于法律要求的偏離程度。部門行政法多以行為描述的方式界定行政違法行為，如《種子法》第80 條規(guī)定，銷售的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)有包裝的可以給予處罰。如果僅僅機(jī)械地對(duì)該法條進(jìn)行解讀，行為人只要實(shí)施一次“銷售的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)有包裝”的行為，當(dāng)然也屬于可予以處罰的情形。然而，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，法律對(duì)社會(huì)生活的調(diào)整應(yīng)有所限度，只有行為人對(duì)法律規(guī)范之違反達(dá)到了相當(dāng)程度，具有了法律上的效果，才構(gòu)成對(duì)“法益”的侵害，也才有必要被當(dāng)作法律行為對(duì)待，并使用法律手段加以規(guī)制。因此，針對(duì)違反部門行政法之禁止性規(guī)定的行為，處罰機(jī)關(guān)還需要分析該行為偏離法律預(yù)設(shè)之軌道的程度以認(rèn)定其危害性。最后是社會(huì)影響。違法行為的危害性不僅表現(xiàn)為對(duì)法益的破壞，不良社會(huì)影響也可以構(gòu)成行政處罰當(dāng)中的危害后果。其緣由在于，行政違法行為的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)秩序的破壞，行為造成的不良社會(huì)影響應(yīng)當(dāng)歸屬于社會(huì)秩序破害的范疇，其可能造成他人的不安乃至對(duì)法秩序的不信任。因此，對(duì)行為之危害性的評(píng)價(jià)同樣應(yīng)包含社會(huì)影響評(píng)價(jià)。

在上述處罰環(huán)節(jié)中，危害性評(píng)價(jià)的展開實(shí)際上主要在調(diào)查和說(shuō)理兩個(gè)環(huán)節(jié)加重了處罰機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)：一方面，在調(diào)查環(huán)節(jié)，處罰機(jī)關(guān)有義務(wù)在查證違法行為構(gòu)成的基礎(chǔ)上展開對(duì)其危害性的調(diào)查，此種調(diào)查需要圍繞行為人的主觀狀態(tài)、行為實(shí)施的方式、次數(shù)、后果等方面展開。在說(shuō)理環(huán)節(jié)，處罰機(jī)關(guān)則需要對(duì)其取得的證據(jù)，重點(diǎn)圍繞違法行為的危害性及其選擇的處罰決定之間的比例關(guān)系展開說(shuō)明。當(dāng)然，上述過(guò)程應(yīng)當(dāng)不至于過(guò)度影響行政效率。具體而言，就調(diào)查而言，《行政處罰法》第4 條明確規(guī)定了行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。這表明，全面查清違法事實(shí)及其危害性本來(lái)就是行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，尤其是其結(jié)合部門行政法認(rèn)定違法行為的過(guò)程本來(lái)就應(yīng)當(dāng)對(duì)行為所侵害的法益進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，而這恰恰也是危害性評(píng)價(jià)的內(nèi)容。另外，如上所述，行為人的主觀狀態(tài)、行為的社會(huì)影響等也可以作為決定危害性的要素，而這些要素則難以通過(guò)證據(jù)予以證明。針對(duì)此類情形，行政機(jī)關(guān)可不承擔(dān)舉證責(zé)任，僅需要做相關(guān)說(shuō)明。另一方面，就說(shuō)理而言，行政機(jī)關(guān)需要結(jié)合危害性對(duì)處罰決定予以說(shuō)理，而說(shuō)理也是行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的基本要求，這在《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中有所體現(xiàn)。此外，說(shuō)理的過(guò)程實(shí)際上是法感、經(jīng)驗(yàn)與邏輯相結(jié)合的過(guò)程。在此過(guò)程中，處罰機(jī)關(guān)可依經(jīng)驗(yàn)和相似案件展開危害性評(píng)價(jià)。據(jù)此，危害性評(píng)價(jià)的展開，實(shí)際上并未過(guò)度額外增加處罰機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，因此不違背行政效率原則。