邢偉星

內(nèi)容提要：法制理念是法制建設(shè)的靈魂、精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求，社會(huì)主要矛盾對(duì)法制理念變遷起決定性作用。新中國成立以來，隨著國家發(fā)展思想和立法思維的變化，水工程移民法制理念從補(bǔ)償性移民到開發(fā)性移民再到“以人為本”移民，幾經(jīng)變遷。新時(shí)代下，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化、新發(fā)展思想提出和憲法修改，在給水工程移民法制理念帶來巨大沖擊的同時(shí)，也為水工程移民法制建設(shè)指明了方向。對(duì)此，應(yīng)依據(jù)水工程移民法制理念變遷規(guī)律，實(shí)現(xiàn)水工程移民法制理念向“以人民為中心”的轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)法律保留原則將水工程移民中私有財(cái)產(chǎn)征收、征用等法律保留事項(xiàng)納入法律規(guī)制范疇，重構(gòu)水工程移民法制體系，實(shí)現(xiàn)移民權(quán)利與公權(quán)力之間的平衡。

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，提高立法質(zhì)量和效率。具體到水工程移民立法領(lǐng)域，首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變水工程移民立法理念適應(yīng)新時(shí)代法治發(fā)展要求。2018 年12 月，財(cái)政部、水利部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《中央水庫移民扶持基金績(jī)效管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)〔2018〕174 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），對(duì)水工程移民基金管理提出一系列要求。盡管《暫行辦法》并非首部水工程移民領(lǐng)域的行政規(guī)章，但從內(nèi)部行政程序視角規(guī)范水工程移民管理部門公權(quán)力，尚屬首例，體現(xiàn)了新時(shí)代水工程移民法制理念的重大轉(zhuǎn)變。一直以來，我國水工程移民法制主要由專門行政法規(guī)和部門規(guī)章構(gòu)成，尚未形成完備的法制體系，原因在于水工程移民法制理念幾經(jīng)變遷。

學(xué)界對(duì)水工程移民法制的討論相對(duì)有限，其中水工程移民權(quán)利及其保障研究又占據(jù)主流地位。相關(guān)觀點(diǎn)大致可以分為兩類：一是水工程移民享有何種權(quán)利，如崔廣平教授以權(quán)利保障理論為依據(jù)界定了水工程移民基本權(quán)利范疇，1崔廣平、周淑清：《水庫移民權(quán)利保障研究》，河南大學(xué)出版社2008 年版，第160-166 頁。趙姚陽博士則提出以立法方式填補(bǔ)移民社會(huì)保障權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)空白；2趙姚陽：《我國水庫移民權(quán)利保障發(fā)展評(píng)析》，載《中國農(nóng)村水利水電》2011 年第2 期。二是如何完善水工程移民權(quán)利保障制度，如袁松齡提出建立公眾參與和移民申訴渠道保障移民的參與權(quán)和申訴權(quán)，3袁松齡、常獻(xiàn)立：《小浪底水庫移民權(quán)益保護(hù)》，載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2002 年第6 期。楊文健教授從降低移民風(fēng)險(xiǎn)角度提出構(gòu)建水工程移民社會(huì)保障法律制度，4楊文健、趙海涵、劉虹：《中國水庫農(nóng)村移民社會(huì)保障體系的構(gòu)建》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2004 年第6 期。王瓊雯則提出移民權(quán)利保障應(yīng)以公正補(bǔ)償和正當(dāng)法律程序?yàn)榛驹瓌t。5王瓊雯：《“移民為何貧困”——非自愿移民補(bǔ)償制度的法規(guī)范分析》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009 年第2 期。與水工程移民權(quán)利及其保障研究相比，水工程移民法制建設(shè)研究很少有人涉及。有學(xué)者從清理舊法、制定新法、及時(shí)配套、構(gòu)建監(jiān)測(cè)機(jī)制等方面討論過我國水工程移民法律制度。6李振華、王珍義：《水庫移民后期扶持的法律規(guī)制》，載《中國集體經(jīng)濟(jì)》2011 年第9 期。部分學(xué)者著眼于水工程移民中特定類型社會(huì)關(guān)系和基本法律問題，以特別立法和專門立法的路徑對(duì)我國水工程移民法制建設(shè)面臨的問題給予回應(yīng)。7參見黃東東：《中國工程性移民法研究》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008 年第1 期；杜麗娟、聶學(xué)東、朱蘇加：《物權(quán)法頒布之后對(duì)我國移民安置的規(guī)范性研究》，載《河北省科學(xué)院學(xué)報(bào)》2008 年第1 期。還有學(xué)者從思維層面提出實(shí)現(xiàn)由“工程思維”向“法治思維”的轉(zhuǎn)變。8胡大偉：《“權(quán)利貧困”及其紓解——水庫移民利益補(bǔ)償?shù)睦Ь撑c出路》，載《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第2 期。

需要指出的是，現(xiàn)有研究雖然以水工程移民權(quán)利保障為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但仍停留在現(xiàn)行水工程移民法制體系框架之內(nèi)，或者說，只不過是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要在一定程度上所作的調(diào)整，而并未觸及水工程移民法制理念轉(zhuǎn)變這一根源性問題，難以根治水工程移民法制建設(shè)中的頑疾。新時(shí)代以何種法制理念重構(gòu)水工程移民法制體系，通過何種路徑回應(yīng)新時(shí)代水工程移民法制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)？這是當(dāng)前水工程移民法制建設(shè)中無法回避的根本問題，也是本文嘗試探討的問題。

一、 “水工程移民法制理念”的基本內(nèi)涵

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)移民問題的研究錯(cuò)綜復(fù)雜，“移民”內(nèi)涵根據(jù)研究需要被界定到不同話語體系。例如，國際移民、城市移民、生態(tài)移民和教育移民與水工程移民的措辭雖然相同，但含義各異，對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范及其適用也存在明顯差別。為此，明確“水工程移民法制理念”的基本內(nèi)涵首先需要回答“何為水工程移民”和“何為水工程移民法制”兩個(gè)基本問題。換言之，“水工程移民法制理念”的基本內(nèi)涵應(yīng)從法律關(guān)系主體和外在表現(xiàn)形式兩個(gè)角度界定。

（一）以水工程移民為法律關(guān)系主體

在我國當(dāng)前話語體系中，移民常被視為國際移民的同義詞，似乎移民只有國際移民一種形式。實(shí)際上，我國存在多種形式的移民，諸如工程移民、城市移民、生態(tài)移民、教育移民等等。本文討論的水工程移民是工程移民種類之一，也是工程移民中數(shù)量最為龐大的一類，作為法律關(guān)系主體具有特定性和特殊性。同時(shí)，水工程移民雖與國際移民、城市移民、生態(tài)移民、教育移民等都屬于移民范疇，但與其他形式移民有著本質(zhì)區(qū)別。

第一，意志的非自愿性。國際移民或城市移民為謀求自身發(fā)展而主動(dòng)遷移到其他國家或地區(qū)，其意思自治，屬自愿移民。9翁里：《國際移民法學(xué)》，浙江大學(xué)出版社2010 年版，第6-15 頁。水工程移民則是基于水工程建設(shè)的不可抗因素的人口搬遷。水工程建設(shè)一般以河流等自然條件為主要考量因素，征收房屋和土地的情況不可避免。大量原居民因居住條件破壞和生產(chǎn)資料流失被迫遷移，意志上具有非自愿性。如果說國際移民或城市移民是主動(dòng)遷移的自愿移民，那么水工程移民是公權(quán)力干預(yù)下的非自愿移民。第二，動(dòng)因和目的的公益性。非自愿移民的動(dòng)因千差萬別，目的也不盡相同。例如，生態(tài)移民雖屬非自愿移民，但是在戰(zhàn)爭(zhēng)、自然環(huán)境惡化等客觀因素驅(qū)動(dòng)下的人口被迫遷移，目的在于個(gè)體生存與發(fā)展。而與之不同的是，水工程移民在動(dòng)因上是基于國家對(duì)自然資源的利用而建設(shè)水利水電工程的宏觀決策，目的在于促進(jìn)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，具有雙重公益性。顯然，與以謀求個(gè)體生存發(fā)展為目的的生態(tài)移民等非自愿移民不同，水工程移民是以個(gè)體利益為代價(jià)維護(hù)國家公共利益的非自愿移民。第三，產(chǎn)生方式的專屬性。鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中產(chǎn)生的工程移民，雖具備非自愿性和公益性特點(diǎn)，但因移民數(shù)量少且情況單一，不屬于本文討論的范圍。本文討論的是水工程建設(shè)中產(chǎn)生的移民，即因水庫或水電站等水利水電工程建設(shè)而被迫遷移的移民群體。如上文所述，水工程建設(shè)在于防治自然災(zāi)害、利用自然資源，對(duì)自然環(huán)境具有較強(qiáng)依賴性，由此產(chǎn)生的水工程移民是工程移民中數(shù)量最多、情況最復(fù)雜、問題最嚴(yán)重的一類。

由此可以大致總結(jié)，水工程移民作為水工程移民法律關(guān)系主體具備如下三個(gè)要件：一是居住條件或（和）生產(chǎn)資料被動(dòng)流失；二是基于公共利益需要；三是以水工程建設(shè)為前提。綜合以上分析，本文認(rèn)為，凡是居住條件或（和）生產(chǎn)資料等私有財(cái)產(chǎn)因水工程建設(shè)而遭到損害，接受國家補(bǔ)償?shù)膫€(gè)人均屬水工程移民，是水工程移民法制調(diào)整的法律關(guān)系主體。

（二）以水工程移民法制為外在表現(xiàn)形式

水工程移民法制是水工程移民立法理念的外在表現(xiàn)形式。界定“水工程移民法制理念”的基本內(nèi)涵，主要在于區(qū)分“水工程移民法制”與“水工程移民法治”，而二者的區(qū)別源自對(duì)“法制”與“法治”兩個(gè)概念的界定。關(guān)于“法制”與“法治”的內(nèi)涵，學(xué)界早有爭(zhēng)論。系統(tǒng)梳理主要有如下觀點(diǎn)，可為區(qū)分上述兩個(gè)概念提供參考。

有學(xué)者曾試圖從詞義方面區(qū)分“法制”與“法治”。例如，從英文角度將“法制”翻譯為rule by law，強(qiáng)調(diào)法律的工具屬性；“法治”則翻譯為rule of law，體現(xiàn)法律的本位地位。10王青：《關(guān)于“法治”與“法制”英譯名的探討》，載《中國科技術(shù)語》2016 年第4 期。從漢字構(gòu)造角度分析，認(rèn)為“法制”意味“刀制”，表現(xiàn)為封建專制的人治法律，強(qiáng)調(diào)法律的制裁性；“法治”乃“水治”，代表著民主理性的現(xiàn)代化法律，側(cè)重法律的疏導(dǎo)和規(guī)范作用。11程燎原：《從法制到法治》，法制出版社1999 年版，第41-45 頁。顯然，從詞義角度區(qū)分兩個(gè)概念存在明顯局限。首先，對(duì)主要概念存在曲解，如法制應(yīng)翻譯為legal system，而rule by law 對(duì)應(yīng)“以法治國”；其次，論證從語言文字角度展開，缺少對(duì)法學(xué)相關(guān)概念的梳理；最后，抽象理念多于具體分析，就概念而談概念，沒有立足于我國立法實(shí)踐，對(duì)我國依法治國的現(xiàn)實(shí)背景缺少關(guān)注。這顯然無法從根本上挖掘“法制”與“法治”本質(zhì)區(qū)別，以此為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分上述概念有失偏頗。

學(xué)界對(duì)“法制”和“法治”兩個(gè)概念的研究集中在二者的內(nèi)涵和關(guān)系上，相關(guān)觀點(diǎn)大致分為兩大陣營(yíng)。一方認(rèn)為，“法制”與“法治”的本質(zhì)區(qū)別在于范疇，然而二者的內(nèi)涵和外延卻各不相同，需嚴(yán)格區(qū)分。法制是法律制度的簡(jiǎn)稱，核心是現(xiàn)行法律規(guī)范，是對(duì)民主狀態(tài)的法律控制，與政治制度、經(jīng)濟(jì)制度相對(duì)應(yīng)；法治則是與人治相對(duì)應(yīng)的治國方略，強(qiáng)調(diào)以法律為核心手段實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)控制的狀態(tài)，是立法、執(zhí)法、司法和守法的高度統(tǒng)一。同時(shí)，二者也不存在包含與被包含的關(guān)系。12參見劉驚海：《界定“法治”與“法制”——一個(gè)實(shí)踐的要求》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1993 年第3 期；沈宗靈：《依法治國 建設(shè)社會(huì)主義法治國家》，載《中國法學(xué)》1999 年第1 期；周永坤：《依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家理論研討會(huì)述評(píng)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》1997 年第2 期。另一方認(rèn)為，應(yīng)以辯證視角界定“法制”與“法治”內(nèi)涵，明確其中的區(qū)別與聯(lián)系，推動(dòng)二者相互融合。法制屬于制度范疇，法治屬于方法范疇。但法制應(yīng)體現(xiàn)法治精神，即法制健全需以法治理論為指導(dǎo)，法制運(yùn)行和完善需以法治原則和目標(biāo)為基準(zhǔn)；同時(shí)，法治落實(shí)以法制為載體，即法治理論效果發(fā)揮和價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以健全的法制的運(yùn)行為前提和路徑。13參見曹建明：《從“法制”到“法治”》，載《探索與爭(zhēng)鳴》1997 年第12 期；曹賢文：《略論法制、依法治國和法治》，載《社會(huì)科學(xué)》1998 年第2 期；孫育瑋：《“法制”與“法治”概念再分析》，載《求是學(xué)刊》1998 年第4 期。

2014 年，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)將法治作為治理國家的基本方式。2018 年《中華人民共和國憲法修正案》，將序言中“健全社會(huì)主義法制”修改為“健全社會(huì)主義法治”。至此，幾經(jīng)論證，對(duì)于“法制”與“法治”的內(nèi)涵及其關(guān)系的爭(zhēng)論已基本達(dá)成共識(shí)。概而言之，法制可從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度考量，靜態(tài)法制是指法律制度，動(dòng)態(tài)法制是包括立法、司法、守法和法律監(jiān)督等在內(nèi)的法律實(shí)現(xiàn)過程。法治內(nèi)涵則更為豐富，是與人治對(duì)立的治國方略或社會(huì)調(diào)控方式，其基本含義是依法辦事，表現(xiàn)為法律規(guī)范實(shí)行與實(shí)現(xiàn)的結(jié)果——法律秩序，內(nèi)涵民主、自由、平等、人權(quán)等諸多社會(huì)價(jià)值。14張文顯：《法哲學(xué)范疇研究（修訂版）》，中國政法大學(xué)出版社2001 年版，第150-156 頁。

依據(jù)上述結(jié)論，又鑒于我國水工程移民經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”“文化大革命”等特殊歷史時(shí)期，這些時(shí)期只存在靜態(tài)“法制”而并不存在以依法辦事為基本含義的“法治”，故本文采用水工程移民“法制”理念的表述。本文認(rèn)為，水工程移民法制理念基本內(nèi)涵分為兩個(gè)層面：一是存在于靜態(tài)意義上水工程移民法律制度中的立法理念，二是體現(xiàn)在動(dòng)態(tài)意義上水工程移民法律秩序中的執(zhí)法理念和司法理念。我國現(xiàn)行法律中規(guī)范水工程移民法律行為的全部法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等屬水工程移民靜態(tài)法制范疇，意在劃定移民權(quán)利與公權(quán)力界限；水工程移民中的立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等各環(huán)節(jié)構(gòu)成了水工程移民動(dòng)態(tài)法制，旨在維護(hù)水工程移民法律秩序。水工程移民法制理念作為水工程移民法制的靈魂、精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求，旨在解決水工程移民法律關(guān)系為何法制以及如何法制的問題。

二、水工程移民法制理念歷史流變

水工程移民法律關(guān)系與我國特定時(shí)代的法律制度交匯時(shí)，形成水工程移民法制理念。隨著我國社會(huì)主要矛盾提出和轉(zhuǎn)化以及政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度發(fā)展，移民對(duì)自身要求和滿足要求方式的認(rèn)識(shí)不斷深化，水工程移民法制理念也隨之變遷。從歷史發(fā)展角度考察水工程移民法制理念動(dòng)態(tài)演變過程，對(duì)于把握水工程移民法制理念的發(fā)展規(guī)律和價(jià)值追求，十分重要?？疾煳覈こ桃泼窳⒎▽?shí)踐歷程，以《中華人民共和國土地管理法》制定（1986 年6 月25 日）、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》制定（2006 年3 月29 日）及其修改（2017 年4 月14 日）為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可將水工程移民法制理念演變進(jìn)程劃分為三個(gè)階段。

（一）補(bǔ)償性移民法制理念（1949-1985 年）

新中國水工程移民法制建設(shè)起步于1951 年密云水庫動(dòng)工之前，直到1953 年我國第一部工程建設(shè)征地行政法規(guī)——《國家建設(shè)征用土地辦法》才正式公布施行。雖然于1958 年1 月對(duì)《國家建設(shè)征用土地辦法》修訂，但因處于探索階段，水工程移民法制理念尚未正式形成。這一階段，水工程移民處于水工程建設(shè)的從屬地位，水工程移民法制理念從時(shí)有法律規(guī)范可以概括為補(bǔ)償性移民法制理念。

補(bǔ)償性移民法制理念強(qiáng)調(diào)水工程移民服從工程建設(shè)大局，“舍小家，顧大家”。受“重工程、輕移民”發(fā)展思想影響，水工程移民法制建設(shè)以滿足移民基本生活條件為目標(biāo)，移民權(quán)益保障問題慘遭忽視。例如，《國家建設(shè)征用土地辦法》（1953 年12 月公布施行，1958 年1 月修正，1982 年5 月廢止）第十三條規(guī)定，移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為“不得使其流離失所”；1958 年修正后第九條規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，如果社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)認(rèn)為對(duì)社員生活沒有影響，不需要補(bǔ)償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民委員會(huì)同意，可以不發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)。”此外，國務(wù)院于1982 年公布的《國家建設(shè)征用土地條例》（1982 年5 月公布施行，1987 年1 月廢止）第四條規(guī)定：“被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”不難看出，根植于移民利益無條件讓位于國家利益和集體利益發(fā)展思想，片面強(qiáng)調(diào)水工程移民服從工程建設(shè)，是補(bǔ)償性移民法制理念的核心內(nèi)容。

補(bǔ)償性移民法制理念的形成并非偶然，表面上看受制于國家法制發(fā)展水平，本質(zhì)上卻取決于當(dāng)時(shí)的發(fā)展思想和社會(huì)主要矛盾。新中國成立后我國隨即進(jìn)入過渡時(shí)期，在以工業(yè)化為主體的過渡時(shí)期總路線的指導(dǎo)下，“重工程、輕移民”發(fā)展思想將水工程建設(shè)放在首要位置，水工程移民安置補(bǔ)償問題被弱化甚至被忽視，出現(xiàn)“可補(bǔ)可不補(bǔ)的，不補(bǔ)；可多補(bǔ)可少補(bǔ)的，少補(bǔ)”的窘迫局面。社會(huì)主義制度確立后，“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”上升為社會(huì)主要矛盾，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)成為國家的主要任務(wù)。水工程建設(shè)屬于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)的主要內(nèi)容，自然居于重要地位，而移民安置補(bǔ)償仍難得到應(yīng)有重視，更遑論水工程移民權(quán)益及其保障。由此觀之，國家法制水平落后對(duì)補(bǔ)償性移民法制理念的影響只是表象，國家發(fā)展思想和社會(huì)主要矛盾才是補(bǔ)償性移民法制理念形成的決定性因素。

（二）開發(fā)性移民法制理念（1986-2005 年）

1986 年是水工程移民法制建設(shè)的分水嶺，這一年出臺(tái)的兩部法律法規(guī)推動(dòng)了水工程移民法制及其理念發(fā)展。第一部是1986 年6 月全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國土地管理法》，第三十二條規(guī)定：“大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。”以法條授權(quán)方式將水工程移民法律淵源的最高位階上升為行政法規(guī)。第二部是1986 年7 月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于抓緊處理水庫移民問題報(bào)告的通知》（國辦發(fā)〔1986〕56 號(hào)，1986 年7 月發(fā)布，2016 年6 月失效），“使移民安置與庫區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，合理使用移民經(jīng)費(fèi)，提高投資效益，走開發(fā)性移民的路子。”此后，國務(wù)院于1991 年2 月發(fā)布我國第一部水工程移民專門行政法規(guī)——《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第74號(hào)，1991 年5 月1 日施行，2006 年9 月1 日廢止），第三條規(guī)定：“國家提倡和支持開發(fā)性移民，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的辦法。”如此一來，我國水工程移民法制理念明確為開發(fā)性移民法制理念。

開發(fā)性移民法制理念是相對(duì)于補(bǔ)償性移民法制理念而言的，強(qiáng)調(diào)以水工程移民搬遷為契機(jī)，依據(jù)水工程移民法律法規(guī)在對(duì)移民公平補(bǔ)償基礎(chǔ)上，通過立法、行政等手段把移民安置、補(bǔ)償和發(fā)展與庫區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，提高移民生產(chǎn)生活水平，實(shí)現(xiàn)移民安置區(qū)和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。15參見黃東東：《對(duì)開發(fā)性移民的法律解釋》，載《重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)》2003 年第1 期；辛文、焦成斌：《三峽工程四川庫區(qū)10年移民工作回顧》，四川人民出版社1998 年版，第44 頁；張寶欣：《開發(fā)性移民理論與實(shí)踐》，中國三峽出版社1999 年版，第58 頁；盧純：《三峽移民管理概論》，中國三峽出版社1999 年版，第11 頁。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，恢復(fù)和改善水工程移民生產(chǎn)生活。例如，1992 年3 月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)水庫移民工作的若干意見》（國發(fā)〔1992〕20 號(hào)）提出，“在開發(fā)性移民方針的指引下，將移民安置方式和生產(chǎn)門路落在實(shí)處，使移民搬得出，安得下，并能盡快正常生產(chǎn)，正常生活，達(dá)到長(zhǎng)治久安的目的?！?996 年3 月，國家計(jì)委、財(cái)政部、電力部、水利部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于設(shè)立水電站庫區(qū)后期扶持基金的通知》（計(jì)建設(shè)〔1996〕526 號(hào)）指出，“基金提取的原則是：不降低移民原來的生產(chǎn)、生活水平并逐步有所改善?！钡诙o予水工程移民特殊政策支持。如國務(wù)院于1991 年頒布《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第74 號(hào)），第十八條規(guī)定：“對(duì)移民生產(chǎn)中的高揚(yáng)程提灌和圍堤排水用電，應(yīng)當(dāng)按核實(shí)電量給予電價(jià)優(yōu)惠?！诜乃畮旖y(tǒng)一調(diào)度和保證工程安全的前提下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先組織移民開發(fā)利用。”第十九條規(guī)定：“國家安排支農(nóng)、扶貧資金和交通、文教、衛(wèi)生等經(jīng)費(fèi)時(shí)，對(duì)移民安置區(qū)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)照顧，以扶持移民安排生活和發(fā)展生產(chǎn)?！钡谌瑢?shí)現(xiàn)水工程移民可持續(xù)發(fā)展。如2002 年12 月，國家計(jì)委印發(fā)《關(guān)于印發(fā)水電工程建設(shè)征地移民工作暫行管理辦法的通知》（計(jì)基礎(chǔ)〔2002〕2623 號(hào)），第四條規(guī)定：“建設(shè)征地移民工作要處理好工程建設(shè)和移民安置之間的關(guān)系，維護(hù)移民的合法權(quán)益，妥善安置移民?！钡诙邨l規(guī)定：“移民后期扶持的主要任務(wù)是對(duì)移民后期生產(chǎn)和生活進(jìn)行扶持，逐步提高和改善移民生產(chǎn)生活水平?！?/p>

這一時(shí)期，我國社會(huì)主要矛盾雖未發(fā)生變化，仍以發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)為主，但國家發(fā)展思想?yún)s實(shí)現(xiàn)了向可持續(xù)發(fā)展思想的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，2004 年憲法修正案明確了土地征收、征用補(bǔ)償制度，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！本唧w到水工程移民法制領(lǐng)域，在于如何通過法制建設(shè)貫徹可持續(xù)發(fā)展思想、落實(shí)土地征收、征用補(bǔ)償制度，解決水工程移民合理補(bǔ)償、恢復(fù)生產(chǎn)生活、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等一系列問題。水工程移民法制理念實(shí)現(xiàn)向開發(fā)性移民法制理念的轉(zhuǎn)變，為解決上述問題提供了路徑。因此，國家發(fā)展思想和憲法制度性規(guī)定成為水工程移民法制理念轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動(dòng)因。

（三）“以人為本”移民法制理念（2006-2017 年）

2006 年7 月，國務(wù)院公布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《條例》），第四條規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：（一）以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求?！?014 年，水利部《關(guān)于加強(qiáng)大中型水利工程移民安置管理工作的指導(dǎo)意見》（水移〔2014〕114 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）規(guī)定，“堅(jiān)持以人為本，處理好工程建設(shè)與移民安置的關(guān)系，做到工程建設(shè)管理與移民安置管理并重。”至此，“以人為本”移民法制理念正式確立。

從我國現(xiàn)行法律規(guī)范來看，發(fā)揮移民主體作用、尊重移民意愿、保障移民合法權(quán)益是落實(shí)“以人為本”移民法制理念的主要內(nèi)容。具體而言，一是，明確水工程移民的參與權(quán)和聽證權(quán)?！稐l例》第九條、第十五條和第三十八條分別規(guī)定，在編制移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃和水庫移民后期扶持規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取利害關(guān)系人的意見，“必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取聽證的方式。”此外，國家發(fā)改委于2012 年印發(fā)《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2012〕293號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）規(guī)定，“涉及移民群眾切身利益的事項(xiàng)，必須公平、公正、公開，聽取移民群眾的意見?！倍牵Ｕ纤こ桃泼竦闹闄?quán)?！锻ㄖ芬?guī)定，“使移民廣泛知曉移民政策，增加政策的透明度、讓移民早作準(zhǔn)備、早作謀劃，搬遷有序?！薄吨笇?dǎo)意見》也明確要求，“要做好移民工作信息公開，及時(shí)公布移民安置方案、移民安置標(biāo)準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償和移民安置資金的撥付使用情況，維護(hù)移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！比?，明確救濟(jì)途徑以保障水工程移民的救濟(jì)權(quán)?！稐l例》第五十五條規(guī)定：“在征地補(bǔ)償和移民安置過程中，移民認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害的，可以依法向縣級(jí)以上人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)反映……移民也可以依法向人民法院提起訴訟?！蓖瑫r(shí)，《通知》規(guī)定，“研究制訂建立移民申訴及反饋機(jī)制等具體措施，保障移民訴求渠道暢通?！薄吨笇?dǎo)意見》指出，“切實(shí)做好水利工程移民信訪工作”，通過暢通信訪渠道和建立健全移民信訪應(yīng)急處置機(jī)制兩種途徑及時(shí)妥善處理移民信訪事項(xiàng)，保障移民救濟(jì)權(quán)利，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

此外，加大補(bǔ)償扶持力度、提高安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、解決移民發(fā)展問題也是“以人為本”移民法制理念的重要組成部分。例如，2006 年5 月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17 號(hào)）規(guī)定，“堅(jiān)持前期補(bǔ)償補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合；堅(jiān)持解決溫飽問題與解決長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題相結(jié)合?！哟蠓龀至Χ?，解決庫區(qū)和移民安置區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題?！薄锻ㄖ芬蔡岢?，“以移民搬遷安置為契機(jī)，積極謀劃庫區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，促進(jìn)移民脫貧致富?！?017 年5月，國務(wù)院修改《條例》，再次提高水工程移民土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，“實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

立足時(shí)代背景不難發(fā)現(xiàn)，“以人為本”移民法制理念依然是國家發(fā)展思想轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。黨的十七大報(bào)告明確提出，科學(xué)發(fā)展觀核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性。由此，科學(xué)發(fā)展觀成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本指導(dǎo)思想。“以人為本”移民法制理念依托科學(xué)發(fā)展觀產(chǎn)生，是科學(xué)發(fā)展觀在水工程移民法制建設(shè)中的具體體現(xiàn)。在原有社會(huì)主要矛盾基礎(chǔ)上，依據(jù)憲法確立的土地征收、征用補(bǔ)償制度，“以人為本”移民法制理念旨在解決水工程移民如何全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展的問題。即，發(fā)揮水工程移民主體作用，保障移民合法權(quán)益，解決移民發(fā)展問題。

三、新時(shí)代水工程移民法制理念面臨的挑戰(zhàn)

回顧新中國成立以來我國水工程移民法制理念演變歷程，可以發(fā)現(xiàn)，水工程移民法制理念的歷史嬗變并非偶然，而是各歷史時(shí)期社會(huì)主要矛盾、國家發(fā)展思想和憲法制度性規(guī)定等多個(gè)因素綜合作用的結(jié)果，呈現(xiàn)出明顯的時(shí)代特征。因此，將水工程移民法制理念置于特定歷史環(huán)境下考量，才具有現(xiàn)實(shí)意義。黨的十九大報(bào)告提出，“經(jīng)過長(zhǎng)期努力，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代?！毙聲r(shí)代對(duì)水工程移民法制理念帶來巨大沖擊，這些沖擊主要來自三個(gè)層面。

（一）社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的沖擊

在我國，國家所有目標(biāo)和任務(wù)都必然衍生于“社會(huì)主要矛盾”這一特定中心。社會(huì)主要矛盾是對(duì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r通盤考察，在總結(jié)國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上得出的重大論斷，決定著時(shí)代的階段性質(zhì)，事關(guān)黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局。16參見李慎明：《正確認(rèn)識(shí)和科學(xué)把握中國特色社會(huì)主義新時(shí)代社會(huì)主要矛盾》，載《世界社會(huì)主義研究》2018 年第2 期；劉同舫：《新時(shí)代社會(huì)主要矛盾背后的必然邏輯》，載《華南師大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第6 期。能否正確認(rèn)識(shí)和抓住社會(huì)主要矛盾，是影響社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重大理論和實(shí)踐問題?！?7劉同舫：《新中國成立以來關(guān)于社會(huì)主要矛盾的理論爭(zhēng)鳴》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2019 年第8 期。黨的十九大報(bào)告明確提出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化基于對(duì)新時(shí)代中國國情的科學(xué)認(rèn)知，意味著新奮斗目標(biāo)和新任務(wù)的出現(xiàn)，必將推進(jìn)黨和國家發(fā)展路線、方針和政策的科學(xué)性和有效性。18李景治、王瑤：《熱話題與冷思考——關(guān)于“正確認(rèn)識(shí)和處理新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾”的對(duì)話》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2018 年第1 期。依據(jù)我國現(xiàn)行法制體系建構(gòu)邏輯，中國特色社會(huì)主義法制體系是黨和國家發(fā)展路線、方針和政策的重要表現(xiàn)形式，乃社會(huì)主要矛盾驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)物。19陳國棟：《社會(huì)主要矛盾變遷與新時(shí)代行政法治的發(fā)展》，載《暨南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》）2019 年第8 期。水工程移民法制理念作為中國特色社會(huì)主義法制體系的重要組成部分，也必須隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化變遷。

新時(shí)代社會(huì)主要矛盾具有時(shí)代特色及其自身特殊性，“十九大提出的社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變，是以小康社會(huì)切近建成為標(biāo)志的?！?0參見前引17，劉同舫文。隨著全面建成小康社會(huì)迫近，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，水工程移民需求也隨之全面提升，而不再局限于貨幣補(bǔ)償、房屋補(bǔ)償?shù)任镔|(zhì)補(bǔ)償層面。水工程移民法制理念須以對(duì)社會(huì)主要矛盾的正確判斷為依據(jù)，以滿足水工程移民的實(shí)際需求為價(jià)值取向。其中，最為關(guān)鍵的問題在于如何從水工程移民法制理念視角正確認(rèn)識(shí)、判斷和應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化。由此又衍生出一系列具體問題，諸如：如何破解水工程移民發(fā)展的不平衡不充分，怎樣滿足新的社會(huì)主要矛盾下水工程移民實(shí)際需求，等等。

（二）新國家發(fā)展思想的沖擊

2018 年憲法修改后，第一條第二款明確指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！笔菫辄h的領(lǐng)導(dǎo)的憲法依據(jù)。正如學(xué)界所指出的，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅是通過國家政權(quán)的途徑對(duì)社會(huì)實(shí)施調(diào)控和治理，“還同時(shí)運(yùn)用政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)等方式，以及強(qiáng)有力的政治網(wǎng)絡(luò)，直接對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的單位和組織進(jìn)行較全面的指導(dǎo)和監(jiān)督。”21朱光磊、周振超：《“黨政關(guān)系規(guī)范化”與黨的執(zhí)政能力建設(shè)》，載《中國黨政干部論壇》2005 年第1 期。其中，政治領(lǐng)導(dǎo)是宏觀層面的方式，通過政治上方針、政策的引領(lǐng)和指導(dǎo)，依托黨的政治權(quán)威，使包括各級(jí)國家機(jī)關(guān)在內(nèi)的全國人民統(tǒng)一理想信念。22林鴻潮：《黨政機(jī)構(gòu)融合與行政法的回應(yīng)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019 年第4 期。即，“黨的主張通過人民代表大會(huì)這種人民當(dāng)家作主的重要方式，轉(zhuǎn)化為國家法律，依法治國。”23劉作翔：《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2019 年第7 期。由此可見，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨的政策的引領(lǐng)作用對(duì)于水工程移民法制理念的形成和轉(zhuǎn)變尤為重要。

黨的十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”的重大命題。黨的十九大報(bào)告也明確指出，“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想?！睆狞h的政治領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我國法制建設(shè)的作用看，以人民為中心的發(fā)展思想必然成為新時(shí)代我國法制建設(shè)的理念支撐。如此一來，如何處理“以人為本”移民法制理念與以人民為中心的發(fā)展思想的關(guān)系，成為水工程移民法制建設(shè)的首要問題。“以人為本”和以人民為中心的發(fā)展思想都是馬克思主義的創(chuàng)造性發(fā)展。按照馬克思主義人民群眾史觀，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，必須要把人民利益放在第一位，體現(xiàn)人民至上的價(jià)值取向。那么，現(xiàn)有的“以人為本”移民法制理念能否涵蓋以人民為中心的發(fā)展思想的真正內(nèi)涵，從馬克思主義發(fā)展觀角度看，“以人為本”移民法制理念又能否支撐新時(shí)代水工程移民法制建設(shè)，這一系列問題亟待解決。

（三）憲法修改的沖擊

“憲法者何物也？……國家一切法度之根源?！?4梁?jiǎn)⒊骸墩撨x》，新華出版社1994 年版，第26 頁。我國《憲法》序言規(guī)定，“本憲法以法律的形式……規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力?！睋?jù)此，“許多憲法學(xué)家把憲法稱為‘母法’‘最高法’”。25吳家麟：《憲法學(xué)》，群眾出版社1992 年版，第22 頁。憲法“母法”或“最高法”地位，緣于憲法的民主本質(zhì)。根據(jù)自由主義自然法學(xué)派“主權(quán)在民”思想，憲法是民主制度化的結(jié)果，以實(shí)現(xiàn)民主為根本使命。26李少文：《憲法的兩種邏輯、兩類規(guī)范與兩重效力》，載《政法論壇》2017 年第5 期。憲法集中體現(xiàn)人民共同意志，而人民意志具有最高性與根本性，因此，憲法高于權(quán)力并控制權(quán)力，具有最高權(quán)威，其核心精神在于規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行以保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)。27韓大元：《論憲法權(quán)威》，載《法學(xué)》2013 年第5 期。在我國現(xiàn)行立法體制中，憲法是整個(gè)國家立法規(guī)范體系中最高的法律淵源、規(guī)范淵源和結(jié)構(gòu)。28參見前引23，劉作翔文?！读⒎ǚā返? 條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則?！奔础皥?jiān)持憲法對(duì)普通立法的根本法地位，并視憲法為審查普通立法內(nèi)容正當(dāng)性的唯一依據(jù)。”29葉海波：《“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《法學(xué)家》2013 年第5 期。

作為普通立法，水工程移民立法必然以憲法為內(nèi)容正當(dāng)性唯一依據(jù)，水工程移民法制必須有明確的憲法依據(jù)。2018 年《憲法修正案》明確規(guī)定，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指引下，貫徹新發(fā)展理念。如此一來，憲法修改必然會(huì)沖擊到水工程移民法制及其精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求——水工程移民法制理念。因此，新時(shí)代水工程移民法制建設(shè)首先必須處理好水工程移民立法與憲法的關(guān)系，處理好水工程移民法制理念與貫徹新發(fā)展理念等憲法制度性規(guī)定之間的關(guān)系。欲達(dá)致上述目標(biāo)，水工程移民法制理念須因客觀情勢(shì)變遷，滿足水工程移民實(shí)際訴求和社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性要求。在此背景下，如何使水工程移民法制理念的變遷與憲法制度性規(guī)定相契合？進(jìn)一步而言，水工程移民法制建設(shè)如何落實(shí)新發(fā)展理念？修法抑或立法？

四、基于新時(shí)代水工程移民法制理念的回應(yīng)路徑

面臨新的歷史時(shí)期的特定時(shí)代挑戰(zhàn)，水工程移民法制理念實(shí)現(xiàn)向“以人民為中心”的轉(zhuǎn)變，方可滿足水工程移民實(shí)際訴求和社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性需求，基本原則是確立水工程移民的主體地位，堅(jiān)持移民利益至上觀，關(guān)鍵在于正確處理移民權(quán)利與公權(quán)力之間的辯證關(guān)系。水工程移民作為“人民”的重要組成部分，是水工程移民法律關(guān)系的主體，個(gè)中公權(quán)力來源于移民、服務(wù)于移民。以法律為載體將水工程移民利益升至首要位置，將公權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子”，是“以人民為中心”移民法制理念的應(yīng)有之義。總之，“以人民為中心”移民法制理念能夠更加準(zhǔn)確的回應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化、新發(fā)展思想確立和修憲對(duì)水工程移民法制理念的沖擊和挑戰(zhàn)。水工程移民法制理念轉(zhuǎn)變，需要水工程移民法制從如下三個(gè)層面作出具體回應(yīng)：

第一，在立法理念層面，實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”移民法制理念的轉(zhuǎn)變，回應(yīng)新的社會(huì)主要矛盾的挑戰(zhàn)。社會(huì)發(fā)展必須以民生為起點(diǎn)和歸屬，因?yàn)槿嗣袷前l(fā)展的中心與目的。30參見前引19，陳國棟文?！耙匀藶楸尽币泼穹ㄖ评砟钍侨吮舅枷氲木唧w化，強(qiáng)調(diào)“人”作為一個(gè)物種的重要性，顯然無法適應(yīng)新時(shí)代水工程移民法制的價(jià)值取向，也難以滿足新時(shí)代水工程移民訴求和社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”移民法制理念的轉(zhuǎn)變，是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾下水工程移民問題的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)水工程移民新目標(biāo)的必然要求。一方面，“以人民為中心”移民法制理念將作為“人民”重要組成部分的移民確立為水工程移民及其法制建設(shè)的中心，旨在滿足移民實(shí)際訴求，實(shí)質(zhì)上與新的社會(huì)主要矛盾中“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”契合。另一方面，水工程移民法制建設(shè)以“以人民為中心”移民法制理念為價(jià)值追求，以發(fā)現(xiàn)和解決水工程移民領(lǐng)域“不平衡不充分的發(fā)展”為首要目的，移民訴求和民生導(dǎo)向貫穿其中，彰顯移民利益至上的價(jià)值取向。因此，“以人民為中心”移民法制理念有助于明確新時(shí)代水工程移民的根本目的、價(jià)值取向和具體目標(biāo)，是水工程移民法制建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)引與重要遵循，也是對(duì)移民“中心地位”的直接回應(yīng)。

第二，在立法位階層面，依據(jù)法律保留原則將水工程移民中私有財(cái)產(chǎn)征收、征用等法律保留事項(xiàng)納入法律規(guī)制范疇。根據(jù)上文所述不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行水工程移民法制中存在的法律位階低、傳統(tǒng)法制理念占據(jù)主導(dǎo)地位等問題是水工程移民法制建設(shè)的主要障礙。根據(jù)《土地管理法》第五十一條之規(guī)定，“大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！眹鴦?wù)院制定水工程移民專門行政法規(guī)屬于授權(quán)立法，而且是應(yīng)急性授權(quán)立法，31學(xué)界關(guān)于授權(quán)立法分類的觀點(diǎn)尚未統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，根據(jù)《立法法》第十一條和第十三條關(guān)于授權(quán)立法條件之規(guī)定，授權(quán)立法可以劃分為應(yīng)急性授權(quán)立法和試驗(yàn)性授權(quán)立法。其中，應(yīng)急性授權(quán)立法是在制定法律的條件不成熟時(shí)授權(quán)立法的情況（《立法法》第十一條）；試驗(yàn)性授權(quán)立法則是《立法法》第十三條規(guī)定的“根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律”的授權(quán)立法情況。相關(guān)觀點(diǎn)參見周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009 年版，第310-311 頁；李丹陽：《試驗(yàn)性立法的中國實(shí)踐》，載《學(xué)習(xí)與探索》2016 年第2 期；曾祥華：《試論授權(quán)立法的法律沖突及其解決途徑》，載《西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2004 年第2 期。即制定法律條件不成熟情況下的授權(quán)立法?！读⒎ǚā返诎藯l對(duì)立法權(quán)限作出了明確規(guī)定，“下列事項(xiàng)只能制定法律：……（七）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用?！币虼?，本文認(rèn)為，水工程移民中因涉及到諸多私有財(cái)產(chǎn)征收、征用問題，屬于法律保留事項(xiàng)。在長(zhǎng)期探索中，我國水工程移民法制建設(shè)積累了大量立法經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)已經(jīng)進(jìn)入相對(duì)成熟的階段，行政法規(guī)在法律位階上已無法對(duì)水工程移民法制體系起到統(tǒng)領(lǐng)作用，僅僅對(duì)其修改已是徒勞。應(yīng)以此為契機(jī)，將水工程移民中私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用等法律保留事項(xiàng)納入法律規(guī)制范疇。即，以“以人民為中心”移民法制理念為指導(dǎo)，由全國人民代表大會(huì)常委會(huì)制定水工程移民專門法律，對(duì)水工程移民中私有財(cái)產(chǎn)征收、征用等法律保留事項(xiàng)作出明確規(guī)定，確保以憲法為統(tǒng)帥的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法制體系的內(nèi)在統(tǒng)一性。

第三，在法律執(zhí)行層面，構(gòu)建新時(shí)代水工程移民法制體系，實(shí)現(xiàn)移民權(quán)利與公權(quán)力之間的平衡。法制理念是法制的靈魂，隨著“以人民為中心”移民法制理念的確立，我國水工程移民法制建設(shè)必將隨之進(jìn)入新的歷史時(shí)期。按照上文思路，制定水工程移民專門法律必然導(dǎo)致現(xiàn)行水工程移民法規(guī)和規(guī)章的修改甚至廢止。因此，運(yùn)用立、改、廢、釋多種方式對(duì)現(xiàn)行水工程移民法律法規(guī)進(jìn)行清理，以立法方式填補(bǔ)現(xiàn)行水工程移民法制體系的法律漏洞，落實(shí)“以人民為中心”移民法制理念，是為形式上構(gòu)建新時(shí)代水工程移民法制體系。

那么，如何在實(shí)質(zhì)上構(gòu)建新時(shí)代水工程移民法制體系以適應(yīng)“以人民為中心”移民法制理念，從而保障移民權(quán)益，助益移民對(duì)美好生活的追求？新時(shí)代水工程移民法制的價(jià)值追求在于移民權(quán)益保障和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，前提是對(duì)水工程移民中公權(quán)力的有效規(guī)范和合理制約，發(fā)揮公權(quán)力的能動(dòng)作用。具體而言，應(yīng)從“權(quán)利保障”和“權(quán)力規(guī)范與制約”兩個(gè)角度展開。保障移民權(quán)利是“以人民為中心”法制理念指導(dǎo)下水工程移民法制的根本價(jià)值追求。新時(shí)代，水工程移民需求已不再局限于物質(zhì)層面，他們對(duì)美好生活的需求表現(xiàn)得更加多元化和復(fù)雜化，而這些需求轉(zhuǎn)變的背后實(shí)際上是對(duì)權(quán)利的需求和對(duì)權(quán)利保障的渴望。立足水工程移民時(shí)代之需，水工程移民法制必須實(shí)現(xiàn)從消極自由發(fā)展到積極權(quán)益保障的轉(zhuǎn)變，將水工程移民權(quán)利法定化，圍繞移民需求完善社會(huì)服務(wù)體系，解決水工程移民中不平衡、不充分的發(fā)展問題。此外，保障公民權(quán)利與自由是公權(quán)力的責(zé)任所在。32殷嘯虎：《對(duì)我國憲法政策性條款功能與效力的思考》，載《政治與法律》2019 年第8 期。但是，在發(fā)揮公權(quán)力能動(dòng)作用實(shí)現(xiàn)水工程移民權(quán)益保障目標(biāo)的同時(shí)，必須防止公權(quán)力的過度擴(kuò)張。無論是從外部行政行為角度規(guī)范公權(quán)力，防止懶政、怠政，還是從內(nèi)部行政程序視角制約公權(quán)力，避免權(quán)力濫用，都是平衡“權(quán)利保障”與“權(quán)力擴(kuò)張”的必然路徑，也是落實(shí)“以人民為中心”移民法制理念、構(gòu)建新時(shí)代水工程移民法制體系的應(yīng)有之義。

結(jié)論

我國的立法和司法對(duì)公民權(quán)利保障早已達(dá)成共識(shí)，但水工程移民法制及其理念卻在一定程度上忽略了這一價(jià)值追求。歷經(jīng)七十年變遷的水工程移民法制理念，雖然在水工程移民領(lǐng)域逐漸實(shí)現(xiàn)了“依法行政”的目標(biāo)，但水工程移民權(quán)利保障的法律意識(shí)依舊淡薄。新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化和新發(fā)展思想確立之所以對(duì)水工程移民法制理念產(chǎn)生沖擊，正是源于對(duì)水工程移民權(quán)利保障的忽視。本文提出的實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”移民法制理念的轉(zhuǎn)變，通過全國人民代表大會(huì)常委會(huì)制定專門法律，平衡移民權(quán)利與公權(quán)力之間的關(guān)系，是對(duì)新的社會(huì)主要矛盾和新發(fā)展思想的直接回應(yīng)，對(duì)重構(gòu)水工程移民法制體系、分配公權(quán)力以及相關(guān)執(zhí)法、司法實(shí)踐都有普遍適用性。