●李凌云

（合肥市中安公證處，安徽 合肥230002）

一、我國公證制度建立和發(fā)展的簡要?dú)v程

公證制度于清朝末年引進(jìn)我國，經(jīng)歷了民國時期的發(fā)展。1951年9月，我國頒布了《中華人民共和國人民法院組織暫行條例》，規(guī)定由縣級人民法院和中央及大行政區(qū)、直轄市人民法院管轄公證及其他法令所規(guī)定的非訴事件，辦理公證事項(xiàng)是法院的職能。1951年后，公證組織在我國大中城市及縣級城市相繼建立，并開始辦理公證業(yè)務(wù)。司法部于1959年9月被撤銷后，除了幾個大城市辦理一些涉外公證業(yè)務(wù)外，國內(nèi)公證業(yè)務(wù)停辦。在司法部被撤銷的近20年里，司法行政事務(wù)包括公證工作由法院負(fù)責(zé)。1979年司法部恢復(fù)重建，確立公證處歸屬司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，公證制度逐步得到恢復(fù)與發(fā)展。2006年，《中華人民共和國公證法》（以下簡稱《公證法》）誕生，標(biāo)志著我國公證事業(yè)的法制化建設(shè)進(jìn)入了一個全新的階段。

總體來說，改革開放以來，我國的公證事業(yè)獲得了長足的發(fā)展，但是公證在當(dāng)下無論是在理論上、制度上還是實(shí)踐上、體制機(jī)制上都遭遇了瓶頸，不能適應(yīng)社會的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。因此，繼續(xù)推進(jìn)公證改革和發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。

二、公證改革的必要性

公證作為一種舶來的法律制度，在中國建立的時間不長，既存在先天的不足，又存在后天的營養(yǎng)不良。

（一）公證性質(zhì)存在爭議

《公證法》第二條規(guī)定：“公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實(shí)和文書的真實(shí)性、合法性予以證明的活動?！睂C的主體、客體、功能作了規(guī)定，但只是從職能的角度對公證的性質(zhì)進(jìn)行界定，對于公證是什么性質(zhì)的證明和由何種性質(zhì)的主體來證明，未作規(guī)定，從而導(dǎo)致了實(shí)踐中的爭議。此外，在公證法條文的邏輯體系中，既可以找到以公法行為對公證進(jìn)行界定的制度設(shè)計(jì)，也可以找到以社會服務(wù)行為對公證進(jìn)行界定的制度設(shè)計(jì)，更加加劇了對公證性質(zhì)的爭議。

當(dāng)前，理論界和實(shí)務(wù)界對公證性質(zhì)的爭議主要存在于以下幾個方面：一是公證行為是公法行為還是私法行為；二是證明行為是國家權(quán)力的行使還是社會服務(wù)的供給；三是權(quán)力的行使或者服務(wù)的提供與機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和組織形式是否沖突。這些爭議對公證工作的發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

(二）公證體制也即公證機(jī)構(gòu)組織形式不統(tǒng)一

《公證法》規(guī)定了公證機(jī)構(gòu)的定義，但沒有對公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和組織形式作出規(guī)定。實(shí)際上，如果公證的性質(zhì)確定是公法行為，也無須規(guī)定公證機(jī)構(gòu)的組織形式，因?yàn)闆]有其他選擇：在現(xiàn)行國情下，公法行為應(yīng)當(dāng)由公共機(jī)構(gòu)來行使，公共機(jī)構(gòu)只能是行政事業(yè)單位。

由于公證的性質(zhì)不確定，《公證法》對公證機(jī)構(gòu)的定義具有相當(dāng)大的開放性和包容性，各種組織形式的公證機(jī)構(gòu)都有其存在的合理性，都不違反《公證法》第六條的規(guī)定。實(shí)踐中，公證機(jī)構(gòu)有以下幾種組織形式：一是行政體制，公證機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)科室，完全按機(jī)關(guān)的管理模式來運(yùn)作；二是事業(yè)體制，其中包括自收自支、差額補(bǔ)助、全額撥款等三種類型；有的參照公務(wù)員管理，類似于行政體制，有的機(jī)構(gòu)是事業(yè)體制，但人員全部是公務(wù)員；三是合作制，類似于合伙組織；四是法定機(jī)構(gòu)，以特定立法的形式，界定機(jī)構(gòu)與政府及相關(guān)部門的關(guān)系。公證機(jī)構(gòu)組織形式的多樣化，導(dǎo)致各公證機(jī)構(gòu)面臨的外部環(huán)境存在較大的差異，給公證機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和發(fā)展造成很大的困難。

（三）公證執(zhí)業(yè)環(huán)境有待改善

由于缺少法定公證事項(xiàng)，近年來出臺的法律法規(guī)對公證執(zhí)業(yè)空間形成了一定擠壓。公證機(jī)構(gòu)對申請公證的事項(xiàng)以及當(dāng)事人提供的證明材料進(jìn)行核實(shí)時，有關(guān)單位或者個人以種種理由不予協(xié)助，使公證調(diào)查核實(shí)工作難以開展。一些不法分子騙取、偽造、買賣公證書或者使用偽造公證書等違法手段進(jìn)行詐騙以牟取非法利益的事件屢屢發(fā)生，但公安機(jī)關(guān)對此類違法行為打擊不夠，給公證員及公證處帶來了執(zhí)業(yè)風(fēng)險和不良影響。

三、我國公證改革的路徑

從全球范圍來說，公證這一古老行業(yè)面臨著巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，處于新一輪的變革過程中。如何抓住機(jī)會，推動我國公證制度的改革和發(fā)展，是當(dāng)前我們面臨的重大課題。

（一）科學(xué)認(rèn)識公證工作的基本屬性

在大陸法系國家，公證是一種“準(zhǔn)司法制度”，設(shè)置公證制度的根本目的在于保障民事主體意思自治的前提下，實(shí)現(xiàn)國家對重大經(jīng)濟(jì)活動與公民、法人和其他組織的重要法律行為的適度干預(yù)，以預(yù)防經(jīng)濟(jì)糾紛的產(chǎn)生和避免可能發(fā)生的社會矛盾，維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動的正常秩序和社會的和諧、穩(wěn)定。在這些國家，公證的證明權(quán)屬于公權(quán)，公證人都是通過法律的授權(quán)，代表國家履行職責(zé)。任何大陸法系國家的公證改革，都不可能突破和動搖這一基本前提和基礎(chǔ)。

在我國，建設(shè)有中國特色的公證制度是公證改革和發(fā)展的總體目標(biāo)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于在實(shí)踐中不斷探索，也有賴于理論上的不斷創(chuàng)新。《公證法》確立了公證機(jī)構(gòu)是國家證明機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，明確了公證機(jī)構(gòu)的公益性、非營利性，是符合我國公證工作改革和發(fā)展實(shí)際的。因此，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義公證制度，就要堅(jiān)持公證作為預(yù)防性法律制度的基本定位，堅(jiān)持公證的證明權(quán)是公權(quán)的原則；堅(jiān)持公證機(jī)構(gòu)作為非營利性證明機(jī)構(gòu)的基本屬性；堅(jiān)持公證員作為社會主義法律工作者的基本特征。這不僅符合我國公證制度的本質(zhì)屬性，也符合我國公證制度的歷史實(shí)踐，這一基本認(rèn)識任何時候都不能動搖。

同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到，公證工作具有法律服務(wù)的屬性，公證資源和服務(wù)可以適度由市場來配置和調(diào)節(jié)。在荷蘭公證改革的過程中，采取了一系列由市場來配置和調(diào)節(jié)公證資源的做法。一些地區(qū)，采取設(shè)立法院公證人來滿足社會對基本的公證服務(wù)需求，設(shè)立民間公證人來滿足社會對優(yōu)質(zhì)公證服務(wù)需求的做法，兼顧了公益和市場兩個方面，取得了較好的成效。因此，適當(dāng)引入市場調(diào)節(jié)機(jī)制，根據(jù)社會需求來確定公證服務(wù)資源的配置，以提高服務(wù)水平和效率；在內(nèi)部分配上采取更為靈活的政策，以調(diào)動公證員的積極性和引進(jìn)高素質(zhì)的人才，這既符合國務(wù)院批準(zhǔn)的《公證體制改革方案》的要求，也符合中發(fā)〔2011〕5號文件精神。

（二）健全和完善公證工作組織體系

公證活動的具體組織者、實(shí)施者是公證機(jī)構(gòu)，公證機(jī)構(gòu)的組織形式既要體現(xiàn)公證的基本屬性，又要能充分滿足社會各界對公證服務(wù)的需求和期待。

《公證法》確立了公證機(jī)構(gòu)是依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)的屬性，明確了公證機(jī)構(gòu)的公益性、非營利性，是符合我國公證工作改革和發(fā)展實(shí)際的。我國公證體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下基本原則：一是不能走“回頭路”，要繼續(xù)深化落實(shí)2000年《司法部關(guān)于深化公證工作改革的方案》的有關(guān)要求；二是方向要明確，不能繼續(xù)模糊公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和定位，要統(tǒng)一公證機(jī)構(gòu)體制的發(fā)展方向；三是不能搞“一刀切”，要根據(jù)各地公證工作發(fā)展實(shí)際，在保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)生存和發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提下，區(qū)分具體情況，分步驟推進(jìn)體制改革工作。

對于事業(yè)體制公證處，一是要爭取有利于公證事業(yè)發(fā)展的管理模式，把自收自支的事業(yè)單位作為公證機(jī)構(gòu)的基本體制。二是要確保事業(yè)體制公證處的人財(cái)物自主權(quán)，確保公證機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)，依法獨(dú)立開展業(yè)務(wù)。三是要加大保障力度，積極爭取財(cái)政部門的理解和支持，對于自收自支的公證機(jī)構(gòu)，不再收取有關(guān)非稅費(fèi)用，不再調(diào)節(jié)其收費(fèi)；積極爭取人事部門的理解和支持，探索實(shí)行適合公證行業(yè)特點(diǎn)的“大保障、小激勵”的績效工資制度；爭取社會保障部門的理解和支持，將公證從業(yè)人員全部納入社保體系；積極爭取編制部門的理解和支持，合理核定公證機(jī)構(gòu)編制數(shù)，并實(shí)行相對靈活的編制管理方式。

（三）為公證工作改革和發(fā)展提供保障

積極協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門，為公證工作發(fā)展發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。要研究出臺相應(yīng)的政策，爭取在有關(guān)民事實(shí)體法以及司法解釋中對法定公證事項(xiàng)、公證文書效力等進(jìn)一步作出明確規(guī)定，為公證工作更多地介入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域創(chuàng)造必要的條件。爭取有關(guān)部門的支持和配合，為推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革、完善公證收入分配和財(cái)務(wù)管理制度、幫助已轉(zhuǎn)為事業(yè)單位的公證處減輕稅負(fù)，營造良好的發(fā)展氛圍。與國家發(fā)展和改革委員會進(jìn)行溝通，依法、合理、適度調(diào)整公證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；與國家稅務(wù)總局進(jìn)行協(xié)商，根據(jù)公證的公益屬性和預(yù)防糾紛的職能作用，完善公證收入分配稅收政策；與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部進(jìn)行聯(lián)系，進(jìn)一步明確房產(chǎn)登記管理中有關(guān)公證的職能地位和保障作用；與中編辦進(jìn)行研究，為推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革明確政策依據(jù)。

加強(qiáng)與公安、工商、銀監(jiān)會等部門的聯(lián)系溝通，就貫徹落實(shí)《公證法》、落實(shí)公證機(jī)構(gòu)審查核實(shí)權(quán)形成一致意見，解決公證機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)證據(jù)材料中遇到的困難和問題。要會同公安等有關(guān)部門研究打擊故意向公證機(jī)構(gòu)提供虛假材料騙取公證書的行為等問題，依法維護(hù)公證機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。

（四）提高公證工作的公信力

公證質(zhì)量是公證工作的生命線，是公證公信力的直接體現(xiàn)，公證改革如果忽視公證質(zhì)量，一定是不成功的改革。要把提高公證質(zhì)量，維護(hù)公證公信力作為公證改革的首要目標(biāo)。一是建立健全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建議司法部對現(xiàn)有的辦證細(xì)則根據(jù)新頒布的法律法規(guī)進(jìn)行清理和修訂，建立健全全國性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。二是完善公證監(jiān)控方式，建議司法部盡快出臺公證信息化應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)公證信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用軟件開發(fā)和推廣工作，把信息化手段應(yīng)用到公證質(zhì)量監(jiān)管過程當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防、過程控制。三是完善公證質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，建議司法部制定出臺公證質(zhì)量事故處理相關(guān)規(guī)定以及公證機(jī)構(gòu)和公證員違反行為處罰辦法，規(guī)范公證質(zhì)量責(zé)任的認(rèn)定、處理和追究。四是建立以辦證質(zhì)量為中心的考評和收入分配機(jī)制，在公證員考核獎懲、收入分配制度的制訂過程中，圍繞公證質(zhì)量這一核心，真正將評先評優(yōu)、考核獎懲、收入分配等與公證質(zhì)量掛鉤。

（五）加強(qiáng)公證隊(duì)伍建設(shè)

我國的公證改革和發(fā)展，歸根到底要依靠一支高素質(zhì)的公證隊(duì)伍來實(shí)現(xiàn)，要建設(shè)一支“堅(jiān)持信念、精通業(yè)務(wù)、維護(hù)公正、恪守誠信”的優(yōu)秀公證隊(duì)伍，全面提升公證隊(duì)伍的執(zhí)業(yè)能力、執(zhí)業(yè)水平、執(zhí)業(yè)公信力。出臺加強(qiáng)公證隊(duì)伍建設(shè)的若干意見，明確發(fā)展公證員隊(duì)伍的基本思路，引導(dǎo)公證機(jī)構(gòu)形成合理的人員梯度，切實(shí)解決公證行業(yè)高端人才不足，部分縣域公證機(jī)構(gòu)公證員“量少質(zhì)弱”、青黃不接的問題。

注重骨干公證員和高層次人才的選拔培養(yǎng)工作。通過進(jìn)修培訓(xùn)、學(xué)習(xí)交流、經(jīng)費(fèi)支持、宣傳表彰等方式，讓政治上可靠、發(fā)展?jié)撡|(zhì)好、專業(yè)素養(yǎng)強(qiáng)的優(yōu)秀公證人才脫穎而出，形成行業(yè)領(lǐng)域帶頭人，示范和帶動全行業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。

開展行業(yè)評先評優(yōu)。部署開展“全國優(yōu)秀公證處、優(yōu)秀公證員”評選表彰工作，樹立行業(yè)典型。加強(qiáng)對先進(jìn)典型的宣傳報(bào)道，激勵行業(yè)士氣，樹立行業(yè)形象。

加強(qiáng)公證業(yè)務(wù)培訓(xùn)。根據(jù)公證業(yè)務(wù)需求開展專題培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)培訓(xùn)的針對性和實(shí)效性。探索開展公證培訓(xùn)基地建設(shè)，選擇一批管理水平高、質(zhì)量監(jiān)管到位的公證處作為培訓(xùn)基地，有計(jì)劃地安排新執(zhí)業(yè)公證員、質(zhì)量監(jiān)管不力的公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人到基地進(jìn)行跟班培訓(xùn)。

（六）創(chuàng)新服務(wù)方式

法定公證業(yè)務(wù)是公證事業(yè)的改革和發(fā)展的基礎(chǔ)。同大陸法系國家的公證相比，我國公證在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益方面的作用還遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮出來。一方面市場主體不懂得如何審查、判斷交易對方的資質(zhì)，從而使自己面臨巨大的交易風(fēng)險；另一方面是由于社會缺乏對公證的認(rèn)知，導(dǎo)致公證業(yè)務(wù)量不足，公證工作被冷落。因此，要運(yùn)用好公證獨(dú)特職能作用，積極尋求服務(wù)領(lǐng)域新突破，積極介入政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個領(lǐng)域。

從公證工作發(fā)展的總體態(tài)勢來看，傳統(tǒng)公證業(yè)務(wù)遠(yuǎn)未達(dá)到飽和狀態(tài)，仍然有相當(dāng)大的發(fā)展空間。同時，新型公證業(yè)務(wù)還處于起步階段，誰能率先開展，誰就能占得先機(jī)。既要鞏固穩(wěn)定傳統(tǒng)的占支柱性公證證源，也要發(fā)現(xiàn)培育新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)；一方面把傳統(tǒng)業(yè)務(wù)做精做細(xì)，做大做強(qiáng)，另一方面要集中全力拓展高端公證業(yè)務(wù)。

在服務(wù)職能方面，要敢于打破公證只能提供證明服務(wù)的條條框框，拓展提存、抵押登記等事務(wù)類業(yè)務(wù)，進(jìn)而延伸到其他非訴訟法律服務(wù)。在服務(wù)領(lǐng)域方面，要突破民事類業(yè)務(wù)的限制，拓展公司、票據(jù)、保險、海商等商事領(lǐng)域。在服務(wù)方式方面，積極探索為當(dāng)事人提供綜合性、全方位、全程公證法律服務(wù)的途徑和方法，拓展服務(wù)深度，提高服務(wù)層次，實(shí)現(xiàn)公證單一職能向綜合職能的轉(zhuǎn)變。特別是對金融房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)增擴(kuò)服務(wù)內(nèi)容，提供延伸服務(wù)，由單純的合同公證擴(kuò)展到證前的項(xiàng)目論證、資金監(jiān)管、證中的代理、證后的保全證據(jù)、糾紛調(diào)解等領(lǐng)域，使之成為可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)證源。

從歐洲大陸法系國家以及上海、深圳等地公證工作發(fā)展的實(shí)踐來看，公司事務(wù)是與房地產(chǎn)、婚姻家庭等業(yè)務(wù)并列的支柱性業(yè)務(wù)。要圍繞完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，積極拓展公司章程、股東會、董事會會議及記錄、公司設(shè)立等公證業(yè)務(wù)；圍繞公司運(yùn)營，積極拓展公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合并、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等公證業(yè)務(wù)；圍繞企業(yè)融資，開發(fā)辦理新型金融產(chǎn)品融資公證事務(wù)。

四、結(jié)語

從國家公布的一系列數(shù)據(jù)可以看到，事業(yè)體制的公證機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于行政體制，合作制又優(yōu)于事業(yè)體制，而同是事業(yè)體制的公證機(jī)構(gòu)，自收自支優(yōu)于差額撥款，差額撥款又優(yōu)于全額撥款。至此，可以得出結(jié)論：當(dāng)前，只有繼續(xù)深化公證改革，才能激發(fā)公證工作的活力，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。