羅偉

法規(guī)草案的起草工作是決定法規(guī)草案質(zhì)量的關(guān)鍵因素。目前，法規(guī)草案的起草方式主要有人大主導(dǎo)起草、依托政府相關(guān)部門起草和委托第三方起草三種。相比較而言，近年來(lái)，由于各設(shè)區(qū)的市剛剛行使地方立法權(quán)時(shí)間不久，地方立法經(jīng)驗(yàn)不足，采用委托第三方起草的方式比較常見(jiàn)。在采取委托方式起草過(guò)程中，既有許多成功的做法和經(jīng)驗(yàn)，也遇到了許多問(wèn)題和困難。本文主要結(jié)合實(shí)際工作，談一些體會(huì)。

一般認(rèn)為，委托第三方起草具有解決政府相關(guān)部門立法能力和經(jīng)驗(yàn)不足、拓展公眾參與立法渠道、防止部門利益法制化，有利于立法實(shí)務(wù)與理論相結(jié)合等優(yōu)點(diǎn)，但由于在委托第三方后實(shí)際起草工作模式的不同，導(dǎo)致部分法規(guī)起草質(zhì)量不高，從而得出結(jié)論，認(rèn)為專家起草，理論性太強(qiáng)，法規(guī)的可操作性不強(qiáng)。從我們了解的情況看，委托第三方起草目前主要有三種模式。一是“撒手式”委托。相關(guān)部門委托第三方負(fù)責(zé)起草，只要求第三方按期提供草案文本，對(duì)起草過(guò)程不管不問(wèn)。有的甚至采取委托多個(gè)主體起草的競(jìng)爭(zhēng)方式，在多種起草文體中作最優(yōu)選擇。二是“督促式”委托。相關(guān)部門在委托第三方起草時(shí)，對(duì)于草案質(zhì)量作了一定要求，同時(shí)對(duì)于起草過(guò)程中需要采取的程序進(jìn)行了約定和要求。三是“捆綁式”立法。也就是在起草階段，人大相關(guān)委員會(huì)、行政執(zhí)法部門和承擔(dān)第三方起草任務(wù)的專家學(xué)者結(jié)合在一起，對(duì)于起草過(guò)程中調(diào)研、起草、聽證、論證、修改等全程參與，整合了立法資源，形成了工作合力，本來(lái)應(yīng)該是后期參與的主體做到了提前介入，提前了解了起草過(guò)程中法規(guī)草案形成的原意和背景，也便于后續(xù)開展工作。

就這三種委托第三方起草的具體工作模式，總體而言，第三種方法得出的法規(guī)草案文體往往質(zhì)量較高，因?yàn)樗鼣[脫了專家立法理論性過(guò)強(qiáng)的弊病，實(shí)現(xiàn)了法學(xué)專家與實(shí)務(wù)工作者、執(zhí)法工作者相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了理論和實(shí)際執(zhí)法工作相結(jié)合，法規(guī)草案也容易得到人大相關(guān)委員會(huì)、行政執(zhí)法部門的認(rèn)可。

湘潭市自2015年3月15日《立法法》作出重大修改，在行使地方立法權(quán)籌備階段，就注重發(fā)揮本地高校法學(xué)資源雄厚[1]、專家學(xué)者參與地方立法工作積極性高的優(yōu)勢(shì)，籌備建立了立法咨詢專家?guī)旌偷胤搅⒎?lián)系點(diǎn)，積極與本地高校、律師事務(wù)所聯(lián)系，為行使地方立法權(quán)做好了知識(shí)儲(chǔ)備。

2015年12月，經(jīng)湖南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，湘潭市可以開始行使地方立法權(quán)。此后，湘潭市即啟動(dòng)了第一部地方性法規(guī)的制定工作。至今，湘潭市在湖南省人大常委會(huì)的精心指導(dǎo)下，在社會(huì)各界特別是立法專家群體的積極參與下，已經(jīng)制定出臺(tái)了五部地方性法規(guī)[2]。

委托第三方起草，湘潭市主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是2016年到2017年，采取的是“捆綁式”立法，人大、政府及起草團(tuán)隊(duì)共同參與立法，但人大相關(guān)委員會(huì)只適度介入，了解起草基本情況及進(jìn)度，并不起主導(dǎo)作用;二是從2018年起草《湘潭市城市綠化條例》草案開始，總結(jié)了過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)突出人大在起草階段的主導(dǎo)作用，提升了草案質(zhì)量和起草效率。2018年初，我們還下發(fā)了《關(guān)于做好地方性法規(guī)草案起草工作的意見(jiàn)》，總結(jié)了法規(guī)草案起草經(jīng)驗(yàn)，形成了指導(dǎo)意見(jiàn)?？傮w而言，湘潭市通過(guò)委托第三方立法，強(qiáng)化工作機(jī)制的運(yùn)行，取得了比較好的效果。法規(guī)草案質(zhì)量得到提升，立法質(zhì)量也得到了省人大常委會(huì)的認(rèn)可。外地市州人大常委會(huì)也聯(lián)系湘潭市內(nèi)的高校委托立法項(xiàng)目，開展立法工作。

通過(guò)近四年的地方立法實(shí)踐，我們認(rèn)為，委托第三方立法在設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)時(shí)間不長(zhǎng)，行政相關(guān)部門法制人才特別是立法人才儲(chǔ)備不足、立法經(jīng)驗(yàn)欠缺的情況下，既是一種迫不得已的選擇，也是一種目前情況下的最優(yōu)選擇。對(duì)于高校法學(xué)專家來(lái)說(shuō)，通過(guò)參與地方立法實(shí)踐，有利于增加對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法工作的了解，從而提升對(duì)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的理論研究。就本地實(shí)踐而言，委托第三方起草法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)注意和把握以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1.堅(jiān)持人大主導(dǎo)，從嚴(yán)把控起草各個(gè)環(huán)節(jié)。立法工作堅(jiān)持人大主導(dǎo)作用，對(duì)此，有一些不同認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為，人大主導(dǎo)主要是立法大方向和重大問(wèn)題上的主導(dǎo)，對(duì)于法規(guī)起草階段的工作，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮第三方的起草主體作用，不宜介入過(guò)細(xì)。但我們認(rèn)為，人大主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)包括了起草階段。如果在起草階段不能把人大立法的意圖貫徹進(jìn)去，很可能會(huì)導(dǎo)致法規(guī)草案設(shè)置的規(guī)范偏離立法原意，從而使審議階段的工作量增大，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。特別是目前設(shè)區(qū)的市的相關(guān)行政部門很多都是第一次接觸地方立法，對(duì)于如何開展感到茫然。因此，人大相關(guān)委員會(huì)積極參與并指導(dǎo)，作用重大。比如，在起草第一部地方性法規(guī)《湘潭市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中，對(duì)于“門前三包”制度是否納入規(guī)范爭(zhēng)議很大，市人大相關(guān)委員會(huì)了解情況后，提出了建議和意見(jiàn)，最終在法規(guī)草案中以“責(zé)任區(qū)制度”作為單獨(dú)的一章寫入，并在罰則部分設(shè)立了相應(yīng)處罰。

從嚴(yán)把控起草環(huán)節(jié)，要注重源頭把控，從委托合同簽訂約定雙方權(quán)利義務(wù)開始，人大相關(guān)專門委員會(huì)就要介入提出建議和意見(jiàn)，如起草前的調(diào)研重點(diǎn)、方式、對(duì)象，都要作為合同附件提出要求。在調(diào)研、起草等階段，也要積極介入，便于人大主導(dǎo)意見(jiàn)在法規(guī)草案中得到充分體現(xiàn)。

由于我們?cè)诤炗單泻贤瑫r(shí)進(jìn)行了把控，受委托方的工作標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高。以《湘潭市愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例》為例，起草團(tuán)隊(duì)在整理起草階段資料所形成的匯編就有204頁(yè)，包含了起草規(guī)劃與調(diào)研、問(wèn)題清單及擬采取的措施、征求及采納情況、主要會(huì)議記錄等內(nèi)容，資料全面地反映了法規(guī)草案形成過(guò)程，對(duì)于理解法規(guī)草案規(guī)則設(shè)置提供了重要的參考。

2.依托政府起草，突出強(qiáng)調(diào)可操作性。從民事法律關(guān)系來(lái)說(shuō)，受委托方應(yīng)當(dāng)根據(jù)委托方的要求開展工作。作為立法的委托方來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法部門在關(guān)注法規(guī)草案的合法性問(wèn)題的同時(shí)，更注重法規(guī)的可操作性。而當(dāng)前單獨(dú)由學(xué)者專家負(fù)責(zé)起草的法規(guī)草案普遍存在著操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。因此，前面提到的由人大主導(dǎo)，通過(guò)人大相關(guān)委員會(huì)組織行政執(zhí)法部門參與到立法起草中，比“撒手式”“督促式”“捆綁式”起草模式，更有利于將立法專家和實(shí)務(wù)工作者結(jié)合起來(lái)了。相關(guān)行政執(zhí)法部門由于人大的組織和介入，對(duì)于各種調(diào)研、座談會(huì)也更加重視。

湘潭市第四部地方性法規(guī)《湘潭市城市綠化條例》草案起草過(guò)程中，組織的各類調(diào)研會(huì)15場(chǎng)次中，市城管局主要負(fù)責(zé)人就參加了5場(chǎng)，并就法規(guī)要解決哪些問(wèn)題發(fā)表了建議和意見(jiàn)。

由于行政執(zhí)法部門特別是局領(lǐng)導(dǎo)高度重視并積極參與立法、建言獻(xiàn)策，所提出的建議和意見(jiàn)，都是在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中面對(duì)的難題且又缺乏法律依據(jù)，需要通過(guò)立法予以解決，所以起草階段專家立法、理論性太強(qiáng)的問(wèn)題就迎刃而解了。法規(guī)草案對(duì)需要立法解決哪些問(wèn)題，如何解決的針對(duì)性、可操作性更強(qiáng)。

3.加強(qiáng)立法調(diào)研，切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題。法規(guī)起草是法規(guī)形成打基礎(chǔ)的階段?；A(chǔ)不牢，后期工作就不好開展甚至要推倒重來(lái)。而立法就是要解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的難點(diǎn)問(wèn)題，問(wèn)題不找準(zhǔn)，解決問(wèn)題的方案就無(wú)從談及。所以在起草階段，我們就強(qiáng)調(diào)起草團(tuán)隊(duì)調(diào)研的深度和廣度，要求先調(diào)研，找準(zhǔn)問(wèn)題，形成問(wèn)題清單并討論初步形成解決問(wèn)題的方案后，才開始研究討論法規(guī)草案的框架設(shè)計(jì)、規(guī)范內(nèi)容等，而不是讓起草團(tuán)隊(duì)一接手就閉門造車。目前，我們認(rèn)為調(diào)研應(yīng)當(dāng)注重三個(gè)方向。一是注重向上調(diào)研。要求起草團(tuán)隊(duì)要全面梳理掌握上位法、相關(guān)政策文件精神、部門規(guī)章等，為地方立法找尋立法依據(jù)和立法空間。二是注重向下調(diào)研。就是要充分聽取行政執(zhí)法部門和行政相對(duì)人以及法規(guī)涉及主體的建議和意見(jiàn)，做到綜合分析、決策，做到法規(guī)草案規(guī)則設(shè)置合理。三是注重向外調(diào)研。比照學(xué)習(xí)外地已制定類似法規(guī)的市州的做法和經(jīng)驗(yàn)，了解他們的立法意圖以及成功或失敗的地方。如《湘潭市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》起草階段，起草團(tuán)隊(duì)就到武漢、長(zhǎng)沙等地學(xué)習(xí)考察，學(xué)習(xí)了外地成功經(jīng)驗(yàn)，避免了在法規(guī)草案起草中一些規(guī)則設(shè)置不合理不科學(xué)的問(wèn)題。

4.注重綜合決策，保證正確的立法導(dǎo)向。前面提到人大相關(guān)委員會(huì)提前積極介入，既有利于促使行政執(zhí)法部門積極參與提出建議和意見(jiàn)，也有利于全面分析綜合決策，防止部門利益的滲透，特別是人大的積極參與，起草團(tuán)隊(duì)受行政部門的指令或干擾減少了。比如《湘潭市城市綠化條例》第二十八條關(guān)于“樹木砍伐、移植”的規(guī)定，就受到政府相關(guān)部門的反對(duì)，認(rèn)為在城市綠化行政主管部門許可之前，還要通過(guò)專家論證、聽證等方式征求意見(jiàn)，程序太復(fù)雜，不利于提高行政效率。但在起草階段，團(tuán)隊(duì)難以定奪時(shí)，人大相關(guān)委員會(huì)參與座談會(huì)，堅(jiān)持立法主要解決問(wèn)題的方向就是要制約行政權(quán)力的隨意性，因此強(qiáng)調(diào)必須制定嚴(yán)格的程序規(guī)定，以規(guī)范和約束樹木砍伐和移植行為。此法規(guī)實(shí)施后，社會(huì)各界反響很好，認(rèn)為解決了綠化管理工作中存在的主要問(wèn)題，是為民立法，而不是為行政管理方便立法。這樣，既發(fā)揮了人大立法的主導(dǎo)作用，也防止了部門利益法制化問(wèn)題的發(fā)生。

注釋：

[1]湘潭市現(xiàn)有湘潭大學(xué)、湖南科技大學(xué)設(shè)有法學(xué)院。

[2]五部地方性法規(guī)分別為《湘潭市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《湘潭市歷史建筑和歷史文化街區(qū)保護(hù)條例》《湘潭市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》《湘潭市城市綠化條例》《湘潭市愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例》。

（作者系湖南省湘潭市人大法制委主任委員、市人大常委會(huì)法工委主任）