胡利華，朱海嘉

（西南政法大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 渝北401120）

新中國(guó)成立以來，黨中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于民族地區(qū)扶貧脫貧的文件及政策，并轉(zhuǎn)化為高度重視民族地區(qū)扶貧問題的具體實(shí)踐。民族地區(qū)扶貧工作列入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略位置，其扶貧政策事關(guān)人民根本利益、民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定的政策體系建設(shè)。新時(shí)期，民族地區(qū)扶貧政策的實(shí)施，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮起著不可替代的作用。“回顧新中國(guó)成立70年以來，我國(guó)的扶貧政策演進(jìn)經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧、體制改革式扶貧、開發(fā)式扶貧、綜合性扶貧和精準(zhǔn)扶貧五個(gè)階段的邏輯演變”。［1］38-46就其歷史經(jīng)驗(yàn)來看，彰顯出鮮明的中國(guó)智慧和中國(guó)特色，也進(jìn)一步書寫了中國(guó)共產(chǎn)黨“立黨為公，執(zhí)政為民”的人民情懷和治國(guó)理政的光輝歷程。2019年是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入決勝的關(guān)鍵階段，也是決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵之年。本文梳理、探索新中國(guó)70年民族地區(qū)扶貧政策的演進(jìn)邏輯與基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)民族地區(qū)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)后的扶貧、減貧工作開展具有不可或缺的理論和實(shí)踐意義。

一、民族地區(qū)70年扶貧政策的演進(jìn)邏輯

隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵時(shí)期，黨中央和國(guó)務(wù)院高度關(guān)注民族地區(qū)扶貧工作，出臺(tái)了一系列政策措施，幫助民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。民族地區(qū)作為國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”和難啃的“硬骨頭”，引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的高度關(guān)注，相關(guān)研究如雨后春筍般層出不窮，掀起了一股新的扶貧研究熱潮。從新中國(guó)70年民族地區(qū)扶貧減貧工作實(shí)踐入手，貫徹落實(shí)民族地區(qū)扶貧減貧文件及政策的路徑生成，展現(xiàn)國(guó)家關(guān)注民族地區(qū)扶貧工作的生動(dòng)寫照，也見證新中國(guó)成立70年我國(guó)民族地區(qū)扶貧發(fā)展的真實(shí)歷程。從民族地區(qū)扶貧文件來看，各地區(qū)扶貧政策反映的側(cè)重點(diǎn)不一，出臺(tái)目的不一，卻蘊(yùn)含著我國(guó)民族地區(qū)扶貧政策的演進(jìn)邏輯和發(fā)展路徑。目前關(guān)于民族地區(qū)扶貧政策的理論研究還不夠深入，特別是從歷史角度切入的空間還有待提升。本文通過對(duì)民族地區(qū)70年扶貧政策的演進(jìn)邏輯和基本經(jīng)驗(yàn)的爬疏，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其探究成果的關(guān)注焦點(diǎn)放在1978年之后，至今，對(duì)1949年到1978年這一階段的關(guān)注較少，存在薄弱環(huán)節(jié)。本文將運(yùn)用全局性脈絡(luò)對(duì)我國(guó)西部民族地區(qū)70年扶貧政策的演進(jìn)脈絡(luò)與基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索總結(jié)，反思其對(duì)扶貧開發(fā)的價(jià)值，從中窺視并分析出其演進(jìn)邏輯、基本經(jīng)驗(yàn)與路徑方向。

一般來說，由于扶貧視角的差異性，其演進(jìn)邏輯和基本經(jīng)驗(yàn)的梳理也各異，但是時(shí)間階段的劃分仍是闡釋演進(jìn)規(guī)律和基本經(jīng)驗(yàn)最為清晰的方式，本文以此為視角將新中國(guó)70年民族地區(qū)扶貧政策的演進(jìn)邏輯進(jìn)行五個(gè)階段劃分：

（一）1949-1977年，以社會(huì)救濟(jì)式扶貧為主的階段

1949年中華人民共和國(guó)成立，中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)了政治解放，開啟了社會(huì)主義建設(shè)的新征程。新中國(guó)人民政府致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，力圖改變中國(guó)貧窮、落后的面貌。但是，這時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，人民總體上處于貧困狀態(tài)，加之由于經(jīng)濟(jì)水平和物質(zhì)基礎(chǔ)的限制，政府就民族地區(qū)的脫貧問題還暫未提上議事日程，黨中央和國(guó)務(wù)院在民族地區(qū)暫時(shí)還不能推行大規(guī)模扶貧行動(dòng)。盡管如此，在這一時(shí)期，黨和人民政府仍重點(diǎn)關(guān)注民族地區(qū)扶貧問題，著力解決民族地區(qū)困難群眾生產(chǎn)生活問題，實(shí)施了一系列普惠性政策措施，例如：開展土地改革、實(shí)施三大改造和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等。我國(guó)民族地區(qū)貧困群眾生活質(zhì)量得到了明顯改善。這一時(shí)期民族地區(qū)救濟(jì)屬于臨界生存需求推動(dòng)的救濟(jì)扶貧模式。在民族地區(qū)農(nóng)村，通過人民公社化運(yùn)動(dòng)進(jìn)行土地等生產(chǎn)資料的分配，來解決民族地區(qū)群眾的基本生存問題，減少民族地區(qū)赤貧人口數(shù)量。在這一重要時(shí)期，由于民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力長(zhǎng)期得不到激發(fā)，黨中央和國(guó)務(wù)院根據(jù)民族地區(qū)落后實(shí)際狀況出發(fā)，對(duì)邊遠(yuǎn)落后地區(qū)，比如邊疆地區(qū)和革命老區(qū)實(shí)施資金和物質(zhì)救濟(jì)政策，幫助民族地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)。“從1950年開始，政府無償撥款幫助各少數(shù)民族購(gòu)買農(nóng)具、耕牛、糧食等。比如1952年政府撥給廣西少數(shù)民族地區(qū)各種生產(chǎn)救災(zāi)款823萬元，他們用這些錢購(gòu)買了耕牛8900多頭，添置農(nóng)具20多萬件，購(gòu)買種子15萬斤”。［2］在此前后，黨中央和人民政府在民族地區(qū)開展“三線建設(shè)”，各種政策的實(shí)施使民族地區(qū)生產(chǎn)力得到發(fā)展?？傊瑥男轮袊?guó)成立到改革開放之前，黨和政府在民族地區(qū)主要采取的是救濟(jì)式扶貧政策，這不僅符合民族地區(qū)實(shí)際情況，而且民族地區(qū)困難群眾基本生活得到了保障。救濟(jì)式扶貧政策的實(shí)施，為后期民族地區(qū)扶貧奠定了一定的基礎(chǔ)。

（二）1978-1985年，以體制改革推動(dòng)扶貧為主的階段

1978年12月18-22日，黨的十一屆三中全會(huì)在北京舉行，結(jié)束了黨的工作在徘徊中前進(jìn)的局面，拉開了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化的序幕，可以說，黨第十一屆三中全會(huì)，是在中國(guó)發(fā)展陷入瓶頸的關(guān)鍵時(shí)刻，適時(shí)做出了調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例失調(diào)以及搞好社會(huì)綜合平穩(wěn)的重大決策戰(zhàn)略，適時(shí)啟動(dòng)了恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高全國(guó)人民生活水平，全力推動(dòng)農(nóng)村改革的總開關(guān)。這一時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制是由人民公社化集體經(jīng)營(yíng)向家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)化。主要表現(xiàn)時(shí)期為1978-1985年間：1978年以前，在我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村實(shí)行以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主傳統(tǒng)的統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)型生產(chǎn)制度，然而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重影響到民族地區(qū)生產(chǎn)生活的方方面面。在民族地區(qū)農(nóng)村，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行壟斷，勞動(dòng)力、土地、資金流動(dòng)受到嚴(yán)重阻礙。這種體制嚴(yán)重束縛了民族地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，打擊了民族地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，中國(guó)民族地區(qū)農(nóng)民生活處于極端貧困的生活狀況。改革開放以后，中國(guó)民族地區(qū)得到國(guó)家扶貧開發(fā)政策的傾斜性支持，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，極大激發(fā)了民族地區(qū)廣大群眾的勞動(dòng)熱情和生產(chǎn)積極性，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制得以確立，民族地區(qū)工農(nóng)業(yè)得到發(fā)展，民族地區(qū)貧困農(nóng)民脫貧有了新的保障。在以體制改革推動(dòng)扶貧為主的這一重要時(shí)期，黨中央和人民政府將工作重點(diǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，更加關(guān)注“老、少、邊、窮”地區(qū)的貧困狀況，并做出一系列戰(zhàn)略決策?？傮w來看，黨和人民政府針對(duì)民族地區(qū)實(shí)際情況，對(duì)民族地區(qū)采取了幫扶政策，例如：“在1982年，進(jìn)行民族地方性專項(xiàng)扶貧工作，在國(guó)家專項(xiàng)計(jì)劃中，“三西”專項(xiàng)計(jì)劃包括其中，主要有以下三個(gè)全國(guó)最為貧困集中連片區(qū)：甘肅定西、河西和寧夏西海固；在1984年，民族地區(qū)集中連片貧困區(qū)，黨中央和國(guó)務(wù)院劃定了18個(gè)區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)扶持”。［3］由是觀之，此階段，黨中央和人民政府采用的是救濟(jì)式開發(fā)式扶貧政策，但是這是一種輸血式救貧方式，也是一種暫時(shí)性救助模式，對(duì)于自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施差、群眾文化素質(zhì)普遍較低的貧困民族地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的美好目標(biāo)還比較困難。在此前后，黨和人民政府還采取了兩種救濟(jì)方式如：區(qū)域瞄準(zhǔn)和救濟(jì)式的扶貧方式，但是此兩種方式暫時(shí)還不能幫助民族地區(qū)徹底改善經(jīng)濟(jì)、文化的閉塞狀態(tài)，中國(guó)廣大民族地區(qū)人民群眾生活質(zhì)量與非民族地區(qū)相比仍存在較大差距。

1978年，在全國(guó)處于貧困狀態(tài)的少數(shù)民族群眾仍然占90%。鄧小平同志認(rèn)真分析了這一狀況，他認(rèn)為中國(guó)民族地區(qū)沒有改變貧窮落后面貌是由于當(dāng)時(shí)中國(guó)所處環(huán)境造成的?！皩?shí)行改革開放關(guān)鍵之年---1978年，我國(guó)農(nóng)村在此之前長(zhǎng)期實(shí)行的是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的傳統(tǒng)的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)派型生產(chǎn)制度，此種模式嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，導(dǎo)致生產(chǎn)力水平落后。在國(guó)際方面，中國(guó)又處于國(guó)際封鎖之中，種種原因，導(dǎo)致中國(guó)仍然沒能擺脫貧窮面貌。”［4］對(duì)此，鄧小平提出改革開放理論，經(jīng)濟(jì)體制改革，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，成為新階段我國(guó)民族地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期和扶貧事業(yè)的新引擎。針對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的實(shí)際問題，黨中央和人民政府于“1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》明確指出：少數(shù)民族地區(qū)群眾生活貧困，不但是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是個(gè)政治問題”。［5］總之，在改革開放初期，這一文件對(duì)于促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，是針對(duì)民族地區(qū)問題首次開出治病良方的綱領(lǐng)性文件。這一文件的發(fā)布在理論上證明了中國(guó)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展是在中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下做出的偉大創(chuàng)舉，亦是馬克思主義理論在中國(guó)大地的創(chuàng)新與發(fā)展。也在實(shí)踐中證明了改革開放初期，在扶貧政策的指引下，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)和發(fā)展，民族地區(qū)群眾科學(xué)文化素質(zhì)得到提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到改善。需要說明的是，在這一時(shí)期，“民族地區(qū)仍有一部分群眾沒能擺脫貧困狀況，其發(fā)展水平與全國(guó)非民族地區(qū)相比仍有差距。因此，中國(guó)民族地區(qū)貧困問題依然是困擾黨和政府的重點(diǎn)民生問題?！保?］38-46

（三）由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)化（1986—2000）

20世紀(jì)80年代中期，由體制改革帶來的救濟(jì)式扶貧逐漸減弱，在此階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了人民公社化體制，這一體制的轉(zhuǎn)變是一次重要的轉(zhuǎn)變，對(duì)于民族地區(qū)貧困面貌改善具有重要意義，對(duì)于提高民族地區(qū)生產(chǎn)力也極具意義。但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，我國(guó)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平強(qiáng)勁增長(zhǎng)，與東部沿海城市相比，我國(guó)西部民族地區(qū)仍處于貧困狀態(tài)，發(fā)展不平衡性凸顯，仍有一部分群眾的溫飽問題仍沒有得到有效解決，甚至不能維持其基本生存需求?；诖?，黨中央和國(guó)務(wù)院密切關(guān)注我國(guó)西部民族地區(qū)扶貧工作重點(diǎn)和難點(diǎn)，“1986年黨中央和國(guó)務(wù)院成立了專門的扶貧工作機(jī)構(gòu)，開始大規(guī)模增大扶貧投入的力度，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)民族地區(qū)由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變，開啟了我國(guó)民族地區(qū)扶貧工作新紀(jì)元”。［7］民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)成為黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)注焦點(diǎn)的一部分，隨后針對(duì)民族地區(qū)實(shí)際情況，出臺(tái)了特殊民族地區(qū)扶持政策?！?986年，國(guó)家首次確定重點(diǎn)扶持貧困縣時(shí)，一般地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入低于150元，而民族地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則放寬到200元（農(nóng)業(yè)區(qū)）甚至300元（牧區(qū)）”。［8］這一標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，進(jìn)一步凸顯了黨中央和國(guó)務(wù)院十年如一日關(guān)注民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作走向，民族地區(qū)貧困村縣農(nóng)牧業(yè)發(fā)展窘境得到突破，制約民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的阻礙得到消解。“全國(guó)確定的331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣達(dá)141個(gè)，占42.6%”。［9］在此文件中，少數(shù)民族貧困縣在全國(guó)貧困縣中仍占相當(dāng)大的比重，少數(shù)民族地區(qū)扶貧政策有了較大改變，開始逐漸探索出適合民族地區(qū)自身發(fā)展的扶貧道路。1994年，中共中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，該計(jì)劃宗旨是在20世紀(jì)最后七年集中優(yōu)勢(shì)力量解決八千萬貧困人口的溫飽問題，“依據(jù)“四進(jìn)七出”（即凡1992年年均純收入低于400元的縣全部納入國(guó)定扶貧縣扶貧范圍，高于700元原國(guó)定貧困縣一律退出國(guó)家扶貧范圍）標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)式幫扶國(guó)家重點(diǎn)扶持的592個(gè)貧困縣，以達(dá)到二十世紀(jì)末基本解決貧困人口溫飽問題的目標(biāo)”。［10］在此階段，通過實(shí)施八七攻堅(jiān)計(jì)劃，通過大規(guī)模開發(fā)式扶貧，我國(guó)貧困人口進(jìn)一步減少，但是我國(guó)民族地區(qū)貧困人口分布的地域集中，在全國(guó)有四大極端民族貧困地區(qū)：青藏高原區(qū)、秦巴山區(qū)、西南的喀斯特巖溶巖區(qū)、西北的黃土高原區(qū)，此四區(qū)都為我國(guó)中西部地區(qū)，此四區(qū)土地都較為貧瘠，自然環(huán)境相對(duì)于平原地區(qū)則都表現(xiàn)得相對(duì)惡劣，交通設(shè)施極為不便，且都為我國(guó)少數(shù)民族集中連片區(qū)域。進(jìn)入新階段，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”在2001-2005期間就基本實(shí)現(xiàn)，就“八七攻堅(jiān)計(jì)劃”的實(shí)施效果可以看出，我國(guó)少數(shù)民族集中連片貧困區(qū)貧困人口銳減，減貧成效明顯，我國(guó)大部分民族地區(qū)貧困狀態(tài)得到很大改善，但是仍有小部分貧中之貧、困中之困仍然還未得到解決，這些地區(qū)脫貧的難度更大，脫貧任務(wù)更為艱巨，而且這些區(qū)域其中絕大多數(shù)為少數(shù)民族貧困區(qū)。鑒于少數(shù)民族貧困區(qū)的特殊情況，黨和政府加強(qiáng)了對(duì)這些民族區(qū)域的扶持力度。具體舉措為：“1999年初，國(guó)家民委聯(lián)合國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部共同發(fā)起實(shí)施一項(xiàng)邊境建設(shè)工程——興邊富民行動(dòng)”。［11］興邊富民行動(dòng)在民族地區(qū)的實(shí)踐推行，使我國(guó)民族地區(qū)糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)民純收入快速增長(zhǎng)，進(jìn)一步縮小了我國(guó)民族地區(qū)與非民族地區(qū)的貧富差距，民族地區(qū)減貧成效顯著?？傊?，在此階段，民族地區(qū)由救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)化，這一轉(zhuǎn)變是歷史性的轉(zhuǎn)變，是時(shí)空?qǐng)鲇虻拇筠D(zhuǎn)變。民族地區(qū)通過大規(guī)模開發(fā)式扶貧，貧困人口進(jìn)一步減少，貧困面貌進(jìn)一步改善，為民族地區(qū)下一階段發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。民族地區(qū)脫貧減貧每一步都走得異常艱難，脫貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，必須從全局改革中找到突破深層結(jié)構(gòu)的辦法，因此，探索性改革仍在繼續(xù)推進(jìn)。

（四）2001-2012年:重點(diǎn)扶持特困民族地區(qū)

當(dāng)民族地區(qū)改革的車輪駛?cè)?1世紀(jì)，中國(guó)民族地區(qū)扶貧駛?cè)肟燔嚨?，以改變民族地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件和鞏固溫飽問題為目標(biāo)的民族地區(qū)扶貧工作進(jìn)入到一個(gè)嶄新階段。這一階段，黨中央和國(guó)務(wù)院重點(diǎn)扶持特困民族地區(qū)，這將以更大力度促使民族地區(qū)改變貧困面貌。此階段，扶貧區(qū)域?qū)目h縮小到村，為解決民族地區(qū)深度貧困問題，將村落作為精準(zhǔn)扶貧的主要對(duì)象。特別是在民族地區(qū)貧困區(qū)農(nóng)村，由于惡劣的自然環(huán)境和條件，交通設(shè)施落后，民族地區(qū)貧困區(qū)減貧困難重重。為此，黨中央和國(guó)務(wù)院決定重點(diǎn)扶持特困民族地區(qū)。具體而言，國(guó)務(wù)院根據(jù)民族地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，頒布了一系列配套政策措施，并對(duì)民族地區(qū)實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策，如“興邊富民”行動(dòng)、扶持人口較少民族地區(qū)發(fā)展等，這一系列舉措，極大改變了我國(guó)民族地區(qū)貧困群眾的生產(chǎn)生活面貌。2001年，中共中央和國(guó)務(wù)院頒布出臺(tái)了《2001-2010年的中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，此綱要旨在大力推進(jìn)以民族地區(qū)農(nóng)村為基本單位的開發(fā)進(jìn)程，進(jìn)一步凸顯民族地區(qū)扶貧之工作重點(diǎn)；并將民族地區(qū)扶貧工作重點(diǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)向，轉(zhuǎn)向了少數(shù)民族集中連片特困區(qū)---西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧指向。國(guó)務(wù)院此舉是貫徹落實(shí)鄧小平同志“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略思想的需要，縮小東西部發(fā)展不平衡的差距；努力改善西部民族地區(qū)群眾貧困面貌。“到2005年，國(guó)家將少數(shù)民族貧困村優(yōu)先列入整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)規(guī)劃”。［12］整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)規(guī)劃政策實(shí)施，標(biāo)志中央扶貧工作由上一階段的縣域開發(fā)式扶貧向村域性扶貧轉(zhuǎn)化，以更大力度優(yōu)先推進(jìn)民族地區(qū)村域扶貧轉(zhuǎn)化，確定了民族地區(qū)以村為單位的對(duì)象性扶貧。

“少數(shù)民族地區(qū)貧困群眾從2010年的5040萬人，減少到2013年的2562萬人，貧困發(fā)生率由34．1%下降為17．1%，減少17個(gè)百分點(diǎn)”。［13］總的來說，2001-2011年，中國(guó)民族地區(qū)扶貧工作力度加大，民族地區(qū)扶貧場(chǎng)域更加精確，扶貧場(chǎng)域縮小，扶貧工作成效顯著，扶貧面貌改善，民族貧困區(qū)人民生活質(zhì)量得到進(jìn)一步提高，民族地區(qū)扶貧也逐漸摸索出一條適合民族地區(qū)的發(fā)展路徑。這一階段，民族地區(qū)的扶貧工作聚焦特困民族地區(qū)，重點(diǎn)發(fā)力、持續(xù)用力，也取得了較好效果，貧困人口持續(xù)減少，貧困面貌逐漸改善。但是，從該時(shí)期扶貧效果來看，民族地區(qū)由于其致貧原因復(fù)雜，深層次矛盾突出，其扶貧道路仍有很長(zhǎng)一段路要走。

（五）精準(zhǔn)扶貧階段（2013年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，審時(shí)度勢(shì)，聚焦全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，擔(dān)當(dāng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，首次提出精準(zhǔn)扶貧思想，這是針對(duì)不同的貧困區(qū)域，不同的貧困狀況，因時(shí)因地對(duì)貧困對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別、精確幫扶、精確管理。習(xí)近平總書記指出：“打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，民族地區(qū)是主戰(zhàn)場(chǎng)，并強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新思路和機(jī)制，把整體推進(jìn)與精準(zhǔn)到戶結(jié)合起來，進(jìn)一步提高扶貧效能”。［14］習(xí)近平總書記這一重要講話，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧指明了方向。在這一階段，黨和政府要按照精準(zhǔn)脫貧要求對(duì)民族地區(qū)每一村、每一家、每個(gè)人定點(diǎn)幫扶，建立程序高效有序的網(wǎng)格化扶貧模式。一個(gè)時(shí)期以來，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)民族地區(qū)的扶貧政策關(guān)注都以整個(gè)區(qū)域?yàn)閷?duì)象，沒有精準(zhǔn)識(shí)別到戶，到單個(gè)人的個(gè)體，對(duì)個(gè)體情況缺乏真正的了解。

進(jìn)入新時(shí)代，民族地區(qū)扶貧工作開始細(xì)化落實(shí)到每一個(gè)具體家庭和每個(gè)人。根據(jù)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧工作的要求，民族地區(qū)開始建立建檔立卡貧困戶，經(jīng)過有效管理，使民族地區(qū)扶貧工作有效開展。2015年10月16日，中央首次提出“五個(gè)一批”的脫貧政策，這是針對(duì)民族地區(qū)脫貧實(shí)際情況提出的，此政策為民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的決勝提出最佳良策?！拔鍌€(gè)一批”政策自提出以來，在民族地區(qū)實(shí)踐，取得較好的成效。2018年8月10日，重慶云陽土家族通過實(shí)施“五個(gè)一批”政策，真正做到因村施策、因戶施法，扶貧扶到點(diǎn)、扶到根上，順利通過了國(guó)家專項(xiàng)評(píng)估審查，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)民族地區(qū)高質(zhì)量脫貧摘帽。民族地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧思想的指引下，根據(jù)民族地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，針對(duì)性解決民族地區(qū)突出矛盾和問題，恰當(dāng)發(fā)揮科學(xué)、高效、便捷的精準(zhǔn)扶貧管理體制的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持物質(zhì)扶貧與精神扶貧同向并軌，增強(qiáng)民族地區(qū)扶貧內(nèi)生動(dòng)力。在堅(jiān)持民族和區(qū)域相結(jié)合的基礎(chǔ)上，通過振興民族本土優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等新興媒介載體，運(yùn)用多種渠道改變民族地區(qū)貧困面貌，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康有序發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧，貴在精準(zhǔn)，不僅要精準(zhǔn)到戶，還要精準(zhǔn)到人、要精準(zhǔn)施策。2019年4月，習(xí)近平總書記赴重慶視察，主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)指出：“兩不愁三保障”是民族地區(qū)擺脫絕對(duì)貧困的標(biāo)志，也是民族地區(qū)貧困人口脫貧的核心指標(biāo)。民族地區(qū)作為國(guó)家扶貧工作中“難啃的硬骨頭”，民族地區(qū)扶貧面臨雙重壓力，一方面，在這關(guān)鍵時(shí)期如何讓民族地區(qū)剩余人口脫貧是一大難題，另一方面，民族地區(qū)已脫貧人口如何長(zhǎng)期保障他們不返貧這也是一大難題。對(duì)于民族貧困區(qū)今明兩年做好脫貧攻堅(jiān)工作而言，要求到2020年完成“兩不愁三保障”的既定目標(biāo)，解決民族地區(qū)深度貧困問題?？傊?，破解民族地區(qū)的“貧中之貧、困中之困”問題是國(guó)家最緊迫的攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，尤其民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)了新時(shí)期隨著社會(huì)主要矛盾的變化，人民追求幸福美好生活的愿望逐漸得到實(shí)現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧思想的提出是國(guó)家減貧治理方式的深刻變革，是補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)社會(huì)短板的重要舉措，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“全面建成小康社會(huì)，一個(gè)也不能少；共同富裕路上，一個(gè)也不能掉隊(duì)的莊嚴(yán)承諾”。［15］此階段，精準(zhǔn)扶貧中呈現(xiàn)的歷史與現(xiàn)實(shí)問題逐步得到根本解決，民族地區(qū)脫貧成果得到鞏固，為新時(shí)代轉(zhuǎn)型背景下的減貧戰(zhàn)略提供了有力支撐，為夯實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了決策依據(jù)。

二、新中國(guó)70年中國(guó)民族地區(qū)扶貧實(shí)踐的歷史成就

新中國(guó)70年民族地區(qū)扶貧開發(fā)建設(shè)實(shí)踐證明，中國(guó)民族地區(qū)扶貧開發(fā)所取得的舉世矚目的成就歸因于黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)民族地區(qū)扶貧開發(fā)政策的強(qiáng)有力支持。沒有黨和國(guó)家政策的支持，就不會(huì)有新中國(guó)70年民族地區(qū)扶貧開發(fā)實(shí)踐的巨大收獲，也不可能有今天民族大繁榮、大團(tuán)結(jié)的局面。民族地區(qū)扶貧開發(fā)政策是對(duì)民族地區(qū)扶貧工作的理論指導(dǎo)，民族地區(qū)扶貧開發(fā)是實(shí)踐建構(gòu)、政策和實(shí)際的有機(jī)合體，是黨的方針和政策的有機(jī)統(tǒng)一，是完美詮釋理論與實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一，是黨心和民心的高度契合，是歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一。本文以重慶少數(shù)民族地區(qū)重慶石柱土家族自治縣為例進(jìn)行例證：

重慶石柱土家族自治縣地形復(fù)雜，地勢(shì)崎嶇、險(xiǎn)峻，群山綿延，是集少數(shù)民族自治縣、三峽庫區(qū)淹沒縣、國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣為一體的特殊縣份。重慶石柱縣作為武陵山集中連片貧困地區(qū)，因其“兩高五差”是該縣貧困的主要原因?！皟筛摺奔簇毨丝谡急雀吆拓毨Оl(fā)生率高，“五差”即生產(chǎn)條件差、交通條件差、住房條件差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差、部分貧困群眾發(fā)展意識(shí)差。“2019年4月15日，習(xí)近平總書記在重慶考察，主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)。4月15日，習(xí)近平總書記深入石柱土家族自治縣學(xué)校、農(nóng)村，實(shí)地考察了解重慶少數(shù)民族自治縣脫貧攻堅(jiān)情況”。［16］

（一）貧困人口大規(guī)模減少

新中國(guó)成立以來，民族地區(qū)貧困人口大規(guī)模減少。重慶石柱土家族經(jīng)過持續(xù)多年的扶貧工作，其脫貧攻堅(jiān)工作取得了重要的階段性進(jìn)展，2019年4月，重慶石柱縣成功退出國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。重慶市石柱縣在扶貧戰(zhàn)役中累計(jì)實(shí)現(xiàn)85個(gè)貧困村、16426戶、60201人脫貧，其貧困發(fā)生率由2014年的12.7%降至0.87%，今年，石柱縣以零漏評(píng)、零錯(cuò)退、群眾認(rèn)可度97.91%的成績(jī)一舉摘掉國(guó)家級(jí)貧困縣的帽子。這不僅是重慶石柱經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大突破，而且也是全國(guó)少數(shù)民族地區(qū)在新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)中所取得重大成就的成功范例之一，這對(duì)改善和發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)貧困面貌和保障中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民發(fā)展權(quán)做出了重大貢獻(xiàn)。

（二）人民生活質(zhì)量大幅度提升

新中國(guó)農(nóng)村的基本公共服務(wù)、社會(huì)保障制度和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善。具體表現(xiàn)如下：過去，重慶石柱土家族處于武陵山區(qū)，山地地形，群山綿延，地勢(shì)西高東低，導(dǎo)致交通設(shè)施極為不便，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，石柱縣農(nóng)村公路通達(dá)率達(dá)到了100%。貧困村農(nóng)民出行問題得到很大程度改善。在重慶石柱精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作中，重慶石柱利用互聯(lián)網(wǎng)等新興媒介，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)貧困村全覆蓋，實(shí)現(xiàn)石柱網(wǎng)絡(luò)扶貧之路，由過去依靠“輸血”扶貧向“造血”扶貧轉(zhuǎn)變。除此之外，重慶石柱通過落實(shí)“兩不愁，三保障”政策，重慶石柱土家族地區(qū)通過建立企業(yè)、村集體、貧困戶利益聯(lián)結(jié)體，實(shí)施飲用水安全得到保障，確保群眾“兩不愁”。全縣通過落實(shí)各個(gè)學(xué)段建檔立卡戶貧困學(xué)生教育補(bǔ)貼政策，全縣無一人因貧失學(xué)。全縣全面保障基本醫(yī)療服務(wù)體系，民族地區(qū)貧困群眾參保率達(dá)到100%，無一人因貧棄醫(yī)；通過危房改造和異地搬遷政策，民族地區(qū)貧困群眾住房得到保障。重慶石柱土家族自治區(qū)通過落實(shí)“兩不愁，三保障”工作，使得該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力逐年增強(qiáng)。

（三）扶貧、減貧取得卓越成就

新中國(guó)成立以來，民族地區(qū)扶貧、減貧工作取得重大成就，有效推動(dòng)了民族地區(qū)貧困人口下降。2019年，重慶石柱縣以零漏評(píng)、零錯(cuò)退、群眾認(rèn)可度97.91%的成績(jī)一舉摘掉國(guó)家級(jí)貧困縣的帽子，這是少數(shù)民族在扶貧、減貧開發(fā)事業(yè)中做出的重大貢獻(xiàn)，為全面奪取我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)扶貧脫貧的勝利、全面建成小康社會(huì)交上了一份滿意答卷。新中國(guó)70年，重慶石柱土家族自治縣在脫貧事業(yè)中所取得的成績(jī)，向其他深度貧困的民族地區(qū)提供了一個(gè)成功減貧、脫貧的范例，為其他民族地區(qū)貢獻(xiàn)了新的智慧和方案。2019年是民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)、決勝全面小康社會(huì)的關(guān)鍵之年。重慶石柱縣土家族學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話精神，學(xué)習(xí)其他民族地區(qū)脫貧、減貧智慧與經(jīng)驗(yàn)，在馬克思主義理論的指引下，從石柱自身發(fā)展實(shí)際情況出發(fā)，因時(shí)因地制宜，探索出一條適合石柱土家族的發(fā)展之道、脫貧之道。從新中國(guó)70年，民族地區(qū)脫貧、減貧實(shí)踐來看，民族地區(qū)脫貧任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。民族地區(qū)作為全國(guó)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)，作為扶貧攻堅(jiān)中的“困中之困”，難啃的“硬骨頭”，各級(jí)組織和人民仍要持續(xù)發(fā)力，打贏這場(chǎng)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。到2020年，扶貧工作仍未結(jié)束，萬里長(zhǎng)征只走完第一步；這只是農(nóng)村絕對(duì)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧和貧困縣摘帽的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，下一步要將防止返貧現(xiàn)象擺在更加突出位置，脫貧重在提高質(zhì)量與鞏固成果。

三、新中國(guó)70年中國(guó)民族地區(qū)扶貧經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

新中國(guó)70年，中國(guó)民族地區(qū)通過大規(guī)模扶貧開發(fā)實(shí)踐所積累的大量減貧經(jīng)驗(yàn)，既為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的社會(huì)實(shí)踐和實(shí)現(xiàn)全體人民共享小康具有重要的指導(dǎo)意義，也為世界上其他國(guó)家民族扶貧減貧事業(yè)提供了有效的經(jīng)驗(yàn)借鑒，新中國(guó)70年，民族地區(qū)扶貧歷程是一部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷進(jìn)步的發(fā)展史，也是民族地區(qū)貧困群眾和全國(guó)人民共同繁榮的奮斗史。基本經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）堅(jiān)持黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)動(dòng)群眾的積極參與

中國(guó)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)，是在黨和政府的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾的積極參與下進(jìn)行的，主要是在我國(guó)民族集中連片區(qū)，以貧困群眾為主體，黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)公眾積極參與的扶貧體制，是中國(guó)民族地區(qū)扶貧取得成功的基本制度保障。中國(guó)民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)和組織下開展的，黨和人民政府在民族地區(qū)扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)作用主要表現(xiàn)如下：將民族地區(qū)扶貧置于國(guó)家改革和發(fā)展之中進(jìn)行設(shè)計(jì)和調(diào)控，將民族貧困地區(qū)減貧寓于國(guó)家改革和發(fā)展的過程中，通過改革和發(fā)展為民族地區(qū)減貧創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。因此，可以這樣認(rèn)為，新中國(guó)70年，民族地區(qū)扶貧工作所取得的成就與堅(jiān)持離不開黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和群眾的積極參與。在民族地區(qū)扶貧實(shí)踐工作中，黨的各級(jí)組織和政府組織黨員干部深入民族地區(qū)貧困人群中，向群眾宣傳黨和政府的方針、政策，特別是針對(duì)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)政策，是民族地區(qū)“貧中之貧”“困中之困”得以解決的關(guān)鍵因素。

（二）堅(jiān)持民族地區(qū)減貧政策的有力保障

在民族地區(qū)，實(shí)行有效、實(shí)際及可行的減貧政策是中國(guó)民族地區(qū)扶貧和減貧工作取得勝利的重要保證。1949年新中國(guó)成立到2019年，黨中央和國(guó)務(wù)院針對(duì)民族貧困地區(qū)實(shí)際情況，頒布了多個(gè)民族地區(qū)扶貧文件，為中國(guó)民族地區(qū)扶貧減貧事業(yè)開出了破題藥方。從民族地區(qū)扶貧政策的演進(jìn)邏輯來看，從1949年開始到2019年，中國(guó)民族地區(qū)演進(jìn)邏輯可以清晰的分為五個(gè)階段：第一階段：1949-1977年，以社會(huì)救濟(jì)式扶貧為主的階段；第二階段：1978-1985年，以體制改革推動(dòng)扶貧為主的階段；第三階段：1986—2000年由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)化；第四階段：2001-2012年，重點(diǎn)扶持特困民族地區(qū)的階段；第五階段：精準(zhǔn)扶貧階段（2013年至今）；從以上五個(gè)階段邏輯演進(jìn)可以窺探出黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)民族地區(qū)扶貧減貧工作的有力支持。其科學(xué)合理政策的制定與執(zhí)行，有力推動(dòng)了民族地區(qū)扶貧開發(fā)事業(yè)的進(jìn)程，極大地改變了民族地區(qū)的貧困面貌。

（三）堅(jiān)持民族地區(qū)扶貧模式的有效創(chuàng)新

在民族地區(qū)扶貧開發(fā)事業(yè)中，中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府在多年民族地區(qū)扶貧過程中，始終根據(jù)民族地區(qū)致貧原因、致貧特點(diǎn)、因時(shí)因地制宜，動(dòng)態(tài)考察民族地區(qū)發(fā)展變化，不斷創(chuàng)新扶貧模式和特點(diǎn)。根據(jù)民族地區(qū)扶貧政策，不斷優(yōu)化民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高民族地區(qū)資源利用效率，提高民族地區(qū)扶貧效率。堅(jiān)持民族地區(qū)扶貧創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，堅(jiān)持民族地區(qū)扶貧機(jī)制創(chuàng)新；民族地區(qū)要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的機(jī)制創(chuàng)新。第二，堅(jiān)持和完善民族地區(qū)扶貧開發(fā)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新；民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，公共資源的優(yōu)化配置。將民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相融合，推進(jìn)扶貧開發(fā)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，利用“任務(wù)型鄉(xiāng)賢”治理模式提升民族地區(qū)基層鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新。第三，堅(jiān)持民族地區(qū)扶貧資金管理創(chuàng)新；民族地區(qū)不斷創(chuàng)新扶貧資金工作理念與管理模式，在實(shí)踐中逐步摸索出一條具有中國(guó)特色的扶貧資金管理、使用模式，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力的資金保障。民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)了由輸血式扶貧到造血式扶貧的轉(zhuǎn)變，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。第四，堅(jiān)持注重引進(jìn)科技人才創(chuàng)新；運(yùn)用更多科技成果，在民族地區(qū)要將科技作為民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的重要支撐，堅(jiān)持以服務(wù)民族地區(qū)群眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展、助力打贏民族特困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。新時(shí)代，助力民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，要提高扶貧效率，應(yīng)具體問題具體分析地開展民族地區(qū)扶貧工作的實(shí)踐創(chuàng)新。在筆者看來，民族貧困區(qū)，無論是實(shí)施扶貧戰(zhàn)略和優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，還是加強(qiáng)扶貧資金的有效管理，都無一不滲透著黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)民族貧困區(qū)扶貧開發(fā)工作的心血，也最終將形成“黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、群眾為主體、社會(huì)廣泛參與”的基本扶貧體制，構(gòu)成了中國(guó)民族地區(qū)扶貧成功的經(jīng)典案例。

總之，新中國(guó)成立以來，中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)務(wù)院通過對(duì)民族地區(qū)扶貧的政策性指導(dǎo)，在黨和政府的大力推動(dòng)下，有效地為中國(guó)民族地區(qū)減貧事業(yè)寫下了輝煌的一筆，創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)民族地區(qū)減貧奇跡，取得了寶貴的扶貧經(jīng)驗(yàn)，為世界上其他國(guó)家和地區(qū)減貧事業(yè)提供了彌足珍貴的有益借鑒。