王世濤

一、引 言

2017年8月14日，某市法院執(zhí)行干警到某市住房公積金管理中心某辦事處辦理扣劃被執(zhí)行人公積金賬戶業(yè)務(wù)，某市住房公積金管理中心某辦事處作為協(xié)助執(zhí)行單位負(fù)責(zé)協(xié)助執(zhí)行的工作人員邰某、石某要求執(zhí)行干警按個(gè)人業(yè)務(wù)排號(hào)辦理，被認(rèn)為“拒不履行協(xié)助義務(wù)”。某市法院依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的規(guī)定，對(duì)某市住房公積金管理中心某辦事處罰款人民幣30萬元，對(duì)某市住房公積金管理中心某辦事處工作人員邰湛棋、石遠(yuǎn)飛各罰款人民幣5萬元，限于2017年8月22日前交納。(1)無獨(dú)有偶，2017年8月，北京二中院受理的一起強(qiáng)制執(zhí)行案中，執(zhí)行法官前往吉林某銀行對(duì)被執(zhí)行人北京一家房地產(chǎn)開發(fā)公司的存款進(jìn)行扣劃。但吉林某銀行拒不協(xié)助法院扣劃案款。北京二中院于是對(duì)該銀行依法作出罰款100萬元的決定。據(jù)悉，這是北京法院首次對(duì)協(xié)助執(zhí)行人作出最高額罰款決定。當(dāng)然，此案與某市法院訴訟執(zhí)行罰款案不同，不宜比附。

對(duì)法院的這一做法，法學(xué)界有人予以支持和肯定，認(rèn)為只有這樣，才能維護(hù)司法的權(quán)威。毋庸諱言，長(zhǎng)期以來，我國(guó)司法機(jī)關(guān)權(quán)威不足，甚至得不到社會(huì)最基本的尊重，這極大損害了司法的公信力和公正性。因此，在民事訴訟法修改過程中，對(duì)妨害司法權(quán)行使的當(dāng)事人采取更為嚴(yán)厲的處罰或強(qiáng)制措施是必要的。然而，司法權(quán)威的加強(qiáng)應(yīng)當(dāng)建立在公權(quán)和私權(quán)主體共同信守的法律秩序基礎(chǔ)之上，司法職權(quán)運(yùn)用也不應(yīng)妨害行政職權(quán)的正常行使。法院罰款作為行政權(quán)的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，受到合目的性規(guī)范的約束，只要能夠保證訴訟程序的正常運(yùn)行，就不應(yīng)對(duì)當(dāng)事人采取報(bào)復(fù)性制裁措施。然而問題的本質(zhì)在于，司法機(jī)關(guān)應(yīng)否行使行政權(quán)?？梢哉f，行政權(quán)融入司法權(quán)使司法權(quán)成為一種危險(xiǎn)性權(quán)力。因?yàn)椋痉C(jī)關(guān)對(duì)自己以司法權(quán)名義行使的行政權(quán)失去了自我糾錯(cuò)的能力，相應(yīng)地，當(dāng)事人也就失去了救濟(jì)的可能。

二、法院罰款的權(quán)力屬性

法院罰款是指在訴訟中，人民法院對(duì)有嚴(yán)重妨害訴訟行為的人所采取的，強(qiáng)令其在指定期間內(nèi)繳納一定數(shù)額金錢的行為。法院是否應(yīng)當(dāng)享有罰款權(quán)？這個(gè)問題存在一定的理論爭(zhēng)議，在美國(guó)一個(gè)藐視法庭的法院罰款案件中，多數(shù)法官認(rèn)為，法院對(duì)藐視法令的違法行為人進(jìn)行懲罰的權(quán)力與法院的設(shè)立同時(shí)產(chǎn)生，并與司法權(quán)威并存。否則，法院便成為仲裁委員會(huì)，其判決和命令只是建議性的而不具有強(qiáng)制力。因此，如果法院有罰款權(quán)，即便法院的罰款決定是錯(cuò)誤的，也不能否定其強(qiáng)制性。當(dāng)然，也有少數(shù)法官反對(duì)上述觀點(diǎn)，認(rèn)為該案法院自我決定管轄權(quán)存在正當(dāng)法律程序的問題。所以，一旦法院的管轄權(quán)被否定，當(dāng)事人就應(yīng)當(dāng)免受處罰。(2)Virginia Law Review Association, Recent Decision, 33Va. L. Rev. 266(1913).在我國(guó)，法院罰款權(quán)被普遍認(rèn)可，因?yàn)榉ㄔ盒惺沽P款權(quán)是彰顯法律權(quán)威、維護(hù)司法尊嚴(yán)的重要手段。而且法院的罰款權(quán)也被我國(guó)的訴訟法所確認(rèn)，具有規(guī)范依據(jù)。然而，法院罰款是屬于司法權(quán)的行使還是行政權(quán)的運(yùn)用？如果屬于行政權(quán)的運(yùn)用，是屬于行政強(qiáng)制還是行政處罰，需要厘清。因?yàn)橹挥忻鞔_法院罰款的權(quán)力屬性，才能在此基礎(chǔ)上界定其權(quán)限，確認(rèn)準(zhǔn)據(jù)法并尋求權(quán)利救濟(jì)方式。

(一) 法院罰款權(quán)不屬于司法權(quán)而屬于行政權(quán)

濫觴于分權(quán)學(xué)說，司法權(quán)是由居于超然地位的司法機(jī)關(guān)對(duì)訴爭(zhēng)的案件進(jìn)行的裁判權(quán)。因此，司法權(quán)是一種基于法律的裁決權(quán)和判斷權(quán)，具有被動(dòng)性、中立性，其價(jià)值目標(biāo)是公正性；行政權(quán)則是作為管理者的行政主體依法對(duì)行政相對(duì)方行使的職權(quán)，因此，行政權(quán)是一種基于法律的執(zhí)行權(quán)，具有主動(dòng)性和單方性，其價(jià)值目標(biāo)是合法性。區(qū)分司法權(quán)與行政權(quán)有形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，按照形式標(biāo)準(zhǔn)，只要是司法機(jī)關(guān)行使的職權(quán)就是司法職權(quán)；而根據(jù)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，從職權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行判斷，司法機(jī)關(guān)行使的職權(quán)未必是司法職權(quán)。這取決于一國(guó)的司法行政體制，如德國(guó)的司法執(zhí)行官隸屬于司法服務(wù)機(jī)構(gòu)，其職能是行政職能而非司法職能，作為國(guó)家公務(wù)員在執(zhí)行法院的監(jiān)督下執(zhí)行事務(wù)。(3)參見曲廣娣：《德國(guó)司法行政制度的構(gòu)造和職能探析——兼談對(duì)我國(guó)司法行政制度的改革》，載《天津法學(xué)》2015年第1期。因此，在判斷一種行為是司法行為還是行政行為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?；谖覈?guó)現(xiàn)行的司法體制，法院行使著審判權(quán)以外的行政權(quán)。因此不能僅從行為主體的形式出發(fā)，認(rèn)為只要是司法機(jī)關(guān)實(shí)施的行為一定是司法行為。法院罰款雖然由司法機(jī)關(guān)實(shí)施，但其顯然不符合司法權(quán)的被動(dòng)性、中立性特點(diǎn)，而具有行政權(quán)的主動(dòng)性和單方性。因此，盡管由司法機(jī)關(guān)實(shí)施，法院罰款不應(yīng)當(dāng)被定性為司法權(quán)而應(yīng)當(dāng)定性為行政權(quán)。根據(jù)德國(guó)法學(xué)說，可將法院的罰款稱為司法上的“行政措施”。法院采取罰款措施，非以裁判主體的身份，而是居于行政相關(guān)的地位，在性質(zhì)上應(yīng)屬于行政權(quán)的作用。(4)[德]Rudol f wasser mann, AK-GG, 2001, Art. 92 Rn. 48a, 轉(zhuǎn)引自李建良：《憲法理論與實(shí)踐》(三)，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)林文化事業(yè)有限公司2004年版，第305頁(yè)。

當(dāng)然，法院罰款權(quán)雖然屬于行政權(quán)，但其由司法機(jī)關(guān)實(shí)施，屬于名義上的司法權(quán)，所以又與一般的行政權(quán)不同，可以將其定性為司法行政權(quán)。司法行政通常指法院裁判權(quán)作用以外，具有輔助裁判權(quán)功能的作用或措施，亦即使裁判權(quán)得以順?biāo)爝\(yùn)作的相關(guān)措施。(5)參見前引④，李建良書，第304頁(yè)。但司法行政權(quán)較為復(fù)雜，包括由司法機(jī)關(guān)行使的司法行政權(quán)，和由行政機(jī)關(guān)行使的與司法機(jī)關(guān)相關(guān)的行政權(quán)。在由司法機(jī)關(guān)行使的司法行政權(quán)中，又包括對(duì)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人、財(cái)、物進(jìn)行管理的所謂內(nèi)部司法行政權(quán)，還有司法機(jī)關(guān)對(duì)外行使的所謂外部司法行政權(quán)。根據(jù)上述司法行政權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，法院罰款屬于由司法機(jī)關(guān)行使的司法行政權(quán)，是外部司法行政權(quán)。

(二) 法院罰款權(quán)不屬于強(qiáng)制權(quán)而屬于處罰權(quán)

如果將司法機(jī)關(guān)的罰款定性為行政權(quán)，那么其應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰似乎不言而喻。然而，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，法院罰款被歸為強(qiáng)制權(quán)。因?yàn)?，法院罰款被規(guī)定在現(xiàn)行的民事訴訟法第10章“對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施”。而且訴訟法學(xué)界也通常認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)的罰款屬于強(qiáng)制措施，適用于民事訴訟的審判和執(zhí)行兩個(gè)階段，其性質(zhì)應(yīng)屬于秩序罰和執(zhí)行罰。(6)參見許素培：《論民事訴訟中的罰款》，西南政法大學(xué)2015年碩士學(xué)位論文。筆者認(rèn)為，上述立法規(guī)定與學(xué)術(shù)觀點(diǎn)存在一定的認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，需要澄清。

在理論上，行政處罰不同于行政強(qiáng)制措施，體現(xiàn)為：其一，行政處罰以行政相對(duì)人的行為違法為前提，是一種行政制裁行為；行政強(qiáng)制措施與行政相對(duì)人的行為是否違法沒有必然聯(lián)系，因而不是一種行政制裁行為。其二，行政處罰是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的最終處分；而行政強(qiáng)制措施只是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利(特別是財(cái)產(chǎn)使用權(quán)和處分權(quán))的一種暫時(shí)限制。其三，行政處罰是一種最終行政行為；而行政強(qiáng)制措施是一種中間行為，它是為保證最終行政行為的作出所采取的一種臨時(shí)性措施。根據(jù)上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院罰款顯然屬于處罰行為而非強(qiáng)制措施。因?yàn)?，法院罰款針對(duì)的是妨害司法或拒不協(xié)助的違法行為，是對(duì)訴訟違法行為的一種制裁；法院罰款是導(dǎo)致被罰款人一定數(shù)額的金錢被剝奪，其法律效果是其財(cái)產(chǎn)權(quán)的最終處分而非暫時(shí)性限制；法院罰款是最終行為，其表明隨著被處罰人財(cái)產(chǎn)權(quán)屬的處分，該行為法律程序的終結(jié)。

行政處罰的罰款也不同于行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行罰。執(zhí)行罰即義務(wù)人逾期不履行行政法義務(wù)，由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制義務(wù)人繳納一定數(shù)額的金錢以促使其履行義務(wù)的行政強(qiáng)制行為。罰款不同于執(zhí)行罰體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，執(zhí)行罰以行政相對(duì)人不履行法律義務(wù)為前提；而罰款則以行政相對(duì)方違法為提前。第二，執(zhí)行罰的目的是為了使相對(duì)人法律義務(wù)得以履行；而罰款的直接目的是對(duì)行政相對(duì)人違法行為進(jìn)行制裁。根據(jù)這一判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院罰款既不以相對(duì)人不履行法律義務(wù)為前提，更不是對(duì)不履行法律義務(wù)的相對(duì)人通過不斷加大金錢損害迫使其履行義務(wù)。因此，法院罰款是行政處罰而不是執(zhí)行罰，不屬于行政強(qiáng)制權(quán)。區(qū)分法院罰款是行政罰款還是執(zhí)行罰的意義在于，如果是罰款則適用“一事不再罰”的規(guī)定，而如果是執(zhí)行罰則不受“一事不再罰”的約束。那就意味著法院對(duì)于拒不履行協(xié)助義務(wù)的當(dāng)事人可以反復(fù)多次處罰，直至當(dāng)事人履行協(xié)助義務(wù)為止。但從民事訴訟法的規(guī)定來看，法院對(duì)拒不履行協(xié)助義務(wù)的“罰款”應(yīng)當(dāng)是一次性處罰，遵循“一事不再罰”的原則。

按照我國(guó)行政法的立法體例，罰款規(guī)定于我國(guó)的行政處罰法中作為行政處罰的重要形式；而行政強(qiáng)制法中“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”并未有“罰款”的法定形式。但令人疑惑的是，民事訴訟法使用了“罰款”的概念，由法院在調(diào)查取證或執(zhí)行過程中對(duì)協(xié)助義務(wù)人實(shí)施，這導(dǎo)致法院罰款的司法權(quán)性質(zhì)的誤解。而且在民事訴訟法第10章通過法律的形式將法院的罰款定義為“強(qiáng)制措施”。這一行政法與民事訴訟法制度的不銜接是由實(shí)體法、訴訟法之間理論認(rèn)知上的差異造成的。

如果將法院的罰款定性為行政權(quán)，歸類于行政處罰的話，那么其當(dāng)然可以適用行政處罰法。也就是將行政處罰法作為一般法，而將民事訴訟法中法院罰款的規(guī)定作為特別法。(7)類似的情形是，如果民事訴訟法規(guī)定涉及訴訟的特定犯罪及其刑罰的話，那么民事訴訟法關(guān)于犯罪及其刑罰的規(guī)定即為特別法，刑法則為一般法。既然如此，民事訴訟法與行政處罰法在行政處罰方面特別法與一般法的關(guān)系也應(yīng)當(dāng)完全成立。即優(yōu)先適用民事訴訟法中法院罰款的規(guī)定，民事訴訟法中法院罰款的規(guī)定有所不逮時(shí)再適用行政處罰法。這就意味著，法院實(shí)施罰款行為要受到行政處罰法的約束，即法院實(shí)施罰款也要遵循行政處罰法的原則規(guī)范，如處罰法定原則、處罰公開公正原則、處罰與教育相結(jié)合原則以及處罰救濟(jì)原則。當(dāng)然，行政處罰法的程序條款也應(yīng)適用于法院罰款行為，如聽證程序。在美國(guó)，司法執(zhí)行適用聽證程序。被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)被扣押后，被執(zhí)行人依法可以申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)豁免于執(zhí)行令(或其他執(zhí)行方法)的執(zhí)行，申請(qǐng)執(zhí)行人在收到該豁免申請(qǐng)后有權(quán)提出反對(duì)豁免的通知。該豁免的請(qǐng)求和對(duì)豁免請(qǐng)求的反對(duì)通知兩者構(gòu)成抗辯。法官通過聽證，對(duì)抗辯作出一個(gè)命令，決定扣押財(cái)產(chǎn)是否豁免，或是部分還是全部豁免。(8)參見胡志光：《美國(guó)法院的執(zhí)行程序》，載《人民法院報(bào)》2004年10月29日。可以說，如何制約法院?jiǎn)畏诫S意對(duì)協(xié)助義務(wù)人進(jìn)行罰款，聽證為避免司法機(jī)關(guān)的專斷發(fā)揮了不可替代的作用。如果在某市法院對(duì)某市住房公積金管理中心某辦事處及其工作人員的罰款決定前，通過聽證程序給被罰款人充分申辯的機(jī)會(huì)，可能使某法院回歸理性，從而避免作出違法或不當(dāng)?shù)牧P款決定。

三、法院罰款的權(quán)力限制

司法權(quán)威的保障是實(shí)現(xiàn)法治的前提性條件，因此，法治成熟國(guó)家無不通過立法對(duì)損害司法權(quán)威的行為進(jìn)行制裁。司法權(quán)威由司法主體的專門性、司法的高度法定程序性、司法活動(dòng)的強(qiáng)制性、司法的判斷性和司法裁判的有效執(zhí)行性等五方面內(nèi)容構(gòu)成。雖然當(dāng)下有必要采取有效措施加強(qiáng)司法權(quán)威，(9)參見陳光中、肖沛權(quán)：《關(guān)于司法權(quán)威問題之探討》，載《政法論壇》2011年第1期。但司法權(quán)威不是司法特權(quán)，其應(yīng)融于一國(guó)整體的法秩序之中。(10)法院罰款雖然屬于行政權(quán)性質(zhì)，但其由法院實(shí)施，倚重的是司法權(quán)威。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)罰款直接體現(xiàn)的是司法權(quán)與行政權(quán)的博弈關(guān)系。任何國(guó)家公權(quán)包括司法權(quán)都應(yīng)當(dāng)受制于法律，司法機(jī)關(guān)作為法律的守望者當(dāng)然也要受到法律的約束。這意味著在服從法律這一點(diǎn)上司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)沒有差別，維護(hù)司法權(quán)威本質(zhì)上不是維護(hù)司法機(jī)關(guān)的權(quán)威而是維護(hù)授權(quán)司法機(jī)關(guān)的法律的權(quán)威。在本案中，某市法院沒有理由不接受“按個(gè)人業(yè)務(wù)排號(hào)辦理”的要求。普通法國(guó)家要求公權(quán)力機(jī)關(guān)遵守與私人一樣的法律。英國(guó)憲法學(xué)家戴雪明確指出：“政府官員和普通公民一樣，都服從同一的規(guī)則?！?11)參見[英]詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞、侯健譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第216頁(yè)。哈耶克也曾言：“法治的理想，既要求國(guó)家對(duì)他人實(shí)施法律——此乃國(guó)家唯一的壟斷權(quán)——亦要求國(guó)家根據(jù)同一法律行事，從而國(guó)家與任何私人一樣都受著同樣的限制。正是所有的規(guī)則都平等地適用于人(也包括統(tǒng)治者在內(nèi))這一事實(shí)，才使得壓制性規(guī)則(oppressive rules)不可能得到采用?！?12)[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》(上)，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第267頁(yè)。盡管按照歐陸傳統(tǒng)的國(guó)家法理論，國(guó)家機(jī)關(guān)相對(duì)于公民享有優(yōu)益權(quán)。也就是說，法院在行使行政職權(quán)的過程中享有相對(duì)的優(yōu)先權(quán)。但這一優(yōu)益權(quán)是在特定案件中針對(duì)行政相對(duì)方的。而且優(yōu)益權(quán)并不是絕對(duì)的，其受公平原則和法律秩序的約束。

如果將法院罰款視為名義上的司法權(quán)，本案涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題，而這一問題在本質(zhì)上屬于憲法問題，應(yīng)當(dāng)以法律的形式理清兩者的界限。(13)參見趙娟：《自治與監(jiān)督——司法權(quán)威的憲法建構(gòu)機(jī)理》，載《學(xué)習(xí)與探索》2013年第4期。司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法規(guī)范不適用于法院的罰款權(quán)。因?yàn)榉ㄔ毫P款權(quán)不是審判權(quán)，其不屬于司法自治原則的范疇。相反，由于其屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政處罰權(quán)，而應(yīng)當(dāng)受到法律保留原則的約束。一國(guó)法秩序的維護(hù)需要合理配置各種國(guó)家公權(quán)，其中包括法院罰款這種以司法權(quán)名義行使的行政權(quán)。正如胡錦光教授所言，司法權(quán)不是萬能的，無界限的，司法機(jī)關(guān)受其性質(zhì)和裁判基準(zhǔn)所限，只能對(duì)法律問題進(jìn)行判斷。(14)參見胡錦光：《論審判權(quán)的界限》，載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第4期。既要防范行政權(quán)凌駕于司法權(quán)，也要警惕司法機(jī)關(guān)僭越行政權(quán)。行政是基于法律的首次判斷權(quán)，司法則以發(fā)揮其關(guān)于具體案件法律適用的保障功能為己任。司法權(quán)的界限是以權(quán)力分立、尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)為原則，以行政的專門技術(shù)性和司法的政治中立性為理論支撐，“只要法律上沒有特別的規(guī)定，司法權(quán)不能超越其界限干預(yù)行政事務(wù)”。(15)[日]田中二郎：《與行政案件相關(guān)的司法裁判所的權(quán)限》，載《法曹時(shí)報(bào)》1949年第1卷第8號(hào)，轉(zhuǎn)引自李哲范：《司法變更權(quán)限定與擴(kuò)大的博弈——以司法權(quán)界限論為視角》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012第5期。長(zhǎng)久以來，在我國(guó)的法律實(shí)踐中，行政權(quán)不適當(dāng)?shù)貎?yōu)越于司法權(quán)，而本案司法機(jī)關(guān)卻對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)處罰，這與訴訟法修改后強(qiáng)化司法職權(quán)存在一定的關(guān)聯(lián)。然而，司法權(quán)的強(qiáng)化無論如何不應(yīng)當(dāng)打破憲法體制中的權(quán)力平衡，憲法排斥行政專制也同樣防范司法擅斷。在法律適用過程中，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)不是主體與客體的關(guān)系，而是哈貝馬斯所說的“主體間性”，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商對(duì)話來解決兩者的權(quán)力爭(zhēng)端。(16)參見童世俊：《沒有“主體間性”就沒有“規(guī)則”——評(píng)哈貝馬斯的規(guī)則觀》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2002年第5期。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》(法釋〔2004〕6號(hào))的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行為，是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定協(xié)助義務(wù)?；诖?，一位時(shí)任最高人民法院行政審判庭的法官認(rèn)為：“協(xié)助人民法院執(zhí)行屬于司法權(quán)的延伸，因此協(xié)助執(zhí)行機(jī)關(guān)無力對(duì)抗人民法院的執(zhí)行要求?！?17)王達(dá)：《司法權(quán)在協(xié)助執(zhí)行中的限制及其責(zé)任承擔(dān)——房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)協(xié)助人民法院執(zhí)行中的問題探析》，載《房地產(chǎn)法律》2007年第4期。也就是說，面對(duì)司法機(jī)關(guān)的協(xié)助要求，有協(xié)助義務(wù)的行政機(jī)關(guān)作為“司法權(quán)的延伸”只處于附屬的地位，而不論執(zhí)行要求合法與否、合理與否，有協(xié)助義務(wù)的行政機(jī)關(guān)“無力對(duì)抗”人民法院的執(zhí)行要求。這種唯我獨(dú)尊的司法解讀充斥著司法公權(quán)的傲慢。

誠(chéng)然，憲法體制下的司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)應(yīng)當(dāng)適度優(yōu)位，但司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)當(dāng)然也要遵守法律秩序，包括行政法秩序?！八痉▽彶閲?yán)格地區(qū)分于政府執(zhí)行部門和立法部門的政策性功能。法官在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，必須謹(jǐn)慎而不能進(jìn)入其他國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)地。”(18)王書成：《合憲性推定與塞耶謙抑主義——讀〈美國(guó)憲法原則的起源和范圍〉》，載《政法論壇》2011年第5期。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政機(jī)關(guān)是行政秩序的主導(dǎo)者和指揮者。正如行政機(jī)關(guān)到法院打官司時(shí)與普通公民一樣都是當(dāng)事人，在行政機(jī)關(guān)面前，來辦理業(yè)務(wù)的人無論是司法機(jī)關(guān)還是普通公民都是行政相對(duì)人。因此，司法機(jī)關(guān)到行政機(jī)關(guān)辦理業(yè)務(wù)，當(dāng)然要服從行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，遵守行政法律秩序。如果說在司法訴訟中行政機(jī)關(guān)要服從司法秩序，那么同樣在行政執(zhí)法過程中司法機(jī)關(guān)也無權(quán)超越行政法秩序。“正如行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重法院的獨(dú)立，不能干涉法院的職權(quán)一樣，法院也應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)職權(quán)的范圍。法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，不是代替行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。”(19)王名揚(yáng)：《我國(guó)行政訴訟立法的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)雜志》1989年第1期。雖然行政機(jī)關(guān)在司法機(jī)關(guān)的執(zhí)行案件中有“協(xié)助”的義務(wù)，但這并不意味著，行政機(jī)關(guān)喪失其行政執(zhí)法的主體性而只是司法機(jī)關(guān)的輔助機(jī)關(guān)。

司法機(jī)關(guān)不排隊(duì)而優(yōu)先辦理，不但破壞了行政秩序，而且對(duì)其他排隊(duì)的人也不公平。法院在辦理非緊急公務(wù)的情況下，應(yīng)充分尊重其他人的權(quán)益，不能以犧牲其他人的權(quán)益來實(shí)現(xiàn)法院所享有的所謂優(yōu)先權(quán)。(20)參見焦玲艷、鄭雪倩：《“法院對(duì)醫(yī)院罰款”事件探析》，載《中國(guó)衛(wèi)生人才》2016年第11期。當(dāng)然，如果司法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)較為緊要，不及時(shí)辦理，可能影響司法權(quán)的正常行使，在征得排隊(duì)者的同意后可以優(yōu)先。但本案并不屬于“緊急”業(yè)務(wù)，“執(zhí)行干警”付出的只不過是與其他普通公民一樣的時(shí)間成本。

四、法院罰款的法律適用

(一) 法院罰款權(quán)的適用條件

法院對(duì)司法協(xié)助義務(wù)人進(jìn)行罰款應(yīng)當(dāng)以義務(wù)人“拒絕或者妨礙”司法調(diào)查、“拒不協(xié)助”法院執(zhí)行為前提?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第114條規(guī)定：“有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位有下列行為之一的，人民法院除責(zé)令其履行協(xié)助義務(wù)外，并可以予以罰款：(一) 有關(guān)單位拒絕或者妨礙人民法院調(diào)查取證的；(二) 有關(guān)單位接到人民法院協(xié)助執(zhí)行通知書后，拒不協(xié)助查詢、扣押、凍結(jié)、劃撥、變價(jià)財(cái)產(chǎn)的……?！北景钢?，作為協(xié)助義務(wù)人的某市公積金管理中心某辦事處及其工作人員既無“拒絕或者妨礙”司法調(diào)查也未“拒不協(xié)助”法院執(zhí)行。某市公積金管理中心某辦事處及其工作人員要求“執(zhí)行干警”“按個(gè)人業(yè)務(wù)排號(hào)辦理”不是不予辦理，只是按順序辦理，不應(yīng)將其認(rèn)定為“拒不履行協(xié)助義務(wù)”。某市法院據(jù)此對(duì)協(xié)助義務(wù)人作出罰款的決定是違法的，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤。

(二) 法院罰款權(quán)的程序約束

根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，法院罰款必須經(jīng)院長(zhǎng)批準(zhǔn)，罰款應(yīng)當(dāng)用決定書。這一規(guī)定對(duì)司法機(jī)關(guān)處罰權(quán)程序上的限制在一定程度上能夠避免辦案人員現(xiàn)場(chǎng)口頭恣意罰款的亂象。這一制度設(shè)計(jì)的邏輯假定是法院院長(zhǎng)更為理性，更傾向于受制于法律的約束。但其實(shí)院長(zhǎng)未必理性，甚至院長(zhǎng)一旦沖動(dòng)比辦案人員更具危險(xiǎn)性。近來實(shí)踐中發(fā)生的多個(gè)不理性的法院罰款的決定都是由法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)的，甚至是由法院院長(zhǎng)決定的。由于我國(guó)司法體制行政化的弊病，法院院長(zhǎng)實(shí)際上演變?yōu)榉ㄔ旱男姓组L(zhǎng)，司法的合議制往往被院長(zhǎng)的個(gè)人意志所代替。法院罰款由院長(zhǎng)批準(zhǔn)的立法規(guī)定與我國(guó)司法行政化的體制暗合。

上述僅有的法院罰款的程序規(guī)定過于簡(jiǎn)化，不可能對(duì)法院罰款權(quán)構(gòu)成真正的程序約束。為此，筆者建議，法院罰款應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)用行政處罰法的程序規(guī)范。如按照簡(jiǎn)易程序和一般程序的劃分標(biāo)準(zhǔn)，本案應(yīng)當(dāng)適用一般程序，并應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。至于罰款的執(zhí)行程序，也應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法的罰執(zhí)分離的規(guī)定，由專門機(jī)關(guān)收繳罰款，而不是由作出罰款決定的法院直接收繳。否則，基于利益驅(qū)動(dòng)的法院亂罰款的問題難以避免。

(三) 罰款幅度的合理性限制

如上所述，本案的罰款決定是不合法的。退一步說，即使假定該罰款決定合法，其是否適當(dāng)也令人質(zhì)疑?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第115條規(guī)定：“對(duì)個(gè)人的罰款金額，為人民幣十萬元以下。對(duì)單位的罰款金額，為人民幣五萬元以上一百萬元以下?！睉?yīng)當(dāng)說，法律規(guī)定如此寬泛的罰款幅度，給司法機(jī)關(guān)預(yù)留了過大的裁量空間。本案法院罰款涉及司法行政處罰的公益與被處罰人的法益之權(quán)衡，試運(yùn)用比例原則進(jìn)行分析。

首先，目的是否正當(dāng)。法院對(duì)協(xié)助義務(wù)人進(jìn)行罰款的目的是維護(hù)司法權(quán)威，以使法院的判決得以執(zhí)行，并最終實(shí)現(xiàn)法律秩序和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。某“執(zhí)行干警”到某市住房公積金管理中心某辦事處辦理扣劃被執(zhí)行人公積金賬戶業(yè)務(wù)時(shí)，以其“拒不履行協(xié)助義務(wù)”為由進(jìn)行罰款。其目的仍然是使法院的判決得到及時(shí)的執(zhí)行。然而，本案法院罰款是因?yàn)楦删氨灰蟀磦€(gè)人業(yè)務(wù)排號(hào)辦理”而引發(fā)，帶有一定的個(gè)人情緒的因素。這種將不相關(guān)的因素融入處罰過程中，其目的又很難說完全正當(dāng)。

其次，是否具有適當(dāng)性和必要性。適當(dāng)性原則也稱合目的性原則，要求手段能夠促成目的的實(shí)現(xiàn)。“罰款”被作為司法執(zhí)行的“強(qiáng)制措施”的法定形式，其本身具有很強(qiáng)的目的指向性。在司法實(shí)踐中，對(duì)拒不履行協(xié)助義務(wù)的當(dāng)事人進(jìn)行罰款能夠促成法院判決的執(zhí)行。但在本案中，某市法院的罰款并不一定能夠促成扣劃被執(zhí)行人公積金賬戶業(yè)務(wù)的辦理；相反罰款導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)僵持不下，本來應(yīng)當(dāng)辦理的執(zhí)行業(yè)務(wù)卻不能正常辦理。罰款不但未促成司法執(zhí)行目的的實(shí)現(xiàn)，卻反而成為阻礙。因此，其適當(dāng)性存疑。

必要性原則要求必須在能夠?qū)崿F(xiàn)目的的手段中選擇最溫和的手段，即對(duì)基本權(quán)利干預(yù)最小、科以負(fù)擔(dān)最少的手段?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第114條規(guī)定：“有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位有下列行為之一的，人民法院除責(zé)令其履行協(xié)助義務(wù)外，并可以予以罰款?！备鶕?jù)這一法律規(guī)定，罰款并非法院采取“強(qiáng)制措施”的唯一手段，甚至不是首要手段。法院應(yīng)當(dāng)首先“責(zé)令履行協(xié)助義務(wù)”，在其仍不履行協(xié)助義務(wù)的情況下，才可以“予以罰款”。本案中，法院并沒有首先采用對(duì)當(dāng)事人損害更輕的“責(zé)令履行協(xié)助義務(wù)”，卻直接選擇對(duì)當(dāng)事人損害更大的罰款。此外，必要性原則還要求采取限制措施的公權(quán)力機(jī)關(guān)證明已無其他手段能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)而必須采用此種限制基本權(quán)利的手段。(21)參見張翔：《機(jī)動(dòng)車限行、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與比例原則》，載《法學(xué)》2015年第2期。在本案中，有其他手段可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，不但“罰款”沒有必要采取，甚至連“責(zé)令履行協(xié)助義務(wù)”也不必要。“執(zhí)行干警”排號(hào)也可以辦理扣劃被執(zhí)行人公積金賬戶業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)司法執(zhí)行的目標(biāo)。

最后，法益是否相稱。法益相稱性原則即狹義比例原則，要求手段不得與所追求目的不成比例。該原則提供了一套具有可操作性的判斷方法和標(biāo)準(zhǔn)，但其并非是一種精確無誤的法則，這種利益衡量依個(gè)案而定。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院通?？紤]三項(xiàng)重要性因素：人性尊嚴(yán)不可侵害；公益的重要性程度；手段的適合性程度。(22)參見謝世憲：《論公法上之比例原則》，載城仲模：《行政法之一般法律原則》，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)三民書局股份有限公司1994年版，第125-126頁(yè)。本案“執(zhí)行干警”只是辦理扣劃被執(zhí)行人公積金賬戶業(yè)務(wù)，并不涉及重大的公共利益，而且也不屬于緊急業(yè)務(wù)。對(duì)當(dāng)事人的罰款明顯超出了適合性程度。而且本案對(duì)某市住房公積金管理中心某辦事處罰款人民幣30萬元，對(duì)辦事處工作人員邰某、石某各罰人民幣5萬元。這一處罰明顯過重。因?yàn)?，某市住房公積金管理中心某辦事處及其工作人員即使存在職務(wù)上的過錯(cuò)也不至于被處以如此重的罰款。某市屬于縣級(jí)市，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，公務(wù)員的工資水平較低，5萬元相當(dāng)于普通公務(wù)員一年的工資收入。一年工資收入因?yàn)楣ぷ髦械囊淮嗡^過錯(cuò)被剝奪，對(duì)這兩位工作人員來說是不堪承受的懲罰。可見，本案對(duì)某市住房公積金管理中心某辦事處罰款人民幣30萬元，對(duì)辦事處工作人員邰某、石某各罰人民幣5萬元的罰款額，與辦理扣劃被執(zhí)行人公積金賬戶業(yè)務(wù)所要實(shí)現(xiàn)的公益并不相稱。

五、法院罰款的法律救濟(jì)

(一) 現(xiàn)有救濟(jì)的局限

根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，被罰款人對(duì)法院罰款決定不服的，可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議一次。但復(fù)議期間不停止執(zhí)行。這一規(guī)定使得遭受法院罰款的當(dāng)事人很難實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。這是因?yàn)椋?/p>

第一，復(fù)議制度本身的缺陷。無論是行政復(fù)議還是司法復(fù)議，復(fù)議是一種內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)于下級(jí)法院罰款決定不服，被罰款人向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議，仍有“自己當(dāng)自己的法官”之虞。當(dāng)然，上訴與司法復(fù)議有所不同。上訴是對(duì)司法權(quán)的復(fù)審，而司法復(fù)議復(fù)查的是下一級(jí)法院行使的行政權(quán)。如果將法院罰款視為行政處罰，那么對(duì)法院罰款的司法復(fù)議與行政復(fù)議就沒有什么本質(zhì)區(qū)別。因此，行政復(fù)議體制上的弊病必然折射到司法機(jī)關(guān)的復(fù)議程序中。當(dāng)然，司法復(fù)議不能真正發(fā)揮作用的根本原因還在于我國(guó)司法行政化的體制。我國(guó)關(guān)于司法復(fù)議的法律規(guī)范非常粗疏。關(guān)于復(fù)議程序中復(fù)議如何提起，復(fù)議如何實(shí)施，復(fù)議如何決定都沒有作出規(guī)定。由于程序性規(guī)范的缺失，司法復(fù)議不具有可操作性，使司法復(fù)議成為沒有程序內(nèi)容的程序規(guī)范。由于民事訴訟復(fù)議制度的運(yùn)行程序欠完備，功能難以有效發(fā)揮。(23)參見廖永安、雷勇：《論我國(guó)民事訴訟復(fù)議制度的改革與完善》，載《法律科學(xué)》2008年第3期。本案被處罰人如對(duì)某市法院的罰款決定不服，其可以向某市中級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議。但實(shí)際上被罰款人并未選擇向某市中級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議，而是由單位領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)求上級(jí)機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)。這也可以印證，當(dāng)司法復(fù)議很難達(dá)到預(yù)期的效果時(shí)，當(dāng)事人不得不尋求法外途徑尋求救濟(jì)。

第二，司法機(jī)關(guān)的復(fù)議不能與司法訴訟相銜接。盡管行政復(fù)議與司法復(fù)議存在共同的弊病，但行政復(fù)議通常與行政訴訟相銜接，即當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議的決定不服一般還可以到法院提起訴訟。但對(duì)于司法機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服，當(dāng)事人卻不能提起訴訟，也就是說司法復(fù)議的決定是終局決定。在國(guó)外，由于司法體制不同，為了真正實(shí)現(xiàn)司法決定的權(quán)利救濟(jì)，可以訴諸訴訟途徑。在美國(guó)的加利福尼亞州，執(zhí)行法規(guī)定了在執(zhí)行程序中法官、書記員、執(zhí)行官以及當(dāng)事人的各自作用，法官只對(duì)當(dāng)事人提出的動(dòng)議、請(qǐng)求、異議作出決定。這種決定通常以命令形式作出且當(dāng)事人對(duì)該命令是可以上訴的。(24)參見前引⑧，胡志光文。囿于我國(guó)司法復(fù)議的救濟(jì)機(jī)制，使當(dāng)事人對(duì)法院罰款的復(fù)議決定不服通過訴訟尋求權(quán)利救濟(jì)的可能喪失了。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第70條的規(guī)定，行政行為主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。這一規(guī)定對(duì)行政行為構(gòu)成了強(qiáng)有力的監(jiān)督。本案的罰款決定是違法的，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，同時(shí)還涉及濫用職權(quán)?？墒?，司法復(fù)議的程序不明、責(zé)任不清，不可能對(duì)法院罰款這一行政職權(quán)行為起到監(jiān)督作用。被罰款人對(duì)司法復(fù)議的決定不服，又不能根據(jù)行政訴訟法起訴。這就意味著被罰款人的權(quán)利得不到有效救濟(jì)，濫用職權(quán)作出罰款決定的責(zé)任人也得不到法律追究。

(二) 救濟(jì)制度的重構(gòu)

如果將司法行政權(quán)與審判權(quán)相分離，由司法機(jī)關(guān)以外的具有行政權(quán)性質(zhì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)來進(jìn)行罰款的話，當(dāng)事人對(duì)罰款行為不服，當(dāng)然可以根據(jù)行政復(fù)議法與行政訴訟法尋求權(quán)利救濟(jì)。但我國(guó)司法執(zhí)行權(quán)由司法機(jī)關(guān)來行使，行使司法執(zhí)行權(quán)的所謂“執(zhí)行局”也只是法院內(nèi)部的一個(gè)部門。司法機(jī)關(guān)對(duì)自己以司法權(quán)名義行使的行政權(quán)無法進(jìn)行自我監(jiān)督，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)不能也不應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人或行政訴訟的被告。因此，在司法權(quán)護(hù)佑下的行政權(quán)變成了不受監(jiān)督的權(quán)力，這便是中國(guó)司法行政體制所面臨的困境?？梢?，從根本上實(shí)現(xiàn)法院罰款的權(quán)利救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行我國(guó)司法行政體制的改革，徹底實(shí)現(xiàn)司法行政權(quán)與審判權(quán)的分離。由于理論上普遍將法院的所有職權(quán)行為認(rèn)定為司法行為，導(dǎo)致法院行使的實(shí)質(zhì)上的行政權(quán)游離于行政法約束之外，更不能對(duì)其進(jìn)行行政救濟(jì)。其實(shí)如果將法院罰款定性為行政權(quán)，適用行政法律規(guī)范，這在法理上是成立的。因此，明確法院罰款的行政法性質(zhì)，將其納入行政法的適用范圍，才能對(duì)法院的罰款行為切實(shí)進(jìn)行法律規(guī)制，并實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)。鑒于此，被罰款人對(duì)于法院的罰款決定不服，向上級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議可以準(zhǔn)用行政復(fù)議法，將民事訴訟法司法復(fù)議的規(guī)定視為特別法優(yōu)先適用。但由于民事訴訟法司法復(fù)議的規(guī)定太簡(jiǎn)化，因此，法院罰款的司法復(fù)議程序不得不主要準(zhǔn)用行政復(fù)議法的程序性規(guī)定。當(dāng)然，這無須修改法律，只要對(duì)法院罰款的性質(zhì)進(jìn)行重新認(rèn)定并對(duì)行政復(fù)議法的適用范圍進(jìn)行擴(kuò)展和調(diào)整。

但對(duì)于司法復(fù)議不服可不可以提起行政訴訟呢？從法理上說，既然法院罰款行為具有行政權(quán)性質(zhì)，并可以適用行政復(fù)議法進(jìn)行救濟(jì)，那么其當(dāng)然也可以適用行政訴訟法。這也是解決法院罰款有權(quán)無責(zé)現(xiàn)實(shí)問題的需要。然而，需要特別考慮的是，從法院罰款到司法復(fù)議都是在法院內(nèi)進(jìn)行的，司法復(fù)議實(shí)際上發(fā)揮了上訴的功能。對(duì)司法復(fù)議不服再進(jìn)行訴訟仍是在法院體系內(nèi)循環(huán)，其實(shí)際意義并不大，司法復(fù)議后的訴訟程序的空轉(zhuǎn)還會(huì)導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。而且這還涉及諸多具體制度的設(shè)計(jì)上的難題，如對(duì)司法復(fù)議提起訴訟的話，級(jí)別管轄如何確定，由作出罰款決定的法院受理一審案件，還是由復(fù)議法院受理一審案件，需不需要進(jìn)行回避？因此，既然現(xiàn)行法律已經(jīng)規(guī)定司法復(fù)議不能訴訟，就沒有必要再通過修改法律，挑戰(zhàn)業(yè)已形成的法律秩序。

六、結(jié) 語

司法機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的結(jié)果，使司法行政權(quán)力失去了司法監(jiān)督，司法權(quán)與行政權(quán)的合流也必然助長(zhǎng)司法公權(quán)的擴(kuò)張和濫用。我國(guó)訴訟法的修改通過擴(kuò)張法院的司法行政權(quán)不斷強(qiáng)化法院的司法權(quán)威，但并未隨之加強(qiáng)對(duì)司法行政權(quán)的限制，也未補(bǔ)強(qiáng)司法行政權(quán)的救濟(jì)程序。至今我國(guó)并未真正理順?biāo)痉ㄐ姓?quán)與司法審判權(quán)的關(guān)系，導(dǎo)致二者之間關(guān)系的錯(cuò)位。其根本解決仍寄希望于未來我國(guó)的司法行政體制改革，但當(dāng)下對(duì)法院司法行政權(quán)的規(guī)制只能援用行政立法資源。