文 / 宋 琦

（作者單位：海南大學(xué)法學(xué)院生態(tài)文明法制研究中心）

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化水平的快速發(fā)展階段，城市更新①城市更新是一種將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的、有計劃的改建活動。源于360百科https://baike.so.com/doc/6285651-6499131.html.最后瀏覽日期2019年4月20日.速度不斷加快，必然伴隨著城鎮(zhèn)房屋建筑的建設(shè)和拆除，許多城市舊建筑、違法建筑存在大面積拆除的現(xiàn)象，建筑物拆除、爆破工程屢屢皆是。施工過程中產(chǎn)生的揚塵污染成為大氣污染的主要來源，嚴(yán)重危害著人體的健康，制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會大眾對拆除施工揚塵污染防治需求的呼吁聲也越來越高。本文從拆除工程揚塵污染的特點出發(fā)，試提出防治的相關(guān)措施建議，以就教于大家。

一、拆除工程揚塵污染防治現(xiàn)狀

（一）拆除工程揚塵污染的特點

就目前而言，我國環(huán)境學(xué)者還未對揚塵污染的概念進(jìn)行統(tǒng)一的界定，甚至在我國的諸多法律規(guī)定中還會把揚塵與粉塵的概念相混淆。根據(jù)百度百科的解釋，揚塵是由于地面上的塵土在風(fēng)力、人為帶動及其他帶動飛揚而進(jìn)入大氣的開放性污染源，是環(huán)境空氣中總懸浮顆粒物的重要組成部分②來源于百度百科.https://baike.so.com/doc/312476-330861.html.最后瀏覽日期2019年4月20日.。依 2007年國家頒布的《防治城市揚塵污染技術(shù)規(guī)范》的定義來看，揚塵是指地表松散顆粒物在自然力或人力作用下進(jìn)入到環(huán)境空氣中形成的一定粒徑范圍的空氣顆粒物，分為土壤揚塵、施工揚塵、道路揚塵和堆場揚塵③國家環(huán)境保護(hù)局，HJ/T393-2007防治城市揚塵污染技術(shù)規(guī)范[S].北京：中國環(huán)境出版社，2007.?！冻鞘袚P塵污染源排放清單編制技術(shù)指南》則將揚塵污染定義為是指因建設(shè)工程施工、建筑物拆除、物料運輸和堆放、道路挖掘與養(yǎng)護(hù)、綠化工程、道路保潔、礦產(chǎn)資源開發(fā)等活動以及土地裸露產(chǎn)生的粉塵顆粒物對大氣環(huán)境造成的污染④《城市揚塵污染源排放清單編制技術(shù)指南（試行）》。。施工揚塵污染是指土方開挖、地基建設(shè)、土方回填、主體建設(shè)和裝飾裝修等施工過程中產(chǎn)生粉塵顆粒物，對大氣造成的污染⑤參見《上海市揚塵污染防治管理辦法》http://huanbaoju.jinshan.gov.cn/html/fzxc2/szffg/489474233401.html.。拆除工程揚塵污染是施工揚塵污染的一種特殊類型，目前尚無權(quán)威定義，但其存在與一般施工揚塵污染不同的特殊性：首先，拆除工程不同于建設(shè)工程，后者有嚴(yán)格的環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度的監(jiān)管要求，對于行政違法行為規(guī)定了嚴(yán)厲的行政責(zé)任，而拆除工程則沒有上述制度監(jiān)管，往往“一拆了之”，容易形成環(huán)境監(jiān)督管理的薄弱環(huán)節(jié)；其次，拆除工程往往要涉及更多的爆破作業(yè)、土石方作業(yè)、切割作業(yè)、挖掘作業(yè)等易產(chǎn)生揚塵的環(huán)節(jié)，且往往在舊城區(qū)等人口密集地區(qū)進(jìn)行，揚塵污染嚴(yán)重；最后，拆除工程揚塵污染具有“即發(fā)性”，且為無組織排放，受氣象條件影響較大，這就決定了揚塵污染的行政監(jiān)管難度較大，但容易被公眾感知的特點。

（二）拆除工程揚塵污染防治立法現(xiàn)狀

我國在 2000年以前并沒有專門針對施工揚塵污染治理的法律規(guī)定，相關(guān)管理部門只能依據(jù)國家和地方指定的建筑施工現(xiàn)場的管理標(biāo)準(zhǔn)或者相關(guān)規(guī)定對施工揚塵進(jìn)行管理。 2000年我國新修訂的《大氣污染防治法》雖首次對施工揚塵的污染進(jìn)行了規(guī)定，但并沒有將其作為專門的治理對象，且對揚塵污染的規(guī)定較為籠統(tǒng)。為了確保新修改的《大氣污染防治法》中對于施工揚塵污染防治規(guī)定的順利實施，國家也相繼出臺了一些配套的法規(guī)、規(guī)章等。 2001年規(guī)定的《國家環(huán)?？偩帧⒔ㄔO(shè)部關(guān)于有效控制城市揚塵污染的通知》首次提出了建設(shè)單位要在工程概算中對用于施工過程揚塵污染控制的專項資金做到?？顚Ｓ谩２⑶覍κ┕挝辉谑┕み^程中的防塵措施進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，這些都為今后施工揚塵污染的防治立法提供了有價值的參考。 2007年出臺了《防治城市揚塵污染技術(shù)規(guī)范》，規(guī)定了各類城市揚塵污染防治的基本原則及措施，其中將施工揚塵污染防治措施按照施工劃分為新建、改建、擴(kuò)建、拆遷、修繕和裝飾等不同的類別，值得一提的是這里提到了建設(shè)單位的排污申報義務(wù)。2015年我國對《大氣污染防治法》進(jìn)行了第二次的修改，并于 2016年開始實施。新法對揚塵污染的防治設(shè)立了專門的章節(jié)，且將揚塵分為建筑揚塵、交通揚塵、料堆揚塵和裸地?fù)P塵四大類，并針對施工揚塵的特點，嚴(yán)格了對于施工揚塵的監(jiān)督管理，規(guī)范了建設(shè)單位和施工單位的相關(guān)責(zé)任，各省市的大氣污染防治立法也分別對于施工揚塵進(jìn)行了規(guī)定，且許多省市開始出臺了專門的揚塵污染防治條例。截止目前，全國各省市關(guān)于揚塵污染防治的立法規(guī)定共 170多項，但其中對于拆除工程揚塵污染防治的規(guī)定則少之又少，我國有關(guān)拆除工程揚塵污染防治的法律法規(guī)規(guī)定亟需完善。

二、拆除工程揚塵污染防治域外經(jīng)驗

綜觀域外先進(jìn)國家或地區(qū)的大氣污染防治立法，都在不同程度上對拆除工程揚塵污染防治進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，其中比較有代表性的有香港、新加坡及美國，特別是從拆除工程揚塵污染防治具體要求和人員專門化方面，對我國具有借鑒意義。

（一）香港

香港早在 1997年便有了關(guān)于揚塵污染控制方面的立法。《香港空氣污染管制（建造工程塵埃）規(guī)例》第 311R章對建筑物拆除揚塵污染防治作出了詳細(xì)規(guī)定。該法規(guī)定，拆除工程應(yīng)全程采取抑塵措施，在進(jìn)行拆除期間，以水或塵埃抑制化學(xué)劑噴灑，而維持整個表面濕潤；關(guān)于拆除工程圍檔方面，該法規(guī)定，任何靠近或朝向街、供維修用通道或其他公眾可達(dá)露天范圍并要拆除的建筑物的墻壁而言，須使用不滲透的隔塵板或隔塵布圍蔽整幅墻壁，而圍蔽的高度須超出被拆除構(gòu)筑物的最高水平至少 1米；在建筑垃圾存放及運輸方面，要求在移走存料堆后剩余的任何易生塵埃物料須以水弄濕，并須清除留在道路或街的表面上的該等物料；此外，法條還對爆破作業(yè)作出規(guī)定，要求距離爆破 30米范圍內(nèi)的區(qū)域在爆破前，區(qū)域應(yīng)用水潤濕。強(qiáng)力時不得進(jìn)行爆破，除非獲得礦業(yè)委員會事先許可，否則將懸掛 3號或以上的風(fēng)球或熱帶氣旋警告信號⑥LawofHongkong，Chapter311AIRPOLLUTIONCONTROLORDINANCE SCHEDULE，Article3.。

香港由于地少人多，城市建筑密集，因此，對于拆除工程揚塵污染防治規(guī)定了諸多詳細(xì)、嚴(yán)格的要求，效果斐然，值得借鑒。

（二）新加坡

新加坡在 1978年的《環(huán)境公眾健康法》中將揚塵作為一種“公害”進(jìn)行管制，對違反揚塵污染的單位給予處罰。第一次違法最高處罰是 1萬新元，第二次及以后最高罰款是 2萬新元。在治理揚塵污染時，采用了“環(huán)境控制官（ ECO）計劃”。 ECO經(jīng)過環(huán)保部門的培訓(xùn)和考核，可以進(jìn)行有效期為 2年的注冊，到時則需延期。ECO的主要職責(zé)是向施工單位提出場地有關(guān)環(huán)境公共健康措施方面的建議，包括在開工前為施工單位制定場地環(huán)境管理計劃，檢查場地從而提出建議，每兩周向施工單位報告情況，組織企業(yè)員工進(jìn)行培訓(xùn)等等。施工單位也必須遵從 ECO的建議，為其提供便利⑦CodeofPracticeonPollutionControl（2000Edition）（withamendmentsin Feb2001，Jun2002andFeb2004）.。

新加坡采取的模式獲得了巨大的成功，在筆者看來，ECO經(jīng)過了國家環(huán)保部門的專業(yè)培訓(xùn)和考核，在具備專業(yè)知識的基礎(chǔ)上向施工單位提出權(quán)威性的建議，同時能夠?qū)ζ髽I(yè)員工進(jìn)行專業(yè)性的培訓(xùn)，從而使員工在經(jīng)過培訓(xùn)后能夠在操作上有效地減少揚塵污染的產(chǎn)生。這種經(jīng)過培訓(xùn)之后提出的建議能夠更好地針對揚塵污染的現(xiàn)實情況進(jìn)行防治，我國現(xiàn)階段也缺乏具備專業(yè)防治能力的管理人才，大可以在以后的環(huán)境污染防治工作中借鑒新加坡所采取的管理模式，從而更好地啟動防塵降塵措施。

（三）美國亞利桑那州

美國在較早時期便出臺了對于揚塵污染控制的法律規(guī)定，美國西部地區(qū)對施工揚塵控制更為嚴(yán)格，對每一處揚塵產(chǎn)生源的揚塵監(jiān)測方法、監(jiān)測指標(biāo)都在地方大氣污染防治法規(guī)中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，還普遍使用核發(fā)揚塵控制許可證的方式。以亞利桑那州為例，該州規(guī)定，任何占地面積為 5英畝或以上且受控制人員發(fā)出許可證的任何場地的許可證持有人必須至少在現(xiàn)場進(jìn)行粉塵生成操作的 PM-10排放。在與獲得粉塵控制許可證的目的相關(guān)的初級粉塵生成操作期間，始終安排有培訓(xùn)的一名粉塵控制協(xié)調(diào)員。粉塵控制協(xié)調(diào)員有充分的權(quán)力確保在現(xiàn)場實施粉塵控制措施，包括進(jìn)行檢查，部署粉塵抑制資源以及根據(jù)需要修改或關(guān)閉控制粉塵的活動以及負(fù)責(zé)管理現(xiàn)場的防塵和粉塵控制。此外，條款還規(guī)定除塵協(xié)調(diào)員應(yīng)成功完成例如由 A區(qū)管轄的空氣污染控制官員根據(jù) A區(qū)規(guī)定進(jìn)行或批準(zhǔn)的綜合防塵等級，還應(yīng)具有有效的粉塵培訓(xùn)認(rèn)證識別卡，可在現(xiàn)場隨時訪問，同時作為粉塵控制協(xié)調(diào)員，如果完成的培訓(xùn)計劃是由縣空氣污染控制官員進(jìn)行或批準(zhǔn)的，那么在規(guī)定年限內(nèi)成功完成培訓(xùn)的所有人都被視為滿足此要求⑧ArizonaAnnotatedRevisedStatutes>Title49TheEnvironment（Chs.1—10）>Chapter3AirQuality（Arts.1—8）>Article3.CountyAirPollutionControl.。

由以上規(guī)定的法條內(nèi)容可知，亞利桑那州對于施工揚塵排放的控制非常嚴(yán)格，且有專業(yè)的粉塵控制協(xié)調(diào)員始終在現(xiàn)場對揚塵的排放進(jìn)行監(jiān)督并采取防塵降塵措施，以便于最大限度地控制和減少揚塵的排放和污染。

三、將拆除工程揚塵污染防治要求納入法律法規(guī)

我國于 2016年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》第 68至 72條的內(nèi)容是有關(guān)于揚塵污染的防治規(guī)定，但這些污染防治的規(guī)定都過于籠統(tǒng)而簡略，缺乏具體的關(guān)于拆除工程所產(chǎn)生的揚塵污染的治理措施。筆者認(rèn)為，將拆除工程防塵的具體要求納入法律法規(guī)，不僅是解決拆除工程揚塵污染的核心，也是建設(shè)美麗中國的必然要求。針對拆除工程揚塵污染的特點，除要求施工單位遵守建設(shè)工程相關(guān)揚塵污染防治規(guī)定之外，還應(yīng)在立法中做如下規(guī)定：

（一）明確拆除工程施工單位的主體責(zé)任

拆除工程涉及城市舊建筑物、違法建筑物等不同對象，拆除單位有建筑物業(yè)、政府拆遷辦等不同主體，錯綜復(fù)雜，但拆除工程施工單位作為施工主體，對房屋拆除作業(yè)所造成的揚塵污染負(fù)有不可推卸的責(zé)任。拆除施工單位除應(yīng)履行建設(shè)單位揚塵污染防治要求之外，還應(yīng)履行以下?lián)P塵污染防治要求：（1）圍擋。對拆除工程的圍檔高度、密度做更嚴(yán)格規(guī)定，施工單位應(yīng)在施工工地四周連續(xù)設(shè)置硬質(zhì)圍擋，城市主要街道、主要路段、機(jī)場、碼頭、車站、廣場、旅游路線周邊項目的圍擋高度不低于2.5米，一般地區(qū)和市政基礎(chǔ)設(shè)施的圍擋高度不低于1.8米。在建筑結(jié)構(gòu)腳手架外側(cè)設(shè)置防塵網(wǎng)。施工單位應(yīng)在工地建筑結(jié)構(gòu)腳手架外側(cè)設(shè)置密目式防塵網(wǎng)；（2）垃圾清運。拆除工程產(chǎn)生的建筑垃圾較多，因此，應(yīng)明確規(guī)定，在建筑物、構(gòu)筑物上運送散裝物料，應(yīng)當(dāng)采用密閉方式清運，禁止高空拋擲、揚撒。建筑土方、工程渣土、建筑垃圾應(yīng)當(dāng)日產(chǎn)日清，密閉運輸。在場地內(nèi)堆存的，應(yīng)當(dāng)采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋；（3）拆除工程會涉及較多的爆破作業(yè)，是揚塵污染的重災(zāi)區(qū)。應(yīng)明確要求，實施爆破作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)對爆破部位進(jìn)行覆蓋、遮擋，覆蓋材料和遮擋設(shè)施應(yīng)當(dāng)牢固可靠。爆破拆除時應(yīng)控制爆破強(qiáng)度，并盡量采用無塵、低塵爆破方法。且嚴(yán)禁在四級大風(fēng)（各地應(yīng)根據(jù)自身地理、氣象條件適當(dāng)調(diào)整）及以上的惡劣天氣進(jìn)行爆破作業(yè)；（ 4）覆蓋。施工區(qū)域空置地面嚴(yán)禁裸露，應(yīng)當(dāng)采取臨時綠化或網(wǎng)、膜覆蓋等遮蓋措施，力爭做到“黃土不露天”。（ 5）其他防塵降塵措施。施工單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程進(jìn)度情況，對易產(chǎn)生揚塵的部位采取清掃、灑水、噴淋、覆蓋、綠化等方式進(jìn)行全程降塵處理。

明確規(guī)定拆除施工單位的責(zé)任對于揚塵的減少和防治而言是至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。依據(jù)《大氣污染防治法》第 115條，部分省市地方性法規(guī)也分別規(guī)定了具體的罰則⑨違反本法規(guī)定，施工單位有下列行為之一的，由縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門按照職責(zé)責(zé)令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停工整治：（一）施工工地未設(shè)置硬質(zhì)圍擋，或者未采取覆蓋、分段作業(yè)、擇時施工、灑水抑塵、沖洗地面和車輛等有效防塵降塵措施的；（二）建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及時清運，或者未采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋的。違反本法規(guī)定，建設(shè)單位未對暫時不能開工的建設(shè)用地的裸露地面進(jìn)行覆蓋，或者未對超過三個月不能開工的建設(shè)用地的裸露地面進(jìn)行綠化、鋪裝或者遮蓋的，由縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門依照前款規(guī)定予以處罰。，根據(jù)《大氣污染防治法》第 123條，拆除工程施工單位違反揚塵污染防治要求被責(zé)令改正，拒不改正的，還應(yīng)按日計罰⑩違反本法規(guī)定，造成大氣污染事故的，由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入百分之五十以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的一倍以上三倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按照污染事故造成的直接損失的三倍以上五倍以下計算罰款。。

（二）增設(shè)拆除工程揚塵污染防治方案備案制度

備案制度是指依照法定程序報送有關(guān)機(jī)關(guān)備案，對符合法定條件的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以登記的法律性要求。拆除工程由于缺乏建設(shè)工程的環(huán)評審批等監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境部門及住房建設(shè)部門對其的監(jiān)管明顯缺乏“抓手”。因此，筆者建議，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施拆除施工單位應(yīng)當(dāng)編制揚塵污染防治專項方案，方案中應(yīng)包括防治施工揚塵污染的具體措施，并向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門備案，有利于住建部門掌握拆除施工單位進(jìn)行拆除作業(yè)的具體情況，從源頭遏制違法拆除施工作業(yè)的開展，根據(jù)防治方案提出科學(xué)的規(guī)劃建議。雖然在“放管服”改革背景下，行政許可和備案應(yīng)慎重設(shè)立，但考慮到拆除工程揚塵污染的危害較大，且備案時間及經(jīng)濟(jì)成本均不高，因此，增設(shè)備案制度具有較大的必要性和可行性。

（三）創(chuàng)建“隨手拍”公眾監(jiān)督機(jī)制

揚塵污染防治的獎懲機(jī)制直接影響其防治的效果?，F(xiàn)有立法明確了施工單位違法的罰款等處罰措施，加之采取企業(yè)信用考核、列入黑名單制度等方式加以輔助，但關(guān)于拆除工程揚塵防治的獎勵制度并不明確。拆除工程揚塵的“即發(fā)性”以及其多處于居住密集區(qū)的特征，決定了公眾監(jiān)督的高度必要性。我國部分城市地方性法規(guī)已經(jīng)作出相關(guān)規(guī)定，如《西安市揚塵污染防治條例》第 45條的規(guī)定：揚塵污染防治監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立揚塵污染及監(jiān)管工作舉報制度，公布受理方式。受理舉報后，應(yīng)當(dāng)依法調(diào)查處理，并在規(guī)定期限內(nèi)將處理結(jié)果告知舉報人。舉報事項查證屬實的，管理監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)對舉報人給予獎勵。但是，何為“查證屬實”，如何獎勵，尚無具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，由于揚塵污染具有肉眼可見的特點，公眾拍攝照片、視頻如果能夠被行政部門依法采信，即可作為行政處罰依據(jù)，且這一做法已有地方立法依據(jù)?《海南省大氣污染防治條例》第十三條：“單位和個人提供施工揚塵、堆場揚塵、運輸車輛拋灑揚塵、機(jī)動車船和非道路移動機(jī)械排放明顯可視污染物等違法行為的監(jiān)控視頻、現(xiàn)場照片，經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法確認(rèn)后，可以作為行政執(zhí)法的依據(jù)”。。它賦予社會大眾對于隨處可見的拆除而產(chǎn)生的施工揚塵可用拍攝記錄方式檢舉揭發(fā)違法排放大量揚塵污染物質(zhì)的拆除施工工程建設(shè)單位。建立“隨手拍”公眾參與機(jī)制旨在提高公眾的環(huán)保意識，拓寬公民獲取參與揚塵污染防治的渠道，自覺為環(huán)境保護(hù)事業(yè)貢獻(xiàn)個人力量。

四、結(jié)論與建議

我國是發(fā)展中國家，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，拆除工程將在未來很長時間大量存在，其產(chǎn)生的揚塵污染是對打好“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的重大挑戰(zhàn)，將其納入立法明確加以規(guī)制，明確其污染防治要求，并加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，完善公眾參與機(jī)制，是從源頭上減少、杜絕污染的最佳途徑，也是完善我國環(huán)境治理機(jī)制、打造精細(xì)化污染防治體系的必然要求。相信隨著地方性立法的不斷完善，拆除工程揚塵污染會受到應(yīng)有的重視，并通過立法、行政執(zhí)法、公眾參與的推進(jìn)得到根本的遏制。