摘要 長期以來，地方政府因其在環(huán)境治理上的失靈而飽受爭議。對(duì)此，學(xué)界從財(cái)政聯(lián)邦主義、地方政府公司化、分權(quán)化威權(quán)主義和政治晉升錦標(biāo)賽等多種角度進(jìn)行了理論解釋。但這些理論囿于國家的“政治市場想象”，未能全面、準(zhǔn)確的理解地方政府的環(huán)境治理行為，也難以對(duì)地方政府環(huán)境選擇性執(zhí)行和創(chuàng)新性治理并存的現(xiàn)象給出圓滿回答。根據(jù)“價(jià)值理念-制度結(jié)構(gòu)-行為選擇”分析框架，文章從合法性追求下的生態(tài)國家戰(zhàn)略構(gòu)建、超大型治理下的地方政府屬性沖突和注意力分配下的地方政府決策平衡等三個(gè)層面闡釋了地方政府環(huán)境治理合法性追求與謀利性傾向的雙重行動(dòng)邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：在中央不斷加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和公眾環(huán)境需求日益增長的背景下，地方政府出于合法性的需要會(huì)在公開層面積極回應(yīng)中央的環(huán)境政策和公眾的環(huán)境需求，但受謀利性傾向的影響，地方政府會(huì)在隱性層面以環(huán)境治理文本化、變通化、運(yùn)動(dòng)化和樣板化等策略性的運(yùn)作方式謀求利益，并試圖以此化解合法性追求與謀利性傾向之間的內(nèi)在沖突和張力。面對(duì)地方政府環(huán)境治理的策略性運(yùn)作，需要進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境法典的編纂和環(huán)境權(quán)“入憲”、培育“以人民為中心”的責(zé)任意識(shí)和善待自然的道德情感、科學(xué)劃分層級(jí)政府之間的事權(quán)和設(shè)計(jì)科學(xué)的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，以及通過加強(qiáng)環(huán)境督察和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等方式增強(qiáng)地方政府追求合法性的動(dòng)力，從而以完善的環(huán)境法治、健康的環(huán)境道德以及合理的財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)構(gòu)激勵(lì)促進(jìn)地方政府履行環(huán)境治理職責(zé)。

關(guān)鍵詞 合法性追求;謀利性傾向;地方政府;環(huán)境治理;策略性運(yùn)作

中圖分類號(hào) C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2020）12-0137-10 DOI：10.12062/cpre.20200944

改革開放以來，中國通過分權(quán)化改革極大地調(diào)動(dòng)了地方政府參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，中國這一超大型國家的快速崛起為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了中國活力，地方政府也因其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方面的貢獻(xiàn)而得到了廣泛的褒揚(yáng)，甚至因此被譽(yù)為“全世界歷史上沒有見過這么好的制度”[1]。然而，在肯定地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用的同時(shí)，其在環(huán)境治理上的選擇性履職和部分平庸表現(xiàn)又使地方政府飽受爭議甚至批評(píng)。令人迷惑的是，當(dāng)人們批評(píng)地方政府環(huán)境治理不作為或低效時(shí)，我們又可以看到地方政府在環(huán)境治理上做出的種種努力，一些地方的環(huán)境治理創(chuàng)新實(shí)踐（如河長制）甚至成為國家環(huán)境治理的典范性制度創(chuàng)新。那么，為何地方政府一方面具有選擇性履職甚至與污染企業(yè)合謀的動(dòng)機(jī)，另一方面卻又有積極性推動(dòng)環(huán)境治理創(chuàng)新？如何理解地方政府這看似矛盾的行為之間的相互關(guān)聯(lián)？基于上述問題意識(shí)，本文在梳理、回顧與反思地方政府環(huán)境治理理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，立足于“價(jià)值觀念-制度結(jié)構(gòu)-行為選擇”分析框架，力圖從“合法性追求”和“謀利性傾向”的雙重邏輯解析地方政府的環(huán)境治理行為及其運(yùn)作特征，以此展開對(duì)地方政府環(huán)境治理行動(dòng)的理解和深化中國地方政府行為的研究，并在經(jīng)驗(yàn)層面回應(yīng)生態(tài)文明的建設(shè)路徑，以期探索適合中國國情的環(huán)境治理道路，實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

1 地方政府環(huán)境治理行為的理論梳理

作為理解中國政府運(yùn)行特征的一個(gè)重要組成部分，地方政府的環(huán)境治理行為一直是學(xué)術(shù)研究的熱門話題。現(xiàn)有研究多傾向于將中國的環(huán)境問題歸結(jié)為分權(quán)體制下地方政府環(huán)境治理微觀激勵(lì)的不足和中央政府環(huán)境治理宏觀調(diào)控的失效[2]，并提出了財(cái)政聯(lián)邦主義、分權(quán)化威權(quán)主義和政治晉升錦標(biāo)賽等一些頗具特色和極富解釋力的中國化理論概念或模型。

財(cái)政聯(lián)邦主義聚焦于分析財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的影響，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)迫使地方政府不得不想方設(shè)法擴(kuò)大財(cái)源，并使地方政府的運(yùn)作呈現(xiàn)出公司化的特征，成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[3]。在這一分權(quán)體制之下，地方政府為刺激本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和增加財(cái)政收入，通常通過降低稅率的方式吸引企業(yè)的進(jìn)入，甚至在環(huán)境污染上與企業(yè)“合謀”，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)利益，且隨著財(cái)政分權(quán)度的提升，環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化[4-5]。

分權(quán)化威權(quán)主義認(rèn)為雖然財(cái)政上的分權(quán)導(dǎo)致地方政府在行為選擇上具有強(qiáng)烈的地方性偏好和短期性，但中央政府依然可以通過人事安排而得以以壓力型體制對(duì)地方政府進(jìn)行控制[6]，并在當(dāng)正常機(jī)制難以調(diào)和政府科層制運(yùn)行的弊端和惰性時(shí)采取“運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制”來提升治理有效性。但在環(huán)境治理中，這種計(jì)劃與層級(jí)控制取向的“指標(biāo)下壓”型環(huán)境管理模式，卻極易造成政府內(nèi)外各種協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致環(huán)境治理存在著難以排解的結(jié)構(gòu)性失靈[7]。

政治晉升錦標(biāo)賽理論則聚焦于從官員政治晉升的角度理解地方政府的環(huán)境治理行為[8]。該理論認(rèn)為，中國特定的考評(píng)體制決定了地方官員通常通過經(jīng)濟(jì)競爭和上級(jí)評(píng)價(jià)來獲取政治晉升，而行政發(fā)包制又賦予了地方政府自主決定怎樣發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的權(quán)力[9]，因此地方政府具有非完全執(zhí)行中央環(huán)境政策的激勵(lì)[10]。更進(jìn)一步而言，由于地方政府在環(huán)境管制上擁有更多的地方性信息和技術(shù)處理能力，它與信息不對(duì)稱一起構(gòu)成地方政府與上級(jí)政府博弈的籌碼，也由此賦予了地方政府在環(huán)境政策實(shí)施中更大的談判空間[6]，從而導(dǎo)致環(huán)境治理在地方政府決策中受到忽視。

與此同時(shí)，也有一些學(xué)者認(rèn)為中國的現(xiàn)代化因其強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)雙贏的目標(biāo)，因而具有明顯的“生態(tài)現(xiàn)代化”取向[11]，而生態(tài)現(xiàn)代化蘊(yùn)含的“元治理”內(nèi)在地提出了“環(huán)境國家”（Environmental State）的要求。在環(huán)境國家中，環(huán)境保護(hù)成為現(xiàn)代國家的基本職能和國家統(tǒng)治之正當(dāng)性基礎(chǔ)[12]，從而使中央政府調(diào)整監(jiān)管方式并促使地方政府環(huán)境治理行為的轉(zhuǎn)變。孫偉增等人的研究表明中央對(duì)地方的環(huán)?？己司哂幸欢ǖ恼蜃饔肹13]，環(huán)保部的約談也能在短期內(nèi)對(duì)空氣污染治理起到明顯的效果[14]。此外，環(huán)境民主的發(fā)展也有利于彌補(bǔ)政府在環(huán)境治理上的不足和促進(jìn)公民參與[15]，公眾訴求將促使地方政府采取更多的環(huán)保舉措[16]。

綜上所述，現(xiàn)有研究對(duì)地方政府的環(huán)境治理行為進(jìn)行了較多富于解釋力的分析，為描述地方政府環(huán)境治理的運(yùn)作脈絡(luò)和邏輯提供了豐厚的學(xué)術(shù)土壤。然而，現(xiàn)有研究多數(shù)都局限于國家的“政治市場想象”[17]，而未將地方政府作為政治性公共組織所具有的合法性追求作為分析變量納入理論模型，因此未能準(zhǔn)確、全面的理解地方政府的環(huán)境治理行為，也難以對(duì)本文提出的問題給出圓滿的解釋。本文認(rèn)為雖然地方政府在環(huán)境治理中具有謀取自身利益的動(dòng)機(jī)的一面，但作為中央政府和地方人民的代理人，地方政府的行為也具有滿足中央政策和公眾期待并依此獲得合法性的一面。那么，地方政府環(huán)境治理合法性追求邏輯和謀利性傾向邏輯的形成機(jī)理是什么？在雙重邏輯之下，地方政府是如何具體回應(yīng)中央政策和公眾需求，同時(shí)又實(shí)現(xiàn)其自身利益的呢？對(duì)此，現(xiàn)有文獻(xiàn)尚較少涉及，也是本文試圖重點(diǎn)回應(yīng)的問題。

2 尋求合法性追求與謀利性傾向的平衡：地方政府環(huán)境治理邏輯的理論假說

本文從“價(jià)值理念-制度結(jié)構(gòu)-行為選擇”的分析框架解釋地方政府環(huán)境治理行動(dòng)邏輯的形成與演化過程。從中國政府組織的獨(dú)特體制看，政府是按照一定宗旨和目標(biāo)建立起來的，貫徹黨和國家意志、發(fā)布命令和處理政務(wù)的機(jī)關(guān)。在實(shí)際運(yùn)行中，黨和國家意志的貫徹、命令的發(fā)布及政務(wù)的處理總是需要成千上萬的政府官員、干部來具體實(shí)施。因此，本文所指地方政府既包括作為組織形式的地方政府，也包括地方政府內(nèi)部具體的工作人員。他們一方面受一定價(jià)值觀念的影響，正如休謨指出：“盡管人是由利益支配的，但是利益本身以及人的所有行為都是由觀念支配的”，這些由組織成員自覺遵循的共識(shí)性或強(qiáng)制性的行動(dòng)規(guī)則構(gòu)成了地方政府的組織理性[18];另一方面，制度作為社會(huì)的博弈規(guī)則，它定義和限制了個(gè)人和組織的決策集合[19]，因而地方政府及其工作人員的行為又受既定制度的約束。與此同時(shí)，價(jià)值觀念又影響到制度的選擇、運(yùn)用以及制度運(yùn)行的績效。

2.1價(jià)值觀念：合法性追求下的生態(tài)國家戰(zhàn)略構(gòu)建

從價(jià)值觀念而言，亞里士多德認(rèn)為“一切共同體都是為某種善而建立的”[20]，國家作為建立在社會(huì)契約之上的政治共同體，其要解決的根本問題在于“尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富”[21]。唯其如此，國家才符合某種公共性和正義性，或曰合法性。合乎正當(dāng)性是合法性最為核心的要素，它是指人們發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和支持政府的政治理念、制度、政策及其施政行為，它表征一個(gè)政權(quán)或一種政治權(quán)力被相信是正當(dāng)?shù)?、合乎道義的，從而獲得人們的自愿服從或認(rèn)可[22]。為此，馬克斯·韋伯認(rèn)為每個(gè)政府“都會(huì)試圖建立并培育人們對(duì)其合法性的信仰”[23]。

雖然從根本上說，政府重大的和主要的職能是保護(hù)人們的生命、自由和財(cái)產(chǎn)[24]，并以此作為其合法性的基礎(chǔ)，但一個(gè)國家及其政府在特定時(shí)期具體選擇何種價(jià)值理念作為核心理念，或者說認(rèn)為何種價(jià)值理念是合乎正當(dāng)性的，這既受政府自身性質(zhì)的內(nèi)在影響，也與特定的外部歷史環(huán)境有關(guān)。具體而言，由于近代以來，舊中國長期處于落后地位，因而求得民族獨(dú)立和人民解放，以及實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)和人民富裕就成為國家治理中最為核心的價(jià)值取向，也成為特定歷史條件下衡量一個(gè)政權(quán)是否具有合法性的重要標(biāo)志。因此，新中國成立后，國家主要從執(zhí)政黨的革命功績和意識(shí)形態(tài)方面塑造合法性，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國和實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立的豐功偉業(yè)成為國家合法性論述的邏輯起點(diǎn)。然而，由于計(jì)劃體制下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后以及隨著卡里斯瑪型權(quán)威的式微[25]，人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾突出，國家和社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求日益強(qiáng)烈。為此，改革開放后，中央逐漸將價(jià)值理念轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”上來，經(jīng)濟(jì)績效合法性開始成為合法性來源的主導(dǎo)性力量[26]，現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相應(yīng)成為政權(quán)建設(shè)的中心工作和國家治理的基礎(chǔ)任務(wù)。然而，以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的發(fā)展型國家戰(zhàn)略，其實(shí)質(zhì)是在政治上依賴經(jīng)濟(jì)的高速增長來獲取合法性和保持社會(huì)穩(wěn)定，但這也有難以避免的風(fēng)險(xiǎn)，那就是如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻或波動(dòng)，政府的合法性就可能受到懷疑，從而可能出現(xiàn)“政績困境”現(xiàn)象[27]。與此同時(shí)，在發(fā)展型政府趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，激烈的財(cái)政和政治競爭使地方政府在行為選擇上更加注重短期經(jīng)濟(jì)增長而忽視長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，并選擇性地放棄了在環(huán)境治理方面應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，以至于本應(yīng)提升政府合法性的經(jīng)濟(jì)增長，卻因增長方式不當(dāng)而付出了巨大的環(huán)境代價(jià)，也置政府于風(fēng)險(xiǎn)之中，影響到人民對(duì)政府治理的滿意度和認(rèn)同度。

面對(duì)這一“增長合法性悖論”，中央政府審時(shí)度勢地提出“五位一體”的總體發(fā)展布局，開始不斷在各種場合建構(gòu)環(huán)境議題并在國家治理活動(dòng)中將之上升為國家意志。習(xí)近平在十八大之后的一系列講話也不斷強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵28]黨的十九大進(jìn)一步豐富了生態(tài)文明思想，并首次在黨的最高層次會(huì)議上公開指出“人與自然是生命共同體”。這些富于中國特色的環(huán)境話語彰顯了中央環(huán)境認(rèn)知的改變，說明隨著公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)的逐漸覺醒和對(duì)良好生態(tài)環(huán)境需求的增加，中央已突破了僅從經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)識(shí)環(huán)境問題的局限，開始認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境本身的價(jià)值和意義，包含生態(tài)績效合法性在內(nèi)的“五位一體”的總體發(fā)展布局開始成為新時(shí)代中央治國理政的價(jià)值追求，并影響到這一時(shí)期國家環(huán)境治理制度的建構(gòu)。這種將生態(tài)和環(huán)境規(guī)制放在重要位置的國家行為，促進(jìn)了“環(huán)境和生態(tài)保護(hù)同國家廣泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求之間的協(xié)調(diào)，促成了‘生態(tài)國家概念的出現(xiàn)”[29]。黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”，這都表明中央政府已感知到人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)烈需求，并對(duì)此進(jìn)行了迅速回應(yīng)，從而不斷豐厚了合法性基礎(chǔ)，建設(shè)一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)現(xiàn)代化國家正成為國家的戰(zhàn)略性目標(biāo)。地方政府作為“代理型政權(quán)經(jīng)營者”[30]，中央層面的認(rèn)知轉(zhuǎn)變和社會(huì)層面的環(huán)境需求增加無疑將對(duì)地方政府產(chǎn)生重要影響，合法性邏輯下的地方政府環(huán)境治理行為必然要與中央環(huán)境話語和社會(huì)需求的演變保持一致。

2.2 制度結(jié)構(gòu)：超大型治理下的地方政府屬性沖突

中央根據(jù)特定發(fā)展階段建構(gòu)符合社會(huì)期待的價(jià)值理念，顯然有利于增強(qiáng)國家的合法性基礎(chǔ)，但任何組織都是在一定的制度空間內(nèi)生存和運(yùn)作，制度環(huán)境直接影響組織的行為[31]，因而“軟約束”的價(jià)值理念還需要有與之相匹配的制度安排作為“硬約束”，才能進(jìn)一步有效塑造地方政府的行為。眾所周知，由于人口眾多、國土廣大且區(qū)域異質(zhì)性強(qiáng)，中國一直面臨著超大型國家的有效治理問題：國家治理的目標(biāo)不僅包括生態(tài)保護(hù)、區(qū)域發(fā)展，也包括國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和民生保障等諸多方面，超大型國家治理的多目標(biāo)性使中國國家治理面臨著無法回避的復(fù)雜性和沉重負(fù)荷。為此，如何通過特定的理念建構(gòu)及制度安排實(shí)現(xiàn)治理的有效性，并以治理的有效性促進(jìn)合法性，就構(gòu)成了超大型國家治理邏輯的“二重奏”[32]。面對(duì)這一難題，中央一方面以確定主要矛盾的方式明確每一階段國家治理的重心，另一方面則通過行政體制內(nèi)部“周期性的收放式改革”來不斷調(diào)整中央與地方的權(quán)力邊界[33]，并在當(dāng)正常機(jī)制難以調(diào)和地方政府的科層制弊端和惰性時(shí)采取“運(yùn)動(dòng)式治理”來提升治理有效性。改革開放后的分權(quán)化改革，已經(jīng)表明中央試圖通過向地方分權(quán)來調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和解決治理的有效性問題，并以此激勵(lì)多任務(wù)代理下的地方政府集中精力于當(dāng)時(shí)中央倡導(dǎo)的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的價(jià)值理念。與之相隨的是中央開始調(diào)整官員激勵(lì)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)績效開始成為官員選拔的主要標(biāo)準(zhǔn)，地方政府開始圍繞著經(jīng)濟(jì)競爭展開晉升錦標(biāo)賽并逐漸強(qiáng)化了自利性[34]，“聚精會(huì)神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展”成為這一時(shí)期地方政府行為導(dǎo)向的真實(shí)寫照。然而，環(huán)境公共品與教育或醫(yī)療等其他公共品的顯著不同在于——良好的生態(tài)環(huán)境是人健康生存和發(fā)展的最為基本的條件，當(dāng)環(huán)境污染嚴(yán)重威脅或?qū)?yán)重威脅到公眾的身心健康和財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，就極其容易引發(fā)的恐慌、不滿甚至群體性事件，從而給整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定帶來風(fēng)險(xiǎn)。近年來不時(shí)發(fā)生的環(huán)境群體性事件和鄰避運(yùn)動(dòng)，即表明了公眾對(duì)這一環(huán)境損害或風(fēng)險(xiǎn)的極度擔(dān)憂與抵觸。

為此，中央政府在不斷加強(qiáng)生態(tài)文明價(jià)值理念建構(gòu)的同時(shí)，也在著力建構(gòu)一套與之相配套的制度結(jié)構(gòu)，并促動(dòng)了國家環(huán)境治理制度的建設(shè)、調(diào)整與改革，如生態(tài)文明先行示范區(qū)、“水十條”和“土十條”的施行、2008年將國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部以及2018年組建新的生態(tài)環(huán)境部等，以促使地方政府能夠增強(qiáng)環(huán)境治理的有效性。這說明生態(tài)文明建設(shè)不僅是一種理論話語，而且是一種深刻的制度建構(gòu)與實(shí)踐。然而，由于促使“經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”的整體制度構(gòu)建依然處于轉(zhuǎn)型期，原有的經(jīng)濟(jì)增長方式和制度結(jié)構(gòu)仍表現(xiàn)出強(qiáng)大的慣性和路徑依賴，同時(shí)官員政治晉升錦標(biāo)賽中的層級(jí)分流模式意味著能在政治晉升中獲得升遷機(jī)會(huì)的只是少數(shù)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)[35]，絕大多數(shù)地方普通干部的職業(yè)生涯還是局限在所在縣區(qū)，很少有流動(dòng)到其他地區(qū)的機(jī)會(huì)。因此，在地方官員的短任期制、回避制度和“官吏分途”的共同作用下，作為“外地人”的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)出于自身升遷的考慮[36]，往往在執(zhí)行中央政策過程中常因個(gè)人利益或地方官員的群體利益蛻變成只關(guān)注技術(shù)問題而不考慮政治問題的“策略主義”[37]，從而引發(fā)地方政府環(huán)境治理中公共性與自利性之間的屬性沖突（見圖1）。

2.3 行為選擇：注意力分配下的地方政府決策平衡

組織注意力分配研究表明：“組織處理事務(wù)的機(jī)制之一是顯著性，即對(duì)顯著或生動(dòng)事件賦予很高權(quán)重，而對(duì)不顯著事件賦予較低關(guān)注度”[38]。習(xí)近平指出，“我們不能把生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經(jīng)濟(jì)問題。這里面有很大的政治?！薄芭まD(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼。”[38]當(dāng)環(huán)境問題開始由經(jīng)濟(jì)問題及技術(shù)問題向政治問題演變，并成為影響政府合法性的重要因素，中央也越來越強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)要與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”時(shí)，地方政府出于合法性的需要不得不將部分注意力轉(zhuǎn)移到環(huán)境治理上來，把解決突出生態(tài)環(huán)境問題作為民生的優(yōu)先領(lǐng)域也就成為地方政府重要的“政治正確”。然而，為增進(jìn)超大型國家治理有效性及通過治理有效性增進(jìn)合法性而形成的制度結(jié)構(gòu)又使得地方政府具有某種程度的自利性屬性。這種融合了公共性與自利性的屬性特征，使地方政府在超大型國家治理的多任務(wù)代理機(jī)制下一方面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入等顯著事件賦予較高權(quán)重，并以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增加來謀求政治晉升;另一方面，當(dāng)中央不斷通過價(jià)值引導(dǎo)、環(huán)境法治及體制機(jī)制改革來逐步扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢和實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的有效管控時(shí)，環(huán)境治理在地方政府行為選擇中的“顯著性”又顯著增強(qiáng)。同時(shí)，新興網(wǎng)絡(luò)媒體的興起使公眾有了更為便捷的表達(dá)環(huán)境意見的渠道和平臺(tái)。如《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：2018年僅全國“12369”環(huán)保舉報(bào)平臺(tái)就受理群眾舉報(bào)71萬余件，而2013年發(fā)生在溫州的“懸賞邀請環(huán)保局局長下河游泳”事件，則更加充分說明了自媒體時(shí)代公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益意識(shí)與能力的提高，這一事件將溫州的水污染問題推向輿論的風(fēng)口浪尖，并“倒逼”當(dāng)?shù)氐胤秸纳扑h(huán)境。

以上分析表明，作為中央政府和地方人民的雙重代理人，地方政府不僅需要執(zhí)行國家的法律和中央的政策，也需要對(duì)公眾的需求和意見給予恰當(dāng)、及時(shí)的回應(yīng)，并在具體的地方治理實(shí)踐中體現(xiàn)公共性和正當(dāng)性。因?yàn)榈胤秸暮戏ㄐ圆粌H建立在中央授權(quán)的基礎(chǔ)上，也建立在地方公眾對(duì)地方政府施政結(jié)果的滿意度和認(rèn)可度上。為獲得地方公眾的認(rèn)可和支持，同時(shí)也是為了避免中央的問責(zé)，地方政府必然在組織注意力分配上對(duì)環(huán)境治理進(jìn)行一定的表態(tài)或有所作為，以示其對(duì)地方公意和中央政策的尊重及執(zhí)行。地方政府這種公共性和自利性中所蘊(yùn)含的沖突和協(xié)調(diào)，決定了地方政府要在環(huán)境治理的注意力分配上尋求合法性追求與謀利性傾向的平衡，也決定了地方政府在環(huán)境治理上一明一暗的兩種不同類型的行為：在公開層面上，地方政府積極對(duì)表中央的政策要求和回應(yīng)公眾的環(huán)境訴求，努力呈現(xiàn)公共性的一面，并在合法性追求的推動(dòng)下進(jìn)行環(huán)境治理創(chuàng)新（河長制即是無錫市政府在太湖“藍(lán)藻危機(jī)”下做出的環(huán)境治理創(chuàng)新），以不斷維護(hù)和增強(qiáng)合法性的基礎(chǔ);在隱性層面上，地方政府盡可能增進(jìn)自身利益，但因受到合法性的制約，地方政府不太可能直接違背中央政策或社會(huì)公意，而是通過對(duì)謀利性行為的合法性“包裝”，策略性的以環(huán)境治理文本化、變通化、運(yùn)動(dòng)化和樣板化等運(yùn)作方式謀求利益和規(guī)避沖突，以期實(shí)現(xiàn)合法性追求與謀利性傾向的平衡（見圖2）。

3 文本化、變通化、運(yùn)動(dòng)化與樣板化：地方政府環(huán)境治理的策略性運(yùn)作

綜上所述，價(jià)值觀念和制度結(jié)構(gòu)塑造了地方政府公共性和自利性之間的屬性沖突，也塑造了地方政府環(huán)境治理合法性追求與謀利性傾向并存的雙重行動(dòng)邏輯。這一雙重行動(dòng)邏輯決定了地方政府出于合法性需要不會(huì)以直接或顯明的方式違背中央政策和社會(huì)需求，而是會(huì)以一種適度遵從和謹(jǐn)慎反抗的態(tài)度，以風(fēng)險(xiǎn)最小的方式化解來自合法性的壓力及謀求自身利益，并主要表現(xiàn)為環(huán)境治理文本化、變通化、運(yùn)動(dòng)化和樣板化等四種策略性的運(yùn)作方式，試圖以此實(shí)現(xiàn)合法性追求與謀利性傾向的平衡。那這四種方式在實(shí)踐中有何特點(diǎn)，又是如何具體運(yùn)作的呢？

3.1 環(huán)境治理文本化

環(huán)境治理文本化是指地方政府在環(huán)境治理中通過不斷塑造符合中央精神和公眾需求的環(huán)境話語，以表明其對(duì)中央精神和公眾環(huán)境需求的認(rèn)同與支持，但這類話語卻基本只停留于地方政府的文件、會(huì)議和講話中，而未在行動(dòng)上得以真正貫徹落實(shí)的一種名實(shí)分離現(xiàn)象。環(huán)境治理文本化說明地方政府受合法性追求的影響，一般而言會(huì)在公開層面的話語表達(dá)上與中央保持一致，以期在表面上滿足中央對(duì)地方的要求，但在謀利性傾向的影響下地方政府又可能只是象征性地宣傳環(huán)境治理和生態(tài)文明，甚至這種宣傳是一種無組織的集體話語模式，而不是真正執(zhí)行中央的環(huán)境政策和國家的環(huán)境法制，使環(huán)境治理淪為“以文件落實(shí)文件，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”的形式主義。因此，環(huán)境治理文本化不等同于環(huán)境治理政策的實(shí)際執(zhí)行，文本上的價(jià)值理念不能代替真正促進(jìn)和維護(hù)公共利益的努力，更不能代替公共利益得到實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的實(shí)際結(jié)果[39]。

以山西省洪洞縣三維集團(tuán)違法排污治理為例，該縣在2018年政府工作報(bào)告中把全力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)，提出實(shí)施太行山、呂梁山生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，推進(jìn)“七河”生態(tài)修復(fù)治理和“五水同治”，讓汾河“水量豐起來、水質(zhì)好起來、風(fēng)光美起來”，深化大氣污染防治行動(dòng)，抓好工業(yè)固體廢棄物減量化、資源化、再利用等一系列促進(jìn)生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)計(jì)劃[40]。洪洞縣“十三五”發(fā)展規(guī)劃也提出深入推進(jìn)“百里汾河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶”洪洞段建設(shè)，促進(jìn)資源循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[41]。然而，就在該報(bào)告發(fā)布后不久，2018年4月17日晚8時(shí)，中央電視臺(tái)財(cái)經(jīng)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》就播出《污染大戶身邊的“黑保護(hù)”》，曝光了洪洞縣的山西三維集團(tuán)常年違法傾倒工業(yè)廢渣、排放生產(chǎn)污水，對(duì)周邊村莊造成嚴(yán)重污染的問題。事實(shí)上，早在2014年，中國青年網(wǎng)就報(bào)道過山西三維集團(tuán)的污染問題;2016年，每日經(jīng)濟(jì)新聞也曝光了《山西三維成環(huán)保老大難 年年被查處》的消息;2017年環(huán)保部派出8個(gè)督查組對(duì)13個(gè)地市進(jìn)行督查，三維集團(tuán)是被督查的對(duì)象之一[42]。那么，為什么在洪洞縣強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)，其轄區(qū)內(nèi)的三維集團(tuán)又能長期違法排污且屢次在媒體曝光和環(huán)保督查中安然無恙呢？一個(gè)可能的原因，就在于環(huán)境治理文本上的表達(dá)可能并不是地方政府現(xiàn)階段真正想努力實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃或完成的“中心工作”，或者即便如此也不代表其具有足夠的將此規(guī)劃或工作付諸實(shí)施的資源與能力。如果地方政府不具備真實(shí)的意愿或有效實(shí)施規(guī)劃的資源與能力，而僅僅是出于合法性需要而在話語層面上做出回應(yīng)，那么即使其不斷在文本上強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理，也難以真正施行使中央和公眾滿意的環(huán)境治理行為，而官員的短任期制、回避制和環(huán)境治理上的信息優(yōu)勢，又使地方政府在環(huán)境治理上具有相當(dāng)程度的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，甚至具有與企業(yè)“合謀”的動(dòng)機(jī)，這也就使得與三維集團(tuán)相似的案件在中央的環(huán)境督察中并不鮮見。

3.2環(huán)境治理變通化

雖然環(huán)境治理文本化可以讓地方政府在話語表達(dá)上與中央保持一致，從而獲得一定的合法性，但理性的中央政府并不滿足于地方政府在表面上與其保持一致，而是會(huì)通過環(huán)境督察、環(huán)境考核、環(huán)境舉報(bào)、媒體監(jiān)督等多種方式對(duì)地方政府的環(huán)境執(zhí)行情況進(jìn)行識(shí)別。由此，二者之間的將形成一個(gè)信號(hào)傳遞博弈[43]：為了避免自身的真實(shí)類型（如選擇性執(zhí)行甚至不作為）被中央察覺，地方政府試圖發(fā)出對(duì)自身有利的信號(hào)，甚至發(fā)出虛假信號(hào)（信息）以贏得中央的信任。由于在環(huán)境治理中，地方政府有著更多的私人信息，因此在博弈的初始階段，中央政府并不知道地方政府到底是一個(gè)嚴(yán)格的執(zhí)行者還是一個(gè)敷衍的執(zhí)行者，但如果中央政府通過環(huán)境督察或環(huán)境舉報(bào)等方式發(fā)現(xiàn)地方政府有欺上瞞下行為，中央政府就可能以進(jìn)一步加大檢查頻率的方式來識(shí)別地方政府的真實(shí)類型，并通過加大處罰的力度確保地方政府與其保持一致，而地方政府則憑借信息優(yōu)勢和政策執(zhí)行過程中的“實(shí)際控制權(quán)”，以“上有政策、下有對(duì)策”的方式應(yīng)對(duì)來自中央的檢查和處罰。

因此，環(huán)境治理變通化是指地方政府在面臨自利性與公共性的沖突時(shí)，一方面出于合法性需要不得不與中央保持一致，并執(zhí)行中央的環(huán)境政策，以扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢和維持較好的環(huán)境狀態(tài);但另一方面，地方政府作為較為獨(dú)立的利益主體，又使其在與公共利益發(fā)生沖突時(shí)憑借自身的信息優(yōu)勢和“實(shí)際控制權(quán)”采取非完全執(zhí)行的策略，或者以“討價(jià)還價(jià)”的方式與中央政府進(jìn)行政策博弈，以盡可能增加自身利益空間的現(xiàn)象，是適度遵從和謹(jǐn)慎反抗在環(huán)境治理中的具體表現(xiàn)。以2019年7月中央第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)重慶市大足區(qū)玉灘湖保護(hù)的通報(bào)為例[44]：玉灘湖于2013年被納入國家重點(diǎn)支持保護(hù)的水質(zhì)較好湖泊范疇，并陸續(xù)獲得中央治理資金6.1億，其中大足區(qū)獲得4.68億元。按政策要求，玉灘湖水質(zhì)在2015年起應(yīng)優(yōu)于Ⅲ類。但實(shí)際上在2017年1月至2019年6月間，玉灘湖國家考核斷面水質(zhì)低于Ⅲ類的月數(shù)達(dá)到20個(gè)月，其中有4個(gè)月水質(zhì)更是惡化為Ⅴ類、劣Ⅴ類水。根據(jù)通報(bào)，玉灘湖未來到考核要求的原因主要是大足區(qū)在玉灘湖環(huán)境保護(hù)中以縮減項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和推遲項(xiàng)目建設(shè)時(shí)限等形式搞變通、打折扣，以致玉灘湖水質(zhì)長期不升反降，沒有達(dá)到國家良好湖泊保護(hù)的要求。沈坤榮和金剛關(guān)于“河長制”的研究也表明，地方政府在河道治理中傾向于通過打撈藍(lán)藻、清除垃圾等治標(biāo)不治本的粉飾性治污行為治理水污染，而對(duì)水中的深度污染物則缺乏治理的動(dòng)力[45]。在實(shí)行“一票否決”的污染物總量控制政策中，地方政府則根據(jù)減排潛力或減排效率的高低，以“先易后難”的原則，采取最容易、最方便的變通化方式（如重點(diǎn)攻克減排空間大、效率高的領(lǐng)域），導(dǎo)致地方政府的減排任務(wù)指標(biāo)雖然完成，但中央政府以節(jié)能減排“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式”的政策初衷卻未實(shí)現(xiàn)的局面[46]。

3.3 環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)化

環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)化是運(yùn)動(dòng)式治理在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)，是指地方政府為了在短期內(nèi)達(dá)到特定的環(huán)境治理目標(biāo)，在短時(shí)間內(nèi)最大限度地調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的資源對(duì)某一環(huán)境問題進(jìn)行疾風(fēng)驟雨式的集中整治，其突出特點(diǎn)是治理手段的突擊性、治理時(shí)期的間歇性、治理頻次的反復(fù)性和權(quán)力運(yùn)行的單向性[47]。如社會(huì)熟知的“奧運(yùn)藍(lán)”“APEC藍(lán)”和“兩會(huì)藍(lán)”等在重要會(huì)議或活動(dòng)期間出現(xiàn)的短暫藍(lán)天，即是部分地區(qū)為了保障會(huì)議或活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量而進(jìn)行的一系列超常規(guī)大氣污染治理專項(xiàng)行動(dòng)的結(jié)果[48]。因其與特定的會(huì)議或活動(dòng)相連，且優(yōu)良的空氣常隨著會(huì)議或活動(dòng)的結(jié)束而結(jié)束，因而被網(wǎng)民和公眾稱之為“XX藍(lán)”，以示其特殊性和短暫性。進(jìn)言之，隨著環(huán)境污染益發(fā)嚴(yán)重，中央開始在環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)嵭小白陨隙隆蹦繕?biāo)責(zé)任制，將減排目標(biāo)逐層分解到基層地方政府，并通過“一票否決”的方式對(duì)地方政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核，以形成對(duì)地方政府的強(qiáng)大壓力，此時(shí)地方政府依然會(huì)通過運(yùn)動(dòng)式治理方式完成環(huán)境治理目標(biāo)。如僅在晉升壓力較大的年份進(jìn)行有限度的減排，而在人事變動(dòng)調(diào)整完成后惡化增排，導(dǎo)致廢氣排放與黨代會(huì)同步的政治性周期波動(dòng)[49]，或是在因污染引起較大的社會(huì)輿論時(shí)通過間接性的停產(chǎn)限產(chǎn)策略來平息輿論壓力[50]。在三維集團(tuán)案例中，在社會(huì)輿論及生態(tài)環(huán)境部與山西省政府對(duì)事件進(jìn)行掛牌督辦后，當(dāng)?shù)氐胤秸⒓凑匍_緊急會(huì)議成立聯(lián)合調(diào)查組，三天時(shí)間內(nèi)就完成了對(duì)相關(guān)責(zé)任人的查處，其中洪洞縣行政長官被處以免職處分[51]，也體現(xiàn)了在上級(jí)壓力和社會(huì)輿論壓力下運(yùn)動(dòng)式治理的特征。

環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)化的實(shí)質(zhì)是地方政府為應(yīng)對(duì)多任務(wù)代理下的合法性壓力而采取的“簡約化”治理方式。在屬地管理原則下，上級(jí)政府及其職能部門將各項(xiàng)治理任務(wù)下壓到地方政府，并通過定期或不定期的考核對(duì)地方政府的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，使地方政府承接了大量由上級(jí)職能部門以屬地管理名義下移的事權(quán)責(zé)任。在既定的資源約束條件下，地方政府只能通過任務(wù)的輕重緩急來配置資源，并以運(yùn)動(dòng)式治理方式階段性、間歇性的完成特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)的“中心工作”，以應(yīng)對(duì)來自上級(jí)的考核或檢查。環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)化的運(yùn)作過程揭示了合法性追求與謀利性傾向之間的張力及其地方政府的平衡策略：經(jīng)濟(jì)績效合法性的式微使中央不斷塑造環(huán)境議題以尋求新的合法性的基礎(chǔ)，但資源約束和官員選拔任用機(jī)制又使得環(huán)境治理不完全符合地方政府的個(gè)體理性。為了維護(hù)自身利益，地方政府以環(huán)境治理文本化或變通化的方式或表面迎合或暗中曲解、削弱中央的政策力度，但在中央進(jìn)行環(huán)境督察、巡視、考核或評(píng)比時(shí)，環(huán)境治理事務(wù)的“顯著性”階段性增強(qiáng)，在短時(shí)間內(nèi)集中力量和資源發(fā)起運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境整治，就成為地方政府化解合法性追求與謀利性傾向之間的張力的有效方式。

3.4 環(huán)境治理樣板化

樣板意味著學(xué)習(xí)的榜樣，好的樣板能夠起到示范作用，環(huán)境治理并不否認(rèn)好的樣板的帶動(dòng)作用，但好的環(huán)境治理樣板通常能夠綜合考慮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成本投入和公民參與等多種因素，具有可持續(xù)發(fā)展的能力。環(huán)境治理樣板化與此不同，它是地方政府在不健康的政績觀下為尋求短期合法性而實(shí)施的一種不具有可持續(xù)性的環(huán)境治理方式。具體而言，環(huán)境治理樣板化是指地方政府首先以多種方式最大限度的集中各個(gè)方面的資源，甚至是不計(jì)成本的先在某些環(huán)境治理項(xiàng)目上打造具有典型意義的“樣板”或“標(biāo)桿”，以期達(dá)到獲得上級(jí)首肯并以此彰顯政績的非可持續(xù)的環(huán)境治理方式。如果說環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)化是地方政府以“簡約主義”的方式應(yīng)對(duì)合法性壓力來有效地完成某一階段環(huán)境治理的“中心工作”的話，那么環(huán)境治理樣板化則是地方政府在既定的價(jià)值理念、制度結(jié)構(gòu)和資源約束中，借鑒標(biāo)桿管理的方式使上級(jí)在檢查時(shí)能獲得良好印象而創(chuàng)造出的具有“典型意義”的環(huán)境治理方法或環(huán)境治理項(xiàng)目。環(huán)境治理樣板化的基本運(yùn)作邏輯是首先通過橫縱向的精心比較與選擇，然后確定將轄區(qū)內(nèi)某一區(qū)域（如村莊、社區(qū)）或某一行業(yè)內(nèi)具有相對(duì)比較優(yōu)勢（如有較好的前期基礎(chǔ)或比較容易出成績等）的環(huán)境治理方法、項(xiàng)目作為打造對(duì)象，進(jìn)而組建專門的團(tuán)隊(duì)和制定詳細(xì)的實(shí)施方案對(duì)選定的對(duì)象進(jìn)行投入，并在此過程不斷與其他區(qū)域或其他行業(yè)的先進(jìn)者進(jìn)行比較和學(xué)習(xí)，以達(dá)到持續(xù)改進(jìn)、超越標(biāo)桿直至獲得競爭優(yōu)勢的目的。

從積極層面看，環(huán)境治理樣板化使地方政府可以在短期內(nèi)通過“樹立典型”“打造樣板”“追趕標(biāo)桿”的方式營造相互競爭、相互學(xué)習(xí)的治理環(huán)境，從而在資源約束條件下有可以向上級(jí)或社會(huì)展示的政績，成功的以項(xiàng)目運(yùn)作的方式部分完成治理任務(wù)，且較為順利地通過上級(jí)檢查和維護(hù)合法性，但短期政績追求下的“樣板化”卻可能給環(huán)境治理帶來一些不可忽視的消極影響。一方面，為保證“樣板化”中的“樣板”的實(shí)施進(jìn)度和效果，它在具體運(yùn)作中一般被列入地方政府的重點(diǎn)工程或“一把手工程”，這就決定了該“樣板”的高成本性和人格依附性特征，使其難以“以點(diǎn)帶面”甚至還可能隨著主要官員的更替而“人走政息”，從而不具備普遍推廣和可持續(xù)發(fā)展的特征;另一方面，“樣板化”中的“樣板”一般要求既符合上級(jí)政策，又要求具有與其他地區(qū)不一樣的特色，因?yàn)橹挥畜w現(xiàn)特色才能彰顯政績，“千優(yōu)萬優(yōu)、無特不優(yōu)”是地方官員對(duì)“樣板”能否達(dá)到彰顯政績效果的形象描述。調(diào)研中有地方官員表示：“環(huán)境治理是個(gè)大工程，上級(jí)考核甚至‘一票否決的事項(xiàng)又多，根本沒有足夠的時(shí)間、精力和資源去系統(tǒng)地解決環(huán)境問題，只能通過一些重點(diǎn)工程來完成要求。”更深層次的隱憂是，由于前期條件好的區(qū)域更容易出成績、見效果，因而會(huì)更加受到地方政府的青睞，也更容易被選擇成為打造“樣板工程”的對(duì)象，從而吸納大量政府資金，造成新一輪區(qū)域之間的公共財(cái)政投入不平等，偏離了中央“共享發(fā)展”的要義[52]，也增加了社會(huì)負(fù)擔(dān)和造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，并容易引發(fā)新的矛盾與不滿。同時(shí)，由于“樣板工程”主要依靠政府投入和運(yùn)作，缺乏來自社會(huì)主體和市場主體的深入?yún)⑴c，這些主體成為“樣板工程”的“旁觀者”“局外人”，從而極大地影響了他們對(duì)政府環(huán)境治理的認(rèn)同感和滿意度。

4結(jié)語與討論

財(cái)政聯(lián)邦主義、分權(quán)化威權(quán)主義和政治晉升錦標(biāo)賽等概念基于地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，對(duì)地方政府環(huán)境治理失敗的緣由進(jìn)行了較好的理論解釋，但卻難以對(duì)地方政府環(huán)境治理選擇性履職與創(chuàng)新性治理并存的現(xiàn)象給出滿意回答。本文立足于“價(jià)值理念-制度結(jié)構(gòu)-行為選擇”的分析框架，闡釋了地方政府環(huán)境治理合法性追求與謀利性傾向的雙重行動(dòng)邏輯，認(rèn)為作為縱向政府層級(jí)的重要組成部分，地方政府的行為是否符合中央政府和地方人民的要求是判斷地方政府行為是否具有合法性的重要依據(jù)，也是地方政府公共性屬性的必然要求。在中央環(huán)境話語和制度演變以及公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)覺醒等因素的促動(dòng)下，地方政府必然要以更加積極的態(tài)度標(biāo)明其對(duì)中央政策和公眾需求的感知、認(rèn)可和支持，從而增加政治資本和提高合法性。

然而，超大型國家治理下的分權(quán)化改革以及官員晉升制度、短任期制、回避制度和“官吏分途”等制度，依然保持著強(qiáng)大慣性并深刻影響到地方政府的行為，使得嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境治理制度并不完全符合地方政府及其官員的個(gè)體理性。面對(duì)公共性與自利性之間的內(nèi)在張力與沖突，地方政府試圖以環(huán)境治理文本化、變通化、運(yùn)動(dòng)化和樣板化等策略性的運(yùn)作方式，達(dá)到增進(jìn)自身利益和緩解合法性壓力的目的。但策略性運(yùn)作對(duì)中央政策和地方“公意”的偏離，從長期看會(huì)損害國家環(huán)境法律、法規(guī)和政策的權(quán)威，也將削弱地方政府的公信力及“政治支持”。因此從長遠(yuǎn)看，策略性運(yùn)作不僅不能使地方政府獲得中央和公眾的可持續(xù)性認(rèn)可，反而可能使地方政府面臨著新的合法性危機(jī)。

本文的理論意義在于為地方政府環(huán)境治理的行動(dòng)邏輯提供了不同于財(cái)政聯(lián)邦主義、分權(quán)化威權(quán)主義和政治晉升錦標(biāo)賽等現(xiàn)有理論的解釋框架，同時(shí)也為描述地方政府的運(yùn)作邏輯提出了一種不同于行政發(fā)包制和發(fā)展型政府等經(jīng)典概念的話語敘述。地方政府合法性追求與謀利性傾向的對(duì)立統(tǒng)一，較為準(zhǔn)確地揭示了地方政府行為的復(fù)雜性和矛盾性，以此歸納和總結(jié)地方政府環(huán)境治理的行動(dòng)邏輯，既是對(duì)地方政府在分權(quán)化改革下形成的獨(dú)特利益的正視，也是對(duì)地方政府行為研究政治性考量的回歸。本文研究較為合理地解釋了地方政府環(huán)境治理中看似矛盾實(shí)則統(tǒng)一的行為特征，也為地方政府行為分析提供了新的理論框架，從而拓展了本文理論的應(yīng)用范圍和對(duì)話空間。

同時(shí)，相對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理和選擇性履職等現(xiàn)有對(duì)地方政府環(huán)境治理自利性行為的分析，本文從環(huán)境治理文本化、變通化、運(yùn)動(dòng)化和樣板化等四個(gè)方面進(jìn)一步描述了地方政府在環(huán)境治理中協(xié)調(diào)合法性追求與謀利性傾向的具體方式、表現(xiàn)及其影響，深化和拓展了地方政府環(huán)境治理行為研究的空間。地方政府環(huán)境治理合法性追求與謀利性傾向的對(duì)立統(tǒng)一也啟示我們，雖然隨著“五位一體”總體布局的深度確立和人民對(duì)美好生活的向往，環(huán)境治理的好壞日益成為影響地方政府合法性的重要因素，但中央仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明的價(jià)值構(gòu)建，尤其應(yīng)特別重視在經(jīng)濟(jì)績效合法性和分權(quán)化改革形成的制度結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府環(huán)境治理的負(fù)面激勵(lì)。具體而言，仍有必要從如下方面進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化和構(gòu)建生態(tài)文明的建設(shè)路徑：

（1）推動(dòng)環(huán)境法典的編纂和環(huán)境權(quán)“入憲”，以完善的環(huán)境法治促進(jìn)地方政府履行環(huán)境治理職責(zé)?！皣冶Ｗo(hù)和自然資源，防治污染和其他公害”的憲法條款，為中國的環(huán)境法治確立了憲法依據(jù)，促進(jìn)了中國環(huán)境治理法律體系的基本形成，但由于缺乏統(tǒng)一的立法思路、法律本身的滯后性以及環(huán)境行政權(quán)力的彰顯，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革“顯示出強(qiáng)勁的政策主導(dǎo)特征”[53-55]，環(huán)境法律制度之間相互重疊、相互矛盾的“碎片化”現(xiàn)象較為明顯，環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法有時(shí)難免因之兩難，也為地方政府環(huán)境治理的謀利性行為創(chuàng)造了空間。以編纂環(huán)境法典的方式對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)進(jìn)行重新評(píng)價(jià)和審視，有助于統(tǒng)一環(huán)境立法思路[56]，也有助于促進(jìn)環(huán)境法律、法規(guī)之間以及環(huán)境法律、法規(guī)與環(huán)境政策之間的整體性和協(xié)同性，是解決環(huán)境法制“碎片化”問題的一種較為有效且可行的方式。以推動(dòng)環(huán)境權(quán)“入憲”的方式確定公民的基本環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，則是對(duì)人民美好生活的向往和日益增長的環(huán)境需求的憲法回應(yīng)，可以為公民環(huán)境參與和社會(huì)監(jiān)督提供更堅(jiān)實(shí)的法律保障，也可以促進(jìn)地方政府環(huán)境法治意識(shí)提高和依法履行環(huán)境治理職責(zé)。

（2）培育“以人民為中心”的責(zé)任意識(shí)和善待自然的道德情感，以健康的環(huán)境道德促進(jìn)地方政府履行環(huán)境治理職責(zé)。如果環(huán)境法治是以“他律的必須”對(duì)地方政府的行為進(jìn)行約束，環(huán)境德治則是以“自律的應(yīng)當(dāng)”來規(guī)范地方政府的行為。中國傳統(tǒng)社會(huì)和新中國成立以來的政治文化都有凸顯道德的突出特征，這種道德性首先表現(xiàn)為高度重視統(tǒng)治者的道德表率作用（為政以德、以德治國），“有德”是其獲得認(rèn)可與合法性的優(yōu)先條件[22]。從“德治主義”的政治觀看，判斷有德與否的一個(gè)最高和最后的標(biāo)準(zhǔn)即是“以民為本”，只有那些真正“以民為本”和施惠于眾的統(tǒng)治者才能獲得統(tǒng)治的合法性[57]。加強(qiáng)地方政府的環(huán)境德治建設(shè)既是傳統(tǒng)政治文化對(duì)執(zhí)政者的道德要求，也是新時(shí)代“以人民為中心”的道德要求，地方官員要成為人民心中的“好公仆”“好干部”，就必然要在地方治理中切實(shí)履行守土有責(zé)、為民一方的使命與職責(zé)，要通過個(gè)體的德行累積和施政實(shí)績彰顯合法性，而能否將“良好生態(tài)環(huán)境這一最普惠的民生福祉”施惠于眾，無疑是新時(shí)代下衡量地方政府行為是否具有道德性和人民性的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

（3）妥善劃分層級(jí)政府之間的事權(quán)，科學(xué)設(shè)計(jì)地方政府績效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)環(huán)境督察和自然資源資離任審計(jì)，以合理的財(cái)權(quán)和事權(quán)結(jié)構(gòu)激勵(lì)促進(jìn)地方政府履行環(huán)境治理職責(zé)。合法性追求與謀利性傾向的雙重邏輯表明地方政府的環(huán)境治理行為具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，地方政府能否忠實(shí)履行環(huán)境治理職責(zé)關(guān)鍵，還在于能否在制度設(shè)計(jì)中平衡地方政府公共性與自利性的關(guān)系，能否以恰當(dāng)?shù)募?lì)與約束機(jī)制引導(dǎo)地方政府的施政行為。通過妥善劃分層級(jí)政府之間的事權(quán)和科學(xué)設(shè)計(jì)績效評(píng)估與晉升機(jī)制（如以環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)替換總量減排指標(biāo)），可以激勵(lì)地方政府賦予環(huán)境治理更多的“注意力”，使其從生態(tài)現(xiàn)代化的角度平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的關(guān)系;加強(qiáng)中央對(duì)地方的環(huán)境督察和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，則有助于減少中央與地方、地方人民與地方政府之間的信息不對(duì)稱，從而限制地方政府策略性運(yùn)作的空間，促進(jìn)國家生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：于 杰）