研究組

大家認(rèn)為，醫(yī)保、民政、人社、財(cái)政、衛(wèi)健等部門的反應(yīng)是積極、主動(dòng)的，一系列應(yīng)急性政策有效地彌補(bǔ)了現(xiàn)行制度的不足，并充分證明了社會(huì)保障制度在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中的不可替代的重要地位。社會(huì)保障在抗擊新冠肺炎疫情中所發(fā)揮的保障民生、安定社會(huì)、助力經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的作用主要表現(xiàn)為：醫(yī)療保險(xiǎn)與財(cái)政資金共同發(fā)力，及時(shí)免除了患者、疑似患者的醫(yī)療費(fèi)用后顧之憂；工傷保險(xiǎn)啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序，將感染病毒的醫(yī)護(hù)人員認(rèn)定為工傷，保護(hù)其基本權(quán)益；社會(huì)救助制度反應(yīng)及時(shí)，確保了貧困人口的基本生活；多項(xiàng)社會(huì)福利服務(wù)為弱勢(shì)群體的生活提供了重要支持；慈善事業(yè)調(diào)動(dòng)了社會(huì)資源，彌補(bǔ)了公共資源的不足，成為疫情防控的重要力量；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與公積金“減、免、緩、返”政策為支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，抗疫期間的社會(huì)保障制度實(shí)踐暴露出了現(xiàn)行制度安排還不成熟、政策邊界與法定社保預(yù)期不夠清晰、個(gè)別地區(qū)對(duì)困難及特殊群體關(guān)注不足、慈善事業(yè)運(yùn)行失序等問題，一些應(yīng)急性政策亦存在需要及時(shí)化解的后遺癥。這表明全面加快深化社會(huì)保障改革以促使其走向成熟、定型，進(jìn)而成為維系國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民世代福祉的高質(zhì)量制度安排具有必要性與緊迫性。

一、妥善處理好社會(huì)保障制度穩(wěn)定性與靈活性的關(guān)系

疫情期間的反應(yīng)，表明如何處理好社會(huì)保障制度的穩(wěn)定性與靈活性關(guān)系是一個(gè)極其重大的政策問題。

1.社會(huì)保障需要建立專門的應(yīng)急機(jī)制。社會(huì)保障不僅要有應(yīng)對(duì)平時(shí)普遍性風(fēng)險(xiǎn)的能力，而且要有應(yīng)對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的功能。這次疫情應(yīng)對(duì)中，各主管部門體現(xiàn)了主動(dòng)性，但因缺乏相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，亦可能出現(xiàn)政策性漏洞甚至與現(xiàn)行制度沖突的情形，還因地方各級(jí)主管部門一時(shí)難以跟上新政策的步伐而存在落實(shí)不到位的情況，財(cái)政責(zé)任的分擔(dān)將是后續(xù)工作中的一個(gè)難題。同時(shí)，這次出臺(tái)的眾多政策性文件幾乎均是一次性文件，其中有許多合理的規(guī)定可以且應(yīng)當(dāng)納入現(xiàn)行制度安排，有些則存在瑕疵并可能留下后遺癥。因此，社會(huì)保障制度的完善需要將突發(fā)重大災(zāi)難中可能出現(xiàn)的情形納入政策框架，進(jìn)而為未來應(yīng)對(duì)同類風(fēng)險(xiǎn)提供相對(duì)清晰的安全預(yù)期。

2.應(yīng)急性政策要分類、分級(jí)精準(zhǔn)實(shí)施。一是在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收方面，對(duì)疫情嚴(yán)重地區(qū)、受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)，可以減免社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，其他地區(qū)則要盡快恢復(fù)常態(tài)；同時(shí)還宜以此次減免為契機(jī)，進(jìn)一步降低和統(tǒng)一不同地區(qū)的費(fèi)率。二是在失業(yè)保險(xiǎn)金使用方面，除實(shí)行穩(wěn)崗返還政策外，還可以對(duì)勞動(dòng)者的通勤費(fèi)用、培訓(xùn)費(fèi)用予以支持，幫助各地盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)。三是在社會(huì)救助方面，要積極推行申請(qǐng)審核審批的全流程網(wǎng)上辦理，方便服務(wù)對(duì)象；對(duì)已納入低保的困難家庭，可延長(zhǎng)定期核查時(shí)限，暫停動(dòng)態(tài)調(diào)整；對(duì)正在申請(qǐng)救助的困難家庭中有患者或者的確遭遇生活困境的，實(shí)行先救助、后審批，待疫情解除后再補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。

3.將符合制度發(fā)展基本規(guī)律的應(yīng)急性政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定的制度安排。一是建立反經(jīng)濟(jì)周期操作的失業(yè)保險(xiǎn)制度來穩(wěn)定就業(yè)。二是社會(huì)救助對(duì)象宜逐步從戶籍人口擴(kuò)展到常住人口，緊急情況下即時(shí)將臨時(shí)滯留人員納入，建立救助標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng)機(jī)制和緊急情況下的臨時(shí)調(diào)整機(jī)制。三是建立突發(fā)重大事件中特殊群體基本社會(huì)服務(wù)的供給機(jī)制，其對(duì)象包括失能老人、獨(dú)居老人、殘疾人（含精神障礙患者）、困境兒童和孕產(chǎn)婦等。四是完善受突發(fā)事件影響者（如患者尤其是死亡人員）和參與突發(fā)事件應(yīng)急處置工作人員（如醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)工作者、志愿者等）的風(fēng)險(xiǎn)保障措施。在明確工傷保險(xiǎn)的對(duì)象和范圍的基礎(chǔ)上，適時(shí)將《社會(huì)補(bǔ)償法》列入立法規(guī)劃。五是提高社會(huì)保障經(jīng)辦能力。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)以此為契機(jī)，推動(dòng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)并盡快使之定型，同時(shí)強(qiáng)化經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與有關(guān)方面的協(xié)作，確保社會(huì)保障制度在任何情形下都能夠正常運(yùn)行。

二、加快健全公共衛(wèi)生體系，完善重大疫情治理體制

此次疫情暴露出了我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的不足，包括對(duì)新發(fā)傳染病的認(rèn)識(shí)和重視程度不夠、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能力建設(shè)不足、防疫物資與人員儲(chǔ)備及資源配置機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等問題，迫切需要以此次疫情防治為契機(jī)，加快健全公共衛(wèi)生體系。

1.將公共衛(wèi)生安全作為國(guó)家安全的重要內(nèi)容進(jìn)行定位，提升整體治理能力。要建立適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需要的整體性醫(yī)療衛(wèi)生治理體系，實(shí)現(xiàn)各主體之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，包括相關(guān)政府部門、醫(yī)療、公共衛(wèi)生及社會(huì)力量間的有機(jī)協(xié)調(diào)，同時(shí)加強(qiáng)各主體的治理能力建設(shè)。

2.加快完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急體系。包括疫情報(bào)告、信息披露、應(yīng)急響應(yīng)、指揮系統(tǒng)、部門協(xié)同、政社協(xié)調(diào)、物資與人員調(diào)度、防控手段、問責(zé)機(jī)制等均需要上升到法律規(guī)制并具有可操作性的層次。特別是要尊重專家意見，尊重流行病學(xué)客觀規(guī)律，這應(yīng)成為完善公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系的必要內(nèi)容并確保得到落實(shí)。

3.進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。要以降低生命和健康損失為目標(biāo)，制定包括公共衛(wèi)生服務(wù)、疾病防控、衛(wèi)生救援、醫(yī)療服務(wù)體系等在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案。針對(duì)可能出現(xiàn)的各種重大疫情，建立國(guó)家與省、市層級(jí)的衛(wèi)生人力統(tǒng)籌、調(diào)配預(yù)案及激勵(lì)機(jī)制；鼓勵(lì)和促進(jìn)軍、地醫(yī)務(wù)人員的相互交流，促進(jìn)相互協(xié)同。充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立全國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)事件信息庫(kù)和監(jiān)測(cè)體系，建立公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的預(yù)警防范機(jī)制。

4.堅(jiān)定目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)分級(jí)診療。要堅(jiān)定不移地推進(jìn)分級(jí)診療體系建設(shè)，提升基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在防范、治療和健康管理等方面的能力。充分發(fā)揮基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、一線醫(yī)生在疫情信息收集、回饋以及相關(guān)個(gè)人防疫、消殺物品分發(fā)、防疫指導(dǎo)等方面的積極作用。各級(jí)衛(wèi)健部門要制定重大疫情下分層診療體系和醫(yī)療機(jī)構(gòu)職能定位預(yù)案，以確保應(yīng)對(duì)疫情時(shí)仍能提供正常診療服務(wù)，做到重分離、急緩分開、忙而有序。

5.進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生的投入。各級(jí)政府宜加大對(duì)公共衛(wèi)生設(shè)施的投資，提高公共衛(wèi)生供給質(zhì)量。重點(diǎn)健全傳染病防治體系、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力建設(shè)、醫(yī)療戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備體系、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的醫(yī)學(xué)研究和人才培養(yǎng)等。

6.開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。應(yīng)以此次疫情為契機(jī)，在全國(guó)掀起一場(chǎng)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，大力開展公共衛(wèi)生科普教育活動(dòng)。在中小學(xué)課堂及各種公共傳播渠道加強(qiáng)宣傳，普及公共衛(wèi)生常識(shí)，倡導(dǎo)健康生活方式，培養(yǎng)健康生活習(xí)慣，不斷提高公民的免疫力和全民健康素質(zhì)。

7.持續(xù)關(guān)注患者后期保障，逐步向健康保險(xiǎn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。一是充分考慮新冠肺炎患者后期醫(yī)療保障問題，其醫(yī)療費(fèi)用仍按現(xiàn)行政策實(shí)施還是歸入常態(tài)醫(yī)保待遇，需要明確政策。逐步實(shí)現(xiàn)從醫(yī)療保險(xiǎn)向健康保險(xiǎn)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。二是更加充分地發(fā)揮醫(yī)療保險(xiǎn)在醫(yī)療衛(wèi)生資源分配和醫(yī)療服務(wù)發(fā)展中的引導(dǎo)作用，支持和引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源向基層下沉。三是要更大力度支持互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、新發(fā)傳染病藥品和試劑研發(fā)等醫(yī)藥創(chuàng)新行為。

三、社會(huì)救助要兜住底線，保障好困難群眾基本生活

1.擴(kuò)大社會(huì)救助尤其是臨時(shí)救助的覆蓋面，確保不出現(xiàn)陷入絕境的現(xiàn)象。一是啟動(dòng)簡(jiǎn)易認(rèn)定程序、擴(kuò)大臨時(shí)救助覆蓋面。主要包括向城鄉(xiāng)低保戶、特困人員，有感染者的低保邊緣戶，因務(wù)工、探親、旅游等在異地感染病毒或受疫情防控影響導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)困難人員，農(nóng)村建檔立卡貧困戶和低收入家庭，享受“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”的殘疾人等，參考當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)發(fā)放臨時(shí)救助，切實(shí)保障上述人員的基本生活。二是對(duì)低保家庭按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全額救助，替代差額補(bǔ)貼。三是加強(qiáng)急難救助的力度。擴(kuò)展流浪乞討人員救助站的功能，加大街面巡查力度，在疫情嚴(yán)重地區(qū)可以建立臨時(shí)庇護(hù)中心，將生活困難的非戶籍人口納入其中。

2.加強(qiáng)對(duì)分散供養(yǎng)等特殊困難群體的疫情防控與照料幫扶，做好兜底保障工作。對(duì)于分散供養(yǎng)人員、困難居家老人、受疫情影響無(wú)人照料兒童等群體，要給予重點(diǎn)關(guān)注，提供相應(yīng)照料幫扶，并實(shí)施定期探訪和委托照料制度；對(duì)因照料者受疫情影響導(dǎo)致空巢且生活不能自理的困難居家老人，要充分發(fā)揮社區(qū)作用，動(dòng)員居（村）民委員會(huì)、物業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等做好上門幫扶或陪送到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)臨時(shí)托養(yǎng)；對(duì)因受疫情影響無(wú)人照料的兒童，要落實(shí)臨時(shí)監(jiān)護(hù)人，亦可轉(zhuǎn)入兒童福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行臨時(shí)照護(hù)。

3.將相關(guān)服務(wù)納入救助體系。對(duì)留守在家的老人、兒童、殘疾人、病人等跟蹤管理，確保其生活有人保障，弱者有人照料。

4.發(fā)揮就業(yè)救助的積極功能。對(duì)因疫情而失業(yè)的困難者，要統(tǒng)籌使用好失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)救助資源，利用就業(yè)救助政策及時(shí)給予相應(yīng)補(bǔ)貼，以解決其燃眉之急，同時(shí)實(shí)行免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹政策，幫其提升勞動(dòng)技能，盡快重新返回工作崗位。

四、建立應(yīng)對(duì)突發(fā)重大災(zāi)難的慈善應(yīng)急機(jī)制

疫情期間慈善領(lǐng)域發(fā)生的失范現(xiàn)象與不當(dāng)作為，暴露出了慈善事業(yè)的不成熟，從而亟待進(jìn)一步完善。

1.提高全社會(huì)特別是各級(jí)政府對(duì)慈善的認(rèn)識(shí)高度，并將其納入國(guó)家治理體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制中。必須建立應(yīng)對(duì)突發(fā)重大災(zāi)難的慈善應(yīng)急機(jī)制，包括政府與慈善組織的合作機(jī)制、慈善組織間的有效協(xié)作機(jī)制，以及信息共享機(jī)制、資源調(diào)度機(jī)制等，這是避免疫情期間舉止失措的根本條件。要建立和完善慈善行業(yè)參與突發(fā)事件治理的引導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮樞紐型慈善組織的引領(lǐng)、協(xié)調(diào)功能，進(jìn)而匯集民間力量共同抗擊重大疫情等突發(fā)事件。

2.著力培育和不斷提升慈善組織與樞紐型社會(huì)組織的能力。須將公信力置于首位，嚴(yán)格規(guī)制信息公開，維護(hù)募捐與捐助有序運(yùn)行，同時(shí)強(qiáng)化組織內(nèi)部治理與行業(yè)自律機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)而非公權(quán)力指定而形成具備相應(yīng)能力的樞紐型、行業(yè)性慈善組織十分必要，這是引領(lǐng)整個(gè)慈善事業(yè)良性發(fā)展與有序運(yùn)行的重要條件。

3.盡快調(diào)整、優(yōu)化慈善事業(yè)的結(jié)構(gòu)。慈善事業(yè)不能只有款物捐獻(xiàn)，而要實(shí)現(xiàn)款物捐獻(xiàn)與提供服務(wù)并重。此次疫情防控及疫情過后就特別需要基于人文關(guān)懷的心理咨詢輔導(dǎo)、康復(fù)服務(wù)及社會(huì)融合工作。這些服務(wù)的供給應(yīng)成為慈善組織的重要任務(wù)。

4.高度重視發(fā)展社區(qū)型社會(huì)組織，使之成為社會(huì)保障服務(wù)向社區(qū)延伸的組織載體。要大力支持成立包括小微型慈善組織在內(nèi)的各類社區(qū)型社會(huì)組織，在登記上以備案制取代審批制；在運(yùn)行中強(qiáng)化其與基層政權(quán)和居委會(huì)的聯(lián)動(dòng)，政府應(yīng)加大對(duì)社區(qū)建設(shè)的投入力度，以便平時(shí)與急時(shí)都有可供依靠的社會(huì)力量；在組織能力上，宜著重培養(yǎng)其在一老一幼服務(wù)、衛(wèi)生健康等方面的專業(yè)化程度，統(tǒng)籌社會(huì)工作者與志愿者的力量。

5.健全慈善監(jiān)督機(jī)制，加大打擊網(wǎng)絡(luò)慈善募捐犯罪的范圍和力度。民政部門是《慈善法》執(zhí)法主體，應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起有效監(jiān)督的職責(zé)與使命。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)騙捐等違法犯罪行為，民政、公安、網(wǎng)信等部門宜建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，并通過大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)信息處理方式積極搜集網(wǎng)絡(luò)慈善募捐違法犯罪證據(jù)；對(duì)于來自慈善組織、捐贈(zèng)者以及新聞媒體、公眾提供的違法犯罪線索積極展開調(diào)查，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善募捐違法犯罪行為的有效遏制與堅(jiān)決懲處。