2019年下半年，根據(jù)江蘇省南通市崇川區(qū)審計局年度審計計劃安排，該局實施了“崇川區(qū)老小區(qū)改造和環(huán)境整治專項資金審計調(diào)查”項目。在實施該審計調(diào)查項目時，審計人員著眼于如何實現(xiàn)對南通市主城區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金使用績效給出客觀的審計意見，創(chuàng)新結(jié)合共融多種審計方式方法，為探索城市生態(tài)環(huán)境績效審計提供了方法路徑。

一、項目創(chuàng)新背景

一是從老小區(qū)改造和環(huán)境整治工作而言，崇川區(qū)作為南通市的主城區(qū)，配合全市生態(tài)文明城市建設(shè)，市區(qū)兩級政府投入了巨大的人力、財力、物力。單就2010年開始老小區(qū)改造而言，就實施項目達(dá)350個，財政投資8個多億。隨后展開的綜合環(huán)境整治等城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作也是如火如荼，但回頭看的績效評價工作，不管是業(yè)務(wù)主管部門，還是資金主管部門都未去開展。

二是從探索城市生態(tài)環(huán)境審計工作而言，在轉(zhuǎn)變增長方式和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大背景下，審計部門也在積極探索自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計，目前主流的方式是采用領(lǐng)導(dǎo)干部離任自然資源資產(chǎn)審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任任期審計并行實施。但在市轄區(qū)這種基層政府采用該種形式卻面臨一個問題，就是各街道均為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)的是社會服務(wù)職能，街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)在資源環(huán)境管理和保護(hù)方面都存在不完整。

三是從推進(jìn)開展工程項目審計工作而言，大的方面來看目前政府審計領(lǐng)域，工程項目審計主要工作重心正在從傳統(tǒng)的結(jié)算審計向決算審計轉(zhuǎn)型。具體到我區(qū)而言，工程項目竣工進(jìn)行財務(wù)決算審計還未全面推開，結(jié)算審計也還較明顯存在送審不及時、審計發(fā)現(xiàn)問題后相關(guān)單位配合度不夠影響審結(jié)率的情況。

基于以上考慮，在年初制訂審計計劃時，局領(lǐng)導(dǎo)就決定通過對老小區(qū)改造和環(huán)境整治的資金和項目進(jìn)行雙審，同時探索如何在主城區(qū)實現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境績效審計的方法路徑，以期推動上述一系列工作的進(jìn)一步完善。

二、項目創(chuàng)新方法

（一）財政收支審計與工程項目審計結(jié)合共融

該審計調(diào)查項目既涉及財政專項資金，又涉及工程建設(shè)項目，在制訂審計方案時，就充分考慮到此特點。通過抽調(diào)財務(wù)審計人員、工程審計人員和大數(shù)據(jù)審計人員共同組成審計組，各自發(fā)揮其特長開展審計調(diào)查，對資金和項目雙查雙審，既對財政資金收支情況進(jìn)行審計，也對工程建設(shè)項目實施情況進(jìn)行審計。審計調(diào)查就發(fā)現(xiàn)我區(qū)近1.4億元老小區(qū)改造和環(huán)境整治市補(bǔ)資金未申領(lǐng)到位，這種財政收支方面的表象問題，其背后原因是項目送審不及時影響工程竣工結(jié)算、財務(wù)決算編制送審等工作，進(jìn)而影響到補(bǔ)貼資金的申領(lǐng)。正是這一結(jié)合共融實現(xiàn)了審計工作組織方式的創(chuàng)新。

（二）資金績效評價與環(huán)境質(zhì)量評價結(jié)合共融

該審計調(diào)查項目主要是從老小區(qū)改造和環(huán)境整治專項資金入手，重點關(guān)注資金流入的城市人居、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的績效評價。在制訂審計方案時，審計人員考慮到該專項資金使用用途，這就決定了要客觀公正地做好資金使用績效評價，就必須結(jié)合考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價相關(guān)指標(biāo)維度，并且要建立起兩者之間的關(guān)聯(lián)性。審計過程中，審計人員專門向環(huán)保與監(jiān)測方面的專家和工作人員請教，設(shè)計出了能反映城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量維度的評價指標(biāo)，通過環(huán)境質(zhì)量評價的變化來反證資金使用績效。正是這一結(jié)合共融實現(xiàn)了審計評價技術(shù)方法的創(chuàng)新。

（三）審計報告出具與審計意見發(fā)表結(jié)合共融

常規(guī)審計調(diào)查項目完成，通常都是以出具審計報告的方式，向被審計單位反饋審計發(fā)現(xiàn)的問題和建議?？紤]到該項審計調(diào)查項目已經(jīng)融入生態(tài)環(huán)境審計的相關(guān)內(nèi)容、方式和方法，審計人員就需要考慮圍繞生態(tài)環(huán)境審計開展的工作成果以何種方式表現(xiàn)出來更為妥當(dāng)。審計組借鑒領(lǐng)導(dǎo)干部離任自然資源資產(chǎn)審計和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計出具審計文書的經(jīng)驗，在出具審計報告的同時，就城市生態(tài)環(huán)境審計方面的評價意見、發(fā)現(xiàn)問題和建議等內(nèi)容單獨出具審計意見，該審計意見內(nèi)容也并入審計調(diào)查報告。正是這一結(jié)合共融實現(xiàn)了審計結(jié)果文書形式的創(chuàng)新。

三、創(chuàng)新實現(xiàn)路徑

（一）設(shè)計城市生態(tài)環(huán)境評價指標(biāo)體系

1.城市水環(huán)境評價指標(biāo)。主要選取長江（崇川段）水質(zhì)、市區(qū)濠河水質(zhì)、市區(qū)飲用水源（狼山水廠）水質(zhì)三個一級指標(biāo)構(gòu)成城市水環(huán)境評價指標(biāo)。主要考慮是南通市區(qū)緊傍長江，全市基本以長江水為飲用水，市區(qū)飲用水源主要是由狼山水廠供應(yīng)，濠河是南通的“母親河”，也是5A級旅游景點，環(huán)繞南通主城的老城區(qū)，勾連起了整個主城的水系。落實到被審計專項資金流入的老小區(qū)改造雨污分流項目和環(huán)境整治水環(huán)境整治項目，其最終著眼點就是要改善濠河水系和長江（崇川段）水質(zhì)狀況。

2.城市大氣環(huán)境評價指標(biāo)。主要選取我市環(huán)境空氣主要污染指標(biāo)（含：二氧化硫SO2、二氧化氮NO2、可吸入顆粒物PM10、細(xì)顆粒物PM2.5）和空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達(dá)標(biāo)天數(shù)占比指標(biāo)兩個一級和若干二級指標(biāo)構(gòu)成城市大氣環(huán)境評價指標(biāo)。此類指標(biāo)也是通常用于評價城市大氣環(huán)境質(zhì)量的常用指標(biāo)。老小區(qū)改造和環(huán)境整治涉及的小區(qū)綠化提升改造、園林綠化及小游園建設(shè)、燃煤鍋爐淘汰以及建筑垃圾清運(yùn)等項目就會直接或間接地影響該類指標(biāo)評價。

3.城市聲環(huán)境評價指標(biāo)。主要選取市區(qū)區(qū)域聲環(huán)境平均等效聲級值、功能區(qū)（包括：1、2、3、4a類）晝夜間等效聲級值、交通干線（4b類功能區(qū)）平均等效聲級值三個一級和若干二級指標(biāo)構(gòu)成城市聲環(huán)境評價指標(biāo)。此類指標(biāo)也屬于通常用于評價城市聲環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，也是俗稱噪聲指標(biāo)。老小區(qū)改造和環(huán)境整治涉及的老小區(qū)、建筑工地、城市交通干線、背街小巷、流動攤販等的整治項目在一定程度上都會對此產(chǎn)生影響。

（二）分析城市生態(tài)環(huán)境評價指標(biāo)數(shù)據(jù)

指標(biāo)確定后，具體指標(biāo)數(shù)據(jù)可以通過當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門或環(huán)境監(jiān)測中心發(fā)布的監(jiān)測數(shù)據(jù)、地方政府公布的環(huán)境狀況公報等公開渠道獲得。需要說明的是，2015年1月1日，新《環(huán)保法》施行后，對環(huán)保數(shù)據(jù)的公開和對環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)造假予以嚴(yán)懲的力度空前加大，更加方便了我們從公開渠道獲得真實客觀的環(huán)保數(shù)據(jù)。根據(jù)審計時間范圍，分年度獲取指標(biāo)數(shù)據(jù)以后，就可對各指標(biāo)數(shù)據(jù)按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析評價，具體如下。

1.城市水環(huán)境分析評價。城市水環(huán)境指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)為《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002），依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)可劃分為Ⅰ～Ⅴ五類水質(zhì)分類，Ⅰ類水質(zhì)要求最高，主要適用于源頭水、國家自然保護(hù)區(qū)。審計獲取近三年數(shù)據(jù)顯示，長江（崇川段）水質(zhì)從Ⅱ～Ⅲ類水質(zhì)向Ⅱ類水質(zhì)改善，飲用水源（狼山水廠）水質(zhì)從Ⅲ類水質(zhì)向Ⅱ類水質(zhì)改善，也符合Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)要求，主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級保護(hù)區(qū)、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產(chǎn)場、仔稚幼魚的索餌場等。濠河水質(zhì)從Ⅲ～Ⅳ類水質(zhì)向Ⅲ類水質(zhì)改善，也符合Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)要求，主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護(hù)區(qū)、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)。

2.城市大氣環(huán)境分析評價。城市大氣環(huán)境指標(biāo)中主要污染指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)為《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3059-2012），依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)城市環(huán)境空氣功能區(qū)分為兩類。審計獲取近三年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)空氣中二氧化硫（SO2）年平均濃度逐年下降，2018年為17μg/m3，已低于一類區(qū)（自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域）濃度限值20μg/m3；二氧化氮（NO2）年平均濃度近三年一直是低于一類區(qū)濃度限值40μg/m3；可吸入顆粒物（PM10）和細(xì)顆粒物（PM2.5）雖呈逐年改善趨勢，但可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度值始終接近二類區(qū)濃度限值70μg/m3，細(xì)顆粒物（PM2.5）年平均濃度值始終處于“爆表”狀態(tài)，均超二類區(qū)濃度限值35μg/m3。城市大氣環(huán)境指標(biāo)中環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)為《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》（HJ633-2012），依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)城市空氣質(zhì)量共分為六級，其中一、二級分別為優(yōu)、良空氣質(zhì)量指數(shù)類別。審計獲取近三年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)空氣質(zhì)量指數(shù)處于優(yōu)良級別天數(shù)分別為263天、266天、291天，達(dá)標(biāo)天數(shù)占比呈逐年上升趨勢。

3.城市聲環(huán)境分析評價。城市聲環(huán)境指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)為《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096-2008），依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)城市聲環(huán)境功能區(qū)分為五種類型。審計獲取近三年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)區(qū)域環(huán)境噪聲評價指標(biāo)平均等效聲極值分別為57.1分貝、56.6分貝、56.2分貝，呈逐年下降趨勢。具體到各功能區(qū)，1、2、3類功能區(qū)均在各功能區(qū)環(huán)境噪聲限值內(nèi)，4a類功能區(qū)晝間環(huán)境噪聲在限值內(nèi)，但夜間環(huán)境噪聲近三年均超限值。交通干線噪聲平均等效聲極值分別為67.9分貝、66.9分貝、67.2分貝，不存在明顯改善。

（三）綜合評價城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況

結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)和前述分析，審計調(diào)查結(jié)果表明，經(jīng)過老小區(qū)改造及環(huán)境綜合整治等系列舉措，近三年來南通市主城區(qū)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯呈現(xiàn)改善趨勢，城市環(huán)境評價主要指標(biāo)基本處于達(dá)標(biāo)以上，多數(shù)指標(biāo)呈現(xiàn)優(yōu)良狀態(tài)，由此可見，南通市主城區(qū)在城市生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)境保護(hù)方面已取得了初步成效。

四、項目創(chuàng)新效果

此創(chuàng)新項目的載體審計項目主要工作已結(jié)束，目前正處于整改階段，影響已逐步體現(xiàn)。該項目實施過程中就已引起區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，結(jié)果報告送達(dá)后，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作出了“將審計發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行分解，交相關(guān)部門抓緊整改”的重要批示。當(dāng)?shù)攸h報黨刊也對該項目推進(jìn)情況予以了報道。審計期間，各業(yè)務(wù)主管部門就已針對審計部門指出的體制機(jī)制方面的問題在著手草擬進(jìn)一步規(guī)范老小區(qū)改造和城市環(huán)境綜合整治實施意見，并且針對上億元補(bǔ)貼資金申領(lǐng)不到位問題在牽頭推進(jìn)抓緊申領(lǐng)。崇川區(qū)審計局也將進(jìn)一步落實整改和加快創(chuàng)新項目的完善步伐。