（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：全面小康時代，反貧困的重點和領域發(fā)生了改變，解決相對貧困成為主題。城市貧困是相對貧困的主要表現(xiàn)，城市貧困治理在當前具有時空正義性和緊迫性。從時間正義性看，全面小康社會建成后扶貧關注領域的轉向、新型城鎮(zhèn)化進程中流動人口經(jīng)濟安全的脆弱性、老齡化社會的加劇等讓城市貧困治理成為一種至善至道的治理重點取向；從空間正義性看，城市成為現(xiàn)代化進程的主要場域，城市的共富和城市治理現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的主要空間領域，城市貧困治理是社會主義本質(zhì)特征的城市空間表達。這種正義性認知的構建，促進了城市貧困治理的時期轉型，要求全面梳理城市貧困的類型和人群特征，采取內(nèi)源性突破和外源性完善的行動體系，提升治理效能。

貧困問題是歷史問題，也是現(xiàn)實問題；貧困治理需要在歷史進程中根據(jù)現(xiàn)實邏輯解決。2020年，中國全面小康社會建成，扶貧之路開啟了新的征程。全面小康時代，反貧困的重點和領域發(fā)生了改變，解決相對貧困成為主題。城市貧困是相對貧困的主要表現(xiàn)之一，城市貧困治理在當前時期特征下具有時空正義性。

一、問題提出與研究回顧

城市貧困問題的關注和研究始于改革開放后，20世紀90年代隨著社會結構的轉型、企業(yè)改制、城市化進程的推進、老齡社會的加劇等時期問題的深化而凸顯。“貧困突然變得像流行病一樣在城市里暴發(fā)”［1］，張立宏發(fā)出了呼喊：“城市貧困層，不能成為被遺忘的角落”［2］，于是城市貧困成為新形勢下的新問題，成為一個不容忽視的現(xiàn)象（陳相成，1997），從而進入了規(guī)?；芯科?。20世紀90年代中期，人們著重呼喚對城市貧困問題的關注，將研究視線放在了城市貧困的成因、特征、規(guī)模的測度等方面，認為社會轉軌帶來城市貧困問題（楊婭，1997），體制貧困是城市貧困的根源（權衡，1998）。進入21世紀，學者們在對城市貧困內(nèi)涵界定的基礎上，更注重對城市致貧因素進行分析（楊鋼，2001；林毅夫，2002；高云虹，2006）；對城市反貧困的政策框架、制度建設、治理舉措等進行設計（李軍，2000；莊慧玲，2001；錢凱，2002；王卓，2004；李葉葉，姚雪萍，2007）；而不同城市貧困群體比如城市農(nóng)民工貧困群體、城市老年人貧困人口、城市貧困兒童等的幫扶體系構建等也成為研究的重點（李金滟，2004；李裕玲，2007；馮曉杭，2008）。

2010年后，學者們將城市貧困問題外拓，從經(jīng)濟學、政治經(jīng)濟學、地理學、規(guī)劃學、心理學、人口學等多學科領域的融合上進行研究，涉及城市貧困與和諧社會的構建關系 （王蓓蕾，2011），城市貧困的空間問題 （徐祥運，2011），可持續(xù)視角下的城市貧困治理問題（劉璐琳，2012），城市貧困的代際傳遞問題（李長健，2017），城市貧困人口的社會支持問題（李夢娜，2019），城市貧困發(fā)生機制不同視角的解讀（姚毅，2012），轉型期新型貧困空間問題研究（吳克領，2013），城市貧困與生態(tài)環(huán)境的耦合關系（楊麗雪，2014，等等）。

2015年后，城市貧困的治理成為研究的重點，學者們普遍探討了城市貧困治理面臨的困境和路徑問題，指出城市貧困治理需要構建一整套的制度體系，在邏輯上要進行從“救濟”到“包容”，從“政府主導”到“多元主體共治”的轉變［3］（賀慶生，2015）。城市貧困的治理之道在于堅持公平正義的價值觀，以解決就業(yè)為導向激發(fā)城市新貧困群體個體潛能［4］（范逢春，2016）。進入“十三五”時期后，學界開始關注2020年后我國的相對貧困問題，研究了2020年后貧困治理的戰(zhàn)略轉型重點（谷樹忠，2016；張琦，2016；左停，2016；李小云，2018；魏后凱，2018；譚詩斌，2018；凌經(jīng)球，2018；孫久文等，2019；向德平等，2019；白永秀等，2019）,2020年后相對貧困的主要特點（關信平，2018；唐任伍，2019；凌經(jīng)球，2019）,相對貧困的治理政策（汪三貴等，2018；桂華，2019；高強等，2019；葉興慶等，2019）,相對貧困治理的新模式（左停，2016；唐任伍，2019；黃征學等，2019）以及相對貧困治理的新機制（黃承偉，2016；關信平，2018；李小云，2019）。

總而言之，對城市貧困的關注在2015年我國全面展開脫貧攻堅戰(zhàn)后稍有消減。2015年的脫貧攻堅戰(zhàn)要求“確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”［5］，這讓理論研究和實踐關注點都更多地放在了鄉(xiāng)村的脫貧攻堅上。筆者以“脫貧攻堅”為主題在知網(wǎng)上進行檢索，發(fā)現(xiàn)2015-2020年，共有15289篇論文研究該主題；而以“城市貧困”為主題在知網(wǎng)上檢索，只有相關論文1408篇。后者不及前者的1/10。當前，全面小康社會建設目標即將達成，新型城鎮(zhèn)化建設繼續(xù)推進，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實施，現(xiàn)代化征程徐徐展開，城市反貧困治理應該有新的效能。效能提升源于認知準確?；诖耍嬲J知當前城市貧困狀況和治理正義性，為城市反貧困奠定理論基礎就具有切實意義。

二、城市貧困規(guī)模與群體認知下的治理正義性

正義就是指人們適應時空發(fā)展環(huán)境轉換和條件要求，實施自己應該做的行為，解決應該解決的問題。本文中的正義，是以“正義”的哲學語境為基礎，從經(jīng)濟學的角度考量當前進行城市貧困治理在時期上和空間上的 “適然性”和“應然性”。城市貧困治理“應然性”，建立在對當前城市貧困人口規(guī)模和群體狀況認知的基礎上。

（一）城市貧困人口規(guī)模認知

關于城市貧困人口規(guī)模認知，實踐層和學術界存在分歧。實踐層從便于統(tǒng)計的角度，將低收入人群視為貧困人口。2018年我國民政部統(tǒng)計城市低保人口數(shù)為1008.03萬人，較2010年的2310.5萬人下降了1302.47萬人，減貧成效顯著。但2018年全國城市特困人員27.7萬人，比2017年增加了9.1%［6］。城市低收入的認定標準，各省各市由于收入水平存在不同而標準不一樣，但共同點是根據(jù)當?shù)仄骄杖胨胶臀飪r水平而定。

學術界認為，城市貧困人群的界定是一個復雜的問題，單純以收入來界定，沒有考慮到城市貧困的特征，沒有考慮到新貧困人口。但究竟該如何界定，學界也尚未達成統(tǒng)一認知。在具體規(guī)模認知上，夏慶杰等（2017）指出“中國城市貧困狀況遠遠高于國家統(tǒng)計局以收入為標準測量的貧困發(fā)生率”［7］。范逢春（2016）認為中國城市貧困發(fā)生率在8%，按照2014年城鎮(zhèn)常住人口和流動人口總和計算，城市新貧困人口規(guī)模超過8000萬人［8］。陳潤卿（2017）提出，截至2016年年末，我國城市新貧困人口已達到6000萬人。譚詩斌（2018）利用自然貧困線分析法，測算出城市貧困率為 5%［9］；而根據(jù)易迎霞（2018）［10］的研究，城市貧困在兩大社會背景下會更加凸顯：一是隨著老齡化程度的加深，老年貧困更加凸顯；二是快速推進的城鎮(zhèn)化，流動人口規(guī)模增加引致的城市貧困人口規(guī)模將會明顯增加［11］。王鍇（2019）認為應該從相對貧困的角度來理解城市貧困規(guī)模，他通過CFPS得出中國1989-2016年城市貧困發(fā)生率和貧困深度指數(shù)，數(shù)據(jù)顯示中國城市相對貧困率多年來無明顯改善，遠高于城市絕對貧困率［12］。

基于此，城市貧困人口具體規(guī)模并沒有權威性的數(shù)據(jù)。但在不討論城市貧困人口內(nèi)涵界定的前提下，我們至少可以得出以下結論：一是城市貧困人口規(guī)模不容忽視和小覷。在農(nóng)村貧困人口減至四百多萬人的對比下，城市貧困人群規(guī)模相對凸顯，亟需應對治理。二是城市貧困人口的產(chǎn)生同社會機制體制改革有莫大的關聯(lián)。在當前社會轉型期，城市新型貧困人口有增加趨勢。三是城市貧困人口涉及群體類型多，面積廣，特征復雜，是一種相對貧困，在規(guī)模統(tǒng)計上和治理難度上較之絕對貧困更難以識別，更復雜，更困難。

（二）城市貧困人口群體表征與類型認知

1.城市貧困人口表征認知。城市貧困人群復雜，其表征具有多樣性，因此在表征認知上要把握幾個方面：一是城市貧困人口內(nèi)涵界定復雜。經(jīng)濟物質(zhì)標準是基本的標準，而能否滿足基本商品消費和勞務支出，或者是否還有必要考慮能否滿足教育、醫(yī)療等需求支出，甚或要不要考慮各類生存性機會的缺失等觀點都存在。二是城市貧困人群識別困難。城市貧困具有“隱蔽性、離散性”特征。貧困不是光彩的事，城市人通常羞于將家庭貧困示于人前；同時城市貧困不是區(qū)域性、集聚性貧困，通常以離散形式存在，給識別帶來了困難；此外，城市是“陌生人社會”，鄰里之間很難了解彼此情況，傳統(tǒng)的鄰里識別方式很難發(fā)生作用。三是城市貧困具有動態(tài)性特征，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革、城市化進程推進、社會結構轉型等宏觀環(huán)境的變化，出現(xiàn)了城市新型貧困問題，但這部分人群當前未被納入城市貧困人口政策體系。

2.城市貧困人口群體類型認知。治理城市貧困，需要對群體進行梳理和分類，為分類施策奠定基礎。在具體分類前，有必要從總體上認知城市貧困人群。民政部指出城市貧困群體主要由下崗失業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、“三無”人員、經(jīng)濟困難居民（如殘疾人、孤寡老人）、貧困大學生等組成［13］；朱火云（2019）提出，民政部門是按戶籍人口進行統(tǒng)計的。城市流動人口，特別是農(nóng)民工是不在統(tǒng)計范圍內(nèi)的，因此，城市新貧困人口應該包括城市貧困失業(yè)人員、貧困就業(yè)人員、經(jīng)濟困難居民、貧困大學生群體及貧困農(nóng)民工群體［14］。這些是對城市貧困人口群體類型的總體認知，是一種官方實踐認知和學界的修訂認知。在這個總體認知下，我們可以對城市貧困人群按照不同標準進行群體分類和特征畫像。

一是按照年齡來分，學界研究的主體范疇是城市老年貧困人口和未成年貧困人口。在學者們看來，老年貧困人口是貧困群體中的特殊弱勢群體，貧困發(fā)生率比較高。隨著中國老齡化程度加深，老年貧困人口的規(guī)模也在不斷地擴大，“老年人相對于青年人而言更易陷入貧困，且與殘疾人、兒童等相類似，一旦陷入貧困，很難依靠自身力量走出來，只能借助國家、社會與家庭的力量，才有可能擺脫貧困”［15］。城市貧困青少年，面臨的主要問題是受教育機會不足引發(fā)貧困代際傳遞，同時存在就業(yè)缺乏規(guī)劃的合理性問題。

二是按照有無城市戶籍劃分為城市貧困市民、城市流動性貧困人口。城市貧困市民是具有城市戶口，納入城市低保范疇的人口，他們具有貧困人口的普遍特征。尤為需要關注的是城市流動人口的貧困問題。城市流動性貧困人口伴隨著工業(yè)化、城市化進程而產(chǎn)生。在這些流動人口中，一些受教育層次低、技能水平弱的農(nóng)民工在城市從事著低收入工作，處于打短工和零工狀態(tài)，工作穩(wěn)定性和持續(xù)性弱，也無固定住所、無固定經(jīng)濟來源，被稱為“新三無”貧困人群［16］，極易因為失業(yè)或半失業(yè)而陷入貧困。國家衛(wèi)生計生委流動人口司發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示：全國流動人口的平均貧困比率達到15.2%，比常住人口的平均貧困率要高出50%［17］，顯著高于城市人口。這部分人群既被排除在農(nóng)村精準扶貧之外，又因為不是城市戶口而不能納入到城市扶貧的范疇，城鎮(zhèn)戶籍居民享受的各種福利也將他們排斥在外，處于城鄉(xiāng)貧困救助的“真空地帶”［18］，反貧困工作非常復雜，給我國貧困政策體系帶來巨大挑戰(zhàn)［19］。

三是按照貧困持續(xù)狀況劃分，可以分為持續(xù)性貧困人口和結構性貧困人口。持續(xù)性貧困人口家庭長期處于貧困狀態(tài)，甚至可能發(fā)生貧困的代際傳遞。這類貧困人口應該是城市扶貧關注的重點，應更多從改善教育、健康、生產(chǎn)性支出等方面關注他們的扶貧問題。結構性貧困人口是由于暫時性失業(yè)、疾病、家庭特殊變故等原因而引致的貧困。這類貧困問題，“僅僅屬于暫時的經(jīng)濟現(xiàn)象，因為外在因素是致貧的根源，而一切外在的、強加于人的因素相對于內(nèi)在的根植性的因素來說，更容易被人為地改變和克服”［20］。

四是按照貧困形態(tài)劃分為隱形貧困人口和現(xiàn)實性貧困人口。隱形貧困人口是近年來興起的熱詞，是指“看起來每天有吃有喝但實際上經(jīng)濟非常脆弱的人”，主要是城市青年階層內(nèi)部的亞階層（敖成兵，2019），他們因為消費習慣、生活方式存在問題而具有經(jīng)濟脆弱性，極易陷入貧困。這種貧困已經(jīng)在城市里成為了一種文化現(xiàn)象，也存在一定的階層認同和精神意指，表達著一種人生狀態(tài)。對這類城市貧困人口的治理具有重要的文化意象?，F(xiàn)實性貧困人口是相對于“隱形貧困人口”的稱謂，主要是指顯然性地缺乏基本生存條件、生活困頓人群。他們的貧困能夠被看見被感知，由于各種原因造成經(jīng)濟力弱化，基本的溫飽都難以滿足，或者說“在滿足溫飽方面的支出要低于社會平均水平”［21］?，F(xiàn)實性貧困人口不僅收入低下，個人能力也存在被剝奪情況［22］。這類人群是城市貧困治理的主要對象。

五是按照貧困內(nèi)容分，可以分為經(jīng)濟性貧困人口、文化意蘊性貧困人口。經(jīng)濟性貧困，表現(xiàn)為生產(chǎn)、生活資料缺乏，基本生存受到威脅，是一種絕對性貧困。文化意蘊性貧困，是由經(jīng)濟性貧困衍生或者說派生，兩者基本上同時并存。經(jīng)濟貧困一般會導致消費貧困、權利貧困和文化貧困。城市貧困群體，一方面生活條件低下，另一方面，各種權能都受到限制，比如就業(yè)權、子女教育權、醫(yī)療權、居住權等相對缺乏，無法得到完全的保障和公平的對待。而這些權能的不足或者缺乏又導致貧困人口在市場競爭中處于弱勢，更無法應對社會環(huán)境和社會條件的變遷，逐步陷入貧困境地，形成惡性循環(huán)。這要求城市貧困治理不僅關注生存權，還要關注發(fā)展權。

六是按照貧困程度劃分為絕對貧困、相對貧困。絕對貧困指人們由于各種因素難以獲得保障基本生存的生產(chǎn)和生活資料，生存受到挑戰(zhàn)，生活難以為繼。陷入絕對貧困下的群體，缺衣少食，生活困頓，精神文化享受更難以企及。在我國，絕對貧困基本已經(jīng)消除。相對貧困是比較標準下的貧困，其貧困程度取決于跟某種標準生活的距離。城市貧困主要是一種相對貧困，相對貧困治理難度更大，相對于社會可持續(xù)發(fā)展來說，意義也更大。

三、全面小康時代背景下的城市貧困治理正義性

在全面小康時代，致力于城市貧困治理，具有必要性和公道性。

（一）城市貧困治理是全面小康時代的重點任務

在我國，黨和政府秉持“人民至上”理念，響應人民追求幸福生活的呼聲，始終將消除貧困作為執(zhí)政的一大目標，作出了一系列的重大戰(zhàn)略部署致力于消除貧困，尤其是消除農(nóng)村貧困問題。2013年習近平提出精準扶貧思想；2017年黨的十九大提出精準脫貧戰(zhàn)略。2020年成為消除農(nóng)村貧困、全面建成小康社會的決勝年。到2020年底，我國絕對貧困問題將成為歷史，戰(zhàn)勝絕對貧困的經(jīng)驗將成為歷史的勝績。但這并不意味著全民脫貧，也不是我國反貧困行動的終結，而是新的、更加長期和復雜的反相對貧困行動的開始。

黨的十九屆四中全會提出 “建立解決相對貧困問題長效機制”的新課題，需要在新的歷史階段認真研究和解決。而這個新課題的研究樣本更多落在了城市，要致力于解決城市相對貧困問題，這也是我國社會主要矛盾變化的必然要求。我國當前的主要任務是致力于解決發(fā)展不平衡不充分的問題，相對貧困是表現(xiàn)之一。城市貧困問題，大體上是一種“相對貧困”，是一種 “富裕中的貧困”（馮丹萌，2019），“后減貧時代，貧困治理的重心要逐步轉向相對貧困”（向德平，2020）。這將城市貧困治理納入了視線，將改變“我國政府尚未將城市貧困人口列入反貧困計劃中”（朱火云，2019）的現(xiàn)狀，開啟相對貧困治理征程。城市相對貧困治理也就成為了后扶貧時期的重點任務和難題，關系到全面建成現(xiàn)代化強國和第二個百年奮斗目標的如期實現(xiàn)。

（二）城市貧困治理是城市治理體系現(xiàn)代化的必然內(nèi)涵

重視城市貧困治理，在現(xiàn)代化體系建設中，具有必然性和應然性。新中國成立后，特別是改革開放后，無論是經(jīng)濟發(fā)展，還是社會建設都取得了長足進步，一個重要原因就是實施了有序的發(fā)展規(guī)劃，確立了明確的階段性建設任務，讓經(jīng)濟社會沿著階段性目標穩(wěn)步前進。就脫貧攻堅來說，黨和政府一屆接著一屆抓，一年接著一年干，從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準扶貧，取得了巨大成效，為世界減貧事業(yè)做出了貢獻。到2020年底全面小康社會建成，貧困縣將全體摘帽，黨帶領人民完成了第一個百年奮斗目標，開啟第二個百年奮斗目標新的征程。

治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的達成，城市是重點，是關鍵。城市治理體系是國家治理體系的主要組成部分，治理創(chuàng)新基本上都在城市領域發(fā)生。2019年，我國城市化率已經(jīng)突破60%，有8.4億多人口生活在城市。如果沒有城市治理體系的現(xiàn)代化，也就不存在國家治理體系的現(xiàn)代化。城市治理是一個宏大的話題，但城市貧困治理絕對是城市治理的內(nèi)涵之一，蘊含著城市貧困的消減，蘊含著貧困治理舉措的有效性，通過反貧困措施，提升城市居民生活質(zhì)量，建設和諧美好的城市社會。

我國城市治理的價值取向是以人為本、以民為本，人民生活水平和生活質(zhì)量的提高是城市治理的一大要求。城市低收入人群和貧困人群是城市主體的短板和短腿，這部分人群的生活狀況，直接關系到城市的和諧穩(wěn)定和現(xiàn)代化質(zhì)量。研究顯示，如果城市貧困人群關于高標準生活和豐富多樣機會的理想得不到滿足時，就會產(chǎn)生相對剝奪感。而相對剝奪感是產(chǎn)生社會群體性事件的原動力，會給城市社會帶來不穩(wěn)定性。因此，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在城市領域，必然表現(xiàn)為城市貧困治理的成效。實際上，就深度來說，城市貧困更甚于鄉(xiāng)村，城市貧困治理挑戰(zhàn)性更大。

（三）城市貧困治理是新型城鎮(zhèn)化建設的邏輯要義

當前，我國城市化采取了新型城鎮(zhèn)化路徑。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、具有可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化，其內(nèi)涵是人口的城鎮(zhèn)化 （郭險峰，2015），致力于提升生活、居住于城市的人的福祉是新型城鎮(zhèn)化的邏輯要義。城市貧困人群也是城市人的一部分，提升他們的福祉，削減他們的貧困是新型城鎮(zhèn)化建設過程中的任務。新型城鎮(zhèn)化和城市貧困治理的邏輯聯(lián)動體現(xiàn)在三個方面：

一是新型城鎮(zhèn)化過程產(chǎn)生了大量的流動人口，擴大了城市貧困人口規(guī)模。正如前文所說，新型城鎮(zhèn)化過程中，大量的農(nóng)村人口流動到城市。一些缺乏技能，文化水平低的農(nóng)民工很可能因為跟不上城市產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，缺乏市場競爭力而失業(yè)，陷入到貧困，成為城市新貧困人口。這部分人群的反貧困工作因為成因復雜，且具有流動性，而增添了城市貧困治理的難度。二是城市貧困治理是新型城鎮(zhèn)化和諧建設目標的必然要求。城鎮(zhèn)化過程是社會全面進步的過程，既內(nèi)含著城市市民生活水平和生活質(zhì)量的提高，也要求社會和諧發(fā)展?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》在闡述新型城鎮(zhèn)化的重大意義時，將社會和諧作為城鎮(zhèn)化的“必然要求”。這表明，社會和諧是新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展目標之一。但城市貧困人口通常是利益和權力訴求的非滿足者，在社會利益格局調(diào)整中處于弱勢地位，還可能面臨社會歧視、教育被排斥等難題，極易產(chǎn)生心理失衡和不滿情緒，成為威脅社會和諧穩(wěn)定的因素。由此，城市貧困治理就意義重大。三是城市貧困治理是提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的必然要求。城市貧困人群之所以貧困，就是難以參與到城市生產(chǎn)體系中去，因為失業(yè)而造成貧困。這表明勞動者的勞動能力不能作用于生產(chǎn)，缺乏有效產(chǎn)出，勞動力資源優(yōu)勢不能充分發(fā)揮，影響城市的產(chǎn)出效率。另一方面，城市貧困人群消費能力有限，甚至缺乏消費，不利于城市生產(chǎn)的拉動。因此，從生產(chǎn)和消費角度看，城市貧困治理將有效提升貧困人群生產(chǎn)效能和消費需求，為鄉(xiāng)村人口的就地就近城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村產(chǎn)品的消費等提供基礎。

四、空間邏輯下城市貧困治理的正義性

（一）城市貧困治理是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城市空間表達

城鄉(xiāng)融合進程中，城市人口大量增加，城市空間領域不斷延展，鄉(xiāng)村趨于產(chǎn)業(yè)化、核心化。這個過程伴隨著城中村的出現(xiàn)，伴隨著流動人口的貧困化，以農(nóng)民工群體為主的流動勞動力推升了城市貧困人群數(shù)量，中國城市出現(xiàn)社會極化的趨勢。而且隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，市場因素也正逐步成為影響城市社會空間重構的主要因子，城市貧困人口的區(qū)位化現(xiàn)象也因而迅速凸顯出來。國際國內(nèi)城市社會的發(fā)展已經(jīng)印證了這一點。Rana（2011）對孟加拉國等發(fā)展中國家的實證研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家城市化進程很快，對農(nóng)村減貧效應很明顯，但農(nóng)村貧困發(fā)生了區(qū)位轉移，轉移到了城市，比如孟加拉國農(nóng)村貧困問題轉移到了達卡。在發(fā)展中國家，有近1/3的城市居民居住在貧民窟和棚戶區(qū)［23］。張新紅等（2019）通過運用GIS空間分析工具和數(shù)理統(tǒng)計分析方法對蘭州市貧困居住區(qū)進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)城市貧困人口聚居于被稱為蘭州的“城市傷疤”的城鄉(xiāng)接合部，城中村與棚戶區(qū)相間分布。也就是說，中國城市貧困具有典型的區(qū)域特征和地域聚集性，城中村、棚戶區(qū)等成為容納城市貧困的空間載體。哪怕政府通過拆改著力于整治城中村問題，但只是使貧困農(nóng)民工被推向城市的邊緣地帶，大城市的城中村再開發(fā)往往導致嚴重的社會分化。

城市化進程是不可逆的，鄉(xiāng)村振興的推進也是必須的，城鄉(xiāng)融合是必然的路徑。賀雪峰（2020）提出，只有減少農(nóng)民才能致富農(nóng)民。只有絕大多數(shù)農(nóng)民進城了，農(nóng)村剩下有限農(nóng)民，農(nóng)戶才會有相對較多的農(nóng)村獲利機會，農(nóng)業(yè)強農(nóng)民富農(nóng)村美也才能具備可能性。在這樣一個背景下，必須同時推進城市貧困治理，關注進城農(nóng)民和進城農(nóng)民工的城市區(qū)域空間分布，關注城市化進程下社會空間重構和居住空間分異產(chǎn)生的城中村城市貧困特殊空間，推進制度安排同城市空間分異的契合性，城市化進程才是有效能的，鄉(xiāng)村振興才是值得期待的。

（二）城市貧困治理是社會主義本質(zhì)特征的城市呈現(xiàn)

習近平指出：“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。”［24］這蘊含了城市貧困治理的價值目標。追求“共富”的價值取向，意味著經(jīng)濟社會的高質(zhì)量是對應于全體人民的，城市貧困人口在富裕路上不能、不會被拋棄。當前1000多萬的城市低保人口，6000多萬的城市新貧困人口是 “實現(xiàn)共同富?！倍掏榷贪宓某鞘袇^(qū)域表現(xiàn)。實際上，由于城市是經(jīng)濟社會發(fā)展的引擎，是經(jīng)濟增長的極點，對要素具有虹吸效應，因此“兩極分化”在城市更為凸顯，相對貧困程度也就更深。而且由于城市貧困具有“結構性陷阱”的特質(zhì)，因此經(jīng)濟增長的溢出效應對城市貧困人口來說并沒有顯示出理論上的結果，反而因為整體的水漲船高而增加了他們的生活成本，擠壓了他們的生存空間，阻礙了社會主義本質(zhì)特征的盡早實現(xiàn)?；诖?，重視城市貧困的治理，通過各項舉措保證城市貧困群體能夠生存，盡可能促進他們的發(fā)展，提高他們的生活質(zhì)量，縮小他們同先富群體的差距，就是中國特色社會主義建設的應有之義。

五、時空正義下城市貧困治理實踐行動

城市貧困治理基于貧困人群的復雜性而推進困難，單一的政策體系或應對舉措難以適應巨大的貧困規(guī)模和復雜的人群特征，多元共治是基本的價值取向，分類施策是基本的行動方向，對此學者們已多有述及。中國政府也一直致力于城市反貧困政策的完善，力圖從低保制度、保險制度、就業(yè)制度、住房制度等方面構建一系列制度體系安排。但很顯然，現(xiàn)行制度體系的安排仍存在“救助多于發(fā)展促進、貧困類型難以全面覆蓋、政策存在交叉重疊”等問題，反貧困行動體系仍需優(yōu)化。本文從反貧困的內(nèi)外因作用方法出發(fā)，認為城市貧困治理的實踐行動可以從內(nèi)源性突破和外源性完善兩個方面構建一個內(nèi)外圍合體系。

（一）內(nèi)源性突破：貧困人群自我發(fā)展內(nèi)生機制構建

發(fā)展權是當前學術界探討和使用得比較多的視角，從長遠計，從可持續(xù)計，城市貧困治理需要重視激發(fā)貧困人群自我發(fā)展內(nèi)生機制的構建，通過自我力量獲得發(fā)展的權能。當前貧困人口“被覆蓋”的現(xiàn)狀，不利于其主體性的發(fā)揮。一是積極樹立脫貧主體意識，不悲觀不沉淪，由被動到主動，由外推力轉向內(nèi)生力。在自我脫貧意識的建立和引導下，想方設法尋找脫貧路徑，提升脫貧能力。當然，意識的樹立是長期的過程，是外在環(huán)境變化的內(nèi)生反應，需要各方面條件，特別是宣傳和教育合力而為。二是貧困人群自我發(fā)展能力的構建。貧困人群之所以貧困，除開身體因素制約導致的能力缺失外，缺乏發(fā)展能力，包括缺乏參與就業(yè)創(chuàng)業(yè)、參與市場競爭的方法和能力是主要原因?；诖?，貧困人群要在自我發(fā)展意識的引導下，通過參與教育、培訓，自我學習等方式方法，尋找到就業(yè)機會，提高參與市場競爭和就業(yè)博弈的能力，融入城市就業(yè)體系，拓寬收入途徑，獲得收入的持續(xù)源泉。

（二）外源性突破：發(fā)展型救濟體系的完善

城市貧困是相對貧困，生存型貧困救濟體系所占比例相對較少。從長遠來看，基于貧困人口發(fā)展權構建的發(fā)展型救濟才是政府著力的重點，特別是對失業(yè)造成的結構性貧困，對城市化進程中的流動貧困人口來說尤為重要。政府要從三方面著手，構建一個完善的貧困治理體系。一是提高城市貧困人口的生存型救助金低線，應對城市物價和通脹帶來的生活水平擠壓問題；完善城市醫(yī)療保障體系，規(guī)避低收入人群因病致貧難題；完善社會保險制度，準確對接反貧困政策體系。二是構建教育向低收入人群傾斜的政策體系。參與教育是提升人力資本、打破貧困代際傳遞的重要途徑。政府一方面要關注貧困人群的自我教育問題，通過發(fā)放教育補貼、提供教育培訓機會等手段，提升低收入貧困人群就業(yè)技能，使其獲得就業(yè)機會，或者自我創(chuàng)業(yè)的能力；另一方面，政府要給予貧困人群子女均等地參與教育的機會，比如進城務工人員和流動人口子女在城市獲得教育的機會，落實好教育部門 《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》，乃至通過救助形式不讓貧困人群子女因貧輟學，打破貧困的代際傳遞。三是構建全方位社會動員機制，建設多元共治體系。激發(fā)社會力量，參與貧困救濟。積極應對當前社會組織參與貧困救濟存在的非透明性和公正性缺失的質(zhì)疑，推進社會救助體系開放性、透明性建設，重塑信任機制，提升社會力量參與貧困救助的積極性。