文 謝和均 云南省公共政策研究院、云南大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”的時(shí)代要求。貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，結(jié)合云南邊疆民族地區(qū)實(shí)際，我們要發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢，努力提升邊疆治理效能，關(guān)鍵在于不斷推進(jìn)邊疆地區(qū)治理能力的現(xiàn)代化。

邊疆治理體系優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)邊疆治理能力現(xiàn)代化的前提

中國特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，治理體系治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。邊疆治理體系是實(shí)現(xiàn)邊疆治理能力現(xiàn)代化的前提，分別在規(guī)范邊疆行政行為、市場行為、社會(huì)行為的制度和程序中支持政府治理、市場治理和社會(huì)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。優(yōu)化邊疆治理體系，就是要打破邊疆治理能力提升的結(jié)構(gòu)性約束，塑造邊疆治理的主體特征。

第一，邊疆治理體系優(yōu)化應(yīng)該在規(guī)范政府行為的基礎(chǔ)上界定治理內(nèi)涵。

政府在邊疆治理體系中居于中心地位，是推動(dòng)邊疆經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。邊疆治理能力就要體現(xiàn)為政府在邊疆治理活動(dòng)中所顯示出來的活動(dòng)質(zhì)量，體現(xiàn)在處理政府、市場和社會(huì)關(guān)系上是否達(dá)到有為、有效和有機(jī)的治理目標(biāo)。對(duì)于邊疆治理來說，優(yōu)化治理體系的關(guān)鍵就是要減少“越位”和“錯(cuò)位”等高自主性行為，認(rèn)真貫徹落實(shí)政府權(quán)責(zé)清單制度，深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，不斷激發(fā)邊疆各類市場主體活力。

優(yōu)化邊疆治理體系，要理順中央和地方在邊疆治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系。《決定》中特別提出“加強(qiáng)邊疆治理、推進(jìn)興邊富民”的時(shí)代要求，在探索推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，既要堅(jiān)持和發(fā)揮全國一盤棋、集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，又要調(diào)動(dòng)邊疆地方積極性，營造和鞏固各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的良好局面，在中央和地方之間形成指導(dǎo)合作性治理。中央和地方應(yīng)該在權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)上，合理劃分兩級(jí)政府在邊疆區(qū)域的治理事權(quán)，歸口邊疆事務(wù)的治理主體，細(xì)化邊疆導(dǎo)向的發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策，優(yōu)化邊疆發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、邊疆安全的政策工具組合，深化邊境開發(fā)等重點(diǎn)興邊富民行動(dòng)，促進(jìn)邊疆治理開發(fā)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

第二，邊疆治理體系優(yōu)化應(yīng)該在充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)上促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

作為資源配置的決定性機(jī)制，市場力量是提供物質(zhì)和服務(wù)的最好方式。邊疆治理體系的優(yōu)化，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使社會(huì)主義制度和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。只有在持續(xù)深化市場化改革、推進(jìn)要素市場制度建設(shè)過程中，才能破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，保證市場在資源配置中的高效性。確保市場行為高效運(yùn)行的關(guān)鍵就是要堅(jiān)持競爭中性原則，完善公平競爭審查制度在邊疆各級(jí)政府的全覆蓋，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購和招投標(biāo)等方面，建立各類所有制企業(yè)平等競爭的市場體系。對(duì)于云南來說，尤其要處理好引資增量和存量扶持之間政策優(yōu)惠的平衡，既要持續(xù)做大增量，也要繼續(xù)扶持存量做強(qiáng)。

加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)體制，是邊疆治理體系支撐高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。改革開放40多年的光輝歷程充分證明，只有堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，只有順應(yīng)改革開放這個(gè)時(shí)代發(fā)展潮流，中國特色社會(huì)主義事業(yè)才能始終立于不敗之地。邊疆地區(qū)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，就要不斷健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，加大對(duì)科技創(chuàng)新投入，突出科技創(chuàng)新體制機(jī)制對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，為經(jīng)濟(jì)體制持續(xù)創(chuàng)新提供活力。邊疆地區(qū)沿邊臨海，在開放層面具備一定的地理優(yōu)勢，應(yīng)該積極用好自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港等開放平臺(tái)，聚集要素提升層次、走出去引進(jìn)來，促進(jìn)更大范圍更高質(zhì)量的開放。云南在面向南亞東南亞輻射中心的制度建設(shè)、跨境電子商務(wù)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等方面取得積極進(jìn)展，下一步應(yīng)該更加主動(dòng)服務(wù)和融入“一帶一路”建設(shè)，全力做好跨境合作這篇文章，以改革開放推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

第三，邊疆治理體系優(yōu)化應(yīng)該在充分發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)邊疆和諧。

新中國成立70年來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。穩(wěn)定的社會(huì)秩序?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)變和市場體系發(fā)展提供了重要支撐，這是我國國家治理體系和治理能力建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來，云南省堅(jiān)持立足邊疆、民族地區(qū)社會(huì)治理的規(guī)律特點(diǎn)，完善共建共治共享的基層社會(huì)治理格局，有效推動(dòng)了邊疆地區(qū)和諧穩(wěn)定、群眾安居樂業(yè)。同時(shí)也要看到，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻變革、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，邊疆社會(huì)治理面臨嚴(yán)峻的形勢挑戰(zhàn)，迫切需要進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)治理體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。

邊疆社會(huì)治理體系優(yōu)化，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，始終堅(jiān)持“共建共治共享”的治理目標(biāo)和“社會(huì)化、專業(yè)化、法治化、智能化”的治理路徑，在秩序與活力、治理與管理、共治與自治之間取得平衡，圍繞法治社會(huì)建設(shè)、公民素質(zhì)提升、公共服務(wù)有效均等供給、社會(huì)主體培育壯大等社會(huì)治理體系的這幾個(gè)關(guān)鍵要素，創(chuàng)建平安云南、和諧邊疆。在黨政關(guān)系層面，邊疆治理體系要進(jìn)一步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的制度安排，發(fā)揮好黨委、政府在治理中的作用，確保黨的路線方針政策和各項(xiàng)決策部署不打折扣地落實(shí)到位；在社會(huì)關(guān)系層面，完善“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的制度安排，通過民主協(xié)商會(huì)、推進(jìn)會(huì)、通氣會(huì)等形式加強(qiáng)與社會(huì)的協(xié)商溝通，積極吸納公眾參與，提高治理的社會(huì)化、民主化、協(xié)同化水平；在治理的手段上，堅(jiān)決做到法治保障，并充分用好德治、自治和科技手段，全面統(tǒng)籌內(nèi)部矛盾調(diào)處、社會(huì)治安防控和群防群治等體制機(jī)制。

邊疆治理能力提升是邊疆治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵

經(jīng)國序民、正其制度，制度是安邦定國的根本。在中國特色社會(huì)主義制度體系中，根本制度、基本制度、重要制度等相互銜接、有機(jī)協(xié)調(diào)，極大地推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)著邊疆治理水平的提升。制度建設(shè)固然重要，但更加重要的是制度的落實(shí)和實(shí)施，這是把我國制度優(yōu)勢切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵。邊疆治理能力要解決的關(guān)鍵問題就在于，在邊疆治理體系不斷確立和完善的基礎(chǔ)上，如何使國家的邊疆治理政策能夠落到實(shí)處，以及如何回應(yīng)在邊疆治理過程中出現(xiàn)的新的問題和挑戰(zhàn)。

要狠抓邊疆治理政策的落實(shí)。提升邊疆治理能力，必須強(qiáng)化制度執(zhí)行。各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做執(zhí)行制度的表率，帶動(dòng)全社會(huì)自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度，以績效管理思想不斷追求執(zhí)行速度、執(zhí)行質(zhì)量和執(zhí)行效益，積極營造“結(jié)果導(dǎo)向”的執(zhí)行文化。政府要細(xì)化工作環(huán)節(jié)和工作流程，厘清各執(zhí)行主體的責(zé)權(quán)利范圍。在任務(wù)執(zhí)行過程中，任務(wù)分解、職能分工與執(zhí)行主體合作之間要一一兼顧、有效平衡。在主體責(zé)任明確的基礎(chǔ)上，連帶共擔(dān)周邊責(zé)任，讓執(zhí)行主體在密切合作與責(zé)任共擔(dān)中提高制度執(zhí)行力。當(dāng)然，更要健全制度執(zhí)行的監(jiān)督體制，堅(jiān)持問責(zé)的過程化導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行過程的程序公正性考量，實(shí)現(xiàn)從“有錯(cuò)問責(zé)”向“無為問責(zé)”的轉(zhuǎn)變。優(yōu)化執(zhí)行問責(zé)的技術(shù)手段，應(yīng)用先進(jìn)的科技手段對(duì)問責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行情景模擬和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為執(zhí)行問責(zé)提供循證支持。適當(dāng)擴(kuò)充問責(zé)主體的參與程度與范圍，塑造一個(gè)公民可考察、可進(jìn)入的問責(zé)環(huán)境，促進(jìn)問責(zé)公開化，避免問責(zé)的暗箱操作，提升問責(zé)的公平性。

要提升邊疆治理對(duì)新問題新挑戰(zhàn)的回應(yīng)能力。政府回應(yīng)能力是政府治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，是政府治理改革關(guān)注的重點(diǎn)?；貞?yīng)能力要求政府在政民雙向互動(dòng)的過程中，有效運(yùn)用各種社會(huì)資源與手段，對(duì)治理中出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)做出快速、公平、公開、有效的回應(yīng)。對(duì)于邊疆治理來說，這種回應(yīng)有效促進(jìn)治理決策科學(xué)化、民主化，有利于構(gòu)建和諧的邊疆治理秩序，對(duì)提升邊疆治理效能大有裨益。提升邊疆治理的回應(yīng)能力的前提應(yīng)該明確邊疆治理面臨的新任務(wù)、新問題。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。解決邊疆地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題，始終是邊疆治理要面臨的長期任務(wù)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧成果鞏固、生態(tài)文明建設(shè)、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧等問題都是邊疆地區(qū)在同步全面建成小康社會(huì)征程上的任務(wù)和挑戰(zhàn)。因此，邊疆地區(qū)政府應(yīng)該立足區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適應(yīng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)邊疆跨越式發(fā)展。堅(jiān)持發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享，夯實(shí)保障和改善民生的物質(zhì)基礎(chǔ)，不斷促進(jìn)邊疆百姓生活改善。新時(shí)代提升邊疆治理能力應(yīng)該在鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)上，積極探索阻止群眾返貧致貧的長效機(jī)制。針對(duì)深度貧困地區(qū)，要集中力量解決重點(diǎn)群眾的“兩不愁三保障”等關(guān)鍵問題，將扶貧、扶志、扶智有機(jī)結(jié)合，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力。統(tǒng)籌好扶貧工作與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略，推動(dòng)邊疆農(nóng)村事業(yè)的繁榮壯大。

提升邊疆治理的回應(yīng)能力還應(yīng)該在內(nèi)部體制機(jī)制上做文章。邊疆的治理是一種整合性治理，必須在“五位一體”的總體布局中加以推進(jìn)，但邊疆地區(qū)有些地方和部門回應(yīng)意識(shí)和回應(yīng)動(dòng)力還比較薄弱，這往往不能很好地履行政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職責(zé)，也導(dǎo)致政府忽視公眾的真實(shí)愿望，不能滿足社會(huì)需求，進(jìn)而削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，在邊疆治理過程中應(yīng)該進(jìn)一步樹立服務(wù)型政府理念，強(qiáng)化政府回應(yīng)性制度建設(shè)，將政府回應(yīng)的運(yùn)行流程、應(yīng)該遵循的基本原則和相應(yīng)的監(jiān)督與問責(zé)以法律規(guī)范的形式確定下來，實(shí)現(xiàn)政府回應(yīng)過程的法治化。當(dāng)然，大力發(fā)展電子政務(wù)、建設(shè)數(shù)字政府，充分運(yùn)用技術(shù)手段在政府和公眾之間架起溝通橋梁，是提升政府治理能力的重要技術(shù)手段。