文 李 誠(chéng) 中共云南省委黨校社會(huì)和生態(tài)文明教研部副主任、副教授

邊疆治理是國(guó)家治理的重要方面，直接關(guān)系到邊疆的穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。新中國(guó)成立70年來(lái)，邊疆各民族在黨的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，邊疆治理成效明顯、成就巨大。改革開放以來(lái)，隨著全球化、市場(chǎng)化、城市化和信息化的加速推進(jìn)，邊疆社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化，邊疆社會(huì)內(nèi)部的矛盾日益凸顯，受地緣政治環(huán)境的影響更加復(fù)雜嚴(yán)峻。為此，黨的十九大立足社會(huì)主要矛盾的變化和實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，明確提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”。隨著“第一個(gè)百年”目標(biāo)窗口期的臨近，黨的十九屆四中全會(huì)在明確國(guó)家治理現(xiàn)代化“三步走”總體目標(biāo)的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)第一步目標(biāo)“在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效”的整體謀劃，系統(tǒng)全面地提出了“十三個(gè)堅(jiān)持和完善”的明確任務(wù)。正是在這個(gè)意義上，此次全會(huì)將邊疆治理作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，明確提出“加強(qiáng)邊疆治理、推進(jìn)興邊富民”，進(jìn)一步凸顯了邊疆治理在國(guó)家治理中的重要戰(zhàn)略地位。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，邊疆地區(qū)不僅不可能缺位，而且也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，在邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程中，邊疆全方位開放和邊疆內(nèi)部之間以及內(nèi)外部之間不同國(guó)家、地區(qū)、民族、群體之間的頻繁流動(dòng)對(duì)邊疆地區(qū)各級(jí)黨委和政府的治理水平和能力也提出許多新的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)邊疆治理和實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，必須在正確認(rèn)識(shí)和把握邊疆治理面臨的新挑戰(zhàn)新機(jī)遇的基礎(chǔ)上，深入理解邊疆治理與國(guó)家治理之間的關(guān)系，從形成更加成熟更加定型的制度體系上不斷夯實(shí)邊疆治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。

提高邊疆治理的政治站位

認(rèn)識(shí)邊疆和理解邊疆是加強(qiáng)邊疆治理的前提和基礎(chǔ)。邊疆民族地區(qū)是在國(guó)家建構(gòu)意義上形成的地理、政治、行政和文化上的概念。我國(guó)邊疆治理經(jīng)歷了傳統(tǒng)王朝國(guó)家時(shí)期的邊疆自治、近代國(guó)家時(shí)期邊疆對(duì)國(guó)家治理的高度認(rèn)同、現(xiàn)代民族國(guó)家時(shí)期邊疆治理與國(guó)家治理良性互動(dòng)三個(gè)階段。其中，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開啟現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建時(shí)期，邊疆地區(qū)才真正意義上進(jìn)入了邊疆治理新階段?？偨Y(jié)新中國(guó)成立70年來(lái)黨在邊疆治理中的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)可以得出結(jié)論：黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)和中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)是實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的根本保證。進(jìn)入新時(shí)代，邊疆民族地區(qū)作為我國(guó)少數(shù)民族和信教人口主要聚居區(qū)，一方面邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族和諧、宗教和順、邊疆穩(wěn)定；另一方面邊疆地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾日益明顯，邊疆社會(huì)問(wèn)題不斷增多，民族宗教工作呈現(xiàn)新的階段性特征，復(fù)雜地緣政治環(huán)境下的各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題相互交織。

2014年，習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上指出：“處理好民族問(wèn)題、做好民族工作，是關(guān)系祖國(guó)統(tǒng)一和邊疆鞏固的大事，是關(guān)系民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的大事，是關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安和中華民族繁榮昌盛的大事”，要求各級(jí)黨委和政府“堅(jiān)持從政治上把握民族關(guān)系、看待民族問(wèn)題”。2016年，習(xí)近平總書記在全國(guó)宗教工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“宗教工作在黨和國(guó)家工作全局中具有特殊重要性”，提出要從“牢牢把握?qǐng)?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位、強(qiáng)化黨的執(zhí)政基礎(chǔ)這個(gè)根本”出發(fā)，提高處理宗教問(wèn)題能力。從邊疆治理的具體實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)邊疆地區(qū)不同程度存在“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”和“重行政管理、輕社會(huì)治理”的現(xiàn)象。為此，新形勢(shì)下，各級(jí)黨委和政府要圍繞黨的十九屆四中全會(huì)提出的“固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的總體要求，從政治意義上提高對(duì)“加強(qiáng)邊疆治理”的緊迫感和使命感的認(rèn)識(shí)，提高政治站位，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。

把握邊疆治理的內(nèi)涵特征

邊疆治理較之于國(guó)家治理具有其自身特殊性。國(guó)家治理是國(guó)家重要政治職能，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家性質(zhì)、國(guó)家發(fā)展和國(guó)家根本制度要求的治理，是國(guó)家對(duì)于主權(quán)控制范圍內(nèi)（包括邊疆）的各項(xiàng)事務(wù)的總體治理。邊疆治理不僅在外延上小于國(guó)家治理，而且還具有治理區(qū)域邊疆性、參與主體民族性和治理環(huán)境復(fù)雜性三個(gè)明顯的特征。

治理區(qū)域的邊疆性突出邊疆的地理、政治、文化、行政和軍事意義對(duì)于邊疆治理的影響，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上的后發(fā)展性、社會(huì)轉(zhuǎn)型上的遲滯性、發(fā)展環(huán)境上的外生性（受地緣環(huán)境影響）。參與主體民族性體現(xiàn)在邊疆治理中形成了以少數(shù)民族為主、漢族與各少數(shù)民族相互合作、共同治理的格局。邊疆治理主體的民族性突出了邊疆治理過(guò)程中民族之間的相互關(guān)系、國(guó)家與民族之間關(guān)系、國(guó)家意識(shí)與民族意識(shí)的整合度三個(gè)關(guān)鍵因素的影響。治理環(huán)境的復(fù)雜性體現(xiàn)在自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和地緣政治環(huán)境三個(gè)方面，并不同程度地影響著邊疆治理的內(nèi)容、進(jìn)程和結(jié)果。具體而言，這種環(huán)境的復(fù)雜性表現(xiàn)為自然環(huán)境的脆弱性、社會(huì)環(huán)境的差異性、政治環(huán)境的敏感性，體現(xiàn)在邊疆治理中要正確處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、邊疆穩(wěn)定與國(guó)家安全之間的關(guān)系。

完善邊疆治理的制度體系

習(xí)近平總書記指出：“治理國(guó)家，制度是起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用的”。加強(qiáng)邊疆治理和實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化要以“治理體系現(xiàn)代化”為目標(biāo)，不斷建立健全邊疆治理的制度體系，著力從民族政策法規(guī)、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)機(jī)制、社會(huì)治理機(jī)制、邊境管理機(jī)制、組織保障機(jī)制等五個(gè)方面加強(qiáng)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新及其監(jiān)督執(zhí)行。黨的十九屆四中全會(huì)在邊疆治理制度體系上提出三個(gè)方面的具體要求：一是做好民族工作和宗教工作，健全黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)制度，促進(jìn)民族關(guān)系和宗教關(guān)系和諧；二是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路；三是從構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的角度提出加強(qiáng)邊疆治理和推進(jìn)興邊富民的相關(guān)制度建設(shè)要求。目前，從邊疆治理制度建設(shè)實(shí)踐和實(shí)際效果來(lái)看，存在地區(qū)發(fā)展不平衡、制定程序不規(guī)范、制度體系化弱、制度缺乏特色性指導(dǎo)性操作性、制度效能低等突出問(wèn)題。與此同時(shí)，邊疆民族自治地區(qū)對(duì)于科學(xué)合理充分運(yùn)用自治權(quán)的技巧掌握存在明顯不足。為此，要圍繞加快推進(jìn)邊疆治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，按照習(xí)近平總書記提出的“頂層設(shè)計(jì)要縝密、政策統(tǒng)籌要到位、工作部署要穩(wěn)妥”的明確要求，圍繞中央和地方的重大決策部署和中心工作，加強(qiáng)和完善邊疆民族地區(qū)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的制度體系，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)，落實(shí)黨委指導(dǎo)立法的主體責(zé)任，使民族區(qū)域自治制度真正落地落實(shí)落細(xì)。同時(shí)，針對(duì)邊疆社會(huì)轉(zhuǎn)型的滯后性、外生性、不平衡性和復(fù)雜艱巨性，加快推進(jìn)邊疆基層治理體系建設(shè)，針對(duì)邊疆貧困問(wèn)題、跨境婚姻、“三非問(wèn)題”、毒品艾滋病問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、非法宗教滲透、民族文化傳承和保護(hù)等突出邊疆社會(huì)問(wèn)題，根據(jù)不同邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，分類別分層次分情況建立和完善相關(guān)治理措施。

提高邊疆治理能力

“一分部署，九分落實(shí)”。只有通過(guò)邊疆治理能力的不斷提升才能使邊疆治理的法律法規(guī)和政策制度充分發(fā)揮效能，真正實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，并把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。當(dāng)前，在邊疆治理的具體實(shí)踐中，存在治理理念轉(zhuǎn)換不到位、治理手段單一、基層治理水平和能力弱等突出問(wèn)題。為此，一是深化“兩個(gè)共同”的信念，不斷提升民族關(guān)系凝聚能力。堅(jiān)持“各民族都是一家人，一家人都要過(guò)上好日子”的信念，提高做好民族工作的意識(shí)和能力，深入民間、體察民情、贏得民心。堅(jiān)持通過(guò)發(fā)展來(lái)鞏固民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)，保證“決不讓一個(gè)兄弟民族掉隊(duì)，決不讓一個(gè)貧困地區(qū)落伍”。堅(jiān)持加強(qiáng)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為核心的愛(ài)國(guó)主義教育，增強(qiáng)各少數(shù)民族對(duì)中華民族的自豪感和認(rèn)同感。加強(qiáng)對(duì)黨的民族宗教政策的宣傳教育工作，堅(jiān)決抵制各種錯(cuò)誤思潮和境外文化滲透。加強(qiáng)宗教管理和服務(wù)，以發(fā)展來(lái)推動(dòng)宗教與社會(huì)主義相適應(yīng)。樹立和增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)思維，提高同新媒體打交道的能力，不斷提高對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情信息的收集、研判和引導(dǎo)能力。二是深化依法執(zhí)政和依法行政的理念，不斷提升依法治理的能力。“民族團(tuán)結(jié)不僅是價(jià)值取向，也是行為規(guī)范”。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、用法、守法、護(hù)法，結(jié)合“七五”普法和“禁毒防艾”宣傳活動(dòng)，推進(jìn)法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)宗教場(chǎng)所，不斷增強(qiáng)邊疆各族干部群眾的法律意識(shí)和依法維權(quán)的能力，筑牢民族團(tuán)結(jié)的法治根基。三是深化“以民為本、共享發(fā)展”的理念，不斷提升公共服務(wù)的能力?！鞍l(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的就是要讓各族群眾過(guò)上好日子”。邊疆地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的矛盾更加突出，貧困人口集中、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多、公共服務(wù)的可及性和公平性明顯不足。在邊疆治理過(guò)程中，要始終圍繞實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量跨越式發(fā)展根本任務(wù)，推動(dòng)資金、政策、項(xiàng)目和公共服務(wù)向基層、農(nóng)村、邊境、貧困民族和人口較少民族和地區(qū)傾斜，補(bǔ)齊民生短板。同時(shí)，加快城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)基層社會(huì)治理能力，制定培育和鼓勵(lì)社會(huì)組織和專業(yè)社工人員參與公共服務(wù)的政策措施。四是深化“穩(wěn)邊固邊、富民強(qiáng)邊”的理念，不斷提升維護(hù)邊疆穩(wěn)定的能力。堅(jiān)持“治國(guó)必治邊”，正確處理維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力。樹立“民族宗教無(wú)小事”的理念，增強(qiáng)做好民族宗教工作的能力。嚴(yán)格出入境管理，建立邊境縣地方黨委、政府與軍警民協(xié)調(diào)合作治理機(jī)制，積極探索邊疆治理的國(guó)際合作機(jī)制。