高 峰

自2009年以來(lái)，蘇州基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、基層政府管理體制改革方向和城鄉(xiāng)居民意愿等方面的系統(tǒng)考量，以更好地服務(wù)居民群眾為目的，以構(gòu)建新型社區(qū)治理體系和提升社區(qū)治理能力為目標(biāo)，進(jìn)行了持續(xù)十年的有益探索，取得了階段性成效，產(chǎn)生了積極社會(huì)反響。其中，源自蘇州太倉(cāng)市的“政社互動(dòng)”榮獲第三屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，并位列“2015年度中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”之首；蘇州張家港市的“三治融合”獲評(píng)第四屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”；蘇州“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化全覆蓋試點(diǎn)”被評(píng)為2017年江蘇省“基層社會(huì)治理創(chuàng)新獎(jiǎng)”十大成果之首。

一、“政社互動(dòng)”：走出社區(qū)治理困境的“破冰”之舉

改革使原先的“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”，政府兜底“單位”剝離出的社會(huì)職能，其重心逐級(jí)下移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處作為政府基層組織單位，處于三明治的“夾心層”，是政府行政管理和社會(huì)自我管理的中介和橋梁，對(duì)上承接政府安排的事項(xiàng)，對(duì)下承擔(dān)指導(dǎo)社區(qū)自治的責(zé)任。

長(zhǎng)期以來(lái)，基層政府行政管理與群眾自治二元結(jié)構(gòu)碰撞，成為社區(qū)治理之困的體制原因。多層的行政干預(yù)捆綁了社區(qū)手腳，“上面千條線，下面一根針”是其真實(shí)寫(xiě)照，居（村）委干部像“木偶”一樣，任由上面“千條線”扯動(dòng)。近年來(lái)，基層政府和派出機(jī)構(gòu)工作超載，“白加黑”“5+2”是工作常態(tài)。面對(duì)如此繁重的工作任務(wù)，向社區(qū)轉(zhuǎn)移事項(xiàng)成為政府基層組織的慣性選擇，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)的雙重疲憊。

居（村）民委員會(huì)是群眾性自治組織，但受行政導(dǎo)向思維的影響，事實(shí)上演變?yōu)檎毮芟蚧鶎友由斓妮d體，成為行政任務(wù)的責(zé)任主體，“工作任務(wù)多、工作臺(tái)帳多、考核檢查多”。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，城鄉(xiāng)社區(qū)不合理負(fù)擔(dān)主要來(lái)自以下幾方面：一是“協(xié)助”工作無(wú)“門檻”。根據(jù)《居委會(huì)組織法》和《村委會(huì)組織法》，居（村）委會(huì)有協(xié)助政府開(kāi)展工作的職能，但在實(shí)際操作中，“協(xié)助”變得“無(wú)邊界無(wú)底線”。二是“屬地管理”被誤讀。不管社區(qū)里出什么問(wèn)題，最終居（村）委會(huì)都會(huì)被追責(zé)，理由是“屬地管理”，而實(shí)際上，很多問(wèn)題都超出了社區(qū)的能力和職權(quán)范圍。三是“低位協(xié)調(diào)”。在基層治理工作中，要求居（村）委會(huì)協(xié)調(diào)延伸至社區(qū)的各政府職能部門的工作人員，但事實(shí)上，居（村）委會(huì)沒(méi)有足夠的協(xié)調(diào)能力和手段。

為破解社區(qū)工作行政化問(wèn)題，近年來(lái)不少地方開(kāi)展了“居站分設(shè)”的社區(qū)體制改革，在社區(qū)設(shè)立工作站負(fù)責(zé)政府下派的行政事務(wù)，讓自治組織回歸自治服務(wù)本位，但在實(shí)踐中又逐漸出現(xiàn)了“再度行政化”。政府相關(guān)部門將工作下沉到基層，在社區(qū)居（村）委會(huì)建立工作站或辦事窗口。進(jìn)社區(qū)的各部門都對(duì)居（村）委會(huì)提出“工作目標(biāo)上墻”“措施上墻”“流程上墻”“制度上墻”等要求，以致居（村）委會(huì)辦公場(chǎng)所的墻上掛滿牌子，有些辦公場(chǎng)地較小的居（村）委會(huì)甚至出現(xiàn)了“墻不夠用”的情況。在“牌子”的背后，則是居（村）委會(huì)工作人員的沉重負(fù)擔(dān)。據(jù)實(shí)地調(diào)查，很多部門把工作推進(jìn)基層后，除督查考核之外，全部工作交由居（村）委會(huì)工作人員做，以致他們的大部分時(shí)間和精力都用于應(yīng)付“進(jìn)社區(qū)”事項(xiàng)的“臺(tái)賬”和“考核”，社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)的本職工作反而無(wú)暇顧及。

政社邊界不清和關(guān)系不順，社區(qū)事務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重；加之“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”難以落實(shí)，社區(qū)“小馬拉大車”，許多轉(zhuǎn)入社區(qū)的行政事項(xiàng)由于缺乏專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)保障而處于“懸置”狀態(tài)。不少公共管理和公共服務(wù)事項(xiàng)在距居民的“最后一公里”處停留在“臺(tái)賬”上，百姓難有真切的獲得感。

如何厘清政社關(guān)系，切實(shí)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，不斷提升社區(qū)居民的獲得感幸福感？2015年民政部、中央組織部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，蘇州則在先行實(shí)踐中給出了具體“答案”。在深入調(diào)查、科學(xué)論證基礎(chǔ)上，蘇州太倉(cāng)市在全國(guó)率先啟動(dòng)“政社互動(dòng)”探索。2009年出臺(tái)《關(guān)于建立政府行政管理與基層群眾自治互動(dòng)銜接機(jī)制的意見(jiàn)》，并于2010年首先在太倉(cāng)市的城廂鎮(zhèn)和雙鳳鎮(zhèn)進(jìn)行了“政社互動(dòng)”試點(diǎn)。在《意見(jiàn)》指導(dǎo)下，太倉(cāng)“政社互動(dòng)”通過(guò)“兩份清單、一張協(xié)議、雙向評(píng)估”的路徑加以推進(jìn)。

一是勘定權(quán)力邊界，制定兩份清單。明晰政府和自治組織權(quán)責(zé)邊界是“政社互動(dòng)”得以推進(jìn)的關(guān)鍵所在。2010年，太倉(cāng)市依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)部門清理、專家審核、村居討論、社會(huì)公示，梳理出《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》“兩份清單”?！皟煞萸鍐巍眲澢辶恕靶姓?quán)力”與“自治權(quán)利”界限，為“政社互動(dòng)”的推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是剝離行政責(zé)任，簽訂委托協(xié)議。長(zhǎng)期以來(lái)，基層政府行政管理的一個(gè)重要手段是通過(guò)簽訂行政責(zé)任書(shū)，把原本屬于政府的責(zé)任“下嫁”給自治組織。太倉(cāng)市在明晰權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，把廢止行政責(zé)任書(shū)作為推進(jìn)“政社互動(dòng)”的突破口，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，政社雙方平等協(xié)商簽訂《協(xié)助管理協(xié)議書(shū)》，明確社區(qū)協(xié)助政府管理的項(xiàng)目和要求，明確政府必須提供社區(qū)的行政指導(dǎo)和財(cái)政支付，明確雙方的履約評(píng)估和違約責(zé)任。

三是弱化行政考核，實(shí)行雙向評(píng)估。建立由黨政干部組成的自治組織履職履約情況評(píng)估小組和由社區(qū)黨組織、居（村）委干部、居（村）民代表組成的政府履職履約情況評(píng)估小組，對(duì)雙方履約情況進(jìn)行年度評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果與基層政府責(zé)任部門和責(zé)任人以及居（村）干部雙方績(jī)效考核掛鉤。

太倉(cāng)市的“政社互動(dòng)”改革在試點(diǎn)一年的基礎(chǔ)上，于2011年4月在太倉(cāng)全市全面推開(kāi)，2012年6月開(kāi)始，在蘇州大市范圍內(nèi)逐步推廣。截至2014年12月26日，蘇州全市2054個(gè)村民委員會(huì)和居民居委會(huì)實(shí)現(xiàn)了“政社互動(dòng)”全覆蓋?！罢缁?dòng)”的實(shí)踐成效獲得了所在地各參與方的廣泛認(rèn)可，也引起江蘇省主要領(lǐng)導(dǎo)和中央有關(guān)部門的高度關(guān)注。①2013年3月，中央書(shū)記處書(shū)記、中央紀(jì)委副書(shū)記趙洪祝作出重要批示：“江蘇太倉(cāng)市‘政社互動(dòng)’的做法，突出‘確權(quán)、服務(wù)、效率’，理念新、措施實(shí)，效果比較好，希望繼續(xù)探索實(shí)踐，積累更多經(jīng)驗(yàn)。”2013年6月12日，江蘇省省長(zhǎng)李學(xué)勇批示：“太倉(cāng)市‘政社互動(dòng)’經(jīng)驗(yàn)值得推廣。”2013年6月15日，江蘇省委書(shū)記羅志軍批示：“在全省及時(shí)推開(kāi)，不斷有新進(jìn)展?！?013年7月，江蘇省推行“政社互動(dòng)”推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新工作會(huì)議在蘇州太倉(cāng)市召開(kāi)，會(huì)議要求從2013年開(kāi)始“政社互動(dòng)”在江蘇全省逐步推進(jìn)。

“政社互動(dòng)”的實(shí)施，最直接的變化是政府改變了對(duì)自治組織發(fā)號(hào)施令的傳統(tǒng)做法，促進(jìn)了政府的自律、權(quán)力的“瘦身”和社區(qū)的減負(fù)。如今，凡屬社區(qū)居民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由社區(qū)自主管理；凡屬政府部門職責(zé)范圍的工作任務(wù)，不得隨意向社區(qū)轉(zhuǎn)入；凡屬未經(jīng)確認(rèn)進(jìn)入社區(qū)的事項(xiàng)，特別是無(wú)償占用社區(qū)工作精力和工作經(jīng)費(fèi)，可能干擾社區(qū)正常服務(wù)管理秩序的，社區(qū)居（村）委會(huì)有權(quán)拒絕執(zhí)行。社區(qū)對(duì)外只統(tǒng)一懸掛社區(qū)黨組織、居（村）委會(huì)、工作站、人民調(diào)解委員會(huì)和社區(qū)綜治辦等5塊標(biāo)識(shí)牌，各單位、各部門不得以條線規(guī)定為由要求社區(qū)增掛其他牌子。同時(shí)，要求“工作進(jìn)社區(qū)”的責(zé)任部門對(duì)社區(qū)臺(tái)賬要減量、規(guī)范，注重基礎(chǔ)性、實(shí)用性和動(dòng)態(tài)性，并推行臺(tái)賬電子化。已有電子臺(tái)賬的，不得因各類達(dá)標(biāo)評(píng)比表彰等要求社區(qū)另行制作紙質(zhì)臺(tái)賬。

“政社互動(dòng)”改革更深刻的意義在于：一是破除政府把自治組織作為行政延伸的思維定勢(shì)和行為習(xí)慣，通過(guò)厘清“兩份清單”，使公共權(quán)力得到規(guī)范，群眾自治權(quán)利得到保障，促進(jìn)了基層群眾自治組織功能正確定位和合理回歸；二是破除自治組織習(xí)慣“行政依賴”、一旦離開(kāi)行政“指揮棒”就變得束手無(wú)策的運(yùn)行阻力，增強(qiáng)了自治組織的自治能力和信心；三是為推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新開(kāi)辟了廣闊空間。善治的根本在于政府的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。“政社互動(dòng)”向社會(huì)表達(dá)了“尊重自治權(quán)利，建設(shè)有限政府”的法治思想和“共同參與、和諧善治”的治理理念，為促進(jìn)基層社會(huì)和諧奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、社區(qū)服務(wù)社會(huì)化：“三社聯(lián)動(dòng)”的蘇州路徑

“政社互動(dòng)”實(shí)施后，“兩份清單”讓社區(qū)減負(fù)了，但政府卻“增負(fù)”了。政府“兩份清單”以外原先轉(zhuǎn)入社區(qū)的工作事項(xiàng)誰(shuí)來(lái)做、怎么做，就成為隨之而來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為破解這一難題，從2012年起，蘇州又啟動(dòng)推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”，深化“政社互動(dòng)”的新探索。主要有兩種思路、兩種做法：一是在“兩份清單”之外，將原先轉(zhuǎn)入社區(qū)的政府事項(xiàng)，改由政府花錢“購(gòu)買”“社區(qū)”服務(wù)項(xiàng)目，“社區(qū)”再將其轉(zhuǎn)包給專業(yè)社會(huì)組織，由專業(yè)社會(huì)組織的專業(yè)社工將項(xiàng)目在社區(qū)內(nèi)落地；二是在“兩份清單”之外，將原先轉(zhuǎn)入社區(qū)的政府事項(xiàng)，改由政府花錢直接向?qū)I(yè)社會(huì)組織購(gòu)買，專業(yè)社會(huì)組織的專業(yè)社工再連接項(xiàng)目落地的所在社區(qū)，最終服務(wù)社區(qū)居民。這兩種思路和做法，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)、社會(huì)組織和專業(yè)社工三者的互聯(lián)互動(dòng)。可見(jiàn)，在蘇州，“三社聯(lián)動(dòng)”是“政社互動(dòng)”之后的內(nèi)在現(xiàn)實(shí)要求，是“政社互動(dòng)”的自然拓展和延伸。

在各地實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，2013年，民政部聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作發(fā)展的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2013〕178號(hào)），提出“探索建立以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制”?！叭缏?lián)動(dòng)”要“聯(lián)”得起，“動(dòng)”得了，關(guān)鍵要有一定量的能夠承接政府職能轉(zhuǎn)移的專業(yè)社會(huì)組織。為此，蘇州早于2012年就開(kāi)始通過(guò)“公益創(chuàng)投”培育和發(fā)展社會(huì)組織?！肮鎰?chuàng)投”的持續(xù)推進(jìn)，為激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也存在自身難以克服的不足：創(chuàng)投門檻低、項(xiàng)目資金小、服務(wù)周期短、覆蓋人群有限、農(nóng)村社區(qū)滯后等“短板”。為補(bǔ)齊“短板”，2016年初，蘇州著手啟動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革，從制度創(chuàng)新切入，探索建立“優(yōu)化創(chuàng)投、擴(kuò)大采購(gòu)、街鎮(zhèn)打包、村居落地、三社聯(lián)動(dòng)、共建共享”的社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的新機(jī)制，并以制度創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新。

蘇州在探索實(shí)踐中，按照“社會(huì)的事社會(huì)辦、專業(yè)的事專業(yè)辦”的原則，逐步將城鄉(xiāng)社區(qū)為老、扶弱、雙擁、關(guān)愛(ài)困境兒童、提升自治能力、破解治理難題等社區(qū)基本公共服務(wù)，劃分特殊人群基礎(chǔ)類、居民自治增能類、破解難題治理類共3個(gè)大類、21個(gè)大項(xiàng)、85個(gè)子項(xiàng)，通過(guò)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、整體打包，向有專業(yè)資質(zhì)、有專業(yè)能力的社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，由中標(biāo)機(jī)構(gòu)組建執(zhí)行團(tuán)隊(duì)“全員額下沉、全方位融入、全天候服務(wù)”，逐步形成以“居民為中心、統(tǒng)籌為方法、專業(yè)為支撐、三社聯(lián)動(dòng)為路徑”的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化新機(jī)制。在社區(qū)服務(wù)社會(huì)化推進(jìn)過(guò)程中，堅(jiān)持服務(wù)機(jī)構(gòu)“落地”村居、執(zhí)行團(tuán)隊(duì)“融入”居民、專業(yè)社工“深耕”一線。讓社會(huì)工作在基層扎根，讓專業(yè)社工成為社區(qū)共治主體，讓居民感知身邊有社工的溫暖，從而為城鄉(xiāng)社區(qū)編織了一張“既不進(jìn)編，也不占編，不為所有，但為所用”的社工人才大網(wǎng)，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理注入了新的活力。

作為“三社聯(lián)動(dòng)”政策的延伸，蘇州推行“社區(qū)服務(wù)社會(huì)化”試點(diǎn)改革是要徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社區(qū)工作模式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體能力專業(yè)化、服務(wù)需求定向化、服務(wù)籌資多元化、服務(wù)范圍擴(kuò)大化（由中心城區(qū)向城鄉(xiāng)社區(qū)尤其是農(nóng)村社區(qū)延伸），推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)供給一體化，為構(gòu)建社區(qū)協(xié)商、合作治理網(wǎng)絡(luò)夯實(shí)基礎(chǔ)。

“社區(qū)服務(wù)社會(huì)化”試點(diǎn)改革以2016年4月蘇州市人民政府印發(fā)“關(guān)于全面推進(jìn)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化試點(diǎn)方案”為標(biāo)志正式啟動(dòng)，首批試點(diǎn)政府財(cái)政總投入2400萬(wàn)元，為期兩年，在18個(gè)街道、90個(gè)社區(qū)先行，面向全國(guó)專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)公開(kāi)招標(biāo)。截至2019年10月，蘇州全市累積投入2.5億元，覆蓋10個(gè)區(qū)（市）、所有街（鎮(zhèn)）、521個(gè)社區(qū)（村）。入駐蘇州全市社區(qū)的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)近百家、千余名全職社工在社區(qū)一線開(kāi)展服務(wù)。此外，蘇州“社區(qū)服務(wù)社會(huì)化”試點(diǎn)工作還推動(dòng)了社區(qū)公益金創(chuàng)建、社區(qū)社會(huì)組織培育、社區(qū)志愿者招募與培訓(xùn)、社情民意溝通平臺(tái)等多條社區(qū)服務(wù)“社會(huì)化”路徑探索。截至目前，“社區(qū)服務(wù)社會(huì)化”改革試點(diǎn)已有三年，依托政府財(cái)政和配套政策，項(xiàng)目落地工作開(kāi)展順利，專業(yè)機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)與政府合作解決社區(qū)居民多樣化社會(huì)需求、社區(qū)社會(huì)組織與居民共同參與社區(qū)治理格局初步形成。

社區(qū)服務(wù)社會(huì)化是黨的十九大提出“打造共建共治共享社會(huì)治理格局，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”的生動(dòng)實(shí)踐，是新形勢(shì)下推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”、深度融合的有益探索。蘇州社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的實(shí)踐探索，是社區(qū)服務(wù)供給側(cè)領(lǐng)域的深刻變革，為創(chuàng)新服務(wù)方式、改進(jìn)服務(wù)方法、融合服務(wù)資源、提升服務(wù)效能帶來(lái)了諸多溢出效應(yīng)，并打造了一批城鄉(xiāng)社區(qū)治理新品牌：創(chuàng)建了一批由社工機(jī)構(gòu)通過(guò)自籌模式成立的社區(qū)公益金；創(chuàng)立了一批由社工機(jī)構(gòu)推動(dòng)社區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)；創(chuàng)制了一批由社工機(jī)構(gòu)合作研發(fā)的線上線下信息共享系統(tǒng)；創(chuàng)新了一批由社工機(jī)構(gòu)多維度介入的社區(qū)重難點(diǎn)治理成功案例。

三、聚焦能力建設(shè)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)

“社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！绷?xí)總書(shū)記的重要論述充分表明加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力建設(shè)的極端重要性。2017年黨的十九大以來(lái)，蘇州根據(jù)新時(shí)代的新要求，聚焦社區(qū)治理的能力建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)治理“五大機(jī)制”，提升社區(qū)治理“五種能力”。

一是強(qiáng)化核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提升社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的引領(lǐng)能力。通過(guò)“寓領(lǐng)導(dǎo)于服務(wù)管理之中、寓領(lǐng)導(dǎo)于民主協(xié)商之中”，更加凸顯社區(qū)黨組織的“一元核心”地位，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。寓領(lǐng)導(dǎo)于服務(wù)管理之中，即積極發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)服務(wù)中的“策源地”的作用，擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。社區(qū)治理中，居民滿意是衡量黨建工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)社區(qū)服務(wù)能力和管理水平的提高，居民的需求不斷得到滿足，不斷感受到黨的溫暖，群眾的認(rèn)可度和信任度逐步提升，自然會(huì)使社區(qū)黨組織的威望逐步提高。寓領(lǐng)導(dǎo)于民主協(xié)商之中，一方面強(qiáng)化社區(qū)黨組織在協(xié)商平臺(tái)中的召集作用，另一方面強(qiáng)調(diào)協(xié)商過(guò)程中的積極引導(dǎo)，更好體現(xiàn)黨的意志，提高協(xié)商效率。

二是強(qiáng)化議事協(xié)商機(jī)制，提升社區(qū)治理的自治能力。在社區(qū)層面建立社區(qū)協(xié)商委員會(huì)這一協(xié)商平臺(tái)，社區(qū)任何重大事項(xiàng)和涉及多人的矛盾和糾紛均需通過(guò)這一平臺(tái)予以協(xié)商、集體決策，充分體現(xiàn)社區(qū)自治的基本屬性。該協(xié)商平臺(tái)除了社區(qū)黨組織代表、居（村）委會(huì)代表等常任委員之外，其余非常任委員均從利益相關(guān)群體中推選產(chǎn)生，以保證協(xié)商人員的代表性和協(xié)商結(jié)果的可行性。在議事協(xié)商中，堅(jiān)持平等協(xié)商，以協(xié)商促進(jìn)共識(shí)，靠協(xié)商解決爭(zhēng)端。議事協(xié)商機(jī)制的建立和強(qiáng)化，能夠有效化解社區(qū)矛盾和糾紛，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早協(xié)商、早化解，大大增強(qiáng)社區(qū)治理的自治水平，對(duì)社區(qū)的穩(wěn)定與和諧具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

三是強(qiáng)化內(nèi)生服務(wù)機(jī)制，提升社區(qū)居民自我服務(wù)能力。通過(guò)政府向社會(huì)組織購(gòu)買社區(qū)服務(wù)，其服務(wù)范圍和對(duì)象都相對(duì)有限，無(wú)法從根本上滿足各類居民的需求，與這種“嵌入式”的社區(qū)服務(wù)模式不同，目前，蘇州更加注重培育社區(qū)內(nèi)生的自我服務(wù)機(jī)制。在城市，主要通過(guò)增強(qiáng)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)三者之間的“粘合度”和信任度，并以此為基礎(chǔ)組建社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，通過(guò)專家輔導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，孵化培育社區(qū)社會(huì)組織，組建各類社區(qū)志愿者隊(duì)伍，自發(fā)提供自我服務(wù)，讓“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”成為共識(shí)，找到路徑，落到實(shí)處。與“嵌入式”服務(wù)機(jī)制相比，內(nèi)生服務(wù)機(jī)制使得社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍更加龐大、服務(wù)成本更加低廉，大大減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；與“嵌入式”服務(wù)機(jī)制相比，專業(yè)社會(huì)組織及其社工的主要任務(wù)不是為社區(qū)居民提供直接服務(wù)，而是帶動(dòng)更多的社區(qū)志愿者，整合社區(qū)內(nèi)外的社會(huì)資源，共同為社區(qū)居民提供服務(wù)；與“嵌入式”服務(wù)機(jī)制相比，內(nèi)生服務(wù)機(jī)制通過(guò)開(kāi)展積分管理和精神鼓勵(lì)等方式激發(fā)社區(qū)居民的志愿熱情，保證社區(qū)服務(wù)的可持續(xù)性。

四是強(qiáng)化合作共治機(jī)制，提升多主體在社區(qū)治理中的協(xié)同能力。共建共治共享中，共建是基礎(chǔ)、共享是目標(biāo)，而共治則是關(guān)鍵。美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆夫婦提出的多中心理論以承認(rèn)政府責(zé)任及能力有限為前提，以支持權(quán)力分散、管理交疊和政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治為特征。在社區(qū)治理中，整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體力量，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織核心作用，并統(tǒng)籌各方事務(wù)、整合社區(qū)資源；各利益相關(guān)方廣泛參與，通過(guò)協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式解決社區(qū)公共事務(wù)，在利益相關(guān)方取得一致共識(shí)的基礎(chǔ)上再形成相應(yīng)的決議，才會(huì)讓更多的居民認(rèn)可，并自覺(jué)接受和踐行。

五是強(qiáng)化服務(wù)保障機(jī)制，提升社區(qū)治理綜合服務(wù)能力。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施提檔升級(jí)，提高公共服務(wù)設(shè)施供給能力；推進(jìn)“智慧社區(qū)”建設(shè)，改造提升城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)管理信息平臺(tái)功能，提高“互聯(lián)網(wǎng)+”信息支撐能力；推動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作深度融合，不斷提升服務(wù)質(zhì)量；按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)一綜合培訓(xùn)、統(tǒng)一服務(wù)規(guī)范、統(tǒng)一績(jī)效考評(píng)、統(tǒng)一工作保障”的要求，推進(jìn)社區(qū)工作者服務(wù)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面提升其服務(wù)水平和能力。

在“政社互動(dòng)”、“三社聯(lián)動(dòng)”持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，蘇州聚焦能力建設(shè)，強(qiáng)化“五大機(jī)制”，提升“五種能力”，系統(tǒng)創(chuàng)制“廣泛參與、深度協(xié)商、活力自主”的新機(jī)制，以此激發(fā)社區(qū)多方主體的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理。該機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有序開(kāi)展協(xié)商，理性表達(dá)訴求，積極達(dá)成共識(shí)，最終化解社區(qū)矛盾、解決社區(qū)問(wèn)題、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展；注重的是居民的積極參與和合作溝通以及居民在參與社區(qū)發(fā)展過(guò)程中的個(gè)人能力、公共意識(shí)和社區(qū)歸屬感的培養(yǎng)；指向的是“幸福社區(qū)”的建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以居民為中心，維護(hù)社區(qū)居民的合法利益，營(yíng)造居民美好生活的宜居環(huán)境，尊重居民的內(nèi)心體驗(yàn)與主觀感受。

四、反思與展望

梳理十年來(lái)蘇州社區(qū)治理創(chuàng)新的探索歷程，我們可以清晰地看到其間以政策創(chuàng)制推動(dòng)社區(qū)治理的體系構(gòu)建和能力建設(shè)的清晰理路，并呈現(xiàn)出創(chuàng)新發(fā)展的階段性特征?！罢缁?dòng)”主要針對(duì)的是政社關(guān)系不順、社區(qū)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，通過(guò)“兩份清單”，厘清政社權(quán)責(zé)邊界；“社區(qū)服務(wù)社會(huì)化”作為“三社聯(lián)動(dòng)”的蘇州路徑，重點(diǎn)解決的是社區(qū)內(nèi)部多元主體活力不足、互動(dòng)不夠的問(wèn)題，通過(guò)政府購(gòu)買社區(qū)公共管理和公共服務(wù)，帶動(dòng)“三社”互聯(lián)、互動(dòng)，推動(dòng)利益相關(guān)方協(xié)同共治；針對(duì)長(zhǎng)期存在的社區(qū)參與不足、民主協(xié)商能力不強(qiáng)、參與方主觀能動(dòng)性不夠等問(wèn)題，蘇州著力聚焦“能力”建設(shè)，通過(guò)強(qiáng)化“五大機(jī)制”、提升“五種能力”，在發(fā)展社區(qū)治理能力上下功夫，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)有效治理。十年來(lái)蘇州社區(qū)治理的創(chuàng)新成果讓我們看到三個(gè)階段的突出問(wèn)題逐步得到了緩解，蘇州的基層社會(huì)力量正在逐漸生長(zhǎng)，與政府協(xié)商合作治理地方公共事務(wù)的能力也在日益增強(qiáng)。

應(yīng)該說(shuō)，以政策創(chuàng)制推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新改革，能精準(zhǔn)對(duì)接我國(guó)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的各個(gè)時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求，能在有限的時(shí)空條件下基于政府強(qiáng)烈的績(jī)效追求大膽突破觀念禁錮與制度藩籬，從而在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期。在這一點(diǎn)上，蘇州社區(qū)治理創(chuàng)新改革實(shí)踐做到了：一方面，政府順利實(shí)現(xiàn)了十年間從“管理”走向“治理”的思維與行動(dòng)轉(zhuǎn)型；另一方面，基層社會(huì)也從十年前的“無(wú)組織、無(wú)資源”逐步發(fā)展成為現(xiàn)階段的“有組織、有資源”；政府與社會(huì)從之前的政府自上而下行政主導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下雙方有效銜接與良性互動(dòng)，社區(qū)減輕了行政負(fù)擔(dān)，當(dāng)?shù)鼐用褚灿姓媲械墨@得感。

站在新的起點(diǎn)，能否進(jìn)一步推動(dòng)形成政社雙方健康互動(dòng)、良性互動(dòng)、持續(xù)互動(dòng)，將是推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。今后尤其需要在以下三個(gè)方面著力探索：一是進(jìn)一步發(fā)揮黨政主體和社會(huì)主體的兩個(gè)積極性，堅(jiān)持兩個(gè)主體“雙輪驅(qū)動(dòng)”。黨政統(tǒng)籌和社會(huì)參與，如車之兩輪、鳥(niǎo)之雙翼，相輔相成，共同推動(dòng)社區(qū)治理健康有序向前發(fā)展。二是善于把握黨政主導(dǎo)與社會(huì)參與的邊界和“度”，逐步形成“系統(tǒng)治理”。黨政主導(dǎo)，重在加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主體的引導(dǎo)、支持和監(jiān)督，做到“放手不放任、協(xié)辦不包辦、指導(dǎo)不指揮”，把握好了這個(gè)“度”，社會(huì)協(xié)同就有活力，多方共治的格局就易于形成。三是著力提高社會(huì)力量參與社區(qū)治理的能力與質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)“有效治理”?，F(xiàn)階段社會(huì)組織參與社區(qū)治理、提供社區(qū)服務(wù)的專業(yè)能力相對(duì)較弱，整體素質(zhì)有待提升。提高社會(huì)組織社區(qū)治理的質(zhì)量，做到有效治理，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)。

蘇州的社區(qū)治理創(chuàng)新的改革實(shí)踐取得了階段性成果，形成了一些“地方經(jīng)驗(yàn)”。但是，我們應(yīng)當(dāng)看到，在蘇州的上述系列改革進(jìn)程中，無(wú)論是在財(cái)力支持還是政策配套上，政府發(fā)揮了強(qiáng)大的推動(dòng)作用。蘇州地處蘇南地區(qū)，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，20世紀(jì)80年代形成的“蘇南模式”其集體行動(dòng)思維與制度慣性在蘇州依然發(fā)揮強(qiáng)大的“路徑依賴”。因此，在實(shí)踐中，蘇州社區(qū)治理創(chuàng)新改革的“地方經(jīng)驗(yàn)”不可避免有其時(shí)空局限性，并非適用于所有地區(qū)。從理論角度來(lái)看，蘇州社區(qū)治理創(chuàng)新改革也存在著不可回避的一些風(fēng)險(xiǎn)，例如有學(xué)者就曾指出：“政社互動(dòng)的治理邏輯在于補(bǔ)充行政主導(dǎo)的不足之處，主要目標(biāo)在于提高社區(qū)公共服務(wù)供給績(jī)效”①葛天任：《建國(guó)以來(lái)社區(qū)治理的三種邏輯及理論綜合》，《社會(huì)政策研究》，2019（3）。，“但政府和社會(huì)組織之間的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和理順”②李強(qiáng)、陳孟萍：《社區(qū)治理中基層政府與社會(huì)組織關(guān)系探討——中國(guó)臺(tái)灣M縣“村里”與“社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)”案例研究》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》，2018（7）。。入駐社區(qū)的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織盡管獲得了政府強(qiáng)大的財(cái)力和政策支持，但同時(shí)也極大可能被高度“嵌入”進(jìn)政府行政體系，從而難以獲得真正意義上的組織獨(dú)立性，一旦“脫嵌”其發(fā)展也將不可持續(xù)。

總之，蘇州社區(qū)治理創(chuàng)新解決了十年以來(lái)基層社會(huì)面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而如果要回應(yīng)新時(shí)代社區(qū)治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)訴求，其創(chuàng)新改革之路依然任重而道遠(yuǎn)。