征漢年，王小剛

（1.西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶，401120；2.江蘇省建湖縣人民檢察院 第五檢察部，江蘇 建湖，224700）

建湖縣位于江蘇鹽城，淮河下游，是里下河地區(qū)腹部洼地，河網(wǎng)密布，湖蕩成片?？h域內(nèi)有大小河道3000 多條，區(qū)域性湖蕩7 個，分別為射陽湖、劉家蕩、夏家蕩、沙村蕩、九里蕩、東蕩、蘭亭蕩，涉及自然與人文景觀保護區(qū)、水源水質(zhì)保護區(qū)、濕地生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)三大類7 個省級生態(tài)紅線保護區(qū)，總面積24164公頃，約占縣域總面積的20.9%①數(shù)據(jù)來源：江蘇省建湖縣人民政府《建湖縣養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃（2018-2030）》，2019年2月頒布。，其中九龍口濕地入選國家濕地公園。建湖縣域的湖蕩濕地是黃海濕地上游的獨特生態(tài)系統(tǒng)，與沿海灘涂濕地相伴而生、相互關(guān)聯(lián)，是黃渤海濕地環(huán)境資源保護中不可忽視的重要區(qū)域。隨著黃渤海候鳥棲息地（第一期）列入世界自然遺產(chǎn)名錄②鄂歆奕.探索“黃海泥灘”對外開放新路徑[N].中國自然資源報，2020-06-16。，保護要求、標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，湖蕩濕地區(qū)域水環(huán)境協(xié)同保護問題進(jìn)一步凸顯。因此，我們以江蘇九龍口濕地為例，探討湖蕩濕地環(huán)境資源公益保護相關(guān)問題，以求教于方家。

一、問題提出：國家湖蕩濕地保護“碎片化”現(xiàn)象

江蘇省九龍口屬澙湖型濕地，原是古海灣的一部分。因黃河奪淮，古射陽湖淤塞，形成了以河道和淺灘為主的天然湖蕩濕地。因由林上河、蜆河、澗河等九條自然河道匯集而成，故名“九龍口”。濕地?fù)碛?000 多公頃原生態(tài)植被，66 種野生鳥類和137 種野生植物，是名副其實的“金灘銀蕩”。列入世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）紅色名錄、對濕地“蘆葦生態(tài)環(huán)境以及植被蓋度”且受“海侵與海退”影響①徐小蓉等.中國動物譜系地理格局的影響因素分析[J].生命科學(xué)，2019（09）：968-974。、有“鳥中大熊貓”之稱的瀕危物種——震旦鴉雀，2018年2月7日，在九龍口國家濕地公園被記錄到。然而在江蘇九龍口濕地保護修復(fù)工作得到強化的同時，也暴露出執(zhí)法盲區(qū)多、監(jiān)管難度大、修復(fù)見效慢的問題。

（一）多地相互交界執(zhí)法盲區(qū)多

我國湖蕩濕地因地理和歷史因素，往往位于行政區(qū)劃的交界位置，多數(shù)是多省或者多市相鄰區(qū)域，往往出現(xiàn)社會上通常所說“兩不管”地帶，形成現(xiàn)代社會治理中的“盲區(qū)”或者說現(xiàn)代治理中的“弱能區(qū)域”，以致于“復(fù)雜跨域的公共問題不斷涌現(xiàn)”②柳亦博.中國區(qū)域治理的建構(gòu)邏輯[N].中國社會科學(xué)報，2019-11-27。。九龍口濕地位于江蘇省建湖縣西南部，與江蘇省揚州寶應(yīng)縣、淮安淮安區(qū)以及鹽城阜寧縣地緣相近、水域相通，而與九龍口濕地臨近的大縱湖濕地則位于鹽城鹽都區(qū)、泰州興化市交界。由于濕地水質(zhì)較好、環(huán)境優(yōu)良，加之行政監(jiān)管不足，易出現(xiàn)圈圩養(yǎng)殖、非法捕撈等濕地違法行為。部分周邊養(yǎng)殖戶違規(guī)使用各類魚藥和“水質(zhì)改良劑”，隨意排放生產(chǎn)、生活污水等種種現(xiàn)象屢禁不止。此外，湖蕩濕地蘆葦叢生、宛如迷宮，為破壞生態(tài)環(huán)境資源類違法犯罪分子創(chuàng)造隱蔽條件，易出現(xiàn)流竄作案現(xiàn)象，在生態(tài)環(huán)境治理方面，涉及多方共治的區(qū)域時，任何一方單獨采取懲治措施難以徹底解決湖蕩濕地區(qū)域治理的實質(zhì)性問題③肖芬蓉，王維平.長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理政策差異與區(qū)域政策協(xié)同機制的構(gòu)建[J]，重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（03）：12-22。。

（二）多方協(xié)同保護監(jiān)管難度大

在江蘇以及華東地區(qū)的湖區(qū)蕩區(qū)地處偏遠(yuǎn)，且濕地保護工作涉及鎮(zhèn)區(qū)以及公安機關(guān)、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多地區(qū)多部門。各地各部門分兵作戰(zhàn)，缺乏必要的聯(lián)動工作機制，呈現(xiàn)“九龍不治水”的局面。事實上，任何對水環(huán)境的單方面治理，都無法根絕污染問題。江蘇省建湖縣九龍口旅游度假區(qū)管委會在2012年即成立綜合管理大隊，承擔(dān)濕地環(huán)境資源保護巡查檢查等工作任務(wù)，但因無行政執(zhí)法權(quán)限，限制了保護功能的發(fā)揮。在經(jīng)濟效能模式下，湖蕩區(qū)域環(huán)境執(zhí)法與治理主要取決于地方政府的收入和上級對地方政府的考核“指揮棒”，多方監(jiān)管協(xié)作機制的實現(xiàn)需要經(jīng)濟支撐，更為關(guān)鍵的是對不合作方施加督促和“懲罰的力度”④宋妍，陳賽，張明.地方政府異質(zhì)性與區(qū)域環(huán)境合作治理——基于中國式分權(quán)的演化博弈分析[J].中國管理科學(xué)，2020（01）：201-211。?？陀^上，湖蕩水域環(huán)境的行政執(zhí)法難度遠(yuǎn)大于陸域，作案工具易被隱藏、違法后果易被稀釋，非常不利于執(zhí)法調(diào)查和鑒定。

（三）多項修復(fù)措施落地見效慢

近年來，江蘇省建湖縣九龍口旅游度假區(qū)管委會堅守生態(tài)紅線，積極爭取資金，實施了一系列的濕地保護修復(fù)措施。但由于水產(chǎn)養(yǎng)殖經(jīng)濟效益可觀，給當(dāng)?shù)厝罕妿肀容^豐厚的經(jīng)濟收入，轄區(qū)內(nèi)部分群眾對濕地保護修復(fù)帶有一定消極抵觸情緒，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工作阻力較大。由此影響了黨政領(lǐng)導(dǎo)在地方施政中對經(jīng)濟發(fā)展和湖蕩生態(tài)保護之間的博弈，對隱性生態(tài)環(huán)境問題的治理往往是消極的，對顯性生態(tài)環(huán)境問題的治理指標(biāo)在理性博弈思維下往往采取“適度有為”⑤楊超，程寶棟，于暢.經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理的蹺蹺板：官員競爭博弈下的策略變化[J].商業(yè)經(jīng)濟與管理，2020（01）：55-64。。此外，由于區(qū)域之間的經(jīng)濟差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，地方政府往往以“地方”利益為視角，對水產(chǎn)養(yǎng)殖對濕地造成污染問題，沿蕩各地的重視程度不一，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、政策落實力度存在落差，導(dǎo)致湖蕩清污、塘口收儲等保護修復(fù)措施難以得到共同落實，給推動跨區(qū)域水體保護制造了難題。

二、路徑選擇：檢察公益訴訟在國家湖蕩濕地資源司法保護中的獨特優(yōu)勢

生態(tài)環(huán)境資源具有社會公共利益的屬性，尤其是當(dāng)行政目標(biāo)、行政取向、行政效率與公共利益相互沖突時，其運行的結(jié)果往往可能傷害甚至犧牲公共利益。加之湖蕩濕地生態(tài)環(huán)境的整體性、關(guān)聯(lián)性特征，局部地區(qū)的污染易產(chǎn)生擴大化效果。因此生態(tài)環(huán)境區(qū)域性的污染所帶來的損害并不僅僅限于某一區(qū)域，所涉范圍往往非常廣泛，由此產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險日漸增大⑥吳健生等.景觀生態(tài)學(xué)在國土空間治理中的應(yīng)用[J].自然資源學(xué)報，2020（01）:14-25。。湖蕩濕地的區(qū)域特殊性和治理復(fù)雜性，決定了對濕地資源的保護難以通過單方面的監(jiān)管自然實現(xiàn)，需要區(qū)域范圍內(nèi)政府之間、政府各部門之間以及政府與社會公眾之間形成良好的協(xié)作與配合關(guān)系，進(jìn)行全方位的協(xié)同治理。而檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，在打擊濕地違法、促進(jìn)政府履職、提升公眾素養(yǎng)等方面具有其獨特的優(yōu)勢，可以以法律監(jiān)督者、公益守護者的雙重身份，促進(jìn)“碎片化”現(xiàn)象的黏合復(fù)位。

（一）法律監(jiān)督定位

檢察權(quán)以法律監(jiān)督為本質(zhì)內(nèi)容，是國家憲法層面上的法律監(jiān)督權(quán)。我國把“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”納入檢察職權(quán)范圍，即從法律層面上確認(rèn)了公益訴訟工作的監(jiān)督定位。就歷史唯物主義法學(xué)理論而言，沒有利益就沒有法律，法律是為保護利益而誕生的。在我國，全國人大將人民的訴求和意愿上升為法律，由檢察機關(guān)履行監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實施，其本質(zhì)就是為了維護各方合法權(quán)益，特別是國家和社會公共利益，法律監(jiān)督與公益保護之間存在內(nèi)在的一致性。在多元化的公益保護主體中，檢察機關(guān)突破了“利益沖突”的藩籬，而對“行為”的監(jiān)督以及創(chuàng)設(shè)“訴”的方式，無疑使檢察機關(guān)成為最客觀公正的權(quán)力體系。檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟也正是法律監(jiān)督方式之一，實現(xiàn)環(huán)境法學(xué)意義上的理論話語自覺和構(gòu)建中國特色社會主義環(huán)境保護與社會主體性治理的“話語權(quán)”①鈄曉東.論新時代中國環(huán)境法學(xué)研究的轉(zhuǎn)型[J].中國法學(xué)，2020（01）：202-220。。檢察機關(guān)依據(jù)法律規(guī)范來監(jiān)督行政行為，判斷行政機關(guān)的行為是否正當(dāng)、抑或是否違法，并依據(jù)法定規(guī)定和現(xiàn)實條件，提出檢察建議。在檢察建議未得到回應(yīng)、公益依然受損的情況下，有權(quán)向人民法院提起訴訟，依靠司法力量，確認(rèn)行政違法、促進(jìn)依法正確履職。

（二）公益保護屬性

從十八屆四中全會提出積極探索檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，到十九屆四中全會決定拓展檢察機關(guān)公益訴訟案件范圍，短短五年，檢察公益訴訟經(jīng)歷了從無到有、逐步成型的發(fā)展歷程。2017年修改的《行政訴訟法》第二十五條專門增加一款，明確了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法律依據(jù)，檢察機關(guān)正日益成為公共利益的“代言人”與“保護者”。與傳統(tǒng)行政化、威權(quán)式監(jiān)督模式相比，公益訴訟實現(xiàn)了監(jiān)督從單向到雙向的轉(zhuǎn)變，對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件可能通過制發(fā)訴前檢察建議教育動員的拓展功能，進(jìn)一步強化生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件的訴前檢察建議的督促功能，可以實現(xiàn)多方之間觀點的相互交換，促進(jìn)共識和一致性行動的形成，真正實現(xiàn)從“形式監(jiān)督”向“實質(zhì)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)向②王國飛.環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議：功能反思與制度拓新——基于自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)典型案例的分析[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（02）：39-47。，是國家現(xiàn)代治理方式的一次飛躍式的創(chuàng)新。只有在行政機關(guān)不履行法定職責(zé)情形下，檢察機關(guān)才可以向人民法院提起訴訟，以中立的判決裁定，確定行政機關(guān)的行為違法并提出具體的履職要求。對人民法院的公益訴訟裁判情況，檢察機關(guān)仍可以進(jìn)行執(zhí)行法律監(jiān)督，以保證司法裁判的客觀公正和公共利益得到完全的修復(fù)。事實上，法院作出判決只是對公共利益保護的司法確定，通過司法審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的共同發(fā)力來監(jiān)督和制約行政權(quán)，督促行政機關(guān)依法行政，并由行政機關(guān)履行生效判決來實現(xiàn)公共利益③崔瑜.行政公益訴訟履行判決研究[J].行政法學(xué)研究，2019（02）：136-144。?？梢哉f，檢察機關(guān)實施的公益保護，不僅僅是簡單的拾遺補闕，更多是一個長鏈條的、閉合性的必要保障，且最大限度超然于地方和部門利益。這正是湖蕩濕地保護中最為欠缺的。

（三）司法專業(yè)特點

2012年修訂的《民事訴訟法》首次創(chuàng)設(shè)中國特色社會主義民事公益訴訟制度，《環(huán)境保護法》等部分法律法規(guī)也都設(shè)置了相應(yīng)的公益訴訟條款。除了檢察機關(guān)，法律規(guī)定的社會公益組織也可以提起公益訴訟?？陀^上，盡管法律賦予社會公益組織提起訴訟的資格，但這些組織的積極性并不高。民政部民間組織管理局表示，我國符合條件可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織約有700 多家。2018年最高人民法院工作報告指出，近5年由社會組織所提起的環(huán)境公益訴訟案件僅有252 起④黃娜，杜家明.社會組織參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)化路徑[J].河北法學(xué)，2018（09）：191-200。。這種現(xiàn)象與我國社會公益組織欠發(fā)達(dá)、公益訴訟的復(fù)雜性等因素不無關(guān)系⑤陳杭平，周晗雋.公益訴訟“國家化”的反思[J].北方法學(xué)，2019（06）：70-79。?？梢?，社會公益組織在現(xiàn)有公益訴訟實踐中僅僅是承擔(dān)了有益補充的作用，在湖蕩濕地的保護中更難有作為。而檢察機關(guān)作為新時代公共利益的代表者，在傳統(tǒng)的“食藥環(huán)”等領(lǐng)域開展公益訴訟檢察監(jiān)督外，長期以來還通過督促履職、督促起訴等方式撬動相關(guān)行政主體積極履職，呈現(xiàn)出較強的司法專業(yè)性和權(quán)威性。檢察權(quán)的司法專業(yè)屬性以及在特定領(lǐng)域檢察權(quán)司法化運行的成功經(jīng)驗為開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟提供了“實施成果”①王春業(yè).論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導(dǎo)向[J].當(dāng)代法學(xué)，2020（01）：89-97。。就國家湖蕩濕地環(huán)境資源保護而言，需要專業(yè)化的調(diào)查取證手段和對法律法規(guī)的適用能力，運行“一體化”體系和檢警配合協(xié)作等②王新建.檢察公益訴訟調(diào)查取證可采取檢警協(xié)作模式[J].人民檢察，2019（09）：77-78。，這方面檢察機關(guān)無疑具有先天優(yōu)勢。

三、多元共治：國家湖蕩濕地資源檢察保護中應(yīng)當(dāng)處理好的三個關(guān)系

理念是行為的先導(dǎo)。在濕地資源保護中有什么樣的理念，便會產(chǎn)生什么樣的檢察公益保護行為。在當(dāng)前湖蕩濕地資源保護主體多元化、區(qū)域保護力度差異大的現(xiàn)實條件下，我們檢察機關(guān)倡導(dǎo)“多元共治”的理念，推行湖蕩濕地使用者、管理者和監(jiān)督者（法律監(jiān)督機關(guān)-檢察機關(guān)）共同發(fā)力。在貫徹落實湖蕩濕地生態(tài)資源“多元共治”的理念之前，我們認(rèn)為檢察機關(guān)需要正確處理好三個方面關(guān)系。

（一）訴訟與監(jiān)督的關(guān)系

在國家湖蕩濕地資源保護中，與傳統(tǒng)民事公益訴訟相比，具有強烈中國特色的行政公益訴訟有更為濃厚的法律監(jiān)督屬性，旨在通過訴訟給行政機關(guān)賦加壓力，督促行政執(zhí)法機關(guān)依法全面正確履職。在中國傳統(tǒng)文化背景下，對政府及其部門的監(jiān)督和監(jiān)察一直是行政監(jiān)察的難題，“督察官員認(rèn)真履職”③征漢年.孫中山獨立監(jiān)察權(quán)思想的演進(jìn)軌跡[J].學(xué)術(shù)探索，2020（06）：124-132。，防范政府及其執(zhí)法部門的推諉，是監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)。從公益訴訟制度的程序設(shè)置來看，檢察建議主要是檢察機關(guān)對行政機關(guān)的法律監(jiān)督的載體，二者之間產(chǎn)生的是一種司法性質(zhì)的憲法關(guān)系④張晉邦.論檢察建議的監(jiān)督屬性——以行政公益訴訟中行政機關(guān)執(zhí)行檢察建議為視角[J].四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（06）：71-78。。訴前檢察建議是公益訴訟的前置方式，提起訴訟只是督促行政機關(guān)履行檢察建議內(nèi)容的一種后置的輔助性手段，兩者均是檢察監(jiān)督的手段，故而公益訴訟被視為法律監(jiān)督的一種方式被納入到檢察監(jiān)督體系中，成為一項重要的檢察職責(zé)。

（二）訴訟與問責(zé)的關(guān)系

公益訴訟的訴前程序一定程度上化解了監(jiān)督者與被監(jiān)督對象之間的緊張關(guān)系，既實現(xiàn)監(jiān)督目的，又最大限度減少監(jiān)督障礙。但實踐中，檢察公益訴訟有可能直接引發(fā)行政問責(zé)，包括行政公益訴訟在內(nèi)的行政訴訟敗訴將直接導(dǎo)致相關(guān)負(fù)責(zé)人被追究責(zé)任。由于對問責(zé)的擔(dān)憂，在具體的公益訴訟案件中，部分被監(jiān)督的行政機關(guān)對檢察公益訴訟具有強烈的抵觸情緒，影響了一些復(fù)雜歷史遺留問題的整改。從公益訴訟的制度設(shè)計初衷看，其建議與訴訟的目的是“問題的整改”，而非“責(zé)任的追究”，是往后看，而非往前看，是以整改為目標(biāo)的。公益訴訟和行政問責(zé)兩者不應(yīng)當(dāng)存在必然的聯(lián)系，后者也不應(yīng)當(dāng)成為前者的必然結(jié)果，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。對行政機關(guān)履職過程中確有“不作為”“亂作為”的情形下，將“過錯”作為問責(zé)的前提，而不是機械地理解為只要檢察機關(guān)提出行政公益訴訟就對行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)。

（三）訴訟與保護的關(guān)系

盡管檢察機關(guān)與行政機關(guān)在公益訴訟中存在視角的差異，但監(jiān)督與被監(jiān)督雙方的核心立場是一致的，雙方追求的價值目標(biāo)也是一致的，即最大限度“維護國家和社會公共利益”，這既是行政執(zhí)法的目標(biāo)，也是檢察公益訴訟的目標(biāo)。公益訴訟并非也不應(yīng)當(dāng)單純追求勝訴，而是以問題整改為目標(biāo)。但實踐中，一些檢察院更多是以“監(jiān)督者”而非“保護者”的定位出現(xiàn)，人為割裂了訴訟與保護的內(nèi)在關(guān)系，甚至與行政機關(guān)互相封閉導(dǎo)致互相猜疑，未能較好地在具體案件中闡釋公益訴訟的目的和意義。事實上，檢察機關(guān)在濕地公益保護中的調(diào)查核實等，有賴行政機關(guān)的配合，且濕地公益保護中大量的鑒定、評估等專業(yè)性工作也離不開行政機關(guān)的支持。

有學(xué)者認(rèn)為，在行政公益訴訟制度增強了行政機關(guān)和檢察院之間的制度性張力，雙方的這種對立和爭議最終由司法機關(guān)作出裁判。這也構(gòu)建出二者之間與此前全然不同的新型關(guān)系——即由原本的相互配合的協(xié)同關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟程序中原被告雙方之間的對抗關(guān)系①曹明德.檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進(jìn)方向[J].法學(xué)評論，2020（01）：118-125。。我們認(rèn)為，這一觀點有失偏頗，完全可以通過理念轉(zhuǎn)變、原則確立，正確處理好訴訟與監(jiān)督、問責(zé)、保護的關(guān)系，以實現(xiàn)公益保護“多元共治”的最佳實效。

四、基本原則：國家湖蕩濕地檢察公益保護應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)范與要求

檢察官是社會公共利益代表、更是社會公共利益的守護者②張軍.最高人民檢察院工作報告[N].檢察日報，2020-06-02。，檢察機關(guān)理應(yīng)承擔(dān)起湖蕩濕地等生態(tài)環(huán)境保護的司法救濟職能。然而，檢察機關(guān)開展公益訴訟檢察工作的價值取向是通過法律監(jiān)督來督促行政機關(guān)全面正確履行職責(zé)，從而正確保護國家利益和社會公共利益。在湖蕩濕地檢察公益保護中，通過檢察監(jiān)督來推行和督促行政機關(guān)成為公共利益的“第一順位捍衛(wèi)者”③潘劍鋒，鄭含博.行政公益訴訟制度目的檢視[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2020（02）：21-37。，這是確立湖蕩濕地資源“多元共治”檢察理念的前置要素，為此，在開展此類公益訴訟檢察工作時，理應(yīng)遵循一些基本原則。

（一）行政保護優(yōu)先的原則

檢察機關(guān)是以建議和訴訟方式，從監(jiān)督角度發(fā)揮作用的公益保護主體，但非公益保護的唯一主體，而且在整個社會規(guī)范和公益利益維護體系之中，檢察機關(guān)和審判機關(guān)是共同擔(dān)當(dāng)“守門人”的角色。在我國，立法、行政、監(jiān)察、司法共同構(gòu)成了相對完整的公益保護體系④孫長柱，齊跡，郭朋.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟基本原則與實踐問題[J].中國檢察官，2018（01）：72-75。。特別在生態(tài)資源環(huán)境、水資源保護領(lǐng)域，行政執(zhí)法機關(guān)具有政策性、專業(yè)性、及時性特點，實質(zhì)上是保護國濕地生態(tài)資源最便捷、最直接，也是最理想的方式。行政機關(guān)身處濕地保護的第一線，而檢察機關(guān)更多處于后置的監(jiān)督地位。這種法律上的監(jiān)督地位，實質(zhì)上就是對公共利益的托底補充保護。

（二）訴前程序優(yōu)先的原則

在我國，民事和行政公益訴訟均設(shè)置有訴前程序，其目的就是為了減少不必要的訴訟，盡可能通過類似行政權(quán)的簡便、節(jié)約的方式處理社會治理問題，減少對司法資源占用。提起訴訟是公益訴訟目標(biāo)實現(xiàn)的后置保障，是為了保證檢察機關(guān)的公益保護建議得到行政機關(guān)的重視和落實，進(jìn)而保護國家和社會公共利益。檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，目的是督促民事侵權(quán)人對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和維護以及行政機關(guān)全面正確履行法定職責(zé)⑤王一彧.檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟現(xiàn)狀檢視與制度完善[J].中國政法大學(xué)學(xué)報，2019（05）：13-21+206。。因此，我們認(rèn)為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)將重心放在訴前程序上，盡可能采用訴前程序?qū)崿F(xiàn)公益保護目的，通過在建議前的磋商溝通、建議后的督促整改，以減少不必要的訴訟。

（三）雙贏多贏共贏的原則

行政權(quán)的本質(zhì)是對公共利益的聚集、整合、維護與分配，維護公共利益首先是行政機關(guān)的職責(zé)⑥林莉紅.論檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的制度空間[J].行政法學(xué)研究，2018（06）：55-66。。從某種意義上講，作為履行法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機關(guān)，與政府行政部門履行的工作職責(zé)雖不同，然而，作為國家機關(guān)本身所追求的工作目標(biāo)、工作效果應(yīng)當(dāng)是一致的，并非是“零和博弈”。檢察機關(guān)開展公益訴訟檢察工作，其主要任務(wù)是促進(jìn)依法行政、科學(xué)行政，其根本目的是維護人民根本利益。因此，檢察機關(guān)需要摒棄非勝即敗的傳統(tǒng)訴訟思維。例如在提起公益訴訟案件中，對公益訴訟的被告而言，敗訴將可能面臨問責(zé)，敗的訴風(fēng)險將倒逼其在審理過程中積極努力整改，檢察機關(guān)應(yīng)該利用這一時段，促成雙方相向而行。畢竟對公益訴訟起訴人而言，公益訴訟的目的并不是勝訴，而是錯誤的糾正和問題的整改。

此外，我們認(rèn)為，理念的轉(zhuǎn)變不應(yīng)是實踐困境的借口和轉(zhuǎn)向，檢察機關(guān)在公益保護中應(yīng)當(dāng)堅持客觀公正的原則，減少協(xié)商式建議、選擇性訴訟情況發(fā)生。與一般的行政訴訟原告不同，作為公益訴訟起訴人，檢察機關(guān)不應(yīng)當(dāng)，也無權(quán)在公益訴訟中放棄法律賦予的監(jiān)督職責(zé)。如果檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公共利益受損，卻囿于外部或自身原因而不予以監(jiān)督，實質(zhì)上是對公共利益的變相侵害⑦劉家璞，孔德雨.檢察機關(guān)提起公益訴訟的職能定位[J].人民檢察，2017（19）：30-33。。畢竟檢察機關(guān)只是國家和社會公共利益的守護者，而非所有者。

五、機制構(gòu)建：國家湖蕩濕地檢察公益保護“多元共治”共同體

檢察機關(guān)提起公益訴訟是國家治理方式探索創(chuàng)新的一次嘗試，從根本上契合“中國之治”的時代要求①曹明德.檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進(jìn)方向[J].法學(xué)評論，2020（01）：118-125。。但不可否認(rèn)，來自被監(jiān)督者的排斥、被保護者的質(zhì)疑，是當(dāng)前檢察機關(guān)公益訴訟檢察工作所面臨的最大尷尬與困惑，也是湖蕩濕地公益檢察保護不可回避的難題。我們認(rèn)為，破解這一難題，需要堅持目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞湖蕩濕地環(huán)境資源保護的共同目標(biāo)，推動建立公益保護的“多元共治”共同體，通過建立“對抗不對立、理解不誤解、分工不分隔”的公益協(xié)同保護新模式，最大限度降低被監(jiān)督者、被保護者的不理解、不信任感，以最大的向心力構(gòu)建起湖蕩濕地公益保護的“多元共治”共同體。

（一）與行政機關(guān)共建“公益保護共同體”

湖蕩濕地資源的公益保護是一項系統(tǒng)工程，離不開各類型國家治理主體的共同參加。我們認(rèn)為可以由檢察機關(guān)牽頭相關(guān)部門組建湖蕩濕地環(huán)境公益保護共同體，吸收包括生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等行政執(zhí)法主體以及社會公益組織共同開展公益保護工作。通過相互之間的協(xié)作配合，以整體系統(tǒng)、而非零散破碎的方式去應(yīng)對水資源、水環(huán)境公益侵害現(xiàn)象，形成對共同利益的整體性、協(xié)同性保護。相互之間的協(xié)作配合，主要體現(xiàn)在信息的共享上、資源的共用上。前者如相關(guān)線索的發(fā)現(xiàn)和移送，后者如相關(guān)調(diào)查技術(shù)手段的使用，通過相互配合協(xié)作、相互取長補短形成公益保護的整體合力，而非某一主體的單打獨斗。此外，有觀點認(rèn)為行政公益訴訟，尤其是訴前程序，不應(yīng)僅局限于損害結(jié)果業(yè)已發(fā)生后方可提起，尚未造成結(jié)果但具有造成損害可能的，也可提起，這種應(yīng)對“不確定性”的公益訴訟條款，稱之為“預(yù)防性訴訟條款”②張旭東.預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則思考[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2017（04）：164-172。。我們認(rèn)為，檢察機關(guān)與政府機構(gòu)之間不僅僅局限于具體個案的監(jiān)督與協(xié)作，從公益損害預(yù)防的角度，共同協(xié)商解決當(dāng)前濕地檢察公益保護遇到的具體問題，預(yù)防濕地環(huán)境資源侵害現(xiàn)象，將更容易得到行政機關(guān)對檢察公益保護的理解與支持。

（二）探索跨區(qū)域湖蕩濕地公益訴訟異地辦理機制

國家利益和社會公共利益是一個整體概念，但是在一些特殊地區(qū)，其公益保護的范圍和重點是存在差異的。如黑龍江在其地方人大的決定中，就將黑土地列為重點，而在內(nèi)蒙古，則將目光投向了草原和礦產(chǎn)資源③田凱.拓展檢察公益訴訟范圍思考[N].檢察日報，2019-12-17。。但相比較土地、草原和礦產(chǎn)資源的“不動產(chǎn)”屬性，湖蕩濕地的保護有其自然流動性，需要采取特殊的多地聯(lián)動保護方式。2019年最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》為跨行政區(qū)域的檢察監(jiān)督工作提供了規(guī)則遵循。比如該《規(guī)定》明確指出，當(dāng)檢察機關(guān)需要向異地相關(guān)單位提出檢察建議時，應(yīng)當(dāng)按照“平行相應(yīng)意志原則”，征得所在地同級檢察院的同意后，即可代行法律監(jiān)督職權(quán)發(fā)出檢察建議。該規(guī)定也為公益訴訟的異地辦理提供了依據(jù)，為湖蕩濕地異地公益保護指明了方向，但尚未有具體的程序性規(guī)定，涉及異地調(diào)查取證、異地制發(fā)檢察建議、異地提起公益訴訟等都需要實踐中進(jìn)一步探索。我們認(rèn)為以下七個方面，可以作為檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作機制，甚至是地方立法的可選擇項。一是線索共同發(fā)現(xiàn)機制。檢察機關(guān)之間可以組建濕地保護專業(yè)化團隊，通過聯(lián)合巡查，深入湖區(qū)蕩區(qū)，重點發(fā)現(xiàn)非法圈圩養(yǎng)殖、私搭亂建、捕撈狩獵以及隨意排放生產(chǎn)生活類污水等環(huán)境資源類公益訴訟線索。二是異地調(diào)查取證機制。對發(fā)現(xiàn)的公益訴訟線索，可以委托異地檢察機關(guān)，也可以直接進(jìn)行異地調(diào)查取證。三是聯(lián)合制發(fā)建議機制。如檢察建議可以由異地檢察機關(guān)向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)行政主管部門發(fā)出，可以經(jīng)同意后向異地行政主管部門發(fā)出，也可以以檢察機關(guān)名義聯(lián)合發(fā)出。對觀點和意見上的分歧，可以報共同的上級檢察院決定。四是政府部門協(xié)調(diào)機制。異地或聯(lián)合制發(fā)檢察建議的，檢察建議發(fā)出前可明確異地檢察機關(guān)與當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)行政主管部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，爭取被建議單位理解和支持，同時聽取被建議單位的意見建議，提高檢察建議的質(zhì)量。如被建議單位積極落實整改的，可以采用提醒、磋商而非建議程序。五是檢察建議落實機制。在檢察建議發(fā)出后，可由異地檢察機關(guān)督促當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)行政主管部門落實檢察建議內(nèi)容，進(jìn)行后續(xù)整改，盡量通過訴前程序解決公益受損問題，減少不必要的訴訟。經(jīng)聯(lián)合評估認(rèn)定被建議單位認(rèn)真落實檢察建議的，不再提起公益訴訟。有不同意見的，層報共同的上級檢察院決定。六是提起公益訴訟機制。若被建議單位不依法履行職責(zé)的，經(jīng)檢察機關(guān)聯(lián)合評估，認(rèn)為需要提起公益訴訟的，可由制發(fā)檢察建議的檢察機關(guān)依管轄權(quán)向人民法院提起，其他檢察機關(guān)可以派員參加。聯(lián)合制發(fā)的，以主要行為發(fā)生地檢察機關(guān)依照管轄權(quán)，其他檢察院共同以公益訴訟起訴人身份提起訴訟。七是裁判執(zhí)行監(jiān)督機制。對人民法院公益訴訟判決裁定的執(zhí)行監(jiān)督，可明確由作出判決的人民法院對應(yīng)的同級人民檢察院負(fù)責(zé)。對執(zhí)行公益訴訟裁判不力或不正確履行生效裁判的，通過全國檢察協(xié)作機制，委托有管轄權(quán)的檢察機關(guān)來監(jiān)督其執(zhí)行法院裁判，共同開展執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，切實維護湖蕩濕地公共利益。

（三）拓寬檢察公益保護的社會化方向

我國的環(huán)境保護堅持的是國家主導(dǎo)、公眾參與的原則，公民“多元共治”中的重要主體，行政和檢察機關(guān)都需要來自社會的支持。在行政公益訴訟職能由檢察機關(guān)提起的“國家化”“一元化”制度安排下①吳德成，金曉麗.論檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的謙抑性[J].西南法學(xué)，2018（01）：102-114。，檢察機關(guān)是作為行政公益訴訟的公訴人身份或者作為公益訴訟的主導(dǎo)者，然而我們不能回避的問題是公民個人、社會公益組織的環(huán)境公益保護和訴訟意愿如何表達(dá)？其訴權(quán)通過何種路徑來實現(xiàn)②覃慧.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實證考察[J].行政法學(xué)研究，2019（03）：87-100。？基于現(xiàn)有的制度安排，盡管并未排除其他主體通過申訴、控告和舉報方式向檢察機關(guān)提供線索，但事實上其他主體在案件線索發(fā)現(xiàn)上目前尚未有積極的表現(xiàn)。如何在公益保護中發(fā)揮公眾，特別是社會公益組織的作用，提升公眾對檢察行政公益訴訟的認(rèn)識和興趣，是當(dāng)下亟待解決的問題。一些地方檢察院探索的公益訴訟舉報制度、公益觀察員制度等等，其目的就是為了增加社會的知曉度、參與度、支持度。這樣的社會化方向無疑是正確的，但還需要系統(tǒng)化開展，比如建立檢察機關(guān)與社會公益組織之間的協(xié)作關(guān)系，甚至在檢察機關(guān)的推動和幫助下建立更多符合起訴主體要求的社會公益組織。從長遠(yuǎn)的角度看，不少學(xué)者認(rèn)為法律應(yīng)賦予社會組織、公民個人的行政公益訴訟主體資格③楊紅，劉芳.行政公益訴訟語境下的“公益”涵析[J].西部法學(xué)評論，2018（04）：66-77。。

六、結(jié)束語

檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境資源保護的現(xiàn)代治理中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其法律監(jiān)督的職能優(yōu)勢，切實維護公共利益不受侵害。在湖蕩濕地生態(tài)資源保護方面，檢察機關(guān)根據(jù)我國《憲法》《刑法》《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《土壤污染防治法》等法律之規(guī)定，與相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)共同開展“多元共治”，試圖打破跨越行政區(qū)的湖蕩濕地區(qū)域“碎片化治理”，并努力邁向“法治化區(qū)域治理”④楊治坤.府際合作糾紛的法理闡釋與解決路徑[J].學(xué)術(shù)研究，2019（11）：60-66。，力求實現(xiàn)濕地生態(tài)資源保護的效能最優(yōu)化。不可否認(rèn)，盡管具有強烈的保護沖動，但檢察機關(guān)對濕地資源的關(guān)注仍缺乏系統(tǒng)性和針對性，現(xiàn)階段僅能實現(xiàn)以點帶面的推動作用和拾遺補闕的托底保護作用，對濕地生態(tài)資源的保護需要政府、社會和每一位公民的共同努力。

對未來國家湖蕩濕地的公益保護機制，從合作博弈選擇邏輯上講，應(yīng)當(dāng)立足于整個社會的利益，借鑒長三角霧霾污染治理中利益衡平與行為選擇的經(jīng)驗做法，使湖蕩濕地區(qū)域治理法律規(guī)范與政策規(guī)范更加體現(xiàn)“制度性、公平性和合理性”⑤寧自軍，隗斌賢，劉曉紅.長三角霧霾污染的時空演變及影響因素——兼論多方主體利益訴求下地方政府霧霾治理行為選擇[J].治理研究，2020（01）：82-92。。我們認(rèn)為可以在一定區(qū)域范圍嘗試基礎(chǔ)上采用省級層面立法的方式和路徑，進(jìn)一步明確政府責(zé)任、強化檢察保護、鼓勵公眾參與，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)濕地生態(tài)資源保護的“多元共治”。隨著區(qū)域治理中對濕地生態(tài)保護經(jīng)驗的增加，可以由國家生態(tài)環(huán)境部提請全國人大常委會修改和完善《環(huán)境保護法》相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化和實化建立跨區(qū)域生態(tài)中，聯(lián)合防治和保護協(xié)同機制，使得“檢察監(jiān)督”和“行政執(zhí)法”在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中相互監(jiān)督、相互制約、相互配合、相互補充、相互促進(jìn)，不斷推動生態(tài)文明建設(shè)以及人與自然共同體的和諧共生發(fā)展。