李璐衍

摘要：財(cái)政可持續(xù)性是指作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)家財(cái)政存續(xù)狀態(tài)和能力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)的階段，變化中的經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政也會(huì)產(chǎn)生巨大影響，財(cái)政作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分，其保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的服務(wù)功能是財(cái)政賴以存在和發(fā)展的基本，因此，本文以財(cái)政現(xiàn)狀為基礎(chǔ)對(duì)我國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)? 財(cái)政依存度? 赤字率? 政府債務(wù)率

一、研究背景

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，與此同時(shí)在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下影響因素增加，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有加劇的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)是財(cái)政收入的基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)增速放緩和降稅降費(fèi)政策同時(shí)影響下，我國(guó)財(cái)政收入增速明顯下降;但是公共服務(wù)的需求還在持續(xù)增加，財(cái)政支出增速上升，使得原本的財(cái)政缺口不斷擴(kuò)大。財(cái)政收支矛盾尖銳，財(cái)政面臨的這些問題影響了財(cái)政制度的健康有序運(yùn)行，我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。

關(guān)于財(cái)政可持續(xù)行，Buiter于1985年首先提出了財(cái)政可持續(xù)的概念。他認(rèn)為，財(cái)政可持續(xù)指作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)家財(cái)政有序運(yùn)行的能力。世界銀行給出的具有代表性的定義是：如果在給定的融資成本下，財(cái)政政策不需要通過重大調(diào)整仍可以保持對(duì)債務(wù)的足夠償付能力，財(cái)政是可持續(xù)的。一些學(xué)者也認(rèn)為可以從以下三層次來理解財(cái)政可持續(xù)，第一，政府的稅費(fèi)收入可以滿足財(cái)政支出的需求;第二，政府可以通過發(fā)行公債融資獲得財(cái)政資金再加上稅費(fèi)收入共同滿足財(cái)政支出;第三，政府發(fā)行公債的融資成本不斷增加，公債融資的難度加大，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率快于債務(wù)利息率，長(zhǎng)期來看債務(wù)問題仍能得到解決;只要政府的財(cái)政收入可以滿足上述三個(gè)層面中的一種即為可持續(xù)。

二、研究現(xiàn)狀

財(cái)政可持續(xù)發(fā)展研究課題組（2017）在深入研究新常態(tài)下地方財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢(shì)及可持續(xù)性，以地方財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)為著眼點(diǎn)進(jìn)行分析，進(jìn)而探討了地方財(cái)政的可持續(xù)性。鄧曉蘭，陳寶東（2017）通過指標(biāo)分析和跨時(shí)預(yù)算約束下的協(xié)整檢驗(yàn)判斷了我國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的財(cái)政依存度已經(jīng)超過合理區(qū)間，赤字率和債務(wù)率不斷增加，新常態(tài)后的財(cái)政可持續(xù)性更弱，總體上財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問題不容樂觀。羅建國(guó)（2014）結(jié)合安徽實(shí)例，深入理解分析財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的理論，研究提出推動(dòng)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和思路舉措。具體措施為：（1）更新財(cái)政可持續(xù)發(fā)展理財(cái)觀念;（2）創(chuàng)新財(cái)政可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制;（3）夯實(shí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展隊(duì)伍保障;（4）增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展工作合力。針對(duì)目前財(cái)政可持續(xù)性問題，判斷持續(xù)性的分析框架還存在缺陷，陳建奇（2012）從理論上創(chuàng)新思路，構(gòu)建隨機(jī)動(dòng)態(tài)分析框架，運(yùn)用我國(guó)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，認(rèn)為我國(guó)財(cái)政處于可持續(xù)階段。

三、我國(guó)財(cái)政現(xiàn)狀

由圖1可以看出財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度自2012年開始逐漸下降，同時(shí)由于財(cái)政收入的下降財(cái)政支出也呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但是財(cái)政收入的下降速度明顯高于財(cái)政支出，這種情況也就造成了財(cái)政缺口在不斷上升，并且在2014年，財(cái)政收入增速處于持續(xù)下降的情況下，財(cái)政支出增速出現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)，2016年財(cái)政收入和財(cái)政支出同時(shí)出現(xiàn)增速出現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度大于財(cái)政收入的增速，因此財(cái)政缺口一直處于不斷增長(zhǎng)的狀態(tài)。財(cái)政缺口越來越大，財(cái)政收支矛盾不斷加劇，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展就會(huì)受到威脅。

根據(jù)數(shù)據(jù)資料得出，截至2018年末，政府債券的余額接近33萬億元，中央政府國(guó)債余額14.61萬億元，全國(guó)地方政府債務(wù)余額18.39萬億元，截至2017年末，我國(guó)政府債務(wù)余額29.95萬億元，其中中央政府國(guó)債余額13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元。政府債余額有增無減的情況也威脅著財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

四、我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性分析

（一）財(cái)政依存度

財(cái)政與經(jīng)濟(jì)是相互依存的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定財(cái)政收入的水平，而財(cái)政支出則服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把握兩者的關(guān)系及其規(guī)律對(duì)判斷財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。財(cái)政依存度即財(cái)政收入在GDP中所占比例，它反映政府與微觀經(jīng)濟(jì)主體之間支配社會(huì)資源的關(guān)系，衡量政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力和影響社會(huì)資源配置的程度。財(cái)政依存度的指標(biāo)存在一定的合理區(qū)間，當(dāng)財(cái)政依存度小于合理區(qū)間的下限時(shí)，由于財(cái)政收入過少無法滿足維持政府職能需要的資金支出，財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展會(huì)受到影響;當(dāng)財(cái)政依存度大于合理區(qū)間的上限時(shí)，代表政府掌控的資源過多，擠占了私人部門的經(jīng)濟(jì)資源，“國(guó)富民窮”的狀態(tài)同樣不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展; 財(cái)政依存度指標(biāo)在合理區(qū)間內(nèi)，表明政府掌控的經(jīng)濟(jì)資源處于相對(duì)合理的水平，能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

從圖2可以看出，2012年至2015年我國(guó)的財(cái)政依存度不斷上升，在2015年達(dá)到了22.21%，2016年開始下降，2017年降至20.87%。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)財(cái)政依存度的合理區(qū)間大致為15%～22%。我國(guó)的財(cái)政依存度接近上限甚至超過上限，根據(jù)財(cái)政依存度指標(biāo)判斷我國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性較差。

（二）債務(wù)率與赤字率

根據(jù)文獻(xiàn)研究，本文中使用的債務(wù)率以及赤字率的定義如下：政府債務(wù)率=政府債務(wù)（債務(wù)余額）/GDP×100%;赤字率=（政府開支-政府收入）/GDP×100%

在文獻(xiàn)研究中發(fā)現(xiàn)，較多的研究利用債務(wù)率與赤字率60%與3%的組合標(biāo)準(zhǔn)判斷我國(guó)財(cái)政的可持續(xù)性，雖然這一組合并非根據(jù)我國(guó)國(guó)情提出，但其界限標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)財(cái)政健康發(fā)展具有一定意義。由圖3和圖4顯示2015年開始我國(guó)財(cái)政赤字率超過3%，說明現(xiàn)有的財(cái)政收入已經(jīng)不能滿足財(cái)政支出的需求，財(cái)政的可持續(xù)性遇到了挑戰(zhàn)。全國(guó)負(fù)債率呈現(xiàn)波動(dòng)趨勢(shì)，但均低于40%距離60%的警戒線還存在一定的空間。

綜合以上分析，諸多因素共同作用導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政收支矛盾不斷加大，巨額的債務(wù)問題在短時(shí)間內(nèi)無法化解，但考慮到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在控制范圍之內(nèi)，我國(guó)財(cái)政總體上仍處于可持續(xù)的狀態(tài)，只是可持續(xù)性的水平較低。

五、增強(qiáng)我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性的建議

（一）穩(wěn)定地方稅收規(guī)模

地方政府債務(wù)嚴(yán)重主要是由于地方財(cái)政收入規(guī)模小，并且地方財(cái)政規(guī)模中具有穩(wěn)定收入來源的稅收收入規(guī)模小，因此要解決地方政府債務(wù)問題，要先解決地方稅收收入的問題。

“營(yíng)改增”之后為穩(wěn)定地方政府的稅收收入規(guī)模，維持地方財(cái)政的可持續(xù)性，需要重構(gòu)地方稅體系，為地方確立新的主體稅種。地方稅制改革的討論思路主要是在地方主體稅種建立的基礎(chǔ)上，培養(yǎng)輔助稅種并且加強(qiáng)征管體系的改革和完善。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況設(shè)立短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，短期內(nèi)培養(yǎng)新的主體稅種較為困難，所以可以發(fā)展現(xiàn)有地方稅中占比較大的所得稅作為短期內(nèi)地方稅收收入的支柱，同時(shí)著手培育房地產(chǎn)稅，并改革資源稅，擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，將資源稅的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，從而增加地方政府稅收收入的規(guī)模。從長(zhǎng)期目標(biāo)來看，地方稅制的主體稅種要以財(cái)產(chǎn)稅為主，首先財(cái)產(chǎn)稅的性質(zhì)非常符合地方政府征收，具有成為地方主體稅種的基本特點(diǎn);其次近年來我國(guó)房?jī)r(jià)飛速增長(zhǎng)，除了宏觀經(jīng)濟(jì)的因素外，房產(chǎn)周圍的公共物品也是確立房?jī)r(jià)的重要影響因素，因此征收房地產(chǎn)稅房地產(chǎn)稅符合維持地方政府提供公共物品的要求;最后房地產(chǎn)稅將為地方政府提供豐富且穩(wěn)定的稅收收入，并且地方居民可以監(jiān)督房產(chǎn)稅的使用，真正達(dá)到取之于民用之于民的收入支出模式。此外，建立輔助稅種也是保證地方稅收來源穩(wěn)定的必要條件，僅靠主體稅種為地方政府提供稅收收入不僅在收入規(guī)模上缺乏保障，地方政府稅收收入結(jié)構(gòu)也會(huì)嚴(yán)重不合理，因此輔助稅種可以在主體稅種維持地方稅收收入的前提下，提供稅收保障并且發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，達(dá)到征稅籌集資金和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目的。

（二）去杠桿防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

提高地方債置換流動(dòng)性。積極培育活躍市場(chǎng)，逐步放開通過定向承銷方式發(fā)行的地方債二級(jí)市場(chǎng)，提高地方債的流動(dòng)性。建立貸款期限預(yù)警機(jī)制。構(gòu)建政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)管理體系，建立貸款期限風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過適時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，保證政府債務(wù)受到監(jiān)督。進(jìn)一步探索完善債券信息披露制度和信用評(píng)級(jí)制度，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）深化供給側(cè)改革

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)。“新常態(tài)”意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)在一段時(shí)期內(nèi)將面臨中低速的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并不是短期的經(jīng)濟(jì)周期問題，而是一個(gè)通過結(jié)構(gòu)性變革使經(jīng)濟(jì)朝更加合理化方向發(fā)展的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)問題。因此，新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展必須進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。推進(jìn)供給側(cè)改革的財(cái)政政策著力點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)性減稅與清費(fèi)、創(chuàng)新投融資模式和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)與效率。減稅清費(fèi)是要減輕企業(yè)和個(gè)人的稅負(fù)水平、釋放微觀主體的活力，但其推進(jìn)短期內(nèi)會(huì)減少財(cái)政收入，財(cái)政缺口的加大將威脅財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而需要財(cái)政融資模式的創(chuàng)新，一方面通過提高赤字率、發(fā)行債券彌補(bǔ)稅收的減少，另一方面激活沉睡的財(cái)政資金、利用PPP模式撬動(dòng)更多的社會(huì)資金投資，城鎮(zhèn)化推進(jìn)、人口老齡化等都會(huì)增加財(cái)政支出壓力。盲目的大規(guī)模投資只會(huì)造成更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這樣對(duì)財(cái)政投資提出了更高的要求，需要財(cái)政投資的精準(zhǔn)發(fā)力，提高財(cái)政資金的效率。

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作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)