張時(shí)貴

黨的十九大報(bào)告提出必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。環(huán)境權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，其產(chǎn)生于環(huán)境危機(jī)時(shí)代, 是以自負(fù)義務(wù)的履行為實(shí)現(xiàn)手段的保有和維護(hù)適宜人類生存繁衍的自然環(huán)境的人類權(quán)利。[1]參見徐祥民：“環(huán)境權(quán)論——人權(quán)發(fā)展歷史分期的視角”，載《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第4 期，第138頁。《人類環(huán)境宣言》宣告：“人類環(huán)境……對于人類的幸福和對于享受基本人權(quán)，甚至生存權(quán)利本身，都是必不可缺少的”；“保護(hù)和改善人類環(huán)境” 是“各國政府的責(zé)任”。[2]參見《人類環(huán)境宣言》第1 條，第2 條。毫無疑問，保護(hù)環(huán)境應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)國家的義務(wù)。有學(xué)者指出：“環(huán)境保護(hù)”的概念，主要是指減少甚至避免造成環(huán)境的負(fù)擔(dān)及危險(xiǎn)所采取的措施或行為整體，具體包括三個(gè)方面：其一，排除現(xiàn)已存在和出現(xiàn)的對環(huán)境的損害；其二，排除或者減輕現(xiàn)在對環(huán)境可能或潛在的危險(xiǎn)性；其三，經(jīng)由預(yù)防措施的采取來防止對未來環(huán)境的危害性。[3]陳慈陽，《環(huán)境法總論》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第31頁。

據(jù)此，國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)主要有三個(gè)方面，第一個(gè)是現(xiàn)狀保持義務(wù)，即不能讓環(huán)境惡化和倒退；第二個(gè)是危險(xiǎn)排除義務(wù)，即針對具有明顯、直接環(huán)境危害性的“危險(xiǎn)”，國家應(yīng)采取干預(yù)性措施并加以排除；第三個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)，即國家有采取相應(yīng)措施排除潛在的不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防環(huán)境惡化。[4]參見陳海嵩：“國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開”，載《法學(xué)研究》2014年第3 期，第70～71頁。由于國家具有上述義務(wù)和責(zé)任，需要投入力量建立常規(guī)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，糾察破壞環(huán)境的行為，生態(tài)警察就應(yīng)運(yùn)而生了。

一、國內(nèi)外生態(tài)警察制度的實(shí)踐探索和啟示

當(dāng)前，生態(tài)警察的理論和實(shí)踐均處于初始階段，對生態(tài)警察的稱呼也不完全統(tǒng)一。除“生態(tài)警察”這一稱呼外，有的學(xué)者稱之為“環(huán)保警察”，有的學(xué)者稱之為“環(huán)境警察”。但無論哪種稱謂，該種警察制度的核心要義是相同的，即保護(hù)生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)厲打擊各類破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。

（一）國外生態(tài)警察制度的實(shí)踐與現(xiàn)狀

國外生態(tài)警察的設(shè)立開始于上世紀(jì)90年代。1996年10月，俄羅斯組建了世界上第一支“生態(tài)警察”隊(duì)伍，命名為“莫斯科預(yù)防環(huán)境違法警察管理局”。[5]參見高文驍、邢捷：“論我國建立環(huán)境警察制度的必要性與可行性”，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1 期，第151～156頁。俄羅斯生態(tài)警察的職責(zé)由三部分構(gòu)成：一是預(yù)防工作。即預(yù)防各種破壞生態(tài)的違法犯罪行為。二是保護(hù)工作。即保障各項(xiàng)生態(tài)工作順利進(jìn)行，同時(shí)為環(huán)保工作人員的人身安全提供保障。三是監(jiān)管工作。即維護(hù)好轄區(qū)內(nèi)的自然、人文等生態(tài)環(huán)境，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各種破壞生態(tài)行為。俄羅斯組建生態(tài)警察隊(duì)伍后，發(fā)揮了積極成效。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，生態(tài)警察成立前3年，共查處了60 多萬起案件，挽回約1 億盧布的經(jīng)濟(jì)損失。繼俄羅斯之后，組建生態(tài)警察潮流迅速波及了世界上其他國家，諸如美國、德國、法國、奧地利、澳大利亞等，都設(shè)置了生態(tài)（綠色、環(huán)保）警察，并成為執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)、打擊環(huán)境違法行為的主體。[6]參見李攀誠等：“關(guān)于江西省設(shè)立生態(tài)警察的若干思考——以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為背景”，載《江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2010年第6 期，第28頁。

值得注意的是，國外生態(tài)警察制度的模式和特點(diǎn)不盡相同。如德國生態(tài)警察的特點(diǎn)是法律規(guī)定細(xì)致明確。德國生態(tài)警察的設(shè)立以《基本法》為根本依據(jù)，警察機(jī)構(gòu)的設(shè)立、分化、合并，在德國聯(lián)邦及各州《警察法》中都有明確而詳細(xì)的規(guī)定。此外，德國生態(tài)警察的職責(zé)也有法律的明確規(guī)定，包括職權(quán)的設(shè)立、變更、消滅等，各類警察職權(quán)交叉時(shí)該如何協(xié)調(diào)處理。法國生態(tài)警察的特點(diǎn)是術(shù)業(yè)專攻、分工明細(xì)。法國環(huán)保警察常稱為“綠色警察”，其全稱為“打擊環(huán)境違法行為中心局”，編制上隸屬內(nèi)政部。該局由生物學(xué)家、醫(yī)生、憲兵等專業(yè)人員構(gòu)成，約為50 人編制，其性質(zhì)是部級警察局。此外，非洲國家也通過各種形式建有環(huán)保警察隊(duì)伍。1994年，肯尼亞、南非、贊比亞等6 個(gè)國家，簽署了《盧薩卡協(xié)議》，組建了一支國際野生生物特別武裝警察隊(duì)伍，負(fù)責(zé)追捕在這些國家內(nèi)進(jìn)行非法貿(mào)易的偷獵者。這是世界上第一支國際環(huán)保警察隊(duì)伍。[7]部分資料參見“環(huán)保警察在國外：成立已久，權(quán)限頗大”，http://news.ifeng.com/gundong/detail_2014_02/18/33901730_0.shtml，最后訪問時(shí)間：2019年9月1日。

（二）我國生態(tài)警察制度發(fā)展?fàn)顩r

與國外相比，我國生態(tài)警察制度起步較晚，目前還處于初始探索階段。2006年，河北省安平縣成立了全國首家環(huán)境保護(hù)派出所，由公安機(jī)關(guān)派駐警力，與環(huán)保部門合署辦公，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，這種模式和澳大利亞設(shè)置方式相類似。2008年，云南省昆明市公安局設(shè)立環(huán)境保護(hù)分局，該局在編制、職權(quán)、警務(wù)等方面具有獨(dú)立性，因此，有學(xué)者認(rèn)為該局是我國首個(gè)真正意義上的生態(tài)警察機(jī)構(gòu)。2013年，河北省公安廳成立了環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)，[8]參見胡東等：“論我國環(huán)境警察制度創(chuàng)建的現(xiàn)實(shí)困境與模式選擇”，載《黑龍江省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5 期，第30頁。其主要職責(zé)有環(huán)境犯罪的打擊和預(yù)防、與環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、環(huán)境安全保衛(wèi)、參與環(huán)保集中專項(xiàng)整治行動(dòng)等內(nèi)容。2017年，時(shí)任環(huán)保部部長陳吉寧在十二屆全國人大五次會(huì)議上作說明：北京、陜西等9 省市已經(jīng)組建生態(tài)警察隊(duì)伍。

2017年4月25日，福建省永安市在福建省率先成立生態(tài)環(huán)保警察隊(duì)伍，系在原有的永安市公安局森林分局的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型而來，整合執(zhí)法力量，擴(kuò)大職能范圍，依法偵辦盜伐林木、非法采礦、污染環(huán)境等10 種刑事案件，對生態(tài)資源保護(hù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。永安市生態(tài)警察不僅是生態(tài)保護(hù)管理機(jī)制的創(chuàng)新，也是永安市不斷提升以法治思維服務(wù)生態(tài)文明的重要成果，為福建全省推行生態(tài)警察制度積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）國內(nèi)外生態(tài)警察制度探索啟示

通過全面了解國內(nèi)外生態(tài)警察制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，生態(tài)警察制度有以下幾個(gè)特點(diǎn)和規(guī)律：一、生態(tài)警察制度構(gòu)建是歷史發(fā)展的必然趨勢。國內(nèi)外生態(tài)警察制度構(gòu)建之后，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)力度有了明顯提升，打擊破壞生態(tài)犯罪的成效有了顯著提高。二、生態(tài)警察制度并非一蹴而就，需要不斷規(guī)范和完善其法律定位、職權(quán)范圍、運(yùn)行模式、后勤保障等，否則會(huì)遇到挫折。如2000年 8月，俄羅斯內(nèi)務(wù)部宣布，生態(tài)警察試驗(yàn)失敗并解散。經(jīng)過修改法律、吸收高素質(zhì)警務(wù)人員、完善執(zhí)法成效、注重部門協(xié)作等系列改革后，2001年 10月，俄羅斯生態(tài)警察得以重建，并極大促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效。我國生態(tài)警察在構(gòu)建過程中也遇到相似情況，如2014年10月，安徽省首支生態(tài)警察隊(duì)伍，即銅陵縣環(huán)保警察，因?yàn)榫幹茊栴}被撤銷，前后存續(xù)不到半年時(shí)間。三、各國國情、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平差異較大，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的狀況也各不相同，需要根據(jù)實(shí)際需要采取不同保護(hù)策略。因此，生態(tài)警察的設(shè)置應(yīng)該遵循因地制宜原則。

二、我國生態(tài)警察制度構(gòu)建的價(jià)值分析

（一）頂層設(shè)計(jì)

中央對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和全面部署。生態(tài)文明不僅關(guān)系到廣大民眾的切身利益，更關(guān)系到中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局。十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)密集推出一系列頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》說明中指出，“山水林田湖是一個(gè)生命共同體……由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”。 黨的十九大立足長遠(yuǎn)，明確指出：建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，并首次提出建設(shè)“富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”的目標(biāo)。生態(tài)警察制度的構(gòu)建，既是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的具體舉措，也是樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的必由之路，對推進(jìn)美麗中國建設(shè)具有十分重要的意義。

（二）現(xiàn)實(shí)需要

生態(tài)執(zhí)法力度不足，缺乏成效。近年來，我國不斷加大生態(tài)執(zhí)法力度，出臺(tái)新環(huán)保法以及污染環(huán)境、非法采礦等生態(tài)領(lǐng)域犯罪相關(guān)的司法解釋，生態(tài)執(zhí)法成效有了一定提升。但生態(tài)執(zhí)法“軟骨病”的現(xiàn)象未得到根本改變。

第一，地方保護(hù)主義盛行，執(zhí)法阻力大。近年來，從中央到地方，生態(tài)保護(hù)意識(shí)不斷加強(qiáng)，但長期以來，GDP 仍是地方政府政績考核的重要指標(biāo)，與環(huán)境保護(hù)相比較，地方政府決策時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往被作為“優(yōu)先”考量因素。特別是在兩者相沖突的情況下，地方政府往往會(huì)特別考慮企業(yè)稅收與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，對破壞生態(tài)的企業(yè)為給予特殊的關(guān)照和保護(hù)，主觀上打擊猶豫不決、信心不足，客觀上查處不力，降格處理。

第二，執(zhí)法缺乏策略，證據(jù)固定意識(shí)差。針對破壞生態(tài)的違法犯罪行為，行政部門執(zhí)法手段單一，執(zhí)法效果差。如針對非法采砂行為，水政執(zhí)法人員不懂與相關(guān)部門配合，采取蹲點(diǎn)守候，鎖定運(yùn)輸工具和作業(yè)人員等手段，也沒有查明砂石去向并獲取交易清單，鎖定相應(yīng)證據(jù)，也不懂通過查明生產(chǎn)用電數(shù)量測算生產(chǎn)量以及通過查稅、查處無證經(jīng)營等手段遏制違規(guī)采砂、洗砂行為。而是根據(jù)舉報(bào)或自行發(fā)現(xiàn)非法采砂現(xiàn)象，就直接上前制止的簡單執(zhí)法，這種“驅(qū)趕式”執(zhí)法方式，由于缺乏必要的證據(jù)和執(zhí)法威懾力，現(xiàn)場查獲非法采砂數(shù)量又有限，很難達(dá)到刑事犯罪和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，只能采取叫停和批評教育的處理方式，長此以往，行政執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)威受挫，也未能根治非法采砂行為。

第三，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法手段有限。我國現(xiàn)行生態(tài)執(zhí)法權(quán)限分散于環(huán)保、農(nóng)林、水利、漁政、國土、公安等多個(gè)部門，行政部門執(zhí)法過程中或怕?lián)?zé)而相互推諉，或職能交叉重疊，未能形成整治合力。且除公安部門外，其他行政執(zhí)法部門大多無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和武裝強(qiáng)制力，部分實(shí)力雄厚的違法企業(yè)處處設(shè)置障礙，拒絕環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管，執(zhí)法成效不明顯。

（三）機(jī)制創(chuàng)新

深化公安規(guī)范化改革，完善司法銜接需。一方面，生態(tài)警察制度有利于提升公安執(zhí)法專業(yè)水平和規(guī)范程度。[9]參見邢捷、劉志敏：“論生態(tài)法治建設(shè)視野下的環(huán)境警察制度——以制度建立的客觀性與主觀性為視角”，載《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3 期，第128～134頁。目前，破壞生態(tài)犯罪案件的偵查工作由不同公安機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)：森林公安主要負(fù)責(zé)破壞野生動(dòng)植物以及農(nóng)用地的案件，行政公安（治安、刑偵部門或其他部門）負(fù)責(zé)其他類型的破壞生態(tài)案件。然而，在治安、刑偵部門看來，破壞生態(tài)犯罪案件不論是數(shù)量還是社會(huì)影響力，都不及其他治安和刑事案件。因此，公安干警無法給予足夠重視，破壞生態(tài)案件往往被當(dāng)作“副業(yè)”看待，疏于對此類案件的調(diào)查取證、法律理解適用等方面的研判，導(dǎo)致破壞生態(tài)案件辦案質(zhì)量不高，證據(jù)不夠齊全或存在瑕疵。生態(tài)警察組建之后，將破壞生態(tài)犯罪案件的偵查工作統(tǒng)一歸口，有足夠的警力、物力、財(cái)力加強(qiáng)對此類犯罪的查處，不僅能夠提高案件偵破率和案件質(zhì)量，還能促進(jìn)公安隊(duì)伍建設(shè)不斷科學(xué)化、專業(yè)化。另一方面，生態(tài)警察制度有利于完善生態(tài)司法銜接工作，提高打擊生態(tài)領(lǐng)域犯罪合力。以福建省為例，目前，福建省各級檢察機(jī)關(guān)均設(shè)立生態(tài)檢察處（科），辦理生態(tài)領(lǐng)域刑事犯罪，實(shí)行“捕、訴、監(jiān)、防”一體化工作模式。相應(yīng)的，全省各級法院也設(shè)立生態(tài)審判庭，負(fù)責(zé)生態(tài)領(lǐng)域刑事犯罪案件的審判工作。然而，在公安偵查階段，警力相對分散，多頭管理，打擊生態(tài)刑事犯罪的理念、步驟、方式與檢察院、法院還不一致。因此，建立一支專業(yè)的生態(tài)警察隊(duì)伍有利于與檢察院、法院形成合力，做到無縫對接，提高打擊破壞生態(tài)犯罪力度。

三、我國生態(tài)警察制度構(gòu)建思路和模式設(shè)置

正如前文所述，各國生態(tài)警察制度的具體設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮各國實(shí)際情況，結(jié)合我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，我國生態(tài)警察組建總體思路分兩步：一是將森林公安整建制轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察；二是將生態(tài)警察作為獨(dú)立警種，融入“大公安”格局。

（一）森林公安整建制轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察

森林公安是我國保護(hù)森林、野生動(dòng)物等生態(tài)資源的專門武裝力量，人事和財(cái)政受林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受公安部門領(lǐng)導(dǎo)。與其他部門相比，森林公安在生態(tài)保護(hù)意識(shí)，生態(tài)保護(hù)實(shí)力、生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)等方面有其自身優(yōu)勢。此外，將森林公安轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察，不需要給地方黨委、政府增加編制和財(cái)政負(fù)擔(dān)，是目前簡政放權(quán)大背景之下的最佳方案。

1.建制優(yōu)勢

我國森林公安建制歷史比較悠久，早在1948年，國家在東北、內(nèi)蒙古的林業(yè)局成立了林業(yè)公安機(jī)構(gòu)。[10]參見周訓(xùn)芳：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法體制改革構(gòu)想”，載《法學(xué)雜志》2015年第5 期，第26頁。1983年，全國林業(yè)公安的框架初步建立。1998年，全國林業(yè)公安相繼更名為“森林公安”。目前，全國森林公安基本形成層級規(guī)范、機(jī)構(gòu)齊全的專業(yè)隊(duì)伍。以福建省為例，截止2017年，省、市兩級森林公安實(shí)現(xiàn)全覆蓋，其中省級森林公安機(jī)關(guān)1 個(gè)，即福建省森林公安局；地市級森林公安機(jī)關(guān)10 個(gè)，即福建省九地市加上平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；縣（市、區(qū)）級森林公安機(jī)關(guān)75 個(gè)，占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)的89%，此外，還設(shè)有基層森林派出所273 個(gè)。

2.業(yè)務(wù)優(yōu)勢

國家組建森林公安的初衷是維護(hù)林區(qū)治安，打擊各類破壞森林、野生動(dòng)植物資源犯罪案件，經(jīng)過長期司法實(shí)踐，森林公安逐步形成系統(tǒng)的偵查策略，生態(tài)保護(hù)意識(shí)和案件質(zhì)量也在不斷提升。目前，我國《刑法》第六章第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，共15 個(gè)罪名，其中盜伐林木等8 個(gè)犯罪由森林公安辦理，即超過總數(shù)的半數(shù)以上，其犯罪對象主要是林木、動(dòng)物、農(nóng)用地等。[11]8 個(gè)罪名：非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪；非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪；非法占用農(nóng)用地罪；非法采伐、毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪；非法收購、運(yùn)輸、加工、出售國家重點(diǎn)保護(hù)植物、國家重點(diǎn)保護(hù)植物制品罪；盜伐林木罪；濫伐林木罪；非法收購、運(yùn)輸盜伐、濫伐的林木罪。另外7 個(gè)犯罪，其犯罪對象涉及環(huán)境、固體廢物、礦產(chǎn)等。[12]7 個(gè)罪名：污染環(huán)境罪；非法處置進(jìn)口的固體廢物罪；擅自進(jìn)口固體廢物罪；走私固體廢物罪；非法捕撈水產(chǎn)品罪；非法采礦罪；破壞性采礦罪。事實(shí)上，不論哪一種犯罪對象，這15 個(gè)犯罪的特征比較相近，即犯罪現(xiàn)場的隱蔽性、犯罪對象不穩(wěn)定性和犯罪后果的潛伏性等。因此，森林公安長期形成的辦案思路和經(jīng)驗(yàn)對新類型的7 個(gè)犯罪也是適用的，加上對這些罪名涉及的法律法規(guī)、司法解釋進(jìn)行培訓(xùn)，就構(gòu)成森林公安辦理破壞生態(tài)案件的業(yè)務(wù)優(yōu)勢。

3.警力優(yōu)勢

雖然森林公安在打擊生態(tài)犯罪方面取得明顯成效，每年辦案數(shù)據(jù)也很可觀，但與森林公安警力配置相比較，其業(yè)務(wù)量不算繁重。以福建省為例，目前全省森林公安每年辦理的刑事案件和行政案件分別為1600 件和7500 件左右，而省、市、縣三級森林公安干警實(shí)有數(shù)為2245 人，每位森林公安平均年辦理刑事案件和行政案件分別為0.7 件和3.3 件，這一數(shù)據(jù)絕對值比較小，這與刑偵、治安等其他部門橫向比較，也存在不小差距。因此，森林公安轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察，不僅有利于化解行政公安案多人少的矛盾，平衡行政公安和森林公安的工作壓力，還能充分調(diào)動(dòng)森林公安的警力優(yōu)勢，更專業(yè)地開展各項(xiàng)本職工作。

（二）將生態(tài)警察融入“大公安”格局

在森林公安轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察的基礎(chǔ)上，將生態(tài)警察納入行政公安隊(duì)伍。具體來說，在公安部設(shè)置生態(tài)警察局，省級公安部門設(shè)置生態(tài)警察總隊(duì)，地市級設(shè)置生態(tài)警察支隊(duì)，縣區(qū)級設(shè)置生態(tài)警察大隊(duì)。理由有以下兩點(diǎn)：

第一，生態(tài)警察轉(zhuǎn)型后，辦理的案件類型既不是單純的涉林案件，也不僅限于污染環(huán)境等新類型案件，而是涵蓋森林、國土、水利、環(huán)保等各生態(tài)領(lǐng)域。因此，將生態(tài)警察歸入林業(yè)、環(huán)?；蚱渌骋恍姓块T不符合轉(zhuǎn)型后的業(yè)務(wù)范疇，只有納入“大公安”格局，成為行政公安內(nèi)部一個(gè)獨(dú)立警種，才能與其他行政執(zhí)法部門在案件業(yè)務(wù)方面銜接順暢。

第二，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式有利于減少其他部門的行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，保證生態(tài)警察行政執(zhí)法和刑事司法的獨(dú)立性。如果將生態(tài)警察歸屬環(huán)保、林業(yè)或其他某一行政部門，在人事和財(cái)政方面受其制約，那么，當(dāng)違法主體與行政部門存在利益關(guān)聯(lián)的情形下，難以保證生態(tài)警察執(zhí)法公正性，其結(jié)論也難以經(jīng)得起推敲。

四、生態(tài)警察制度存在的困境和制約因素

（一）法律支撐不夠明確

警察權(quán)作為國家一項(xiàng)公權(quán)力，其成立依據(jù)和職權(quán)行使都應(yīng)該有法律的明確規(guī)定。雖然我國部分省份和地區(qū)已經(jīng)對生態(tài)警察進(jìn)行探索實(shí)踐，但從我國目前的法律規(guī)定看，生態(tài)警察機(jī)構(gòu)合法性地位仍處于空白狀態(tài)，從這個(gè)角度分析，各地的司法實(shí)踐游離于法律范疇之外，僅屬于機(jī)制創(chuàng)新。關(guān)于生態(tài)警察職權(quán)行使是否有法律規(guī)定，我國學(xué)者有不同認(rèn)識(shí)和看法，筆者認(rèn)為，我國法律對生態(tài)管理職權(quán)的規(guī)定分散，不同警種負(fù)責(zé)不同事項(xiàng)，[13]依據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，刑警負(fù)責(zé)打擊破壞環(huán)境資源的犯罪活動(dòng)；治安警察負(fù)責(zé)放射性污染管理、劇毒物品管理、廢品回收業(yè)管理、煙花爆竹管理；交通警察負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)車大氣污染管理；海關(guān)緝私警察負(fù)責(zé)廢棄物進(jìn)出口管理等。并沒有將職權(quán)統(tǒng)一規(guī)定為由生態(tài)警察行使。另外，對如何具體行使職權(quán)的規(guī)定也比較模糊、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，導(dǎo)致這些規(guī)定在實(shí)施中形同虛設(shè)。[14]參見呂中誠：“我國環(huán)境警察制度的立法構(gòu)想”，載《社會(huì)科學(xué)家》2012年第10 期，第88頁。

（二）制度建設(shè)不夠規(guī)范

目前，我國各地對生態(tài)警察的探索和實(shí)踐剛剛起步，不夠規(guī)范，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是稱謂不一致。我國對生態(tài)警察的稱謂還沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，各地根據(jù)實(shí)踐需要和打擊重點(diǎn)確定名稱。如山東省稱為“食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)”；昆明市稱為“水上治安分局”；湖北省大冶市稱為“環(huán)保警察大隊(duì)”；河南省滑縣稱為“環(huán)境警察大隊(duì)”等。二是職權(quán)不一致。生態(tài)警察對破壞生態(tài)犯罪案件進(jìn)行刑事偵查，這一點(diǎn)目前基本達(dá)成共識(shí)。但生態(tài)警察是否應(yīng)當(dāng)介入生態(tài)行政執(zhí)法，各地有不同認(rèn)識(shí)和做法。三是模式不一致。我國生態(tài)警察的設(shè)置和執(zhí)法模式大體可劃分為三類[15]也有觀點(diǎn)將其歸為兩類。參見王開廣：“‘環(huán)保警察’的兩種執(zhí)法模式”，載《法制日報(bào)》2015年1月2日。：一是獨(dú)立警種模式。即通過集結(jié)行政公安相關(guān)偵查力量成立專門辦理生態(tài)案件的警察部門，或者在行政公安治安、刑偵等部門下設(shè)辦案組，或者在森林公安基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，采用該模式的主要有河北、江西等省地。二是派駐模式。即公安機(jī)關(guān)部署一定警力派駐環(huán)保部門，配合、協(xié)助環(huán)保部門開展執(zhí)法活動(dòng)。與前一種模式相比，該模式的警力配置有限，警務(wù)活動(dòng)也相對單一，采用該模式主要有浙江、山西等省地。三是聯(lián)合執(zhí)法模式。即公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門通過聯(lián)席會(huì)議等平臺(tái)，從宏觀和微觀兩個(gè)方面，對聯(lián)合打擊破壞環(huán)境違法犯罪達(dá)成共識(shí)。與第二種模式相比，該模式的公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門配合相對松散，可操作性不強(qiáng)。

（三）體制協(xié)調(diào)不夠順暢

根據(jù)我國法律規(guī)定，生態(tài)行政執(zhí)法權(quán)限分散在政府不同部門，除公安機(jī)關(guān)依法行使部分生態(tài)行政執(zhí)法權(quán)外，環(huán)保、水利、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門也有各自的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對各自管轄領(lǐng)域的生態(tài)違法行為進(jìn)行行政處罰，并將構(gòu)成犯罪的行為移送公安機(jī)關(guān)。設(shè)置生態(tài)警察時(shí)如果不考慮這些因素，當(dāng)其生態(tài)執(zhí)法與其他部門的管轄范圍重疊時(shí)，在法律依據(jù)上就輸了一大截，必然會(huì)遭遇法律上的尷尬。此外，利益均衡也是設(shè)立生態(tài)警察應(yīng)該考慮的因素。建立生態(tài)警察制度，必然會(huì)涉及環(huán)保等多個(gè)部門的既得利益，其所面臨的阻力可想而知。[16]參見邢捷：“論我國環(huán)境警察制度的構(gòu)建”，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期，第38頁。我國現(xiàn)有的生態(tài)刑事偵查由行政公安和森林公安分工負(fù)責(zé)，主要根據(jù)保護(hù)對象不同進(jìn)行區(qū)分。生態(tài)警察組建后，生態(tài)犯罪刑事偵查權(quán)統(tǒng)一歸屬森林公安，職權(quán)發(fā)生較大調(diào)整，對內(nèi)要協(xié)調(diào)好不同警種之間的分工、配合等關(guān)系，對外要注重和檢察機(jī)關(guān)、法院相互配合，做好案件銜接工作。

（四）隊(duì)伍建設(shè)不夠全面

我國森林公安隊(duì)伍在組建后相當(dāng)一段時(shí)期，受歷史、體制、編制等因素制約，很大一部分都是由林場職工或者護(hù)林員身份轉(zhuǎn)換而來，這部分人員文化基礎(chǔ)相對薄弱，加上在職培訓(xùn)機(jī)會(huì)比較少，導(dǎo)致業(yè)務(wù)難以跟上形勢發(fā)展的需要。盡管近些年，森林公安招錄干警的學(xué)歷等條件有所提高，但入職之后缺乏系統(tǒng)的、專業(yè)的傳幫帶，也一定程度上影響了業(yè)務(wù)進(jìn)步。這些是造成森林公安隊(duì)伍先天不足、后天失衡的主要原因。此外，森林公安轉(zhuǎn)型生態(tài)警察后，需要面對大量案情更復(fù)雜、疑難，法律因果關(guān)系更難認(rèn)定的的新類型案件，部分案件還需要具備較強(qiáng)的環(huán)境科學(xué)、化學(xué)等方面的知識(shí)，甚至需要借助專業(yè)技術(shù)設(shè)備進(jìn)行偵查和鑒定。目前，在森林公安隊(duì)伍中，這種綜合型、復(fù)合型人才相對缺乏，技術(shù)設(shè)備和轉(zhuǎn)型后的實(shí)際需要也存在一定差。因此，生態(tài)警察隊(duì)伍的能力素質(zhì)困境會(huì)在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)存在。

五、完善我國生態(tài)警察制度的路徑選擇

（一）立法層面：明確生態(tài)警察法律定位

國外生態(tài)警察稱謂和體制雖然各有差異，但有個(gè)共同點(diǎn)，即生態(tài)警察建立及執(zhí)法依據(jù)有專門法律保障。如德國的生態(tài)警察，不論是組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更，還是職權(quán)范圍，管轄爭議等，都有明確的法律支撐。再比如俄羅斯的生態(tài)警察，在恢復(fù)重建之后，也明確其法律地位和執(zhí)法程序。這些法律規(guī)定保證生態(tài)警察隊(duì)伍的穩(wěn)定性，也提高生態(tài)警察履職積極性。關(guān)于我國生態(tài)警察的立法模式，有學(xué)者建議在《人民警察法》中增加有關(guān)生態(tài)警察的規(guī)定；有學(xué)者建議在《環(huán)境保護(hù)法》中加入生態(tài)警察的相關(guān)條文；還有學(xué)者建議制定專門的生態(tài)警察法；還有學(xué)者提出我國生態(tài)警察隊(duì)伍建設(shè)完全可以參考我國海關(guān)內(nèi)部設(shè)立的緝私警察機(jī)構(gòu)的做法。[17]參見趙星：“我國環(huán)境行政執(zhí)法對刑事司法的消極影響與應(yīng)對”，載《政法論壇》2013年第2 期，第150頁。筆者認(rèn)為，人民警察法全面規(guī)定了我國警察的各項(xiàng)職責(zé)和紀(jì)律，也是警察依法履職的重要法律依據(jù)，其法律層級和效力不言而喻。此外，該法所指的警察范疇涵蓋各類警種?；谵D(zhuǎn)型后生態(tài)警察的重要地位，筆者建議將生態(tài)警察的職權(quán)和義務(wù)，執(zhí)法程序和運(yùn)行機(jī)制等在《人民警察法》中固定下來，并且在法律條文的表述上要具體，突出可操作性，以保證生態(tài)警察的執(zhí)法效率。

（二）制度層面：規(guī)范生態(tài)警察關(guān)鍵環(huán)節(jié)

我國目前各地關(guān)于生態(tài)警察的做法并不完全一致，在名稱、職權(quán)、組建模式等各方面還存在不少爭議，這不利于我國生態(tài)警察制度的規(guī)范化建設(shè)。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，組建生態(tài)警察要做到三個(gè)明確：

第一，明確名稱。目前，各地生態(tài)警察均處于探索階段，稱謂不一致有其合理性，但是從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，生態(tài)警察的稱謂統(tǒng)一有利于提高生態(tài)執(zhí)法的效率和權(quán)威。自黨的十八大以來，“生態(tài)文明”一詞被中央在各種重要場合和權(quán)威媒體報(bào)道采用，形成完善其自身理論體系，而且“生態(tài)”的外延比“環(huán)境”“環(huán)保”更廣，因此筆者認(rèn)為生態(tài)警察這一稱謂更科學(xué)，更專業(yè)，也更容易為廣大民眾所接受。

第二，明確職權(quán)。生態(tài)警察的職權(quán)主要有兩個(gè)部分：即生態(tài)案件的刑事偵查權(quán)和生態(tài)行政執(zhí)法權(quán)。不論在理論界還是實(shí)務(wù)界，將破壞生態(tài)犯罪案件的刑事偵查權(quán)歸口生態(tài)警察負(fù)責(zé)，這一點(diǎn)基本達(dá)成共識(shí)。然而，生態(tài)警察是否應(yīng)當(dāng)介入和承擔(dān)生態(tài)行政執(zhí)法？這一點(diǎn)還存在不同意見。筆者認(rèn)為，根據(jù)生態(tài)行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要，生態(tài)警察可以承擔(dān)一定的環(huán)境行政執(zhí)法。主要有兩種情形：第一種情形是依法行使。我國法律將破壞生態(tài)的、尚不構(gòu)成犯罪的部分違法行為的行政處罰權(quán)明確賦予公安機(jī)關(guān)，比如《環(huán)保法》第63 條規(guī)定的四種污染環(huán)境行為；[18]《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第63 條 ：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：（一）建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；（二）違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的；（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；（四）生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的。以及《森林法》第20 條的規(guī)定五種破壞森林資源行為。生態(tài)警察查處此類違法行為，于法有據(jù)。第二種情形是授權(quán)行使。授權(quán)生態(tài)警察行使其他行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)事項(xiàng)的依據(jù)是我國《行政處罰法》第16 條的規(guī)定。[19]《中華人民共和國行政處罰法》第16 條：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。該情形主要適用于行政執(zhí)法難度大，一般行政機(jī)關(guān)難以完成，確實(shí)需要警察權(quán)介入的情況。

第三，明確模式。生態(tài)警察三種不同設(shè)置模式在前文已有論述，筆者認(rèn)為，生態(tài)警察模式主要考慮幾個(gè)因素：一、有利于生態(tài)保護(hù)成效提升；二、編制、職權(quán)等事項(xiàng)銜接順暢；三、符合我國國情實(shí)際情況；四、充分利用現(xiàn)有資源，節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本。因此，筆者認(rèn)為，將森林公安整建制轉(zhuǎn)型為生態(tài)警察，再將生態(tài)警察劃入行政公安，作為單獨(dú)警種，是符合上述幾點(diǎn)要求的最佳方案。目前，我國各地生態(tài)警察的設(shè)置最高到省級，國家級層面還未進(jìn)行探索實(shí)踐，這種自下而上的改革路徑有其合理性，但不可避免存在效力層級低、創(chuàng)新思路窄、地方特色濃等弊端。因此，筆者建議中央能吸收全國各地好的經(jīng)驗(yàn)做法，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，由中央自上而下推動(dòng)這一模式的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)國家、省、市、縣四級的規(guī)范化建設(shè)。

（三）機(jī)制層面：構(gòu)建生態(tài)警察協(xié)作關(guān)系

生態(tài)警察對內(nèi)要處理好與其他警種分工協(xié)作關(guān)系；對外既要處理好與其他行政執(zhí)法部門兩法銜接關(guān)系，也要處理好和生態(tài)檢察部門、生態(tài)審判部門相互制約、相互配合關(guān)系。

1.分工協(xié)作機(jī)制

生態(tài)警察作為公安部門內(nèi)部的一個(gè)獨(dú)立警種，要處理好與其他警種的相互配合、協(xié)同辦案關(guān)系。組建時(shí)，要處理好與治安部門（或辦理污染環(huán)境、非法采礦等案件的其他公安部門）業(yè)務(wù)銜接關(guān)系，組建后，要處理好和其他警種分工協(xié)作關(guān)系，尤其是涉及多個(gè)罪名，公安多個(gè)警種均有管轄權(quán)的情況下，建議由負(fù)責(zé)主罪的警種受案偵查，其他警種予以配合，共同做好偵查工作。

2.兩法銜接機(jī)制

長期以來，公安機(jī)關(guān)與環(huán)境保護(hù)行政部門缺乏高效暢通的溝通, 公安機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法因缺乏技術(shù)上的支持, 往往流于形式, 而環(huán)境保護(hù)行政部門的執(zhí)法則往往由于缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制手段, 最終宣告流產(chǎn)。[20]參見邢捷：“論公安執(zhí)法對公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)”，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1 期，第110頁。生態(tài)警察組建之后，行政執(zhí)法部門查處行政違法案件，發(fā)現(xiàn)構(gòu)成刑事犯罪的，應(yīng)移交給生態(tài)警察。生態(tài)警察和行政執(zhí)法部門就生態(tài)違法犯罪案件進(jìn)行交流、溝通和協(xié)調(diào)，做好“兩法銜接”工作。此外，生態(tài)警察和其他行政部門要明確各自所管轄的行政執(zhí)法案件，雙方對無人管轄或重復(fù)管轄的情形進(jìn)行協(xié)商，明確分工負(fù)責(zé)機(jī)制；對相互配合、共同開展的專項(xiàng)行動(dòng)，不僅要信息共享，還要共同探討、解決執(zhí)法難題，相互通報(bào)案件的處理結(jié)果，提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

3.聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

對外，生態(tài)警察還要處理好與檢察機(jī)關(guān)生態(tài)檢察部門，法院生態(tài)審判部門銜接關(guān)系。一要加強(qiáng)協(xié)作。對影響重大的犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)要提前介入，引導(dǎo)生態(tài)警察偵查方向和收集、固定相應(yīng)證據(jù)。二要溝通交流。針對生態(tài)領(lǐng)域犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)采信、法律適用等普遍存在的疑難問題達(dá)成一致意見。三要資源共享。借助業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)平臺(tái)，相互交流業(yè)務(wù)心得；規(guī)范鑒定人資格資質(zhì)要求，形成書面意見；聯(lián)合開展預(yù)防生態(tài)犯罪宣傳活動(dòng)，提高民眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)等。

（四）隊(duì)伍層面：提升生態(tài)警察素質(zhì)能力

生態(tài)警察辦理生態(tài)領(lǐng)域刑事犯罪案件，不僅涉及生態(tài)領(lǐng)域法律法規(guī)，還涉及生物、化學(xué)、環(huán)保、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多種學(xué)科知識(shí)，加上生態(tài)犯罪案件具有復(fù)雜性、多因性、潛伏性等與普通刑事犯罪不同的諸多特征。因此，對生態(tài)警察能力建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：第一，加大對生態(tài)警察的培訓(xùn)力度，不僅要培訓(xùn)法律知識(shí)，更要系統(tǒng)學(xué)習(xí)污染控制、環(huán)境監(jiān)察、危險(xiǎn)廢物等環(huán)保知識(shí)，以適應(yīng)轉(zhuǎn)型后業(yè)務(wù)工作。此外還要學(xué)會(huì)在犯罪現(xiàn)場進(jìn)行化學(xué)分析,利用一些特殊的高科技手段來阻止和偵破生態(tài)犯罪。[21]參見“生態(tài)警察需要高科技手段”，載《檢察風(fēng)云》2008年第23 期，第30頁。第二，根據(jù)辦案需要，可向社會(huì)公開遴選具有從事環(huán)保、化學(xué)鑒定工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員充實(shí)到生態(tài)警察隊(duì)伍，從長遠(yuǎn)規(guī)劃看，條件成熟的專業(yè)政法院校應(yīng)考慮有計(jì)劃地培養(yǎng)生態(tài)警察。第三，注重隊(duì)伍素質(zhì)結(jié)構(gòu)的搭配與改進(jìn)，通過建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行交流、培訓(xùn)、晉升、淘汰等制度，將生態(tài)警察塑造成公安隊(duì)伍中的優(yōu)秀群體。第四，加大投入，配置先進(jìn)技術(shù)裝備。生態(tài)犯罪案件專業(yè)性強(qiáng)，案件現(xiàn)場調(diào)查、證據(jù)采集及鑒定對專業(yè)技術(shù)力量的依賴程度很高，通過噪聲監(jiān)測儀器、便攜式手持移動(dòng)執(zhí)法終端、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等技術(shù)手段來預(yù)防和偵辦破壞生態(tài)的犯罪，既是生態(tài)警察隊(duì)伍能力建設(shè)的重要組成部分，也是促進(jìn)生態(tài)執(zhí)法手段科學(xué)化、現(xiàn)代化的必由之路。