2018年10月，美國(guó)發(fā)布了《先進(jìn)制造領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》，這是美國(guó)提出“制造業(yè)回歸”之后第二份制造業(yè)戰(zhàn)略。該文件強(qiáng)調(diào)：“美國(guó)仍在全球科技創(chuàng)新中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，必須將這種優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，需要為聯(lián)邦部門(mén)和社會(huì)共同推進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展提供行動(dòng)指南”。創(chuàng)新仍是美國(guó)塑造制造業(yè)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的根本。在全球新一輪產(chǎn)業(yè)變革和中美貿(mào)易戰(zhàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，有必要分析一下美國(guó)如何通過(guò)創(chuàng)新保持先進(jìn)制造全球領(lǐng)先地位的做法，以資借鑒。

一、美國(guó)仍將通過(guò)創(chuàng)新保持制造業(yè)領(lǐng)先地位

2018年10月，美國(guó)發(fā)布了《先進(jìn)制造領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》），并指出制造業(yè)發(fā)展在20世紀(jì)美國(guó)占據(jù)全球經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位中扮演了重要角色，在美國(guó)幾乎每個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，是美國(guó)經(jīng)濟(jì)的引擎和國(guó)家安全的支柱?！氨３置绹?guó)先進(jìn)制造各領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力，以確保國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮”仍將是美國(guó)制造業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期愿景。

創(chuàng)新是未來(lái)美國(guó)制造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所在。盡管特朗普?qǐng)?zhí)政后，反對(duì)氣候變化和新能源發(fā)展等議題，但對(duì)通過(guò)創(chuàng)新引領(lǐng)制造業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思路沒(méi)有變?！额I(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》指出，盡管德國(guó)和中國(guó)分別通過(guò)工業(yè)4.0戰(zhàn)略和《中國(guó)制造2025》開(kāi)展了有組織的競(jìng)爭(zhēng)，但美國(guó)仍是世界科技創(chuàng)新的引領(lǐng)者，美國(guó)必須保護(hù)和利用這種能力，實(shí)現(xiàn)新技術(shù)的快速和高效開(kāi)發(fā)，并在美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)界和國(guó)際同盟國(guó)進(jìn)行轉(zhuǎn)化。為了保證美國(guó)制造業(yè)在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位，《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》提出三大目標(biāo)、13個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域及相應(yīng)重點(diǎn)行動(dòng)（見(jiàn)附表1）。我們認(rèn)為《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》實(shí)質(zhì)上是美國(guó)先進(jìn)制造的創(chuàng)新戰(zhàn)略。

二、“強(qiáng)技術(shù)、育人才、建網(wǎng)絡(luò)”以強(qiáng)化美國(guó)先進(jìn)制造領(lǐng)導(dǎo)力基礎(chǔ)

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》圍繞技術(shù)、人才和供應(yīng)鏈等三方面提出目標(biāo)、優(yōu)先領(lǐng)域和重點(diǎn)行動(dòng)。

（一）開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)化新制造技術(shù)

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》的第一個(gè)目標(biāo)是“開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)化新制造技術(shù)”，包括5個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，即抓住智能制造系統(tǒng)的未來(lái)、開(kāi)發(fā)世界領(lǐng)先的材料和加工技術(shù)、確保通過(guò)國(guó)內(nèi)制造獲得醫(yī)療產(chǎn)品、保持電子設(shè)計(jì)和制造領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位、增加食品和農(nóng)業(yè)制造業(yè)的機(jī)會(huì)，重點(diǎn)加強(qiáng)研發(fā)與推廣的新技術(shù)包括：智能和數(shù)字制造、智能協(xié)作機(jī)器人、人工智能、增材制造、高性能材料、先進(jìn)電子材料與器件、組織和器官生物制造、量子計(jì)算等。主要特點(diǎn)包括以下三方面。

一是在技術(shù)方向上，側(cè)重面向未來(lái)的先進(jìn)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。一方面，美國(guó)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)顛覆性創(chuàng)新，如為突破摩爾定律極限，推動(dòng)能夠帶來(lái)性能持續(xù)提升的新技術(shù)開(kāi)發(fā)，包括三維系統(tǒng)芯片集成、隧道場(chǎng)效應(yīng)晶體管等。另一方面，美國(guó)也注重通過(guò)新技術(shù)應(yīng)用推動(dòng)產(chǎn)業(yè)變革向體現(xiàn)美國(guó)技術(shù)和資源稟賦優(yōu)勢(shì)的方向轉(zhuǎn)變。如為了減少工人的身體和精神壓力，將加強(qiáng)具有人機(jī)交互特性的智能機(jī)器人的研發(fā)與應(yīng)用，從而提高職業(yè)安全性；推動(dòng)分布式制造，實(shí)現(xiàn)藥物低成本、小規(guī)模生產(chǎn)，既有助于降低對(duì)國(guó)外大規(guī)模制造的依賴(lài)，也可以滿(mǎn)足向美國(guó)具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)轉(zhuǎn)型的需要。

二是在主要著力點(diǎn)或具體行動(dòng)上，主要通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)、平臺(tái)和AI基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)制定，工具和工藝開(kāi)發(fā)，網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)開(kāi)發(fā)與推廣等為提升制造業(yè)基礎(chǔ)能力提供保障，而非僅針對(duì)某些具體的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)提供支持。

三是在關(guān)聯(lián)帶動(dòng)方面，美國(guó)重視發(fā)揮制造業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)?！额I(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》提到，“食品制造業(yè)對(duì)農(nóng)村就業(yè)和收入的貢獻(xiàn)高于其對(duì)城市的貢獻(xiàn)，是農(nóng)村制造業(yè)最大的產(chǎn)業(yè)，2015年占農(nóng)村制造業(yè)就業(yè)的比重超過(guò)18%”，因此，促進(jìn)食品和農(nóng)業(yè)制造發(fā)展，無(wú)論對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是保障食品供應(yīng)鏈都有重要意義。相比而言，我國(guó)缺乏通過(guò)制造業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的整體規(guī)劃和部署。

（二）教育、培訓(xùn)和集聚制造業(yè)勞動(dòng)力

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》的第二個(gè)目標(biāo)是“教育、培訓(xùn)和集聚制造業(yè)勞動(dòng)力”。傳統(tǒng)的教育和工人技能已不能滿(mǎn)足未來(lái)制造業(yè)的需求，因此必須加強(qiáng)對(duì)新型勞動(dòng)力的教育與培訓(xùn)，以保障符合先進(jìn)制造需要的勞動(dòng)力供給。優(yōu)先領(lǐng)域包括加強(qiáng)職業(yè)教育、促進(jìn)學(xué)徒制發(fā)展、加強(qiáng)校企合作培養(yǎng)等。相比我國(guó)對(duì)高層次人才的重視，美國(guó)更強(qiáng)調(diào)廣泛的人力資本培育，比如強(qiáng)化終身STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程與數(shù)學(xué)）教育、改變公眾對(duì)于先進(jìn)制造的認(rèn)知等。值得注意的是，美國(guó)不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)制造業(yè)人才的教育與培養(yǎng)，還指出要通過(guò)戰(zhàn)略的傳播與執(zhí)行讓制造商、公眾和投資者看到制造業(yè)的廣闊前景，為制造業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

（三）提升國(guó)內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》的第三個(gè)目標(biāo)是“提升國(guó)內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力”，優(yōu)先領(lǐng)域包括增強(qiáng)中小制造商在先進(jìn)制造中的作用、建設(shè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、增強(qiáng)國(guó)防制造基礎(chǔ)和加強(qiáng)農(nóng)村先進(jìn)制造業(yè)，具有三個(gè)方面特點(diǎn)。一是在整體導(dǎo)向上，美國(guó)將通過(guò)轉(zhuǎn)化先進(jìn)技術(shù)來(lái)拓展其國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈，并吸納相關(guān)人才，同時(shí)，減少海外離岸制造對(duì)美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新的負(fù)面影響。二是在路徑上，美國(guó)重視國(guó)防供應(yīng)鏈發(fā)展對(duì)制造業(yè)的帶動(dòng)作用，特別強(qiáng)調(diào)軍用技術(shù)對(duì)民用領(lǐng)域顛覆性創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。三是美國(guó)重視農(nóng)村社區(qū)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，與前述目標(biāo)（一）中“增加食品和農(nóng)業(yè)制造業(yè)的機(jī)會(huì)”的有關(guān)行動(dòng)一致，將農(nóng)村制造業(yè)發(fā)展視為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的重要部分，促進(jìn)兩者協(xié)同發(fā)展。

三、部門(mén)協(xié)同確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》目的之一就是更加有效地利用科技、人才、中小企業(yè)或國(guó)防等方面已有的相關(guān)計(jì)劃或政策，共同支持先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，通過(guò)相關(guān)計(jì)劃和政策向先進(jìn)制造業(yè)傾斜，實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)自身工作任務(wù)與國(guó)家戰(zhàn)略之間的協(xié)同，調(diào)動(dòng)和集聚資源促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展。在戰(zhàn)略制定方面，《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》由國(guó)家科技創(chuàng)新委員會(huì)技術(shù)委員會(huì)下屬的先進(jìn)制造分委員會(huì)編制，成員來(lái)自白宮科技辦公室、商務(wù)部及其下屬的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院、中小企業(yè)局、國(guó)防部、能源部、國(guó)家航空航天局、勞工部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、白宮國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等與制造業(yè)相關(guān)的所有部門(mén)。在政策執(zhí)行方面，《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》將三大目標(biāo)及優(yōu)先領(lǐng)域進(jìn)行分解，并具體落實(shí)到國(guó)防部、能源部、商務(wù)部等多個(gè)部門(mén)，其中國(guó)防部幾乎參與了所有優(yōu)先領(lǐng)域（見(jiàn)附表1）。

四、啟示與建議

（一）夯實(shí)支撐制造強(qiáng)國(guó)的創(chuàng)新能力基礎(chǔ)

創(chuàng)新是塑造制造業(yè)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的根本。我國(guó)制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)也必須依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，創(chuàng)造加速發(fā)展的“新引擎”?！额I(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》以“強(qiáng)技術(shù)、育人才、建網(wǎng)絡(luò)”等能力建設(shè)為核心，通過(guò)加強(qiáng)私人部門(mén)投資不足的“產(chǎn)業(yè)公地”建設(shè)，為創(chuàng)新引領(lǐng)制造業(yè)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)根基。新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命仍處于初期階段，很多新技術(shù)在制造業(yè)的應(yīng)用處于探索階段，并沒(méi)有形成成熟的范式和模式，只有形成強(qiáng)有力的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)才能更好應(yīng)對(duì)不確定性帶來(lái)的挑戰(zhàn)。建議從加強(qiáng)研發(fā)工具和核心關(guān)鍵工藝開(kāi)發(fā)，支持重點(diǎn)領(lǐng)域工業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、平臺(tái)和AI基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快新興領(lǐng)域技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定，推動(dòng)工業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用等方面夯實(shí)制造業(yè)創(chuàng)新能力基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)政府與市場(chǎng)協(xié)同，提高政策有效性

從宏觀(guān)看，國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合是未來(lái)產(chǎn)業(yè)政策的趨勢(shì)。美國(guó)參議院小企業(yè)委員會(huì)在2019年2月份發(fā)布的《中國(guó)制造2025與美國(guó)工業(yè)未來(lái)》報(bào)告中呼吁，美國(guó)不能再被“自由市場(chǎng)”和“中央計(jì)劃”這兩個(gè)概念所迷惑，這兩種純粹的方式都無(wú)法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，需要通過(guò)想象力找到一條在全球市場(chǎng)協(xié)調(diào)和貿(mào)易保護(hù)主義之外的道路。同樣，在2019年2月德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)與能源部發(fā)布的《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案、德國(guó)和法國(guó)聯(lián)合推出的《面向21世紀(jì)歐洲工業(yè)政策宣言》都強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)加強(qiáng)與改進(jìn)“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。面向未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)體制和政策體系的有效性，哪種產(chǎn)業(yè)體制和政策模式能夠更有效地調(diào)動(dòng)激活和組織利用資源、構(gòu)建有利于制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的友好環(huán)境，哪個(gè)國(guó)家就有可能在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。

我國(guó)近些年就產(chǎn)業(yè)政策模式持續(xù)進(jìn)行的反思和爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)也是政府與市場(chǎng)關(guān)系之爭(zhēng)，主要觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該從政府干預(yù)較強(qiáng)的選擇性政策向“市場(chǎng)友好型”的功能性政策轉(zhuǎn)型。我們認(rèn)為這兩種資源動(dòng)員和組織模式對(duì)處于不同生命周期的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈上的不同環(huán)節(jié)具有不同的作用，未來(lái)在技術(shù)或產(chǎn)業(yè)落后的戰(zhàn)略性領(lǐng)域，尤其是這些領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，仍需要政府主導(dǎo)資源配置進(jìn)行“補(bǔ)課”，但要提高決策的科學(xué)性和有效性；而在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和“新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式”等難以預(yù)判的領(lǐng)域，以功能性政策為主。從具體組織方式看，可以借鑒《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》的思路，在戰(zhàn)略制定和執(zhí)行上，強(qiáng)化部門(mén)之間、各類(lèi)計(jì)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在支持的階段和內(nèi)容上進(jìn)一步明確分工，有所側(cè)重。

（三）完善制造業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的軟環(huán)境

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》提到，美國(guó)私人對(duì)制造業(yè)的投資大幅度下降，而很多投資者主要投資能夠快速獲取回報(bào)的軟件初創(chuàng)企業(yè)，這與我國(guó)在投資方面“脫實(shí)向虛”的情況類(lèi)似。同時(shí)美國(guó)先進(jìn)制造人才，尤其是技術(shù)性工人缺乏，與公眾對(duì)于先進(jìn)制造認(rèn)識(shí)不足有關(guān)，只有三分之一家長(zhǎng)愿意讓子女從事制造業(yè)工作，因?yàn)樵谒麄冄壑兄圃鞓I(yè)仍是“臟、苦和危險(xiǎn)”的工作，這種現(xiàn)象在我國(guó)也普遍存在。

從2012年開(kāi)始，美國(guó)將每年10月第一個(gè)星期五設(shè)為“制造日”，制造商向?qū)W生、家長(zhǎng)、社團(tuán)、教育者開(kāi)放，以改變公眾，特別是學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)先進(jìn)制造的認(rèn)知，讓他們認(rèn)識(shí)到先進(jìn)制造是“智能、可持續(xù)和安全”且前景美好的工作，以激發(fā)更多創(chuàng)新者和青年人投身制造業(yè)。近幾年，白宮還舉辦“制造業(yè)周”活動(dòng)，展出美國(guó)各州的特色制造產(chǎn)品，奧巴馬和特朗普都參加過(guò)該活動(dòng)，并親自呼吁美國(guó)人購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨。此外，通過(guò)教育培訓(xùn)、開(kāi)放展覽等方式改變制造業(yè)軟環(huán)境也是美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心肩負(fù)的重要職能之一。我國(guó)也提出要培育中國(guó)特色制造文化，但沒(méi)有形成完善的制度和政策安排，這也是一直以來(lái)被忽視的重要方面。世界主要制造強(qiáng)國(guó)都有獨(dú)具特色的制造文化，如德國(guó)的“工程師文化”、日本的“工匠精神”等，這些是制造業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展扎根的土壤，我國(guó)也應(yīng)重視對(duì)制造業(yè)軟環(huán)境的塑造，為制造業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

附表1 《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》主要任務(wù)與部門(mén)分解