余凈植

(中國浦東干部學(xué)院，上海 201204)

憲法是治國理政的總章程，是國家的根本法。我們黨明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用，把實施憲法擺在全面依法治國的突出位置。十八大以來，依憲治國的理念不斷深入人心，實踐上也在向縱深推進。在保持憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，推動憲法與時俱進、完善發(fā)展，這是我國法治實踐的一條基本規(guī)律(1)人民日報社論：《為民族復(fù)興提供有力憲法保障》，《人民日報》，2018年03月11日。。憲法要為國家秩序提供一種穩(wěn)定的制度保障，同時也要與時俱進、適應(yīng)社會和時代的發(fā)展。憲法的制定、修改和發(fā)展，旨在更好發(fā)揮其對國家治理和社會生活的規(guī)范、引領(lǐng)、保障作用，同時也體現(xiàn)了法治和治理理念的更新，映射出社會的發(fā)展變革與進步。

一、法與時移——憲法文本的變遷

1.新中國憲法的制定和歷次修改

新中國成立伊始，各方面條件限制，還不能立即召開由普選產(chǎn)生的全國人民代表大會并制定一部完善的正式憲法。中國共產(chǎn)黨邀請各民主黨派、人民團體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族及國外華僑等各方面的代表組成中國人民政治協(xié)商會議，代表全國各族人民的意志，在普選的全國人民代表大會召開前代行全國人民代表大會的職權(quán)。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。這一立足中國實際、切合人民需要的行動綱領(lǐng)，總結(jié)了過去革命的經(jīng)驗，宣告了中華人民共和國的成立，確定了新中國應(yīng)當(dāng)實行的各項基本政策，發(fā)揮了臨時憲法的作用。

1953年1月，中央人民政府成立憲法起草委員會，毛澤東同志任委員會主席，主持憲法起草工作。草案初稿歷經(jīng)社會各界代表多次討論，并歷時兩個多月的全民討論，再到全國人大會議討論審議。1954年9月20日第一屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國憲法》(這部憲法也被叫做“五四憲法”)。“五四憲法”的制定“是中國制憲史上的一次革命”(2)中共中央黨史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史(第二卷)》，北京：中共黨史出版社，2011年版，第253頁。。這是新中國第一部社會主義類型的憲法，總結(jié)了新民主主義革命和社會主義改造與建設(shè)的經(jīng)驗，明確了國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)，確定了建設(shè)社會主義制度的道路和目標(biāo)，確立了新國家的國體和政體，規(guī)定了公民的基本權(quán)利及義務(wù)?！拔逅膽椃ā薄斑m應(yīng)了由新民主主義轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x的過渡時期的需要，保證了這個歷史性變革的順利進行，是一部公認(rèn)的很好的憲法。”(3)人民日報社論：《憲法新時期治國安邦的總章程》，《人民日報》，1982年12月5日。憲法頒布實施后的前幾年，各級政權(quán)機構(gòu)都能遵循憲法的規(guī)定運行，中央決定重大問題時，毛澤東、周恩來常常會問彭真是不是符合憲法(4)《彭真?zhèn)鳌罚本褐醒胛墨I(xiàn)出版社，2012年版，第858頁。轉(zhuǎn)引自翟國強：《中國憲法實施的理論邏輯與實踐發(fā)展》，《法學(xué)論壇》，2018年第5期，第16頁。。后來，黨在指導(dǎo)思想上發(fā)生“左”的錯誤，不再重視憲法和法制。文化大革命時期，憲法被束之高閣成為一紙空文，因此也付出了沉重的代價。

1975年、1978年，憲法先后經(jīng)歷兩次全面修改。1975年憲法誕生于文化大革命后期，帶有濃重的文革色彩，反映了那個時期“左”的錯誤，存在著嚴(yán)重問題。1978年憲法是在我們黨和國家還沒有來得及對文革的錯誤進行全面清理的歷史條件下制定的，未能徹底清理文革期間“左”的思想影響，“已同國家政治生活、經(jīng)濟生活的巨大變化不相適應(yīng)”(5)人民日報社論：《憲法新時期治國安邦的總章程》，《人民日報》，1982年12月5日。。

中國憲法的發(fā)展過程可以改革開放作為分水嶺，劃分為兩個時期(6)劉志鑫，翟國強：《中國憲法發(fā)展四十年：回顧與展望》，《法治現(xiàn)代化研究》，2018年第5期，第18頁。。1978年十一屆三中全會明確把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，提出發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的目標(biāo)。1980年9月，中共中央建議全國人大成立憲法修改委員會，主持憲法修改工作。憲法修改委員會由葉劍英任主任委員，宋慶齡、彭真任副主任委員。經(jīng)過兩年多的討論、修改，包括全民討論，1982年12月4日五屆全國人大第五次會議舉行全體會議通過《中華人民共和國憲法》(也稱“八二憲法”)。“八二憲法”繼承和發(fā)展了1954年憲法的基本原則，總結(jié)了我國社會主義發(fā)展正反兩方面的經(jīng)驗，并吸收了國際經(jīng)驗，是一部有中國特色、適應(yīng)中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的根本大法，在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進程中發(fā)揮了重要的作用，“確實堪稱是我國在新的歷史時期治國安邦的總章程”(7)人民日報社論：《憲法新時期治國安邦的總章程》，《人民日報》，1982年12月5日。?！鞍硕椃ā笔歉母镩_放的產(chǎn)物，也伴隨著改革開放的進程不斷與時俱進。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大先后五次，分別于1988年、1993年、1995年、2004年和2018年，對現(xiàn)行憲法的個別條款和部分內(nèi)容作出了必要和重要的修改。這幾次修改采用的都是憲法修正案的形式，共形成52條修正案。

2018年的修改是進入新時代后對憲法做的首次修改。黨的十九屆二次全會提出，這次修憲必須貫徹以下原則：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義法治道路，堅持正確政治方向；嚴(yán)格依法按程序進行；充分發(fā)揚民主、廣泛凝聚共識，確保反映人民意志、得到人民擁護；堅持對憲法作部分修改、不作大改的原則，做到既順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求，又遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律，保持憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性(8)全國干部培訓(xùn)教材編審指導(dǎo)委員會組織編寫：《建設(shè)社會主義法治國家》，北京：人民出版社、黨建讀物出版社，2019年版，第61頁。。體現(xiàn)了黨對憲法法治認(rèn)識的深入和對憲法法治重視的加強，確保了憲法修改的政治性、程序性、人民性和專業(yè)性。這次修改共形成21條修正案，充分反映了2004年憲法修改后，特別是十八大以來黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果，推動了憲法指導(dǎo)思想的與時俱進，完善了國家制度和體制。

我國憲法文本幾經(jīng)修改，折射出經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷，反映了黨的治理理念和法治觀念的不斷更新深化，是我國革命、建設(shè)、改革不同時期的階段性特征在憲法上的必然反映，是統(tǒng)籌改革發(fā)展穩(wěn)定動態(tài)關(guān)系、協(xié)調(diào)改革與法治互動關(guān)系在憲法上的集中體現(xiàn)(9)翟國強:《中國憲法實施的理論邏輯與實踐發(fā)展》，《法學(xué)論壇》，2018年第5期，第17頁。，實現(xiàn)了憲法的穩(wěn)定性與變動性、社會適應(yīng)性的平衡。正如習(xí)近平總書記所說，“憲法只有不斷適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認(rèn)新成果，才能具有持久生命力”(10)習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行 30 周年大會上的講話》(2012 年12月4日)，《人民日報》，2012年12月10日。。

2.現(xiàn)行憲法的主要內(nèi)容與基本原則

現(xiàn)行憲法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一，包括序言和正文兩大部分。正文共4章138條及52條修正案。

當(dāng)今絕大多數(shù)國家都有成文憲法，即憲法典。其中又有三分之二以上國家的憲法有序言。憲法序言一般宣告憲法制定的背景、目標(biāo)宗旨等。我國憲法序言共13個自然段，回顧總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)和改革的歷史進程，論述了黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位，確定了國家根本任務(wù)、指導(dǎo)思想、發(fā)展道路和奮斗目標(biāo)，宣告了憲法的最高法律效力。

正文第一章總綱部分，即國家總體秩序綱領(lǐng)，規(guī)定了人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體、國家的基本制度體系和基本原則。第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)。公民是相對于國家的概念，公民的基本權(quán)利和義務(wù)明確的是“國家—公民”的關(guān)系，在國家和公民的關(guān)系中，公民針對國家的法律地位和權(quán)利內(nèi)容?？倳浾f過“公民的基本權(quán)利和義務(wù)是憲法的核心內(nèi)容”(11)習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行 30 周年大會上的講話》(2012 年12月4日)，《人民日報》，2012年12月10日。。第三章國家機構(gòu)部分，屬于組織規(guī)范，涉及國家權(quán)力的配置，國家機關(guān)的組織、權(quán)限以及活動原則等。第四章確定了國旗、國歌、國徽、首都這些國家象征和標(biāo)志。關(guān)于公民權(quán)利保障的權(quán)利規(guī)范和規(guī)定國家權(quán)力配置、行使的組織規(guī)范，是各國憲法的基本內(nèi)容。國家和公民是最主要的憲法主體。簡言之，憲法的基本功能是構(gòu)建、控制公權(quán)力，其核心價值是保障基本權(quán)利，通過構(gòu)建和規(guī)范公權(quán)力來保障和實現(xiàn)人民權(quán)利。

與各國憲法一樣，我國現(xiàn)行憲法確定和宣告了人民主權(quán)原則、權(quán)力制約原則、基本權(quán)利保障原則和法治原則(即法律至上、人人守法的形式意義上的法治原則)，集中體現(xiàn)了法治的精神與核心價值。

除了確認(rèn)這些公理性的原則，不少國家基于國情、歷史、文化和制度傳統(tǒng)，會在憲法中明確本國特有的憲法原則。堅持和發(fā)展中國特色社會主義、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國特有的憲法原則。

中國特色社會主義是改革開放以來黨的全部理論和實踐的主題。憲法以國家根本法的形式確立了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果。2014年10月23日，習(xí)近平在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中強調(diào)，“全面推進依法治國，必須走對路。如果路走錯了，南轅北轍了，那再提什么要求和舉措也都沒有意義了。”現(xiàn)行憲法集中體現(xiàn)了我國社會主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗，旗幟鮮明地表明，要毫不動搖堅持社會主義法治的性質(zhì)和方向，毫不動搖堅持走中國特色社會主義法治道路。

黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。十八屆四中全會強調(diào)，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。2018年修憲，在正文的第一條寫入“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，把黨的領(lǐng)導(dǎo)充實到總綱部分的國家基本制度中，從社會主義本質(zhì)屬性的高度確定黨在國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)更為充分的、無可爭議的憲法規(guī)范效力。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項憲法制度和憲法原則，否定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和我們社會主義制度，都是違反憲法的。這一修改繼續(xù)確保和鞏固了我們政治制度的優(yōu)勢，旨在把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到國家政治生活和社會生活的各個領(lǐng)域，確保中國特色社會主義事業(yè)始終沿著正確軌道向前推進。

二、觀念更新——從依法治國到依憲治國

“我們黨對依法治國問題的認(rèn)識經(jīng)歷了一個不斷深化的過程。”(12)2014年10月23日，習(xí)近平在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-01/01/c_1120228200.htm，2019年8月10日訪問。2004年，在紀(jì)念全國人大成立50周年大會上，時任國家主席的胡錦濤同志第一次明確提出“依憲治國”，把依憲治國和依法治國的關(guān)系描述為“依法治國首先要依憲治國”，指出“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年的大會上發(fā)表重要講話。他講到：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。黨的十八屆四中全會，第一次把“依憲治國”寫進中央全會的決定，明確重申了“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。

四中全會是黨的歷史上首次以法治為主題的中央全會。會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出全面推進依法治國總目標(biāo)，在中國法治進程中有重要的里程碑意義。

憲法無疑是四中全會上的關(guān)鍵詞和亮點之一。除了提出依憲治國、依憲執(zhí)政的論斷之外，《決定》明確提到“憲法法律至上”。從之前籠統(tǒng)的“法律至上”到“憲法法律至上”，突出了憲法的最高性和特殊性，突出了憲法在法律體系和法治建設(shè)中應(yīng)有的核心地位。憲法是國家之本、制度之源，是中國特色社會主義法律體系之綱。沒有憲法，國家的各項制度、規(guī)則難以建立，一國法律亦無法成為一個完整的、不相矛盾的統(tǒng)一體系。憲法體現(xiàn)了法治的核心價值和基本規(guī)律，是全社會關(guān)于法治、秩序、規(guī)則等的基本共識。憲法曾經(jīng)是并且也將繼續(xù)成為改革開放和社會發(fā)展的最基本的治理框架。

《決定》關(guān)于憲法的論述凸顯了憲法在全面推進依法治國中的地位，也彰顯了執(zhí)政黨全面推進依法治國的政治決心、更加遵循法治規(guī)律與規(guī)則的行動立場。從“法制”到“法治”“良法善治”，從“法律至上”到“憲法法律至上”，從“法律體系”到“法治體系”，從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，法治發(fā)展的進程，表明我們對法治的內(nèi)涵及其規(guī)律的認(rèn)識進一步深化，也將直面改革愈加深入后社會生活中出現(xiàn)的那些繞不開的憲法問題。

《決定》貫徹和體現(xiàn)了憲法的原則和精神?！稕Q定》提出：“堅持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉……必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點”；強調(diào)全面依法治國“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點……”體現(xiàn)了我們黨堅持以人民為中心，不忘初心、立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，重申了“權(quán)為民所賦”的權(quán)力觀，以及把“把權(quán)力關(guān)進制度籠子里”的韜略?！稕Q定》要求“黨依據(jù)憲法法律治國理政”，“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員……”。依憲執(zhí)政是對依法執(zhí)政理念的發(fā)展和深化，也是遵循執(zhí)政規(guī)律、轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式和提高執(zhí)政能力的必然選擇。黨的執(zhí)政理念應(yīng)當(dāng)符合憲法精神，執(zhí)政行為不得超越憲法和法律，通過完善黨依憲執(zhí)政的體制機制，包括黨內(nèi)法規(guī)的法治化、黨內(nèi)治理的法治化等舉措切實貫徹“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則，提高執(zhí)政能力。

《決定》在立法、執(zhí)法、司法等方面的部署，要求“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”，“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”，“保證公正司法，提高司法公信力”等，都是在實施憲法、落實現(xiàn)行憲法的相關(guān)內(nèi)容和規(guī)定。

習(xí)近平總書記講過，“法治的權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威”(13)習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行 30 周年大會上的講話》(2012 年 12 月 4 日)，《人民日報》，2012 年12 月 10 日。。從社會主義國家執(zhí)政黨的歷史教訓(xùn)看，蘇聯(lián)解體和東歐劇變的原因之一，是對憲法的最高法律效力、憲法的最高權(quán)威認(rèn)識不夠，沒有尊重憲法權(quán)威，沒有有效地實施憲法，導(dǎo)致執(zhí)政失去憲法基礎(chǔ)。在全面推進依法治國的任務(wù)和進程中，憲法至上、依憲治國是法治中國的立場、基調(diào)和方向。

三、十八大以來憲法制度與實踐的新發(fā)展

十八大以來，我們在憲法制度建設(shè)和實踐方面不斷向縱深推進，取得了新的突破和發(fā)展。四中全會部署了全面推進依法治國的六項任務(wù)，這六大任務(wù)中的第一項就是“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”。另外，還確立了兩項重要的憲法制度——設(shè)立“國家憲法日”；建立重要公職人員憲法宣誓制度。這兩項制度的設(shè)立彰顯了憲法的權(quán)威地位，展示了執(zhí)政黨認(rèn)真對待憲法、依憲執(zhí)政、全面推進依法治國的政治姿態(tài)，意味著我國憲法發(fā)展進入新階段。

1.設(shè)立“國家憲法日”，凸顯憲法在法律體系和法治建設(shè)中的核心地位

12月4日是1982年憲法公布實施的日子。早在 1982 年憲法頒布之際，即有憲法學(xué)者提出設(shè)立“憲法日”的建議。2001 年 4 月 26 日，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法制宣傳教育的第四個五年規(guī)劃》，把 12 月 4 日作為每年一次的全國“法制宣傳日”。四中全會把每年的12月4日設(shè)定為國家憲法日。隨后，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過《關(guān)于設(shè)立國家憲法日的決定》，以決定的形式確立了這一制度。

設(shè)立專門的憲法日是多數(shù)國家的通行做法。許多國家都把本國通過、頒布或?qū)嵤椃ǖ娜兆哟_定為“憲法日”“憲法紀(jì)念日”，或“國慶日”。

中國“國家憲法日”的設(shè)立，貼近 12 月 4 日這個現(xiàn)行憲法頒布日的本意，也契合了全面推進依法治國的法治發(fā)展新階段。設(shè)立專門的憲法日既是一項憲法制度，也是一項憲法文化建設(shè)，目的是促使全社會了解、尊重和信仰憲法。其意義不僅是增加一個紀(jì)念日，突出憲法在法律體系中的最高地位、憲法在法治建設(shè)中的根本性和全局性，更是推動憲法宣傳教育常態(tài)化、長效化，宣示憲法最高性、重塑憲法權(quán)威的重要舉措，推動舉國上下逐漸形成尊重憲法、憲法至上、用憲法維護人民權(quán)益的社會氛圍。

2.確立憲法宣誓制度，通過儀式傳遞憲法價值

“忠于憲法的宣誓制度”是公職人員遵守憲法法律的一種承諾方式。憲法宣誓制度的歷史幾乎和憲法的歷史一樣久遠(yuǎn)。習(xí)近平總書記在對《決定》的說明中提到：憲法宣誓制度是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度。

“八二憲法”文本沒有明確規(guī)定憲法宣誓制度。作為我國法律體系組成部分的《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》均規(guī)定了宣誓制度。香港特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員就職時，必須依法宣誓擁護中國香港特別行政區(qū)基本法，效忠香港特別行政區(qū)。實踐中，歷任國家領(lǐng)導(dǎo)人江澤民、胡錦濤、習(xí)近平在當(dāng)選國家主席發(fā)表講話時都曾提到要遵守憲法，恪盡職守(14)如習(xí)近平同志在2013年3月被第十二屆全國人民代表大會第一次會議選舉為國家主席時，講話開篇就是：“我將忠實履行憲法賦予的職責(zé)……”。盡管這還不是一種嚴(yán)格意義上的宣誓儀式，但已經(jīng)具備了宣誓忠于憲法的莊嚴(yán)性。。

2018年2月24日，十二屆全國人大常委會第三十三次會議通過《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》，將憲法宣誓活動進一步制度化、規(guī)范化、法律化，明確宣誓的主體、時間、誓詞、程序和方式，體現(xiàn)了憲法宣誓的嚴(yán)肅性和莊重性。同時對憲法宣誓制度相關(guān)規(guī)定作出適當(dāng)修改。因為監(jiān)察體制改革，該決定增加了和監(jiān)察委員會有關(guān)的內(nèi)容，規(guī)定各級人民代表大會及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應(yīng)當(dāng)公開進行憲法宣誓；增加了宣誓儀式應(yīng)當(dāng)奏唱國歌的規(guī)定；另外，誓詞從70字改為75字，修改了有關(guān)奮斗目標(biāo)的表述。

憲法宣誓制度構(gòu)成憲法的一個基本內(nèi)容。關(guān)于宣誓的主體、程序及方式等，各國做法不盡相同，不過效忠、維護捍衛(wèi)憲法是各國憲法規(guī)定的誓詞的主要內(nèi)容。最關(guān)鍵的是應(yīng)當(dāng)有違反誓言接受制裁的規(guī)定，如《澳門特別行政區(qū)基本法》第八十一條規(guī)定，立法會議員違反誓言的，經(jīng)立法會決定，即喪失其議員資格。

2018年3月17日，新當(dāng)選的國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在人民大會堂進行了憲法宣誓。之后，十三屆全國人大一次會議選舉和決定任命了國家機構(gòu)的組成人員。這些國家機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人也依次進行憲法宣誓。這是憲法宣誓制度實行以來，第一次在全國人民代表大會上舉行的憲法宣誓活動，也是國家領(lǐng)導(dǎo)人首次進行憲法宣誓。2018年修憲，把憲法宣誓制度寫進了憲法。

憲法既是公民權(quán)利的宣言，又是國家權(quán)力的規(guī)約。憲法宣誓成為通行各國的憲法制度與文化，源于其本身的重要價值。憲法宣誓制度融合了儀式的神圣性和憲法的根本性。這種儀式不僅是表達(dá)性的——宣揚和傳遞憲法價值觀念；同時也是建構(gòu)性的——展現(xiàn)和建構(gòu)憲法權(quán)威。憲法宣誓制度直接展示了憲法所確立的公民與國家之間的關(guān)系，一方面宣示宣誓主體權(quán)力的來源與權(quán)力的合法性，另一方面明確公民的監(jiān)督權(quán)。通過公職人員宣誓遵守憲法，讓宣誓者感受到權(quán)力屬于人民，權(quán)力服從憲法的法治原則和精神，培育公職人員“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”的憲法意識，強化他們對憲法的敬畏之心、對人民的謙卑之情。憲法宣誓制度要求宣誓主體遵守、維護并捍衛(wèi)憲法，承諾以憲法和法律約束自己的行為，形成針對宣誓主體法律和道義上的雙重效力。對社會公眾而言，宣誓儀式讓觀看儀式的公眾最直觀地體會到憲法至上的精神和作為公民的主體地位與監(jiān)督權(quán)力。正如總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中所言，確立憲法宣誓制度“有利于彰顯憲法權(quán)威，增強公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠于和維護憲法，也有利于在全社會增強憲法意識、樹立憲法權(quán)威”。

3.以國家憲法日和憲法宣誓制度為契機，凝聚共識、推動憲法實施

設(shè)立國家憲法日、確立憲法宣誓制度，使之前各地零散的憲法宣傳活動、自發(fā)進行的就職宣誓，變成統(tǒng)一的國家憲法日、統(tǒng)一的憲法宣誓儀式，是弘揚憲法精神的重要方式，也是彰顯憲法最高地位的具體手段。

憲法日側(cè)重于推動全社會通過各種憲法宣傳活動普及憲法知識、彰顯憲法成就、弘揚憲法精神、塑造憲法文化，使憲法貼近公眾生活，成為社會生活中的規(guī)則與習(xí)慣，為憲法實施凝聚共識、提供社會與文化基礎(chǔ)。憲法宣誓側(cè)重的是儀式性表達(dá)的一面，一次憲法宣誓就是一次對憲法權(quán)威的宣示，是公職人員遵守憲法法律的一種莊嚴(yán)的承諾，這一承諾如果不能兌現(xiàn)，將直接損及政府的公信力，消減公眾對憲法的信仰。國家憲法日和憲法宣誓制度的設(shè)立是一個契機。藉此，通過特定的時間、場景和儀式等來傳遞憲法的價值理念、凝聚共識、培育憲法精神、推動憲法實施。國家憲法日和憲法宣誓制度還只是弘揚憲法精神、維護憲法權(quán)威的一個方面，憲法精神和原則內(nèi)化于心、外化于行仍需長期的努力，不能讓這兩項制度流于形式。切實推動憲法實施、真正發(fā)揮憲法的作用，還需其他制度的配合和支撐，包括整個法律體系的進一步完善、建立具有實效性的憲法實施和監(jiān)督制度等，尤其是要使違憲行為得到切實有效的制裁和糾正。

十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我們在弘揚憲法精神、維護憲法權(quán)威、推動憲法實施、加強憲法監(jiān)督等方面，取得重要進展和顯著成效。除了設(shè)立國家憲法日、實行憲法宣誓制度，還包括：實施憲法規(guī)定的特赦制度；通過立法實施憲法確立的國家勛章和國家榮譽稱號制度、國歌制度；根據(jù)憲法精神處理遼寧拉票賄選案等重大問題；根據(jù)憲法和香港基本法主動進行釋法，對粵港“一地兩檢”合作安排作出合憲性判斷和相關(guān)決定；為深化國家監(jiān)察體制改革提供憲法法律依據(jù)；加強法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等各類規(guī)范性文件備案審查工作；依據(jù)憲法授權(quán)國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、地方、軍隊等進行改革試點，確保有關(guān)改革試點在法治框架內(nèi)依法有序推進；等等(15)參見全國干部培訓(xùn)教材編審指導(dǎo)委員會組織編寫：《建設(shè)社會主義法治國家》，北京：人民出版社、黨建讀物出版社，2019年版，第81-84頁。。這些都是憲法實施和監(jiān)督方面的最新實踐成果和經(jīng)驗。

黨的十九大報告提出“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”?！昂蠎椥詫彶椤边@個專業(yè)的憲法學(xué)概念，第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中，意味著我們向依憲治國邁出關(guān)鍵一步。十九大報告把完善法律體系和憲法實施分開表述，改變了四中全會上的論述方式。在“堅持全面依法治國”這一部分論述了“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”(16)十九大報告“三、新時代中國特色社會主義思想和基本方略”項下“(六)堅持全面依法治國”部分中。；“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”放到“深化依法治國實踐”部分(17)十九大報告“六、健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”項下“(四)深化依法治國實踐”部分中。，突出了依憲治國、憲法實施的問題。

2018年修憲，把全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，隱含了制度創(chuàng)新的契機。

四、 把全面貫徹實施憲法提高到新水平

憲法實施是指已經(jīng)制定的憲法文本如何轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的一套理論、制度和機制(18)參見蔡定劍：《憲法實施概念與施行之道》，《中國法學(xué)》，2004年第1期；張千帆：《憲法實施的概念與路徑》，《清華法學(xué)》，2012年第6期。，通俗的說就是憲法如何貫徹落實的問題?！皯椃ǖ纳谟趯嵤?，憲法權(quán)威也在于實施”(19)習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行 30 周年大會上的講話》(2012年12月4日)，《人民日報》，2012年12 月10日。。依憲治國、依憲執(zhí)政的關(guān)鍵在于憲法實施和監(jiān)督制度的完善和落實，讓憲法成為具有生命力的法，在國家政治和社會生活中切實發(fā)揮應(yīng)有的作用。

法治的核心是憲法之治。全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作(20)習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行 30 周年大會上的講話》(2012年12月4日)，《人民日報》，2012年12 月10日。。根據(jù)憲法序言，“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)”。這是最廣義上的憲法實施。其中，公權(quán)力機關(guān)遵守、落實和維護憲法是憲法實施的核心內(nèi)容。

1.憲法的獨特性決定了憲法實施的特殊性

憲法是政治現(xiàn)象也是一種法律現(xiàn)象。作為一種“政治法”，憲法具有政治和法律的雙重屬性，這也體現(xiàn)在憲法內(nèi)容和憲法實施方面。各國憲法的內(nèi)容和功能都涵蓋了政治與法律兩方面。憲法是確認(rèn)民主事實和政治決定的形式與載體，一旦民主事實和政治決定通過制定或修改憲法的邏輯、程序確定為憲法規(guī)范，便成為憲法規(guī)范的對象，受到憲法的約束。各國憲法的實施也都大致可分為法律化實施和政治化實施兩種途徑和類型。因歷史文化傳統(tǒng)、具體國情、發(fā)展道路和發(fā)展階段等的不同，兩種實施方式在各國呈現(xiàn)出不同的權(quán)重和交互作用。

中國憲法亦具政治和法律的雙重屬性。由于生成發(fā)展的歷史背景、國家政治的整體架構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的特點，以及整個國家尚處于體制改革和社會轉(zhuǎn)型時期，我們憲法的政治屬性和面相更為突出，更像一部政治綱領(lǐng)式的宣言，功能上更著重于對政治事實、重大變革的確認(rèn)和宣告。所以，新政權(quán)成立之時，政治上撥亂反正、重大變革之際，憲法會受到高度重視，而且往往通過修改憲法的方式來發(fā)展憲法。憲法制定和修改之際，也是全民討論憲法草案、學(xué)習(xí)憲法文本、宣傳憲法的熱潮(21)林來梵：《轉(zhuǎn)型期憲法的實施形態(tài)》，《比較法研究》，2014年第4期，第27頁。。憲法作為法的屬性和功能未被充分認(rèn)知。至于憲法實施方面，政治化特征亦較為明顯，主要表現(xiàn)為執(zhí)政黨主導(dǎo)的政治動員模式，依靠最高政治權(quán)威高位推進。這種模式可以在短期內(nèi)調(diào)動各種力量，體現(xiàn)出我們集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。但是健全憲法的實施和監(jiān)督，還需推動常態(tài)化、長效的憲法實施機制。

憲法既是治國安邦的總章程，也是國家的根本大法。憲法的宣示性和規(guī)范性是相統(tǒng)一的。十八大以來，法治理念進一步提升，憲法的法律屬性和法的規(guī)范作用逐漸被社會各界接受并強化。憲法也從確認(rèn)改革發(fā)展到規(guī)范改革。改革開放初期，“摸著石頭過河”，一些改革探索突破了憲法法律的規(guī)定。對此，法學(xué)界提出了“良性違法”“良性違憲”的概念(22)參見郝鐵川：《論良性違憲》，《法學(xué)研究》，1996 年第 4 期；童之偉：《“良性違憲”不宜肯定——對郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法》，《法學(xué)研究》，1996 年第 6 期。。在過去某個特定時期的具體條件下，改革“良性違憲違法”有其必然性。進入全面依法治國新時代，中央提出嚴(yán)格遵循“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的原則，正確處理改革與憲法法治的關(guān)系，既要堅持重大改革于法有據(jù)，也要堅持重大改革于憲有據(jù)，避免改革與憲法脫節(jié)。伴隨法治化進程，憲法的實施也逐漸過渡到政治化實施和法律化實施并存、相互影響和同步推進的雙軌制格局(23)翟國強：《中國憲法實施的雙軌制》，《法學(xué)研究》，2014年第4期。。

2.憲法法律化實施的兩個層面

憲法的法律化實施涉及兩個層面。

首先，憲法實施有賴于整個法律體系的完備。憲法作為最高法，其他法律和法規(guī)都可視為憲法的自然延伸，都是為了實現(xiàn)憲法所保障的公民權(quán)益和國家利益。通過立法具體化憲法的組織規(guī)范和權(quán)利規(guī)范、完備以憲法為核心的法律體系是各國憲法實施的重要路徑。

我國現(xiàn)行憲法是以立法實施為主，“通過(規(guī)定)完備的法律推動憲法實施”(24)習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行 30 周年大會上的講話》(2012年12月4 日)，《人民日報》，2012年12月10日；張德江：《提高立法質(zhì)量 落實立法規(guī)劃——在全國人大常委會立法工作會議上的講話》(2013年10月30日)，《中國人大》，2013年11月10 日。。立法機關(guān)在制定法律時，通常在總則中會做出“依據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)定。多數(shù)立法都是對憲法規(guī)定、憲法內(nèi)容具體化的結(jié)果。概括和抽象的憲法條文通過諸如行政法、刑法、民法、訴訟法等各個部門法的具體化得以具有操作性。如行政訴訟法，即是對規(guī)范約束行政權(quán)力的憲法原則的具體化，為“民告官”提供了常態(tài)化的制度渠道，通過監(jiān)督審查政府行為的合法性來保障公民、法人等行政相對人的權(quán)益。2014年，行訴法在實施24年后首次修改，其中擴大受案范圍、增加法院審查行政行為時可對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件附帶審查等方面的修改，將促使行政權(quán)力及其行使更加符合憲法精神。從這個意義上，我國憲法一直在通過其他部門法、通過法律體系的完善發(fā)揮著作用。

目前，我們已經(jīng)形成以憲法為核心，憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個主要法律部門，以及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個規(guī)范層次構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系。完備的法律規(guī)范體系還要在內(nèi)容上合憲、合理、和諧統(tǒng)一。這意味著，我們的立法進入到清理優(yōu)化、科學(xué)立法的階段，要為善治定“良法”，“使每一項立法都符合憲法精神”。這就涉及到憲法實施更深入的一個層面。如果這些普通法律、具體的法規(guī)規(guī)章違反了憲法怎么辦？這需要建立健全一種制度，由特定的有權(quán)主體運用憲法，以憲法作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章是否合憲進行具體的評價，糾正違反憲法的法律規(guī)范和其他規(guī)范性文件，維護法律體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，促成國家治理的法治化。正如馬克思所言：憲法是法律的法律。包括在沒有具體法律規(guī)定、憲法的一些內(nèi)容還沒有通過立法得到具體化的情況下，也需要直接適用憲法。這體現(xiàn)了憲法作為“法”的特性。

這種由特定的國家機關(guān)根據(jù)專門的程序或方式，依據(jù)憲法、以憲法為標(biāo)準(zhǔn)，對憲法以下的法律文件和行使公共權(quán)力的其他行為，是否符合憲法進行審查，對違憲的法律和行為予以追究和糾正的制度，就是合憲性審查制度。這項制度包括有權(quán)依據(jù)憲法作出判斷的主體，具體的審查范圍、審查程序和審查效力等方面的內(nèi)容，涉及依據(jù)憲法作出判斷和對違憲的規(guī)范、決定或行為進行制裁，兩個基本環(huán)節(jié)。合憲性審查是維護憲法權(quán)威的“最后一道防線”，是全面貫徹實施憲法最有效的保障手段，也是目前我們憲法實踐的要務(wù)。“糾正一次違憲行為，要比宣講百次憲法的效果更好”，更有助于各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立憲法思維，維護憲法權(quán)威。

主流學(xué)術(shù)和政治媒體對合憲性審查這項制度的稱謂，經(jīng)歷了使用和交替轉(zhuǎn)換使用“憲法監(jiān)督”(即實施憲法的監(jiān)督保障制度)、“違憲審查”“合憲性審查”“憲法司法化”等用語的發(fā)展變遷(25)參見林來梵：《中國的“違憲審查”：特色及生成實態(tài)——從三個有關(guān)用語的變化策略來看》，《浙江社會科學(xué)》，2010年第5期。。這一定程度上對應(yīng)了制度的發(fā)展和觀念的更新。十九大報告第一次在黨的正式文件中提出了“合憲性審查”，標(biāo)志著我國憲法實施進入到一個新階段。

3.基于不同的國情和傳統(tǒng)，各國確立了合憲性審查的不同模式

大凡有憲法、實施憲法的國家，都確立了合憲性審查制度，只是具體的制度模式存在差別。

比如以美國為代表的以司法為中心的審查模式，由普通法院在審理具體案件過程中，附帶地對作為案件審理依據(jù)的法律是否符合憲法進行審查。有的國家則采用專門機構(gòu)審查的模式。這類模式大致又分兩種情況，以德國的憲法法院制度和法國的憲法委員會制度為典型代表。德國在普通法院系統(tǒng)外設(shè)立憲法法院來專門處理憲法事案，憲法法院是獨立且具權(quán)威性的機構(gòu)，分兩個法庭，既能審核新出臺的法律是否符合憲法，同時也直接受理公民的憲法訴訟，兼具司法和政治的雙重屬性。法國的憲法委員會，是專門設(shè)立的行使監(jiān)督憲法實施權(quán)力的機構(gòu)。法國憲法委員會不屬于三權(quán)分立理論中的司法權(quán)范疇，是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的獨立超然的國家機構(gòu)，其職能主要是在事前審查議會通過的法案是否合憲，還包括監(jiān)督議員、總統(tǒng)選舉的合法性，裁決政府與議會之間的權(quán)限爭議等。憲法委員會的裁決對所有公權(quán)力機構(gòu)均有約束力。2008年法國通過修憲，增加規(guī)定法院在審理案件的過程中，如果認(rèn)為案件審理依據(jù)的法律違反憲法，有權(quán)向憲法委員會提出審查請求。由此賦予案件當(dāng)事人和審理法院啟動合憲性審查的主體資格，把具體案件的審理和憲法委員會的審查銜接起來。再就是以中國等社會主義國家為代表的代議機關(guān)審查模式，由作為民意代表機關(guān)的國家權(quán)力機關(guān)或者立法機關(guān)審查法律文件或具體行為是否符合憲法。

各國憲法審查模式的不同主要與一國國情、政治、司法傳統(tǒng)等有關(guān)。美國的模式源于它三權(quán)分立相互制衡和司法優(yōu)先的傳統(tǒng)，德國、法國在普通法院之外設(shè)立專門的憲法審查機構(gòu)，與這些國家歷史上司法權(quán)不夠強大，議會地位突出等因素有關(guān)。

4.符合中國國情和制度結(jié)構(gòu)的憲法實施與合憲性審查模式正在探索中

我們關(guān)于設(shè)立合憲性審查機構(gòu)的討論，可追溯到1980年9月，修改制定“八二憲法”之際?！笆欠裨O(shè)立專門的機構(gòu)來保障憲法實施，從修憲開始到最后通過憲法修改草案，一直是討論最熱烈的一個問題?！?26)全國人大常委會原副委員長王漢斌在提到1978年和1982年憲法修改時言及。轉(zhuǎn)引自秦前紅：《2018年憲法修改與新時代中國法治的發(fā)展》，《人大研究》，2018年第11期，第6頁。

實踐中，我們推動憲法實施的探索有兩條路徑：一是通過憲法性訴訟，促使憲法在司法中適用；二是通過個案推動全國人大常委會啟動現(xiàn)有制度中隱含的合憲性審查程序。

中國法院很少、但也曾有過幾次直接引用憲法裁判案件的情況。包括曾被冠以“憲法司法化第一案”的齊玉岺案。針對該案，2001年最高院作出《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的批復(fù)》，成為推動憲法司法適用的一種努力和嘗試。但是依據(jù)憲法，憲法解釋權(quán)專屬于全國人大常委會，法院沒有解釋憲法的權(quán)力，法院適用憲法也沒有明確的憲法法律依據(jù)。所以，法院在審理案件時能否直接適用憲法仍存在理論上的爭議和制度上的障礙。最高院后又發(fā)布公告，廢止了齊玉岺案的批復(fù)。

現(xiàn)行憲法確定了一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)不得與憲法相抵觸的合憲性原則，明確全國人大及其常委會有權(quán)改變和撤銷不符合憲法的規(guī)范性文件。憲法第62條規(guī)定，“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：(一)修改憲法；(二)監(jiān)督憲法的實施；……(十二)改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”。第67條：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：(一)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施；……(六)監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；(七)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；(八)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。全國人大及其常委會擁有廣泛、重要的權(quán)力，包括修憲權(quán)、憲法解釋權(quán)和憲法實施監(jiān)督權(quán)，是憲法實施監(jiān)督的“第一責(zé)任者”。

1998年，全國人大常委會的工作報告指出：“對行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進行合憲性審查，是全國人大常委會的一項重要職權(quán)”。具體程序主要規(guī)定在立法法中。2000年通過、于2015年修改的《立法法》，是一部規(guī)范立法活動的法律，確立了法規(guī)備案審查制度，規(guī)定對法規(guī)規(guī)章是否符合憲法法律進行審查，包括第90條的規(guī)定(修改后的第99條)，初步建構(gòu)起合憲性審查的一種模式。

2003年“孫志剛事件”發(fā)生后，即有學(xué)者依據(jù)立法法90條等的相關(guān)規(guī)定，向全國人大常委會提出書面申請，要求啟動特別調(diào)查程序，審查孫志剛事件以及作為收容遣送制度依據(jù)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的合憲性問題。最終，政府自我糾錯，國務(wù)院發(fā)布國務(wù)院令，施行新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，1982年5月國務(wù)院發(fā)布的收容遣送辦法同時廢止。新辦法提出了新的自愿救助的原則，取消了強制手段。但這一糾錯過程中，立法法規(guī)定的法規(guī)審查程序和通道并沒有被激活。嚴(yán)格意義上，中國尚無直接適用憲法作出違憲判斷的先例，作為有權(quán)機關(guān)，全國人大及其常委會一直以來是秉持一種審慎謙抑的立場。

2004年，全國人大常委會在法制工作委員會下設(shè)立了專門的法規(guī)審查備案機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)各類立法及司法解釋的審查工作，取得了一定的成績。2005年全國人大常委會修改了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，同年制定《司法解釋備案審查工作程序》，進一步完善了審查制度的運作機制(27)全國人大常委會基于備案審查制度展開的主動審查，采取的是柔性化的內(nèi)部溝通協(xié)商方式，尚屬內(nèi)部的工作機制。。

四中全會提出：完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

2015年立法法修改，進一步規(guī)范了立法權(quán)。此次修改將第五章“適用與備案”改為“適用與備案審查”，增加了有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查，以及審查申請人反饋與公開機制等內(nèi)容，重申了全國人大及其常委會的憲法實施監(jiān)督權(quán)。

十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”。

2017 年 12 月，全國人大常委會首次審議了全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于備案審查工作情況的報告。

2018 年 3 月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，將全國人大的“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。6 月 22 日，全國人大常委會又通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》，規(guī)定原“法律委員會”的職責(zé)由憲法和法律委員會承擔(dān)，明確“憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)”。

“合憲性審查”首次寫入黨的文件以及決定由“憲法和法律委員會”肩負(fù)起合憲性審查工作，表明向依憲治國邁出關(guān)鍵一步，增強了憲法實施與監(jiān)督的專門性、專業(yè)性和權(quán)威性，對于深入推進合憲性審查工作，推進全面依法治國具有重大意義。

合憲性審查是保障憲法實施的重要制度安排，但是具體的制度模式因國情、傳統(tǒng)和制度結(jié)構(gòu)的不同而呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。不能簡單的用西方的憲法理論、價值觀來衡量評價中國的憲法與憲法實踐?？v觀各國憲法的實施，合憲性審查制度的確立都經(jīng)歷了一個歷史過程。我們憲法實施的原理和機制不同于其他國家，有自己獨特的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。我國憲法實施從通過立法實施憲法，發(fā)展到合憲性審查，已經(jīng)走出單一且過度政治化的實施模式，形成政治化實施和法律化實施有效互動、雙向建構(gòu)的階段。憲法政治化的實施構(gòu)成法律化實施的推動力，也為法律化實施提供政治權(quán)威保障；同時通過制度發(fā)展演變，政治化實施的經(jīng)驗和方式逐漸被法律系統(tǒng)吸納，演變?yōu)槌B(tài)化的實施機制和法律程序(28)參見翟國強：《中國憲法實施的理論邏輯與實踐發(fā)展》，《法學(xué)論壇》，2018年第5期。。當(dāng)下，有必要整合現(xiàn)有的制度，如激活立法法等制度資源，加強備案審查制度和能力建設(shè)，利用法院系統(tǒng)內(nèi)部的“案例請示制度”對接全國人大的現(xiàn)有制度等(29)林來梵：《轉(zhuǎn)型期憲法的實施形態(tài)》，《比較法研究》，2014年第4期，第38頁。，根植中國現(xiàn)實、解決中國問題的憲法實施制度與合憲性審查模式正在探索中。