環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本質(zhì)上是源于行政“控權(quán)”理論基礎(chǔ)上的一項(xiàng)行政決策制度。但由于我國(guó)基于傳統(tǒng)法律文化中缺乏分權(quán)、控權(quán)與制衡的行政基因致使這一環(huán)境保護(hù)基本制度在引入及其立法時(shí)異化為一部權(quán)力本位下的行政管理法，偏離于環(huán)評(píng)制度的理論基礎(chǔ)和創(chuàng)設(shè)初衷。伴隨“放管服”行政體制改革，新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在行政理論基礎(chǔ)上呈現(xiàn)由“管理”向“控權(quán)”的漸變。但“放權(quán)、分權(quán)”僅僅是環(huán)評(píng)行政體制改革的基礎(chǔ)，亦是其行政控權(quán)理論轉(zhuǎn)向的前提，其理念目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)仍有待通過規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查機(jī)制、公眾盡早參與全過程、信息公開及司法銜接救濟(jì)程序等事中事后“管控”程序的確立與優(yōu)化。

一、問題的提出

我國(guó)是世界上較早開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展中國(guó)家之一。1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議后，我國(guó)便開始著手考慮引入這一制度的可行性，并陸續(xù)開展了相關(guān)的立法工作。但是由于深受傳統(tǒng)法律文化和蘇聯(lián)法制文化的影響，我國(guó)的法律文化中缺乏分權(quán)、控權(quán)與制衡的行政理論基因，致使源于控權(quán)理論、植根于西方資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度異化為一項(xiàng)突出權(quán)力本位的環(huán)境行政管理制度。在此背景下我國(guó)于2002年制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》），其施行之初確實(shí)展現(xiàn)了行政主導(dǎo)模式下的效率優(yōu)勢(shì)，即：各級(jí)政府及環(huán)境行政主管部門，一方面能夠通過環(huán)評(píng)資質(zhì)行政許可、前置審批等手段對(duì)建設(shè)項(xiàng)目行為進(jìn)行有效管理；另一方面對(duì)突發(fā)性環(huán)境問題或“未評(píng)先建”等普遍性環(huán)評(píng)違法行為，通過快速執(zhí)法，能夠在最短時(shí)間內(nèi)起到最大的積極效用。但是，這種疾風(fēng)暴雨般的運(yùn)動(dòng)執(zhí)法模式不具有持續(xù)性和長(zhǎng)效性。同時(shí)，由于權(quán)力全覆蓋下的行政效能不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求以及違法懲戒機(jī)制等方面的原因，2002年的《環(huán)評(píng)法》最終因流于形式而呈現(xiàn)“虛置”狀態(tài)。

事實(shí)上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域［1］的一項(xiàng)基本法律制度，其創(chuàng)立之初通過公眾的積極廣泛參與以及嚴(yán)密的司法審查程序，對(duì)政府的行政權(quán)進(jìn)行合理限制，保障環(huán)境公共利益和公民所享有的環(huán)境權(quán)益，其核心表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)人間的權(quán)利配置。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)本質(zhì)上屬于環(huán)境決策的行政程序行為，依托的行政理論基礎(chǔ)為“程序控權(quán)”。近年來，伴隨我國(guó)大力推進(jìn)以“放管服”為核心的行政體制改革，通過精簡(jiǎn)行政審批權(quán)能，還權(quán)于市場(chǎng)，以提高政府行政效能，其與“程序控權(quán)”理論在價(jià)值上存在著高度契合。在此背景下，我國(guó)于2016年、2018年兩次對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（本文統(tǒng)稱這兩次修訂文本為新《環(huán)評(píng)法》）進(jìn)行了修訂，一定程度上折射出新《環(huán)評(píng)法》由管治法行政理論向“程序控權(quán)”理論的漸變與轉(zhuǎn)向。但依循“程序控權(quán)”理論的內(nèi)在邏輯，“放權(quán)、分權(quán)”僅僅是奠定程序控權(quán)理論制度架構(gòu)的基礎(chǔ)，其核心則在于嚴(yán)謹(jǐn)、正當(dāng)、合理的事中事后監(jiān)管程序的建構(gòu)。于新《環(huán)評(píng)法》而言，在“放管服”行政體制深化改革的時(shí)代背景下，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)評(píng)“程序控權(quán)”理論的歸位，其依然面臨著規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查、公眾參與監(jiān)督、環(huán)評(píng)信息公開、司法銜接與救濟(jì)等事中事后監(jiān)管程序規(guī)則的缺失與不足。

二、“管理論”：我國(guó)環(huán)評(píng)立法初創(chuàng)的行政理論基礎(chǔ)與省思

（一）何謂“管理論”

所謂“管理論”，它實(shí)際上并不是一個(gè)明晰的法學(xué)概念，而是蘇聯(lián)及我國(guó)早期的一些行政法學(xué)者根據(jù)“行政法就是國(guó)家管理法”［2］（P24）的定義及其相關(guān)理論體系概括命名的?！肮芾碚摗币孕姓?quán)力為本位，認(rèn)為行政法就是政府管理公民的法。［3］（P17）因此，“管理論”的主旨在于通過強(qiáng)化政府行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的單向調(diào)整與控制，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的絕對(duì)優(yōu)先性。在制度具體設(shè)置上，其表現(xiàn)為作為權(quán)利主體的行政機(jī)關(guān)居于核心地位，公民、法人等為義務(wù)主體，“命令—服從”是管理論下行政法關(guān)系的基本特征［4］，通過強(qiáng)制和命令等手段要求行政相對(duì)人服從或履行規(guī)定的義務(wù)，規(guī)范義務(wù)主體的行為，保障行政權(quán)力的秩序與高效，以維護(hù)國(guó)家行政管理的合法性和有效性。但是，由于“管理論”過于強(qiáng)調(diào)效率和特權(quán)，往往缺乏對(duì)自身權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力的濫用，無視行政相對(duì)人的合法權(quán)利，與現(xiàn)代法治已不相適應(yīng)。［5］

我國(guó)是一個(gè)有著漫長(zhǎng)封建歷史的國(guó)度，在傳統(tǒng)法律文化的深邃影響下，形成了“政府高度集權(quán)、公民高度服從”的法制特征。長(zhǎng)久以來，法律被視為統(tǒng)治階級(jí)實(shí)施社會(huì)治理的重要工具。新中國(guó)成立初期，我國(guó)傳統(tǒng)法律文化下孕育的這一法制特征并沒有得到顯著改變，加上這一時(shí)期，深受蘇聯(lián)、東歐等國(guó)家高度集權(quán)行政管理模式的影響，我國(guó)事實(shí)上確立了以“管理論”為基礎(chǔ)的行政法律體系。［6］這一狀況直至改革開放后伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求下相關(guān)私法性質(zhì)法律的頒布施行才有所改變，但也并未完全扭轉(zhuǎn)“管理論”模式下的權(quán)力本位主義。

（二）“管理論”導(dǎo)向下的環(huán)評(píng)立法初創(chuàng)

眾所周知，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度首創(chuàng)于美國(guó)，并在英美傳統(tǒng)“控權(quán)”理論基礎(chǔ)上型構(gòu)成以公眾參與和司法審查為核心的環(huán)境行政程序制度。［7］（P72）基于環(huán)境影響評(píng)價(jià)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，能夠?yàn)檎暧^決策行為提供客觀、科學(xué)的參考依據(jù)，因此很快受到世界各國(guó)的認(rèn)同和效仿，繼而逐漸演變?yōu)槭澜绛h(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本制度規(guī)則。

20世紀(jì)70年代，作為環(huán)境法治后發(fā)國(guó)家，為因應(yīng)不斷凸顯的生態(tài)環(huán)境問題，我國(guó)引入了植根于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并于《環(huán)境保護(hù)法（試行）》（1979）中首次確立該制度。但由于當(dāng)時(shí)仍然受到行政“管理論”和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，這一源于控權(quán)思想下的行政程序制度不得不在集權(quán)管理式的行政體系下進(jìn)行本土重構(gòu)，演變?yōu)橐豁?xiàng)高度集權(quán)的行政審批（許可）制度。改革開放后，我國(guó)相繼通過立法增強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的控制與監(jiān)督，使得行政法律關(guān)系的“管理論”基礎(chǔ)產(chǎn)生了一定的調(diào)整和轉(zhuǎn)向，但卻并未得到根本扭轉(zhuǎn)，權(quán)力中心主義仍居于主導(dǎo)地位。在這一理論的深邃影響下，《環(huán)評(píng)法》（2002）延續(xù)了高度集權(quán)的行政管理模式，其內(nèi)容無處不體現(xiàn)著環(huán)境行政主管部門的權(quán)力本位特征，行政權(quán)力涵蓋了建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段的大部分內(nèi)容，從“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)分類及名錄管理”“環(huán)評(píng)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批”“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)前置審批” 到“公眾參與的方式”“建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)”“跟蹤評(píng)價(jià)”，幾乎無所不包，承擔(dān)了許多不應(yīng)當(dāng)也不必要的責(zé)任，使得審批環(huán)節(jié)和要件過于龐雜。［8］由此，該法成為行政許可制度在環(huán)境決策領(lǐng)域中實(shí)施的一項(xiàng)特別法。

（三）困境：“集權(quán)管理”下的《環(huán)評(píng)法》虛置

權(quán)力本位下制定的《環(huán)評(píng)法》（2002），其施行之初確實(shí)展現(xiàn)了行政主導(dǎo)模式下的效率優(yōu)勢(shì)，即：各級(jí)政府及環(huán)境行政主管部門，一方面能夠通過環(huán)評(píng)資質(zhì)行政許可、前置審批等手段對(duì)建設(shè)項(xiàng)目行為進(jìn)行有效管理；另一方面，對(duì)于突發(fā)性環(huán)境問題或“未評(píng)先建”等普遍性環(huán)評(píng)違法行為，通過快速執(zhí)法，能夠在最短時(shí)間內(nèi)起到最大的積極效用。如2005—2009年間，我國(guó)先后開展了五次大規(guī)模的“環(huán)保風(fēng)暴”行動(dòng)，集中整治和查處了大批環(huán)評(píng)嚴(yán)重違法行為①，對(duì)環(huán)境污染的綜合治理以及《環(huán)評(píng)法》（2002）的有效實(shí)施起到了極大的助推作用。

然而，這種疾風(fēng)暴雨般的運(yùn)動(dòng)執(zhí)法模式不具有持續(xù)性和長(zhǎng)效性?！碍h(huán)保風(fēng)暴”依賴權(quán)力主導(dǎo)對(duì)環(huán)評(píng)違法行為進(jìn)行集中督辦或懲罰，難免帶有一定的或然性，最終可能淪為一種選擇性執(zhí)法，對(duì)我國(guó)環(huán)境狀況的整體改善并無太大裨益。［9］同時(shí)，通過“環(huán)保風(fēng)暴”行動(dòng)，也反襯出“權(quán)力本位”下的《環(huán)評(píng)法》（2002）在因應(yīng)違法行為中的無力，最終因流于形式而呈現(xiàn)“虛置”狀態(tài)。其具體表現(xiàn)為：

1.權(quán)力全覆蓋下的監(jiān)管效能不足。在我國(guó)，行政權(quán)力幾乎覆蓋了環(huán)評(píng)的整個(gè)流程，從前置審批到事后監(jiān)管無所不及，其初衷在于實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全過程進(jìn)行把控。但其弊端也非常明顯，即基于精力的有限性使得核心問題的聚焦不足，權(quán)力分散于各個(gè)階段造成行政效能不足。例如，由于行政權(quán)力更多的匯集于前置審批環(huán)節(jié)，審批后的跟蹤評(píng)價(jià)、驗(yàn)收管理監(jiān)督不足，致使項(xiàng)目建設(shè)者關(guān)注的焦點(diǎn)落在了環(huán)評(píng)文本的批復(fù)上，“不落實(shí)環(huán)評(píng)要求”“未經(jīng)環(huán)保研究擅自投運(yùn)” 等違法行為屢禁不止，環(huán)評(píng)有效性得不到保障。

2.經(jīng)濟(jì)利益訴求下的環(huán)評(píng)讓渡。在權(quán)力本位下，政府既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任主體，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體。在兩種利益的相互博弈之下，部分地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展訴求下選擇了犧牲環(huán)境，并為此通過簡(jiǎn)化審批手續(xù)、降低環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)等措施，為污染型企業(yè)廣開環(huán)評(píng)“綠燈”。在經(jīng)濟(jì)利益的訴求與驅(qū)使下，環(huán)評(píng)在部分地區(qū)逐漸淪為一種“擺設(shè)”。

3.違法責(zé)任乏力下的威嚴(yán)性不足。其具體表現(xiàn)如下：其一，政府作為環(huán)評(píng)監(jiān)管主體，同時(shí)也是環(huán)評(píng)違法行為的責(zé)任追究主體，這種兼具“運(yùn)動(dòng)員”“裁判員”雙重身份的屬性［10］，面對(duì)環(huán)評(píng)行政違法行為時(shí)難免有失公允；其二，根據(jù)《環(huán)評(píng)法》（2002）第31條的規(guī)定，對(duì)于違法建設(shè)者，其行政處罰額度上限僅為20萬(wàn)元，違法成本太低。因此，作為“一次規(guī)范”［11］的責(zé)任條款的寬泛致使權(quán)力本位下的《環(huán)評(píng)法》（2002）最終流于形式。

三、“控權(quán)”：“放管服”改革下《環(huán)評(píng)法》修正的理論轉(zhuǎn)向與制度檢視

（一）“放管服”：行政控權(quán)理論的中國(guó)化詮釋

“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（以下簡(jiǎn)稱“放管服”）改革是十八大以來我國(guó)行政體制改革的核心。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家治理現(xiàn)代化與行政法治化的貫徹與實(shí)施，推行社會(huì)主義依法治國(guó)理念、轉(zhuǎn)變政府職能，因應(yīng)行政職能的擴(kuò)張與優(yōu)化。其中，“放”是改革的基礎(chǔ)和前提。［12］它針對(duì)政府行政職能長(zhǎng)久以來所存在的缺位、錯(cuò)位、越位等突出問題，重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系，重新定位政府行政職能。只要市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行政權(quán)力就要退位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用。［13］其主要表現(xiàn)是將“龐雜、臃腫”的行政審批還權(quán)于市場(chǎng)，精簡(jiǎn)政府職能。由此，不難看出，“簡(jiǎn)政放權(quán)”與“控權(quán)”有著異曲同工之意。“管”是改革的手段與方式。政府職能轉(zhuǎn)變中的“管”應(yīng)當(dāng)是在“放權(quán)、分權(quán)”的基礎(chǔ)上強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，并且應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)、依法進(jìn)行、程序正當(dāng)。具體而言，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范的形式對(duì)政府的行政權(quán)力邊界、行使程序和責(zé)任清單進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)引入多領(lǐng)域、多層次的利益表達(dá)和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府行政職能由單向度、低效率管理向多元共治的效能模式轉(zhuǎn)型，這亦是行政“控權(quán)”的內(nèi)在要求。“服”是改革的最終目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)就是在以人民為中心的理念指導(dǎo)下，構(gòu)建高效便民的“服務(wù)型政府”［14］，這亦是“控權(quán)”所追求的價(jià)值理念。

所謂控權(quán)，它是近代英美資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期為因應(yīng)“權(quán)力與權(quán)力控制”關(guān)系問題的產(chǎn)物。對(duì)此，以洛克、孟德斯鳩、威廉·皮特等為代表的控權(quán)論者相繼提出，為了保障公民的個(gè)人權(quán)利和自由，防止行政權(quán)的腐敗及其濫用，必須通過行政法來對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束和限制。在他們看來，控權(quán)論即是行政法的理論基礎(chǔ)，行政法就是控制行政權(quán)力、保障公民權(quán)利及其自由的控權(quán)法。［15］（P9）可以說，這一理論不僅捍衛(wèi)了民主與自由的憲政理念，而且也適應(yīng)了資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的法學(xué)價(jià)值追求，因而受到英美法系國(guó)家的沿用。

“控權(quán)”理論雖源于西方，但作為行政法的本質(zhì)，當(dāng)不因國(guó)家的不同而有差別與歧視。［16］（P46）“放管服”是新時(shí)代背景下中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的核心，其蘊(yùn)含的內(nèi)在機(jī)理與“控權(quán)”理論有著高度的契合?？梢哉f，“放管服”改革的理念恰是“控權(quán)”理論的中國(guó)化詮釋。其核心目的就是要將權(quán)力統(tǒng)轄于法律之下，通過明確的法律規(guī)范精簡(jiǎn)政府的權(quán)能、劃定權(quán)力邊界、設(shè)定嚴(yán)謹(jǐn)正當(dāng)?shù)男姓绦?，重新界定政府、社?huì)、市場(chǎng)的權(quán)利邊界和相互關(guān)系，糾正政府行政職能的錯(cuò)位與越位，將其工作重心由“重事前審批”向“事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。讓政府、市場(chǎng)各歸其位，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的動(dòng)能，這也正是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度植根的理論基礎(chǔ)。

（二）“放管服”改革下《環(huán)評(píng)法》修正的行政控權(quán)思想解析

眾所周知，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為管理論導(dǎo)向下的一項(xiàng)行政管理制度已沉珂多年。在當(dāng)前深化“放管服”改革背景下，我國(guó)分別于2016、2018年對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行了兩次修正，其核心即是取消環(huán)評(píng)審批前置程序和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)行政許可，簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)內(nèi)容，將原本屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)歸還市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)行政職能由“重事前審批輕事后監(jiān)管”向“輕事前審批重事中事后監(jiān)管”的轉(zhuǎn)向。［17］短時(shí)間內(nèi)《環(huán)評(píng)法》的兩次修法調(diào)整，所涉內(nèi)容均圍繞行政權(quán)力的精簡(jiǎn)與控制，折射出了新《環(huán)評(píng)法》所內(nèi)含的行政理論基礎(chǔ)從“管理”到“控權(quán)”的漸變與轉(zhuǎn)向。其具體表現(xiàn)如下。

首先，“放權(quán)、分權(quán)”是“放管服”改革的基礎(chǔ)，亦是行政控權(quán)理論的基礎(chǔ)。從“放”的角度，《環(huán)評(píng)法》（2016）分別取消了環(huán)評(píng)前置審批和環(huán)境影響報(bào)告書（表）的預(yù)審，將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制。為深化推進(jìn)“放管服”改革，控制和優(yōu)化行政權(quán)，《環(huán)評(píng)法》（2018）修改的核心是針對(duì)長(zhǎng)久以來我國(guó)環(huán)評(píng)實(shí)踐中所普遍存在的“重環(huán)評(píng)審批，輕環(huán)評(píng)內(nèi)容和落實(shí)”“批建不符”等違規(guī)問題，依循“誰(shuí)獲益誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，取消了“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)行政許可”。《環(huán)評(píng)法》的兩次修正，均充分體現(xiàn)了行政權(quán)力的精簡(jiǎn)與控制，契合了行政控權(quán)理論的基本要求。

其次，“管”是改革的核心。此處的“管”不同于“管理論”下的高度集權(quán)管理，而是通過嚴(yán)謹(jǐn)、正當(dāng)?shù)某绦蚩刂?，加?qiáng)環(huán)評(píng)的事中事后監(jiān)管，基本遵循了行政控權(quán)理論的內(nèi)在機(jī)理。因此，從“管”的角度，新修正的《環(huán)評(píng)法》主要通過完善相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系②，分別從環(huán)評(píng)質(zhì)量、環(huán)評(píng)文件復(fù)核、公眾參與、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、考核機(jī)制等事中程序加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與控制。同時(shí)，通過大幅加強(qiáng)環(huán)評(píng)違法懲戒力度強(qiáng)化事后責(zé)任機(jī)制。

最后，“服”是改革的宗旨，也是行政控權(quán)理論的價(jià)值導(dǎo)向。從“服”的角度，新《環(huán)評(píng)法》通過建立規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)間的互動(dòng)與銜接機(jī)制、壓縮環(huán)評(píng)審批時(shí)間等多重舉措簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)相關(guān)程序與內(nèi)容，以為項(xiàng)目建設(shè)者提供優(yōu)化、便捷的環(huán)評(píng)程序。此外，其還通過構(gòu)建誠(chéng)信信息共享平臺(tái)，強(qiáng)化環(huán)評(píng)技術(shù)單位和人員的規(guī)范化管理，從而為公開、獨(dú)立、公平的環(huán)評(píng)技術(shù)市場(chǎng)的形成與塑造提供引導(dǎo)和服務(wù)。

（三）行政控權(quán)理論導(dǎo)向下新《環(huán)評(píng)法》的問題審視

在依循行政權(quán)力“應(yīng)放盡放”原則下，新《環(huán)評(píng)法》針對(duì)環(huán)評(píng)行政監(jiān)管體制進(jìn)行了較大調(diào)整，一定程度上循序了行政控權(quán)的邏輯理路。但“放權(quán)、分權(quán)”僅僅是《環(huán)評(píng)法》行政控權(quán)理論轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)，其核心則在于如何通過正當(dāng)?shù)某绦驑?gòu)建強(qiáng)化事中事后“監(jiān)管”。對(duì)此，在深化推進(jìn)“放管服”行政改革理念下，新《環(huán)評(píng)法》依然存在如下監(jiān)管程序問題：

1.規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查機(jī)制缺失。長(zhǎng)久以來，我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)主要通過非獨(dú)立的附屬性審查方式進(jìn)行。根據(jù)規(guī)劃類型的不同，其審查主體也有所差異，大體分為兩種類型：其一，針對(duì)綜合性規(guī)劃和指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃，由規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)就規(guī)劃草案中的環(huán)境影響篇章或說明進(jìn)行附帶性審查；其二，針對(duì)非指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃，通常由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)“牽頭”組織、匯集相關(guān)部門機(jī)構(gòu)代表和專家成立的審查小組進(jìn)行審查。［18］對(duì)于前者，由于規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)與編制機(jī)關(guān)往往存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，因此，其審查的積極性、獨(dú)立性、專業(yè)性備受質(zhì)疑。［19］對(duì)于后者，審查小組是基于編制機(jī)關(guān)召集而成立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其運(yùn)轉(zhuǎn)卻高度依賴于程序召集者，看似獨(dú)立實(shí)則在召集者主導(dǎo)權(quán)下難以真正獨(dú)立、客觀地開展環(huán)評(píng)審查并提出科學(xué)審查意見。［18］因此，在此非獨(dú)立審查機(jī)制下，規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的公平、客觀、公正難以得到有效保證。

2.環(huán)評(píng)公眾參與監(jiān)督程序背離。公眾參與是環(huán)境信息的傳遞者、環(huán)境權(quán)益的維護(hù)者、環(huán)境決策的監(jiān)督者。［20］作為一項(xiàng)環(huán)境行政決策領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，公眾參與應(yīng)覆蓋規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的全過程。但是，針對(duì)環(huán)評(píng)公眾參與多年來所存在的“參與的廣泛性和有效性均不足”“參與時(shí)機(jī)滯后”等問題，新修訂的《環(huán)評(píng)法》并未對(duì)此進(jìn)行回應(yīng)和調(diào)整。2018年4月審議通過的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》在參與范圍上依舊排除了綜合規(guī)劃、指導(dǎo)性規(guī)劃以及非重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與程序的適用；在參與時(shí)機(jī)上，仍將公眾參與限定在規(guī)劃草案報(bào)送審批前或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書報(bào)批前階段。此外，在核心的審批環(huán)節(jié)，審批部門對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書中的公眾參與篇章或說明往往僅進(jìn)行形式審查，無重大爭(zhēng)議下通常不會(huì)再組織公眾參與。因此，現(xiàn)行立法規(guī)范下，環(huán)評(píng)公眾程序的立法理念依然背離于“盡早及全過程參與”原則。

3.環(huán)評(píng)信息公開責(zé)任機(jī)制偏失。充分的信息公開是公眾廣泛且有效參與的前提和保障。近年來，我國(guó)圍繞環(huán)評(píng)信息公開機(jī)制立法雖已日趨完善，在信息公開的時(shí)間、內(nèi)容、方式等程序性事項(xiàng)上得到了較大程度的明確和細(xì)化，但依然存在以下問題：（1）建設(shè)單位為環(huán)評(píng)信息公開的主要主體，而政府、編制單位的環(huán)評(píng)信息公開義務(wù)不明；（2）在信息公開的時(shí)間、方式、范圍上，建設(shè)單位享有完全主導(dǎo)權(quán)，缺乏有效的制衡與監(jiān)督；（3）公眾信息獲取權(quán)的行使方式缺乏明確規(guī)定且法律保障不足；（4）保密性條款規(guī)則援引缺乏限定而予以濫用；（5）信息透明度仍舊缺乏，如評(píng)價(jià)大綱、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)報(bào)告、評(píng)價(jià)結(jié)論等重要核心文件未明確納入公開范圍。［21］

4.司法救濟(jì)與銜接程序闕如?！叭祟惖臋?quán)利自始就與救濟(jì)相聯(lián)系”［22］（P368），沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是一項(xiàng)依賴于公眾環(huán)境權(quán)益的充分行使來轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政決策的行為，以提高政府公共決策科學(xué)性和民主性的程序性法律制度。因此，如何對(duì)行政機(jī)構(gòu)的行政程序行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督、如何保障公眾廣泛且有效參與是環(huán)評(píng)制度合理構(gòu)建的關(guān)鍵。作為權(quán)利救濟(jì)保障的最后一道防線，有效的司法程序是不可或缺的。然而，根據(jù)我國(guó)當(dāng)前環(huán)評(píng)相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與不具備可訴性，即當(dāng)公眾參與權(quán)利受到忽視或侵害時(shí)，無法獲取及時(shí)且有效的司法救濟(jì)。此外，規(guī)劃部門或者建設(shè)單位不進(jìn)行環(huán)評(píng)或不依法進(jìn)行環(huán)評(píng)、環(huán)保行政主管部門不依法監(jiān)管或?qū)徟刃姓袨?，《行政?fù)議法》以及《行政訴訟法》受制于實(shí)體規(guī)范審查的限制，對(duì)行政程序行為的正當(dāng)性、合法性提起復(fù)議或訴訟的范圍非常有限，亦難以從司法公正的角度對(duì)公眾環(huán)評(píng)權(quán)益以及環(huán)評(píng)行政程序規(guī)范進(jìn)行有效保障與監(jiān)督。

四、程序控權(quán)理論的環(huán)評(píng)制度邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑

（一）“程序控權(quán)”：環(huán)評(píng)制度生成的邏輯理路

所謂“程序控權(quán)”，它是指通過嚴(yán)謹(jǐn)、正當(dāng)?shù)男姓绦蛟O(shè)計(jì)控制行政權(quán)力。作為20世紀(jì)初期西方福利社會(huì)發(fā)展下興起的新行政控權(quán)理論，其最早由美國(guó)學(xué)者埃爾金、索烏坦等人提出。他們認(rèn)為：“削弱或限制政府權(quán)力的主要工具是法治和正當(dāng)程序制度?！保?3］（P106）因此，程序控權(quán)區(qū)別于通過限定權(quán)力范圍、強(qiáng)調(diào)以權(quán)力制衡權(quán)力的實(shí)體控權(quán)，其本質(zhì)上是通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)則將包括自由裁量權(quán)在內(nèi)的全部行政權(quán)進(jìn)行限定，同時(shí)賦予相對(duì)人監(jiān)督權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力行使全過程的公開透明，防止行政權(quán)力濫用的同時(shí)亦能有效保障相對(duì)人的合法權(quán)利。［24］（P12）此外，程序控權(quán)下事前、事中、事后全過程的程序控制設(shè)計(jì)，有助于行政行為施行過程中的實(shí)時(shí)監(jiān)控和及時(shí)救濟(jì)，避免實(shí)體控權(quán)側(cè)重于事后監(jiān)督所造成的損失。［25］

作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度原生地的美國(guó)，自始便將“分權(quán)與制衡”的控權(quán)理念視為國(guó)家憲政體制的圭臬。［26］受此影響，美國(guó)行政法被深信不疑地認(rèn)定為“控權(quán)之法”。隨著20世紀(jì)初期福利社會(huì)的興起與發(fā)展，根植于美國(guó)的“控權(quán)理論”也逐漸由傳統(tǒng)的“實(shí)體控權(quán)”轉(zhuǎn)向“程序控權(quán)”。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者K.C.戴維斯認(rèn)為，行政法應(yīng)當(dāng)是有關(guān)行政權(quán)力和行政程序的法律。［27］（P216）伯納德·施瓦茨認(rèn)為，行政法應(yīng)當(dāng)明確關(guān)涉行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍、適用限度及其限制方法等內(nèi)容以約束政府的行政行為。［28］（P3）此外，W.蓋爾霍恩和蓋爾亨·博耶在《行政法與行政程序》中也明確宣稱，行政法是用以控制和限制行政權(quán)力的法律制武器，其基本問題是如何設(shè)計(jì)一種既可以最大限度減少行政專斷與越權(quán)，又可以保持行政行為有效性和靈活性的制約制度。上述觀點(diǎn)都無一例外地反映了美國(guó)這一時(shí)期行政法的“程序控權(quán)”思想，并在立法上通過規(guī)范行政程序和強(qiáng)化司法審查以達(dá)到控權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

誕生于20世紀(jì)60年代末期的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，也充分承襲了美國(guó)這一時(shí)期的“程序控權(quán)”理念，但其作為一項(xiàng)法律制度得以確立則頗具偶然性。根據(jù)最初提交審議的《國(guó)家環(huán)境政策法》（草案），其中并未包含環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。它之所以被引入法律之中得益于印第安那大學(xué)林頓·戈維爾教授于1969年在杰克遜參議員的內(nèi)政委員會(huì)上就法案內(nèi)容所作出的一次提案，即：法案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施行政行為的環(huán)境影響的評(píng)估與“判斷”，以強(qiáng)化和保護(hù)國(guó)家的生態(tài)命脈。該項(xiàng)提議得到了杰克遜議員的支持與回應(yīng)。他認(rèn)為，對(duì)于這個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)通過立法創(chuàng)建一項(xiàng)政府各部門都必須嚴(yán)格遵守的強(qiáng)制程序。就此，一項(xiàng)針對(duì)美國(guó)聯(lián)邦各部門行政決策以及立法的環(huán)境審查制度就正式誕生了。［29］

縱觀美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，它以“制作”和“公示”為主線，將權(quán)力均衡地分散于各關(guān)聯(lián)主體之間。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各個(gè)階段均需要接受公眾的審查與監(jiān)督，從而對(duì)公權(quán)力形成有效制衡，防止行政權(quán)力過度膨脹掌控環(huán)評(píng)的制作過程。為了保障公眾廣泛且有效的參與和監(jiān)督，政府及相關(guān)行政部門要積極履行環(huán)境資訊供給職責(zé)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的整個(gè)過程中，美國(guó)通過《聯(lián)邦政府公報(bào)》的公示作用，將所涉擬議行為的相關(guān)信息與資訊進(jìn)行公開，以供環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)聯(lián)主體、公眾查閱和了解，針對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書的制作、審批過程中相關(guān)事宜發(fā)表意見和訴求。行政機(jī)構(gòu)對(duì)于所提意見不僅享有采納的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有積極回應(yīng)的義務(wù)。此外，為了加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，對(duì)行政公權(quán)力的監(jiān)督與制衡，美國(guó)還制定了環(huán)評(píng)司法審查制度，聯(lián)邦法律可以依職權(quán)或公民訴訟的要求對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的行政權(quán)力的正當(dāng)性與合法性進(jìn)行審查，以達(dá)到國(guó)家權(quán)力之間的分工、監(jiān)督、制約、協(xié)作相統(tǒng)一，以期最有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能。

從我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法律規(guī)范體系建設(shè)以及程序設(shè)置來看，立法者雖一定程度上借鑒了美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，但基于中國(guó)特色的行政管理體制以及起步較晚的環(huán)境法治國(guó)情，我們?cè)谥贫冗\(yùn)行上不可能全面效仿美國(guó)式環(huán)境影響報(bào)告書“制作”、相關(guān)資訊“公開”以及公眾全過程“參與”為主線的“程序型”制度體系。為了促使這一外源型環(huán)評(píng)制度與我國(guó)原有法律體系相契合，立法者對(duì)其進(jìn)行了適當(dāng)?shù)摹氨就粱备脑?，將其作為環(huán)境行政許可、環(huán)境行政審批事項(xiàng)的前置條件，其內(nèi)容以環(huán)境影響報(bào)告書的制作與審批為核心，通過環(huán)境行政主管部門的“把關(guān)”“決策”以及行政裁量權(quán)的行使對(duì)環(huán)評(píng)程序進(jìn)行監(jiān)督和管理。

雖然這種強(qiáng)化環(huán)境行政管理的環(huán)評(píng)立法模式一定程度上背離了以強(qiáng)調(diào)“公示”“公開”為主線的“程序型”環(huán)評(píng)理念，但是在中國(guó)特有國(guó)情下，這種模式卻能及時(shí)推進(jìn)環(huán)評(píng)制度的開展和施行，提高制度運(yùn)行效能。近年來，隨著環(huán)境法治理念的更新、公民環(huán)境意識(shí)的不斷覺醒，立法者也逐漸意識(shí)到以傳統(tǒng)行政管理為主導(dǎo)的環(huán)評(píng)模式已不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。因此，在當(dāng)前深化推進(jìn)“放管服”改革背景下，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002）進(jìn)行了適時(shí)修正。新《環(huán)評(píng)法》取消了環(huán)評(píng)審批前置程序和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)行政許可，簡(jiǎn)化了環(huán)評(píng)內(nèi)容，將原本屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)歸還市場(chǎng)。

這種調(diào)整變化，實(shí)際上是通過行政職能由傳統(tǒng)的“重事前審批、輕事后監(jiān)管”的權(quán)力管理模式向“輕事前審批、重事中事后監(jiān)管”的程序管控模式的轉(zhuǎn)向。它有助于抑制行政權(quán)力的擴(kuò)張，通過公眾參與、可替代方案等核心程序的規(guī)范構(gòu)建形成監(jiān)督與制衡，從而達(dá)致各方主體之間的利益平衡，防止政府或行政部門片面追求經(jīng)濟(jì)利益、自身利益而忽視環(huán)境與公眾利益的行為，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境公共決策的正當(dāng)性與科學(xué)性。

（二）“放管服”改革下新《環(huán)評(píng)法》程序控權(quán)理論的實(shí)現(xiàn)路徑

環(huán)評(píng)的目的，主要是就人類擬議行為的潛在環(huán)境影響進(jìn)行事前預(yù)測(cè)和分析，以實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與規(guī)制。因此，它所涉及的是包括擬議活動(dòng)的起草與設(shè)計(jì)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)與分析、公眾的參與、減少環(huán)境損害的可供選擇方案、主管部門的行政審批或評(píng)價(jià)結(jié)論以及司法審查等一整套行為過程。雖然它內(nèi)含著諸如關(guān)聯(lián)主體的權(quán)利義務(wù)等實(shí)體法律規(guī)范，但是更多的是程序性的引導(dǎo)和規(guī)范。由于擬議活動(dòng)的多樣性以及人類的認(rèn)知局限，擬議行為對(duì)環(huán)境的影響只能根據(jù)現(xiàn)有知識(shí)來判斷，使得決策仍然具有風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。法律可以提供人類活動(dòng)的行為規(guī)范以及行為后果的預(yù)防，但是不可能從根本上解決這個(gè)問題。因此，法律通過設(shè)計(jì)盡可能正當(dāng)?shù)某绦?、?quán)義關(guān)系的合理規(guī)定，一方面敦促環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施；另一方面通過公眾參與，督促行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的合理行使，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的正當(dāng)性、科學(xué)性。［7］（P72）有鑒于此，筆者認(rèn)為，僅僅依托取消環(huán)評(píng)行政審批的“放權(quán)”式修正是難以真正實(shí)現(xiàn)“放管服”行政改革的價(jià)值理念的。《環(huán)評(píng)法》的充分有效實(shí)施應(yīng)當(dāng)是通過完善的事中事后監(jiān)管程序以實(shí)現(xiàn)政府公共決策的科學(xué)化與正當(dāng)化。圍繞環(huán)評(píng)制度“程序控制”的邏輯理論，新《環(huán)評(píng)法》仍需在以下程序機(jī)制構(gòu)建層面予以完善和強(qiáng)化：

1.建立規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查程序。政府規(guī)劃缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境因素的綜合考量往往是造成我國(guó)布局與結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題的重要原因。［30］（P247）要解決這一問題，其關(guān)鍵在于推進(jìn)我國(guó)政策環(huán)評(píng)的同時(shí)，在現(xiàn)行立法下創(chuàng)設(shè)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查機(jī)制。明確設(shè)定獨(dú)立的審查主體、明晰的適用范圍和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶槌绦?，形成?duì)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督與制衡，從而克服現(xiàn)行《環(huán)評(píng)法》中規(guī)劃環(huán)評(píng)自我評(píng)價(jià)模式下容易滋生“形式化”“走過場(chǎng)”等缺陷。具體而言，可借鑒美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》確立由聯(lián)邦環(huán)保署予以獨(dú)立審查的制衡機(jī)制設(shè)定，將生態(tài)環(huán)境主管部門確立為我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的獨(dú)立審查主體，按照正當(dāng)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的審查程序，就各類規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的客觀性、科學(xué)性等作出有效力的獨(dú)立審查意見。

2.強(qiáng)化公眾盡早及全過程參與監(jiān)督。環(huán)境問題事關(guān)全體社會(huì)公眾利益，而公眾廣泛且有效的參與則是政府環(huán)境科學(xué)、民主決策的重要保障。針對(duì)新《環(huán)評(píng)法》公眾參與監(jiān)督程序所存在的背離，首先，應(yīng)確立環(huán)評(píng)公眾的盡早參與原則。對(duì)此，可在我國(guó)規(guī)劃草案的擬議起草階段以及建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究階段，即引入公眾參與，并明確公眾在這一階段所享有的具體權(quán)利。其次，全面開放環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制過程，加強(qiáng)環(huán)境影響報(bào)告書編制階段過程中關(guān)聯(lián)主體與公眾間的互動(dòng)與溝通，以增進(jìn)報(bào)告內(nèi)容的民主性。再次，拓展公眾參與的適用范圍，明確綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃以及非重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目公眾參與程序的適用。最后，在審批環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)就環(huán)評(píng)報(bào)告中的公眾參與篇章或說明進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，接受公眾的質(zhì)詢與監(jiān)督。

3.厘正環(huán)評(píng)信息責(zé)任保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)的科學(xué)性與民主性，完善的信息公開機(jī)制是必不可少的。雖然信息公開的范圍及其內(nèi)容相對(duì)龐雜，但就環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度而言，其內(nèi)容是有相當(dāng)定數(shù)的。綜合各國(guó)環(huán)評(píng)立法經(jīng)驗(yàn)，信息公開的內(nèi)容無不都是根據(jù)環(huán)評(píng)的不同階段及其需求而設(shè)置，以為公眾全過程的有效參與提供充分的信息保障。對(duì)此，在現(xiàn)行《環(huán)評(píng)法》基礎(chǔ)上，首先要明確和細(xì)化政府、建設(shè)單位、編制機(jī)構(gòu)的環(huán)境信息公開責(zé)任和義務(wù)。在方式上，可根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同階段所要解決的問題，采取差異化的信息公開方式。如評(píng)價(jià)對(duì)象的篩選確定階段，公開關(guān)于擬議活動(dòng)的信息概括、環(huán)評(píng)報(bào)告草案編制、評(píng)定階段的最終報(bào)告書及評(píng)價(jià)結(jié)論等。此外，在保密性條款規(guī)定上，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等信息進(jìn)行保密乃各國(guó)立法通例。對(duì)此，我國(guó)亦可參酌，但必須有明確的范圍和限制，防止保密權(quán)的濫用而制約信息的有效公開。此外，通過修法或立法，進(jìn)一步提高信息公開的可操作性和精細(xì)化程序，既根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響程度大小，將征求公眾意見的期限進(jìn)行分類管理，又通過信息公開方式的多元運(yùn)用，提高信息公開的有效性。［31］

4.司法救濟(jì)程序的建立與銜接。司法被視為權(quán)利保障的最后一道防線，無救濟(jì)即無權(quán)利?；诋?dāng)前我國(guó)行政法體系注重實(shí)體權(quán)利保障的限制，公眾對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的行政程序行為難以通過行政訴訟途徑予以救濟(jì)。也正是由于缺乏強(qiáng)有力的司法程序的最后救濟(jì)與保障，使得政府或行政部門的行政程序行為的正當(dāng)性與合理性得不到有效的法律監(jiān)督，公眾所享有的包括參與權(quán)、知情權(quán)等在內(nèi)的社會(huì)公共性權(quán)利被忽略或虛置。對(duì)此，為了切實(shí)提高行政程序行為的合理性與正當(dāng)性，保障公眾的有效參與，我們有必要在立法中明確行政程序權(quán)利與公民參與權(quán)利，只有將權(quán)利實(shí)體化，才能在我國(guó)現(xiàn)行強(qiáng)調(diào)實(shí)體法律規(guī)范的行政法律體系下，打開司法救濟(jì)之門。公眾可以依據(jù)其所享有的參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)抑或行政程序權(quán)利，對(duì)環(huán)評(píng)過程中的程序違法行為或不當(dāng)行為申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行有效救濟(jì)與監(jiān)督；司法機(jī)關(guān)亦可通過公民訴訟或依職權(quán)對(duì)環(huán)評(píng)行政行為依法進(jìn)行審查。

總而言之，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為一項(xiàng)植根于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)調(diào)“程序控權(quán)”環(huán)境保護(hù)基本法律制度，其核心在于通過公眾的積極廣泛參與以及嚴(yán)密的司法審查程序以對(duì)政府的行政權(quán)進(jìn)行合理限制，保障環(huán)境公共利益和公民所享有的環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)行政主體與相對(duì)人之間權(quán)利的合理配置。［32］因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)本質(zhì)上屬于環(huán)境決策的行政許可行為或行政程序行為，是一項(xiàng)環(huán)境行政決策法。我國(guó)作為世界上較早開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)家，歷經(jīng)近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展與演化，由創(chuàng)立之初的“重事前審批輕事后監(jiān)管”逐漸轉(zhuǎn)向“重事中事后監(jiān)管”，折射出當(dāng)前“放管服”行政體制改革下所蘊(yùn)含的行政基礎(chǔ)理論的漸變與轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)向即是“程序控權(quán)”理論的中國(guó)化詮釋。對(duì)此，《環(huán)評(píng)法》（2018）雖然在環(huán)評(píng)前置審批程序、環(huán)評(píng)資質(zhì)行政許可等相關(guān)行政審批事項(xiàng)上進(jìn)行了小范圍修改，但作為一部突出強(qiáng)調(diào)為政府決策提供科學(xué)、客觀依據(jù)的行政程序法，其仍須在“規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查”“公眾盡早及全過程參與監(jiān)督”“環(huán)評(píng)信息公開”“司法救濟(jì)與銜接” 等事中事后監(jiān)管程序上予以細(xì)化和完善，以契合環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的內(nèi)在本質(zhì)。

注釋：

①這五次“環(huán)保風(fēng)暴”行動(dòng)主要有：2005年1月18日，宣布停建13省市30個(gè)違建項(xiàng)目；2006年2月7日，掛牌督辦9省11家違法企業(yè)，排查127個(gè)化工石化類項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，查處10個(gè)違建項(xiàng)目；2007年1月10日，通報(bào)82個(gè)嚴(yán)重違反環(huán)評(píng)建設(shè)項(xiàng)目并啟動(dòng)“區(qū)域限批”政策；2007年7月4日，針對(duì)四大流域環(huán)境違法問題突出市縣區(qū)實(shí)行“流域限批”；2009年6月11日，通報(bào)并責(zé)令嚴(yán)重違反環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目停工整改。

②《環(huán)評(píng)法》（2016） 修正以來，我國(guó)相繼制定了 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2018）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（2018）、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（2019）、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制能力建設(shè)指南（試行）》（2019）、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制單位和編制人員信息公開管理規(guī)定（試行）》（2019）、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制單位和編制人員失信行為記分辦法（試行）》（2019）。