武中哲，李素梅

(山東財經(jīng)大學 法學院，山東 濟南 250014；山東現(xiàn)代學院 經(jīng)濟管理學院，山東 濟南 250104)

住房保障起始于20世紀90年代末的住房制度改革，與其他的社會保障制度相比，住房保障制度實踐的時間較短，缺乏成熟的經(jīng)驗和模式。西方國家雖然在住房福利中有較為成熟的做法，但是由于國情不同無法為我們所全盤借鑒。目前，我國城市社會中需要得到保障的住房困難群體數(shù)量龐大，構(gòu)成復雜，導致住房困難的原因多種多樣，這些都成為政府從事住房保障工作的巨大挑戰(zhàn)。面對社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的大背景，住房保障需要在實踐中不斷探索，不斷完善。住房保障的順利推進需要一種有時代特色的政府能力。這種政府能力既不同于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的政府能力，也不同于西方化的現(xiàn)代政府能力，而是一種具有后單位時代特征的政府能力。

一、單位制度變遷中政府住房福利責任轉(zhuǎn)型

計劃經(jīng)濟時代，中國城市的組織是以“單位”為基本單元的組織體系，幾乎所有的社會成員被組織在各式各類的單位組織中，國家通過單位組織實現(xiàn)了對于整個社會的管理與控制，完成資源的分配和再分配，這種組織制度被稱為“單位制”。單位制時代，住房是作為一種國家福利是在單位組織的框架中完成。由于企業(yè)的利潤都歸國家所有，所以建房所用的資金主要來自于國家財政，輔之以各個企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位擁有的福利基金。在住房建設(shè)的過程中，職工不承擔建設(shè)的資金投入責任。住房作為一種福利其分配采用無償?shù)膶嵨锓峙渲菩问?。住房分配貫徹的是社會主義制度下的平均主義總原則，在實際中的分房標準主要依據(jù)工齡、廠齡、家庭人口、住房困難狀況。由于是單位組織做出分房決策，因此分房的標準有時也同職工的行政級別和勞動貢獻等因素掛鉤。住房管理行政化，企事業(yè)單位的房管部門只管分房、修房，不講經(jīng)濟核算，不關(guān)心經(jīng)濟效益。

在福利分房的過程中，各類單位組織成為國家的代理人。因為單位的資源都是國家的，所以住房的單位所有也就等同于國家所有。但是在實際操作層面，住房的建設(shè)和分配職能都分解在單位組織中完成，單位組織在員工的住房福利中承擔直接責任。政府在福利分房中的角色主要是計劃制定和建設(shè)資金審批，這個過程中對政府能力(主要指地方政府)的要求是停留在較低水平上的。地方政府在這個過程中只起宏觀指導作用，將國家的相關(guān)政策要求貫徹到各級各類單位組織之中，并督促其執(zhí)行。由于政府部門在住房建設(shè)和分配中不承擔直接責任，而這其中的主要困難恰恰在于住房的建設(shè)和分配之中，所以等于各級各類單位組織作為政府的“代理人”履行了相關(guān)職能，現(xiàn)實沒有對政府的能力提出過高的要求。

有學者曾對政府能力做過區(qū)分，基本上分為低能的政府，成功的政府和失敗的政府。所謂低能的政府是指那些在政治上實現(xiàn)專制統(tǒng)治或者威權(quán)政治，在施政過程中主要依靠國家指令，往往在政治上實行高度的中央集權(quán)，在經(jīng)濟上實行高度的計劃。政府工作在科層制中落實，對政府官員的能力并沒有過高的要求，也缺少提升政府官員能力的現(xiàn)實條件，因此會導致社會僵化，經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢。失敗的政府則是指那些經(jīng)濟發(fā)展停滯、政治動蕩不安的政府，由于此類政府大多屬于個人專治并導致民不聊生，所以往往成為革命的對象。成功的政府是指擁有一定的社會資源并善于挖掘和動員各種社會資源，并以其作為基本的條件去推動社會發(fā)展進步，豐富并壯大社會總財富，滿足社會成員的各種正當需求，能夠不斷實行自我革新、促進社會進步(1)黃毅峰：《再論政府能力及其提升的路徑選擇》，《社會科學》，2011年第1期。。由此反觀我國的發(fā)展歷程，在高度計劃的體制下，政府能力主要體現(xiàn)在一種類似科層制的管理能力，表現(xiàn)為下級服從上級，地方政府要保證上級政府的指令能夠在行政體系內(nèi)順利貫徹，政府間的聯(lián)系處在橫向閉合、縱向貫通的狀態(tài)，下級政府一切行動聽從上級政府的指令。因此，這個時期的政府能力主要不是一種根據(jù)實際情況靈活開展工作的能力，而是一種服從和被服從的能力，應(yīng)當屬于一種相對較低層次的政府能力。已有的相關(guān)事實也表明，政府所貫徹的社會主義平均分配的基本原則在現(xiàn)實中并沒有得到落實，總體后果是既沒有解決住房短期的問題，也沒有實現(xiàn)住房福利分配中的公平公正。已有的相關(guān)實證研究也指出，在福利分房的時代，由于不同的單位組織掌握的資源不同，所以導致不同單位組織的成員在住房方面出現(xiàn)了嚴重的分化。當時中國城鎮(zhèn)的90%職工是在全民或集體所有制單位組織里工作，單位組織建房和分房依據(jù)的是政府指令，以完成政府的要求為責任分解的成功，是“大公”變“小公”的結(jié)果。其結(jié)果并沒有實現(xiàn)住房的公平，城鎮(zhèn)住房不平等的背后是單位制的不平等(2)[美]邊燕杰，[美]約翰·羅根：《“單位制”與住房商品化》，《社會學研究》，1996年第1期。。

住房制度改革以后，政府在住房供應(yīng)中的角色發(fā)生了根本的變化。1998年之后住房市場化改革快速推進，保障房制度也開始實施。住房保障對象是那些沒有能力通過市場獲得住房的低收入群體，其保障職能由政府承擔。在住房保障領(lǐng)域，地方政府從一個裁判員的角色開始轉(zhuǎn)變?yōu)檫\動員的角色，由過去的面對單位組織轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯用鎸ι鐣蓡T。通過市場化配置的商品房和地方政府承擔的保障房，完成了由完全的福利住房向住房雙軌制的過渡。

在單位體制下，以單位組織為基本單元的社會結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，社會流動性非常有限。穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)保證了單位組織作為國家代理人具體實施著社會保障職能，形成了“單位辦社會”的整體格局。改革以后，這種格局得到了實質(zhì)性的改變，其突出表現(xiàn)是單位制度開始退出歷史舞臺。隨著各項改革的持續(xù)推進，中國社會發(fā)展已經(jīng)邁入了新時代，傳統(tǒng)的單位制度已經(jīng)得到大幅度的改革，單位框架內(nèi)的福利也大多讓渡與社會，“單位辦社會”的格局已經(jīng)基本得到改變。但是，這種改革并非是對傳統(tǒng)單位體制的單純的、完全的否定，而是在實踐過程中以漸進化的形式進行的，其主要原因是既要考慮社會運轉(zhuǎn)的適應(yīng)能力，也要考慮社會成員的利益過渡的問題。這種漸進化的改革導致當下傳統(tǒng)制度因素仍然部分地在社會中留存。作為一個承前啟后的轉(zhuǎn)型時期，國內(nèi)學術(shù)界又將這一時期從組織制度的層面稱為“后單位社會”。后單位社會的特點表現(xiàn)為舊體制結(jié)構(gòu)的部分遺存以及新的體制結(jié)構(gòu)的發(fā)育生長，其本身也是中國社會漸進式改革的必然后果。在制度層面，單位體制的改革并沒有將其體制的“內(nèi)核”要素全盤摒棄。一個體制的基本聯(lián)結(jié)原則的消失并不一定意味著體制運行過程中發(fā)展起來的所有經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)、觀念、行為方式和策略也隨之消失(3)田毅鵬，漆思：《單位社會化的終結(jié)——東北老工業(yè)基地的社區(qū)建設(shè)》，北京：社會科學文獻出版社，2005年版，第167頁。。正是因為如此，教條的制度設(shè)置在后單位時代無法適應(yīng)變動不居的社會實踐，必須進行有針對性的改革，這就要求政府，特別是與基層緊密聯(lián)系的地方政府既要有貫徹執(zhí)行上級政府指令要求的能力，又要有根據(jù)具體情況做出恰當決策的能力，保持原則性和靈活性的統(tǒng)一。因為住房保障是一種新的制度設(shè)置，后者的要求對其目標的實現(xiàn)更為關(guān)鍵。在這種背景下，相比于傳統(tǒng)體制，當下政府的工作方式、工作內(nèi)容以及社會對于政府工作的要求都發(fā)生了根本性的改變，社會的現(xiàn)實需要對住房保障中的政府能力提出更高的要求。

二、后單位社會住房保障對政府能力的訴求

住房保障是一個涉及到多個方面的系統(tǒng)工程，不僅在建設(shè)方面，而且在管理、準入、使用、退出等方面也需要建立規(guī)范機制，其實踐領(lǐng)域不僅局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，而且還要社會組織和社會成員的廣泛參與。習近平總書記曾經(jīng)在中央政治局的第十次集體學習中指出，要加快推進住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，必須處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系。可見，住房保障制度是一項實踐性很強的社會政策，沒有現(xiàn)成的路子也沒有以往的經(jīng)驗遵循，需要在實踐中不斷探索完善。面對著行政體制的變革和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)體制因素與現(xiàn)代市場制度的碰撞與交融，住房保障工作很難在固定的框架下取得進展，需要在資源整合、信息反饋、部門協(xié)調(diào)等諸多方面開拓性地開展工作，綜合體現(xiàn)為在新時代推進住房保障工作的政府能力。

(一)財政動員能力。保障房建設(shè)中最關(guān)鍵的因素就是資金保障，目前，保障房建設(shè)資金主要來自于政府財政和住房公積金的收益，銀行貸款和土地出讓金凈收入。單純從經(jīng)濟的角度看，發(fā)展經(jīng)濟對保障房的建設(shè)會起到促進作用。因為經(jīng)濟發(fā)展必然帶來地方財政收入的提高，而財政收入的提高可以為保障房的建提供比較充足的資金儲備。但是，這只是問題的一個方面，現(xiàn)實生活中仍然存在著諸多的矛盾和困難之處。首先，地方經(jīng)濟的發(fā)展與保障房的建設(shè)之間在一定程度上存在著“蹺蹺板”的關(guān)系。目前土地財政是地方政府收入的主要來源，而土地財政與土地的用途關(guān)系密切。其次，地方經(jīng)濟的發(fā)展與可保障的對象之間存在必然聯(lián)系。經(jīng)濟發(fā)達的城市，有更多的外來人口，需要接受住房保障的數(shù)量也相對較多，而那些經(jīng)濟不發(fā)達的城市，流動人口相對較少，需要解決的住房困難群體主要是城市中的棚戶區(qū)。所以，不同經(jīng)濟發(fā)展程度的城市所需要解決的住房保障的具體問題是不同的。另外，我國不同城市政府的財政能力有很大的差別，不同地域的城市以及不同級別的城市政府，政府財政實力和可以動員的其他經(jīng)濟資源都存在著巨大的差別。中國政府間財政關(guān)系的一個基本特征是在包括中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這五級政府之間的縱向領(lǐng)導關(guān)系，相鄰兩級中下級政府的財政關(guān)系由上一級的政府決定，很少發(fā)生跨級干預和影響(4)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府—官員激勵與治理》，上海：上海人民出版社，2008年版，第184頁。。

基于此，保障房建設(shè)中政府的財政能力應(yīng)該區(qū)分為主觀財政能力與客觀財政能力，直接財政能力與間接財政能力。主觀財政能力取決于政府對于住房保障工作的重視，與商品房和商業(yè)用房比較，保障房放在什么位置？這取決于政府理念，也決定著政府有限的財政資源的配置順序。客觀財政能力則是政府實際具備的財政能力或者可以動員其他經(jīng)濟資源的能力。直接財政能力是地方政府自身財政支持保障建設(shè)的能力，間接財政能力則是政府協(xié)調(diào)運用其他經(jīng)濟資源投入保障房建設(shè)的能力。另外，在財政資源有限的條件下，政府在保障房建設(shè)投資中的順序和比重也非常重要。保障性安居工程有不同的保障形式，有的是政府獨自投入，也有的是籌集社會資金投入，也有政府與市場合作的投入。因此，鑒于保障房的多樣化，政府不應(yīng)該也無力全面包辦，而是應(yīng)該實行有針對性的、多元化和差別化的支持政策。目前，需要政府全面包辦的是那些完全依靠財政支持，其他社會主體很難介入的保障房建設(shè)。例如廉租房和公租房，有一類是完全由政府主導的，還有一類是政府補貼的，包括社會機構(gòu)、市場主體建設(shè)的公租房和棚戶區(qū)改造。

(二)社會組織能力。政府在推進住房保障中，離開社會組織的力量是舉步維艱的。政府部門如果事無巨細地處理各項與住房保障有關(guān)的事務(wù)，不僅會存在客觀能力不足的問題，而且還會存在腐敗和不公的問題。在單位時代，無論是組織還是社會資源都處在政府行政序列的管理框架之下。后單位社會意味著這種單一化的組織管理模式開始退出，開始向市場化和社會化方向過渡。然而，單位制度作為一種城市社會長期以來的組織管理制度，已經(jīng)扎根于社會結(jié)構(gòu)的各個層面，制度的變遷必然呈現(xiàn)出一定程度的路徑依賴。這種路徑依賴效應(yīng)在實際中的后果是造成當下中國社會中單位體制與市場、社會因素兩種體制并存的獨特的社會結(jié)構(gòu)(5)李路路，苗大雷，王修曉：《市場轉(zhuǎn)型與“單位”變遷: 再論“單位”研究》，《社會》，2009年第4期。。后單位時代表現(xiàn)為社會組織結(jié)構(gòu)的漸進式轉(zhuǎn)型和管理模式的多元化態(tài)勢，在此背景下，住房保障中政府能力之一是如何挖掘并培育社會和市場的力量，整合資源，并促進社會公平。這是在后單位時代從事政府保障中的重要方面，也是這一領(lǐng)域政府能力的集中體現(xiàn)。涂爾干在《社會分工論》中曾明確強調(diào)政府與個人之間的一系列次級群體存在的必要性，認為如果缺少了這些次級群體，那么國家也就不可能存在下去。反之，如果這些次級群體與個人的聯(lián)系能做到非常緊密，那么就會強勁地把個人吸收到群體活動中，并籍此把個人納入到社會生活的主流之中(6)[法]涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005年版，第40頁。。在中國社會中，這些次級群體主要是國家行政體系之外的各類社會組織。在單位社會，這種組織類型是相對整齊劃一的單位組織。在后單位社會，社會組織開始分化并重新整合，既存在傳統(tǒng)的單位組織，亦即學術(shù)界所稱的“體制內(nèi)組織”，也存在更多在市場化的過程中發(fā)育生長的新型組織，即“體制外組織”。這兩種類型的組織都是聯(lián)結(jié)國家和社會成員的中堅力量，但是在住房保障制度的實踐過程中所扮演的角色，以及所導致的結(jié)果是不同的，政府的組織能力主要體現(xiàn)在發(fā)動并培育各類社會中間組織參與到住房保障工作中來，這些組織能夠比較廣泛地代表社會成員的利益，反映他們的訴求，并以此促進住房保障的公平，提高住房保障的效率。

(三)部門協(xié)調(diào)能力。住房保障工作需要在政府系統(tǒng)中落實，因此這不是單一政府部門的能力體現(xiàn)，而是政府總體能力的反映。政府能力既是體現(xiàn)某一具體政府部門的能力，也體現(xiàn)某一級政府的能力，同時也有上下級政府之間和同級政府的部門之間的協(xié)調(diào)合作的能力，這些方面的能力都直接影響著住房保障工作的開展。政府是一個系統(tǒng)，上下級政府之間，政府的不同部門之間都存在著緊密的聯(lián)系，既相互影響也相互制約，政府能力因此也表現(xiàn)為一個系統(tǒng)的能力，其能力的提升依賴于系統(tǒng)內(nèi)部各項能力要素之間的良性互動、相互促進和共同提升。住房保障工作既然需要在上下級政府之間進行落實，那么部門之間的相互協(xié)調(diào)以及住房保障工作中涉及到的各種要素之間的匹配與銜接就非常重要。政府在各個具體方面的能力組合形成一個完整的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，各個能力要素相互聯(lián)系、相互影響、相互制約，整合為政府的綜合能力。

單位制時代，我國政府的上下級之間塑造了一種嚴格的控制機制，這種機制在目前仍然被傳承下來。這種傳統(tǒng)體制的留存所導致的弊端表現(xiàn)在兩個方面，其一是上下級政府之間的溝通和協(xié)調(diào)尚存在不足之處。地方政府如果教條地按照上級政府的指標開展工作，會導致住房保障脫離地方實際。在住房保障的具體工作中，了解真實情況的往往是那些基層政府部門，因此作為上級政府部門在具體工作中需要大膽放權(quán)，允許地方政府根據(jù)本地實際開展住房保障工作，可以大幅度提升住房保障的效率。上級政府盡量把對于地方政府的控制轉(zhuǎn)化為民眾的監(jiān)督和控制，并暢通反饋機制，可以大大提高住房保障的公平。但是，上級政府的放權(quán)并不是沒條件的。已有研究曾認為，地方政府注重考慮局部經(jīng)濟利益，形成了與中央政府的博弈。中央政府的政策收斂往往在很大程度上受制于地方政府是否采取積極的履職態(tài)度(7)蔡冰非：《保障性住房建設(shè)中地方政府與中央政府的博弈分析》，《社會科學家》，2009年第12期。。其二是同一級政府的不同部門之間缺少溝通和有效合作。除了上下級政府之間的控制關(guān)系，同一級政府不同部門之間的協(xié)調(diào)對于住房保障非常重要。當前，城市社會組織之間的分化隔離依然是一個不爭的事實。保障房的信息管理、資格管理方面還沒有完全協(xié)調(diào)起來，不同管理部門之間往往存在難以溝通的壁壘。這種管理組織之間的壁壘仍然部分體現(xiàn)著單位制時代組織之間“縱向貫通，橫向閉合”的特點。部門之間或處于自己的利益，或處于自己的信息安全或政治安全的考慮，不能主動將信息貢獻于保障房的建設(shè)、分配與分配，這嚴重制約了住房保障工作的開展。因此，為住房保障工作構(gòu)建一個信息平臺是非常必要的。目前國內(nèi)的一些地方已經(jīng)開始試點，并取得了較好的效果(8)陜西省率先建立的住房保障信息平臺，是面向社會和住房保障建設(shè)、管理單位及保障對象的網(wǎng)絡(luò)管理和查詢系統(tǒng)。其最大特點是實現(xiàn)了所有保障對象5年輪候的全面公開和保障性住房建設(shè)管理的實時監(jiān)測，使保障對象心中有數(shù)、地方政府按需建設(shè)、社會各界參與監(jiān)督。。信息平臺建設(shè)目前尚沒有統(tǒng)一的模式，但是其基本的功能是相同的，即提高信息的透明度，促進政府部門之間信息的交流和共享，克服保障房建設(shè)中的盲目性和分配過程中的腐敗問題，避免一些人利用假戶口、假收入證明來騙取保障房的問題。信息平臺的建設(shè)需要地方政府主要領(lǐng)導的重視，需要運用信息技術(shù)的支持，因此既是一個社會工程，也是一項科技工程。

(四)制度創(chuàng)新能力。單位制度的變遷必然伴隨著社會組織的分化和重新整合，單位社會背景下的社會結(jié)構(gòu)具有總體主義的特點，后單位社會則更多地呈現(xiàn)出“社會原子化”的特點，社會成員的組織開始變得松散，總體的趨勢是原有的結(jié)構(gòu)在逐步解體，而新的結(jié)構(gòu)性因素也在不斷地發(fā)育成長。這種變化在現(xiàn)實中的后果是社會中會形成一些新的弱勢群體，如果按照既定不變的保障政策，那么這些弱勢群體就會被排斥到社會保障的體系之外。

例如，在住房保障政策的研究中，很多學者已經(jīng)關(guān)注到“夾心層”的問題，這些夾心層既不能享受政府的廉租房政策，也不能享受經(jīng)濟適用房政策，因此進入到政策的真空領(lǐng)域。再如，當前，城市的流動人口逐漸增多，城市原來的住房保障政策的對象是具有城市戶籍的局面，但是，面對這日益增多的城市流動人口，如果沒有相應(yīng)的政策保障，那么就會導致很多人居無定所，引發(fā)嚴重的社會問題。對于諸多進城工作的農(nóng)民工，如何處理他們在農(nóng)村的宅基地與城市保障房之間的關(guān)系，這些都是在改革發(fā)展的過程中新出現(xiàn)的問題。城市中出現(xiàn)許多城中村的違法建筑，違規(guī)占用空間的行為成為城中村村民的一種空間實踐，村民通過這種方式不斷生產(chǎn)和爭奪自己的生活福利(9)陸影：《違規(guī)占用、空間行動與符號表征：空間理論下城中村違法建設(shè)的個案研究》，《福建論壇》(人文社會科學版)，2020年第5期。。這些問題的解決沒有一個現(xiàn)成的模式或方案，必須依靠政府自身的創(chuàng)新能力。

住房保障制度實踐涉及到很多新的領(lǐng)域，需要政府部門根據(jù)實際情況做出政策創(chuàng)新。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)的住房困難群體雖然獲得了保障房，但是居住滿意度并沒有明顯提升，他們還會提出更多其他的訴求，如果政府僅僅將自己的職責局限于提供保障房，而忽視了保障房居民的居住的問題，那么就意味著住房保障工作并不完整(10)武中哲：《保障房獲得者的新權(quán)利訴求與制度應(yīng)對——LY 市的案例研究》，《黨政研究》，2018年第5期。。后單位時代，社會組織分化加劇，傳統(tǒng)因素與市場化因素交織，不同地區(qū)和不同規(guī)模的城市有不同的歷史傳承、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會與空間結(jié)構(gòu)形態(tài)，這就要求政府應(yīng)當因地制宜，科學決策，靈活施政。如果地方政府在住房保障領(lǐng)域只是教條地執(zhí)行上級政府的指令，缺乏開拓創(chuàng)新的能力，那么很難實現(xiàn)住房保障的目標。要使政府工作跟上時代的步伐，順應(yīng)時代的脈搏，就應(yīng)當深入學習并理解社會結(jié)構(gòu)及其運行機制，深入基層進行調(diào)查研究。在學習中實踐，在實踐中學習，努力使政府工作滿足社會需要。

(五)政府信用能力。住房保障的最終目標是兌現(xiàn)所有社會成員“住有所居”的諾言，作為一種政府的承諾，其實施的過程和效果都會影響到公眾對政府的信任度。后單位社會中，政府與社會的融合度在提升，社會成員可以真切感受到政府工作的成效，政府信用也開始成為社會信用體系的一個主要組成部分。政府在施政過程中必須強調(diào)言行的客觀后果，關(guān)注政府行為對公眾和社會的影響，并且也要顧及公眾和社會對政府的看法和態(tài)度。在住房保障工作中，政府信用首先表現(xiàn)在住房福利政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。有的地方，保障政策出臺過于倉促，缺乏科學系統(tǒng)的論證，結(jié)果在實施的過程中發(fā)現(xiàn)難以解決的問題，或者造成部分群體利益受損，一些群體獲得超額利益，由此導致的沖突迫使政府進行政策調(diào)整，導致保障政策的朝令夕改。其次，一些城市政府和部門在領(lǐng)導更換，班子調(diào)整的時候?qū)σ酝倪z留問題不重視，后任政府領(lǐng)導拒絕為前任政府領(lǐng)導的執(zhí)政埋單，這會給政策的穩(wěn)定性帶來潛在的破壞，時常出現(xiàn)一屆政府一套政策，部門“一把手”的更換也會影響到政策的連續(xù)性，從而會影響到政府的公信力。第三，政府行為透明度不高。保障房的建設(shè)和分配環(huán)節(jié)不公開，尤其在分配過程中如果存在暗箱操作問題的話，將大大降低群眾對政府的信任。群眾了解政務(wù)信息的渠道不暢通，由此導致人民群眾對政府的種種猜疑和不信任，會嚴重侵蝕政府信用。第四是濫用地方政府職能。在住房保障過程中，一些地方政府為了在上級考核的過程中自己的政績不受影響，將非保障性住房列入保障房中進行統(tǒng)計，謊報數(shù)字。有的地方政府將規(guī)劃建成的保障房以商品房的性質(zhì)出售，改變了保障房的性質(zhì)。凡此種種，如果不加以克服，必定嚴重損害政府信用，嚴重影響住房保障工作的順利開展。

以上政府能力相互聯(lián)系，相互協(xié)調(diào)，相互促進，相輔相成。在單位制時代，這些能力在很大程度上被行政機構(gòu)所固化，在住房福利中，政府只是扮演一個計劃者的角色。在當下，政府要做好住房保障工作，就需要親力親為，需要上下級通力協(xié)作，需要社會組織和社會成員的大力支持。因此，政府作為一個行動者就必須具有特定的執(zhí)政能力。這就要求地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H，深入調(diào)查研究，因地制宜，開拓創(chuàng)新，與時俱進，提升政府在住房保障領(lǐng)域的綜合執(zhí)政能力。

三、住房保障中政府能力的社會建構(gòu)

在社會發(fā)展和變遷的過程中，政府根據(jù)社會現(xiàn)實調(diào)適自身行為以滿足社會需要是政府能力的重要方面，也是政府績效的基本體現(xiàn)。后單位社會中，傳統(tǒng)單位組織釋放出來的社會空間正在被各種中間社會組織所替代。在行政體制改革和市場轉(zhuǎn)型的過程中，住房保障經(jīng)歷了由單位福利到公民權(quán)利的轉(zhuǎn)型。在這個過程中，公民的需求不斷在塑造著制度的形成和完善，住房保障制度轉(zhuǎn)型也因此成為一個結(jié)構(gòu)化過程，其中不同主體的行動在促使著制度的生成(11)孫遠太：《從福利到權(quán)利:住房保障制度的結(jié)構(gòu)化邏輯》，《河南社會科學》，2011年第5期。。在后單位社會，“中間社會”成為聯(lián)結(jié)國家與個人的紐帶，并將成為新型社會發(fā)育成長的重要組織基礎(chǔ)，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及體制機制的轉(zhuǎn)變決定著住房保障制度生成的合理性路徑。

我國城市住房保障制度如同改革開放以來其他的制度設(shè)置一樣，大多數(shù)還是自上而下由政府主導制定的。但是，社會保障作為一項民生工程，完全由政府來主導，并且自上而下地得以實施也會出現(xiàn)很多偏差。因為在現(xiàn)實中，政府所“供給”的制度不一定是社會所需要的。真實的社會需要一定是來自于社會底層的，是自下而上形成的。這種真實的社會需求邏輯與政府的現(xiàn)有體制運作邏輯必然存在著沖突。如何化解這種沖突，是讓政府改變社會還是讓社會來改變政府，顯然，一個現(xiàn)代的社會更傾向于后者。制度創(chuàng)新更多地來源于自下而上的推動，一個社會的文明最終表現(xiàn)為具有公共精神的市民社會的崛起。由此推論，住房保障工作的開展必須注重煥發(fā)社會的活力、參與度和創(chuàng)造力，政府應(yīng)該被社會所推動，由長大了的市民階層的自我訴求中來匯總提煉。這也是與當下改革過程中的社會治理理念相吻合的。在住房保障工作中，應(yīng)該從政府管理的思維邁向社會治理思維，實現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。住房保障不能完全由政府包辦，需要鼓勵來自民間的創(chuàng)新、吸收民間智慧。政府能力的提升，政府工作的創(chuàng)新歸根結(jié)底來自于對于民間創(chuàng)造的甄別、扶持與承認。在社會轉(zhuǎn)型的過程中，社會結(jié)構(gòu)處于一種定型的狀態(tài)，表現(xiàn)為社會分化和社會流動加劇，這也決定著住房保障會不斷面臨一些新情況和新問題。對于這些新情況和新問題，最早能夠感受到的就是基層社會，解決這些問題的想法和具體的實踐往往也最早來自于基層社會。這些來自民間的實踐，往往是最具有可操作性的，也是最具實際效果的。相反，政府做出的制度供給基本上是在相對固定的體制框架內(nèi)進行的，雖然一些政策也會來自對社會現(xiàn)實的調(diào)查了解，但是很難包容豐富多彩的基層實踐。因此，政府能力提升需要解決的根本問題是，是讓現(xiàn)有體制去完全桎梏各種創(chuàng)新，還是通過體制改革去適應(yīng)和接納來自民間的各種需求和嘗試。顯然，政府應(yīng)該善于發(fā)現(xiàn)并爭取引導這些來自民間的嘗試，這將是政府能力最切實的體現(xiàn)。住房保障的根本還是要發(fā)揮社會的力量，進行體制機制創(chuàng)新，給予民間以充分的創(chuàng)造力和法定的自由度，以此發(fā)揮政府最高境界的執(zhí)政能力。

住房保障中政府能力的提升過程同時也是社會文明進步的過程，住房保障制度的最終完善要取決于居民意識的喚醒與民主理念的提高。當每個居民都了解自身的權(quán)利，并知道訴求權(quán)利的渠道，且能自覺地參與到民主監(jiān)督和管理事務(wù)當中來，那么住房保障相關(guān)的很多工作就容易開展，并有助于取得良好的效果，提升被保障群體的滿意度和獲得感。正如有學者指出的，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷從一定意義上說是各種社會力量和不同類型組織功能的重新定位與整合。當中國社會告別了由黨和政府高度控制的單位社會后，如何在新的歷史條件下提高社會協(xié)同能力，成為體制轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵(12)崔月琴：《后單位時代社會管理組織基礎(chǔ)的重構(gòu)以“中間社會”的構(gòu)建為視角》，《學習與探索》，2010年第4期。。社會協(xié)同能力的提升依賴于政府能力的提升，重點在于培育社會的自治水平。鑒于此，目前進行的政府職能轉(zhuǎn)變和政府能力提升就不能僅僅局限于政府機構(gòu)本身，而是應(yīng)當立足于重塑國家與社會的關(guān)系，依此獲得必要的社會支持。政府能力提升的程度并不完全取決于政府自身的意志，它在某種意義上是與社會力量牽制平衡的結(jié)果。在后單位時代，要從根本上提高政府從事住房保障的能力，就需要通過體制機制創(chuàng)新集聚社會能量，激發(fā)社會活力，推進社會民主，將住房保障與社會治理緊密結(jié)合起來。