侯佳儒 劉尉

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。習近平總書記曾提出，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”，“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固”，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強、不能削弱”等，指出了城鄉(xiāng)社區(qū)治理對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、人民利益、社會和諧穩(wěn)定的重要地位和作用。中共十九屆四中全會、五中全會報告中強調(diào)，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，“健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，以及“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，為建設(shè)和諧社區(qū)指明了方向。

具體來說，和諧社區(qū)的建設(shè)需要以“良法”“善治”作為重要保障。其中“良法”是對“法治”的回應(yīng)。按照亞里士多德的經(jīng)典定義，“法治”即“依法而治”并且是“良法之治”，意即法治包含兩層含義：其一，弘揚法律權(quán)威，建設(shè)和諧社區(qū)首先應(yīng)“依法而治”;其二，法治是“良法之治”，和睦社區(qū)為“良法”提出了要求和檢驗標準。“善治”是對“共建共治共享”“自治”“德治”的回應(yīng)，旨在完善“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。

一、建設(shè)和諧社區(qū)的“良法”

社區(qū)治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，應(yīng)納入法治化的軌道。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出了“新法治十六字方針”，即科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。以此指導和諧社區(qū)的建設(shè)，是推進社區(qū)治理的題中之義。

1.科學立法，為社區(qū)治理提供法治化路徑，固定和鞏固社區(qū)治理的實踐成果

在社區(qū)治理的法律制度建設(shè)方面，目前存在立法空白以及規(guī)定不全、不細、缺乏可操作性等問題。為改變這一現(xiàn)狀，要適時推進法律的立改廢，一方面，要貫徹落實《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》，研究制定社區(qū)治理相關(guān)行政法規(guī)以填補法律空白。另一方面，有立法權(quán)的地方要結(jié)合當?shù)貙嶋H，積極從探索創(chuàng)新治理模式和治理方法的實踐中總結(jié)治理經(jīng)驗，出臺城鄉(xiāng)社區(qū)治理地方性法規(guī)和政府規(guī)章。地方性規(guī)定要注重地方實際、因地制宜，明確社區(qū)治理的主體和相應(yīng)職責以及社區(qū)治理的重點領(lǐng)域和重點制度，為完善社區(qū)發(fā)展服務(wù)體系、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)治理的保障和監(jiān)督等提供制度化、規(guī)范化、程序化的規(guī)定。

2.嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高社區(qū)行政執(zhí)法效能

執(zhí)法者必須嚴格以事實為依據(jù)，以法律為準繩，獨立開展執(zhí)法活動，保障社區(qū)治理效果。但在現(xiàn)實中，執(zhí)法者必然承受來自方方面面的干擾，嚴重影響執(zhí)法效果。此外，在社區(qū)治理中，居委會、村委會工作人員是社區(qū)治理的終端組織者，但并無執(zhí)法權(quán)，無法解決一些痛點、難點問題，而由于基層執(zhí)法隊伍和執(zhí)法能力建設(shè)不足、社區(qū)與執(zhí)法部門之間的溝通渠道不暢通、職能部門邊界不清等原因，執(zhí)法效能大打折扣。要解決這一問題，首先應(yīng)通過法律明確執(zhí)法主體及其職能權(quán)限，同時要完善有關(guān)考核評價體制、監(jiān)督機制和法律責任的規(guī)定。其次，要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，保障財力、人力、技術(shù)和執(zhí)法手段支持;基層執(zhí)法隊伍要從基層社會治理的典型案例中總結(jié)成功經(jīng)驗，積極創(chuàng)新工作方式，科學劃分管理空間，推動基層管理執(zhí)法進社區(qū)，實現(xiàn)基層綜合執(zhí)法工作向主動服務(wù)型轉(zhuǎn)變;執(zhí)法機關(guān)要樹立聯(lián)動協(xié)作意識，加強與物業(yè)管理人員、社區(qū)工作者、業(yè)主等主體的互動互助。

3.充分發(fā)揮法律服務(wù)職能，為建設(shè)和諧社區(qū)提供公正高效的司法保障

公正司法是守護社會公平正義的最后一道防線，司法機關(guān)要樹立司法為民的正義觀，公正裁判各類糾紛，嚴格落實法律責任，維護基層社區(qū)治理成果，引導良好的社會風尚。要強化司法機關(guān)的隊伍建設(shè)和履職能力，建立健全基層司法便民服務(wù)機制和社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，開展巡回審判、建立社區(qū)法庭，聯(lián)動各方力量將社會矛盾化解在基層。要加強對社會困難群體的司法救助，保障人民群眾的訴訟權(quán)益，逐步排除制約司法公正的因素。

4.增強社區(qū)群眾法治意識，培養(yǎng)社區(qū)群眾法治思維，強化全民守法

全民守法既是全面依法治國的戰(zhàn)略目標，也是社區(qū)治理迫切需要解決的重大課題。目前，我國社區(qū)治理中，還存在普通群眾參與積極性不高、“搭便車”心理普遍、規(guī)則和程序意識不強、法治意識薄弱等問題。城鄉(xiāng)社區(qū)要加大基層社區(qū)普法力度，創(chuàng)新宣傳模式，加強法治文化建設(shè)，將普法教育活動與知識競賽、法律咨詢等結(jié)合起來，通過解決實際問題培養(yǎng)社區(qū)群眾法治思維。

二、建設(shè)和諧社區(qū)的“善治”

良法是善治的前提，善治是良法的目標。和諧社區(qū)的“善治”是體現(xiàn)“多元主體共治”和“民主治理”的基層黨組織領(lǐng)導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，是“自治”“德治”與“法治”結(jié)合的治理體系，是得到現(xiàn)代科技支撐的治理體系。

1.構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府主導下多元社會主體參與的現(xiàn)代社區(qū)治理的同心圓

習近平總書記在關(guān)于社區(qū)治理的論述中指出，“提高社區(qū)效能的關(guān)鍵是加強黨的領(lǐng)導”。一方面，是中國共產(chǎn)黨在社區(qū)治理頂層設(shè)計中提出總體目標、謀劃重大戰(zhàn)略、改革重大制度;另一方面，是基層黨組織將社區(qū)作為聯(lián)系和服務(wù)群眾的“神經(jīng)末梢”。在社區(qū)治理的實踐中，不少基層社區(qū)采取“黨建+”的治理模式，以社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，同時基層黨組織在社區(qū)治理中協(xié)調(diào)各方力量，發(fā)揮了領(lǐng)導核心作用。

基層政府在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中應(yīng)當發(fā)揮主導作用，這首先要求基層政府及其職能部門的權(quán)責要明晰，避免職責交叉、多頭管理、無人管理的現(xiàn)象，提高行政效率。其次，基層政府要厘清與基層群眾性自治組織的權(quán)責邊界，加強與基層群眾性自治組織、社會組織、志愿者等的合作以及對社會力量的支持和指導，形成社區(qū)動態(tài)管理的合力。要完善基層政府的政績考核體系以及基層政府與基層群眾性自治組織的雙向考核評價體系，推動基層政府及時研究解決社區(qū)問題。

新時代城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要各種社會力量的積極參與，這些社會力量既包括居民、群團組織、社會組織，還包括市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者。在新冠肺炎疫情的防控斗爭中，正是城鄉(xiāng)社區(qū)組織、社區(qū)工作者、社會組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民群眾等社會力量共同筑就了疫情防控的堅強堡壘，有效阻斷了疫情的擴散蔓延。要進一步拓展社會力量參與社區(qū)治理的范圍和途徑，不斷豐富內(nèi)容和形式，進一步提升居民的社區(qū)認同感、責任感、參與感;建立社會力量參與社區(qū)治理的激勵政策，通過政府購買服務(wù)、落實稅收優(yōu)惠政策、引導社會資金的投入等，提升社會力量的參與積極性和參與能力;重視社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供有力的人才支撐和治理保障。

2.“自治”“德治”與“法治”相結(jié)合，保障和諧社區(qū)“善治”的實現(xiàn)

社區(qū)治理不僅需要“良法之治”，還需要“自治”與“德治”。就三者的關(guān)系來看，德治是自治和法治的基礎(chǔ)，它指向良好的道德修養(yǎng)和文明素質(zhì)，對實現(xiàn)自治和法治具有內(nèi)在的引領(lǐng)作用。法治是德治和自治的底線和邊界，通過約束和限制為德治和自治提供保障。自治指向自我管理，是德治和法治的目標。將自治、德治與法治有機結(jié)合，是實現(xiàn)社區(qū)“善治”的應(yīng)有之義和必然要求。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實踐中，不僅要重視良法，發(fā)揮立法、執(zhí)法、司法和守法的法治保障功能，還要重視鄉(xiāng)規(guī)民約、自治規(guī)則和章程、優(yōu)良文化、公序良俗等“軟法”的指引，善用“軟法”推進社區(qū)治理。其次，要用好基層群眾自治制度這一項基本政治制度，基層社區(qū)的治理中不僅要強調(diào)民主選舉，更要重視民主決策、管理和監(jiān)督，完善民主協(xié)商機制，創(chuàng)新協(xié)商、決策的方式和內(nèi)容。

3.推進數(shù)字化智能化社區(qū)治理，以科技支撐社區(qū)“善治”

十九屆五中全會明確提出要“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”，各地也在積極采取措施推進社區(qū)治理的數(shù)字化和智能化。部分社區(qū)尤其是較大城市的社區(qū)，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段運用到社區(qū)治理中，如浙江部分社區(qū)采用“網(wǎng)絡(luò)+數(shù)據(jù)”“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”“區(qū)塊鏈+數(shù)據(jù)鏈”等模式，搭建智慧社區(qū)服務(wù)管理平臺，讓數(shù)字化轉(zhuǎn)型為社區(qū)精細化治理賦能聚力。數(shù)據(jù)化和智能化還在很大程度上實現(xiàn)了基層治理工作的“減負增效提質(zhì)”，通過數(shù)字技術(shù)的運用，將社區(qū)工作人員、基層執(zhí)法人員從簡單、重復的繁瑣工作中解放出來。

當然，在推進社區(qū)治理數(shù)字化和智能化過程中，也要注意以下幾個問題：一是治理主體對數(shù)字化和智能化的理念亟需轉(zhuǎn)變、運用能力亟需提升，要克服對科學技術(shù)的抵觸和畏難情緒，加深認識和熟練掌握技術(shù);二是各地要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、社區(qū)居民文化程度和接受能力等實際情況，推進數(shù)字化、智能化以及個性化設(shè)計;三是要以實際問題為導向，運用科學技術(shù)對社區(qū)治理實踐中的實踐問題作出回應(yīng)，依托數(shù)字化和智能化轉(zhuǎn)型完善社區(qū)治理的公眾參與機制、民主協(xié)商機制、豐富社區(qū)文化體系等。同時要妥善處理好社區(qū)信息采集、共享應(yīng)用與信息安全的關(guān)系，避免數(shù)據(jù)重復采集、防范信息安全風險。

三、和諧社區(qū)：社區(qū)治理的最終目標

2017年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出“努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”的要求。幸福家園是有關(guān)社區(qū)治理目標的有溫情、有溫度的表達，和諧社區(qū)不僅囊括了這一表達的內(nèi)涵，還體現(xiàn)了“以人為本，服務(wù)居民”的思想和立場，更內(nèi)在地包含了“不爭不吵、融洽有愛”的現(xiàn)代化社區(qū)治理秩序。因此，和諧社區(qū)的建設(shè)不僅需要將社區(qū)治理融入法治之中，還有賴于自治和德治。同時，通往和諧社區(qū)的道路，必然是多元主體共治之路，更是以現(xiàn)代科技武裝的數(shù)據(jù)化、智能化之路。

（侯佳儒，中國政法大學教授;劉尉，中國政法大學博士研究生/責編 劉玉霞）