劉向敏

(中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，建設(shè)美麗中國的步伐加快。十八大提出“要實施重大生態(tài)修復(fù)工程，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，十九大又提出了要“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。2018年，習(xí)近平總書記在生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期。

然而，我國是礦產(chǎn)資源開發(fā)大國，礦業(yè)為經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻的同時，對生態(tài)環(huán)境也造成了負面影響。據(jù)遙感調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地5 400多萬畝(1)1畝=666.67 m2。。其中，正在開采的礦山占用損毀土地2 000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀3 400多萬畝[1]，提供生態(tài)產(chǎn)品的能力下降。美好生態(tài)環(huán)境是人民的需求和福祉，解決影響人民生產(chǎn)、生活的突出礦山地質(zhì)環(huán)境問題，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，是礦山廢棄地修復(fù)治理的目標(biāo)與任務(wù)。挖掘礦山廢棄地潛在生態(tài)產(chǎn)品價值，吸引和激勵社會資本投入礦山廢棄地修復(fù)治理，是礦山廢棄地輸出生態(tài)產(chǎn)品的優(yōu)化路徑。 礦山廢棄地生態(tài)產(chǎn)品的形成與價值實現(xiàn)，就是要變滿目瘡痍為綠水青山，化綠水青山為金山銀山。

本文對礦山廢棄地輸出的生態(tài)產(chǎn)品概念和內(nèi)涵予以界定和討論，從投入主體和修復(fù)方向角度總結(jié)歸納礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)主要方式。在對礦山廢棄地分類的基礎(chǔ)上，分析生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的困境，并提出礦山廢棄地輸出生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)途徑，以期更好地推動礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)工作的開展，進一步提高礦山廢棄地生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。

1 生態(tài)產(chǎn)品的概念與內(nèi)涵

“生態(tài)產(chǎn)品”的概念最早出現(xiàn)于2010年國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，之后在《在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(福建)實施方案》《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》《在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》和《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》等政策文件中相繼出現(xiàn)，內(nèi)容涉及生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力、生態(tài)產(chǎn)品市場交易、生態(tài)產(chǎn)品價格形成、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等方面。

學(xué)術(shù)界從不同角度對生態(tài)產(chǎn)品的概念內(nèi)涵進行闡述，但并未形成權(quán)威統(tǒng)一的定義?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》指出，“生態(tài)產(chǎn)品指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等”。即，人們最終享受到的生態(tài)產(chǎn)品實質(zhì)上是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，是人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的惠益[2-3]。所謂生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，是指生態(tài)系統(tǒng)在提供食物、水、木材以及纖維等方面的供給服務(wù)；在調(diào)節(jié)氣候、洪水、疾病、廢棄物以及水質(zhì)等方面的調(diào)節(jié)服務(wù)；在提供消遣、娛樂、美學(xué)享受以及精神收益等方面的文化服務(wù)；在土壤形成、光合作用以及養(yǎng)分循環(huán)等方面的支持服務(wù)[4-5]。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中包括食物等供給服務(wù)，而生態(tài)產(chǎn)品則是并列于農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品的，所以，生態(tài)產(chǎn)品是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)并非都是生態(tài)產(chǎn)品。所謂生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，是將生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)在生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益(貨幣)的過程。由于生態(tài)產(chǎn)品多具有公共物品的屬性，單獨依靠市場這一“無形的手”無法在經(jīng)濟系統(tǒng)充分體現(xiàn)其蘊含的價值，故政府不斷加強對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的理論與實踐探索，并通過生態(tài)補償、產(chǎn)權(quán)、稅費等方式推動建立和完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

土地是生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)載體，山水林田湖草是生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)要素。礦山廢棄地經(jīng)過生態(tài)修復(fù)與重建，可以形成相對穩(wěn)定的土地利用和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，輸出生態(tài)產(chǎn)品。礦山廢棄地輸出的生態(tài)產(chǎn)品具有多層次的價值構(gòu)成，表現(xiàn)為生態(tài)價值、社會價值和經(jīng)濟價值。同時還具有衍生價值，即恢復(fù)治理后的良好環(huán)境可以使得周邊土地資產(chǎn)增值[6]。隨著礦山廢棄地修復(fù)理念及認(rèn)識的不斷提高，修復(fù)行為從簡單純粹的植被恢復(fù)，到山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，并逐步與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，修復(fù)治理后的礦山廢棄地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力不斷提高，經(jīng)濟效益不斷凸顯。

2 礦山廢棄地輸出生態(tài)產(chǎn)品的方式

修復(fù)治理是礦山廢棄地輸出生態(tài)產(chǎn)品的過程。我國礦山廢棄地修復(fù)治理任重道遠，資金欠缺是“快還舊賬”的關(guān)鍵制約，僅靠財政投入杯水車薪。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的建立無疑是推動各方資本投入礦山廢棄地修復(fù)治理的新機遇。礦山廢棄地修復(fù)治理方向具有較強的人為設(shè)計干預(yù)性，修復(fù)成果潛在的經(jīng)濟價值能夠吸引主體帶動資本投入，解決資金瓶頸。當(dāng)以生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制為契機吸引多方主體參與修復(fù)治理時，投資主體會充分考慮修復(fù)方向，最大化挖掘生態(tài)產(chǎn)品價值。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制建立的越完善，以輸出優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品為目標(biāo)的修復(fù)治理資本投入會越多。故從投入主體角度總結(jié)典型的修復(fù)方式，了解各方主體投入修復(fù)治理的做法及受益情況；并從礦山廢棄地修復(fù)方向角度總結(jié)當(dāng)前主要做法，了解礦山廢棄地輸出生態(tài)產(chǎn)品及價值實現(xiàn)的現(xiàn)狀。

2.1 基于投入主體的礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)方式

2.1.1 政府投入治理主要方式

1) 政府投入治理,但土地再利用率較低的礦山廢棄地。治理后產(chǎn)生的經(jīng)濟收益較低，主要目的是修復(fù)生態(tài)，打造良好宜人的環(huán)境。輸出的生態(tài)產(chǎn)品主要體現(xiàn)生態(tài)價值和社會價值。

2) 政府投入治理，礦山廢棄地再利用方向以農(nóng)用地或建設(shè)用地為主。政府可獲得建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益?；蛘咭罁?jù)工礦廢棄地復(fù)墾利用政策的實施，政府獲得異地建設(shè)用地指標(biāo)出讓收益。隨同輸出的生態(tài)產(chǎn)品，其價值依附于土地再利用產(chǎn)生的經(jīng)濟收益中，包含在提高的土地級差地租中。

3) 政府投入治理，結(jié)合周邊景觀資源或礦業(yè)遺跡資源，對礦山廢棄地遺址重新改造利用，開發(fā)為礦山公園或旅游景點，獲得經(jīng)營收益?；蛘哒鲗?dǎo)修復(fù)治理，積極整合旅游資源，形成地方特色生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，推動地方經(jīng)濟發(fā)展。輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟收益中。

2.1.2 社會資本參與治理典型方式

社會資本的投入以獲取經(jīng)濟收益為前提，主要有以下幾種典型的方式。

1) 捆綁治理方式。政府以招、拍、掛方式出讓附帶礦山廢棄地修復(fù)治理要求的土地使用權(quán)或依附于土地的景觀資源經(jīng)營權(quán)，以潛在的生態(tài)產(chǎn)品價值吸引社會資本投入治理。

2) 企業(yè)和農(nóng)戶合作經(jīng)營模式。對于可以恢復(fù)治理為農(nóng)用地的，采取“公司+合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式。公司是項目區(qū)經(jīng)營主體，農(nóng)民以土地入股分紅，通過合作社組織農(nóng)戶合理流轉(zhuǎn)土地，通過規(guī)模經(jīng)營，公司和農(nóng)戶共享治理后的農(nóng)地經(jīng)濟收益。

3) 政府引進社會企業(yè)參股融資，對礦山廢棄地綜合治理，發(fā)展綠色生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。社會企業(yè)獲得生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)營收益，同時推動地方就業(yè)率提高。

2.2 基于修復(fù)方向的礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)方式

1) 以修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為主，生態(tài)產(chǎn)品價值暫時不能實現(xiàn)。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)輸出的生態(tài)產(chǎn)品主要提供調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，為生態(tài)補償機制奠定生態(tài)價值基礎(chǔ)。

2) 以土地資源恢復(fù)利用為主，通過土地資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易或補充耕地指標(biāo)交易實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值附著于建設(shè)用地或農(nóng)用地的再利用之上。修復(fù)后生態(tài)產(chǎn)品價值提升，促進土地增值。

3) 以礦業(yè)遺跡、地質(zhì)遺跡、生態(tài)景觀等資源的綜合開發(fā)利用為主，通過對資源的綜合利用經(jīng)營實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。修復(fù)提升的生態(tài)產(chǎn)品價值是資源綜合開發(fā)利用產(chǎn)生經(jīng)濟收益的主導(dǎo)價值。

3 礦山廢棄地輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)困境

礦山廢棄地修復(fù)治理后輸出的生態(tài)產(chǎn)品在價值實現(xiàn)上面臨的最大困境是生態(tài)產(chǎn)品價值依附于土地再利用產(chǎn)生的經(jīng)濟收益，不能單獨體現(xiàn)。

礦山廢棄地生態(tài)產(chǎn)品的輸出是以土地為載體的。治理后土地資源再利用可以產(chǎn)生經(jīng)濟收益，其中部分經(jīng)濟收益是對生態(tài)產(chǎn)品價值的體現(xiàn)。依據(jù)各類修復(fù)方向和生態(tài)產(chǎn)品價值在經(jīng)濟收益中體現(xiàn)的比重，待修復(fù)治理的礦山廢棄地可分成三類。

第一類礦山廢棄地區(qū)位條件相對較差，治理后輸出的生態(tài)產(chǎn)品能提供調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但土地再利用率較低，基本不產(chǎn)生經(jīng)濟收益。而由于生態(tài)產(chǎn)品的正外部性和非排他性，輸出的生態(tài)產(chǎn)品無法進入市場流通，生態(tài)產(chǎn)品價值未能在經(jīng)濟系統(tǒng)中體現(xiàn)。這類礦山廢棄地修復(fù)重建后輸出生態(tài)產(chǎn)品主要體現(xiàn)了社會公益性。第二類礦山廢棄地區(qū)位條件一般，處于城郊或農(nóng)村周邊，修復(fù)治理方向以農(nóng)用地或建設(shè)用地為主。治理后的建設(shè)用地本身不具有生態(tài)價值，但周邊隨同綜合治理的農(nóng)用地和未利用地生態(tài)價值提高，使建設(shè)用地增值。治理后土地的再利用產(chǎn)生經(jīng)濟收益，輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值包含在經(jīng)濟收益中，但所占比重較小，隨土地權(quán)屬進入市場流通。修復(fù)治理為耕地等農(nóng)用地，除使用權(quán)人直接利用或轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造經(jīng)濟收益外，根據(jù)相關(guān)政策還可以獲取或交易建設(shè)用地指標(biāo)，以上收益中均包含了耕地的生態(tài)價值。第三類礦山廢棄地區(qū)位條件相對較好，周邊景觀資源優(yōu)越或本身自然遺跡資源豐富，治理方向以挖掘生態(tài)景觀資源和旅游資源價值為主，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向。對土地資源或依附于土地形成的景觀資源綜合再利用產(chǎn)生的經(jīng)濟收益中，更多地體現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品的價值。生態(tài)產(chǎn)品價值在經(jīng)濟收益中所占比重較大，隨土地權(quán)屬進入市場流通。

根據(jù)馬克思級差地租理論，后兩類礦山廢棄地修復(fù)與重建后輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值包含于地租內(nèi)，無法剝離出來。這就導(dǎo)致礦山廢棄地在治理成果收益分配中，治理投入主體無法明確分配生態(tài)產(chǎn)品價值產(chǎn)生的經(jīng)濟收益，從而弱化了社會資本投入治理的積極性，潛在的生態(tài)產(chǎn)品價值無法充分挖掘。而同時，政府財政投入力量有限，且存在部分資金投入效果不佳、針對性不強的問題，也無法明確獲得生態(tài)產(chǎn)品價值產(chǎn)生的經(jīng)濟收益回報，在一定程度上阻礙了對第一類公益性礦山廢棄地的修復(fù)治理進度。

此外，礦山廢棄地生態(tài)產(chǎn)品的輸出過程具有較強的人類干預(yù)性，修復(fù)與重建的土地利用和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)可變，可治理成農(nóng)用地，也可治理成建設(shè)用地。礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，輸出的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，在一定程度上影響了生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)。

4 礦山廢棄地輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑

當(dāng)前，我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制仍處于探索建立階段，礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)則處于攻堅克難期，礦山廢棄地輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑具有特殊時期的階段特性。一方面，礦山廢棄地屬于歷史欠賬，即使其修復(fù)后輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值暫時不能創(chuàng)造經(jīng)濟收益，仍需要由政府負責(zé)，做好資金投入與質(zhì)量監(jiān)管，完成修復(fù)治理任務(wù)，這是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)，隨著生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的建立完善，其生態(tài)產(chǎn)品價值會在后期釋放。另一方面，要從生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制方面予以完善，目的是吸引各方主體參與到礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)工作中，在解決資金難題的同時，輸出更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。如此，才能不斷完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制下的礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)激勵機制。

4.1 提高生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量與品質(zhì)，夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)基礎(chǔ)

4.1.1 加強財政資金統(tǒng)籌使用和精準(zhǔn)投入

以增加優(yōu)良環(huán)境這一民生福祉為目的，應(yīng)加大財政資金投入力度和有關(guān)政策資金統(tǒng)籌整合力度，提高礦山廢棄地“舊賬”償還速度。加強生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力在礦山生態(tài)修復(fù)管理中的運用，合理區(qū)分自然恢復(fù)和人工修復(fù)，根據(jù)區(qū)域生態(tài)功能重要性和敏感性，做到財政資金精準(zhǔn)投入，充分釋放礦山廢棄地輸出生態(tài)產(chǎn)品的公益屬性，為生態(tài)補償機制奠定生態(tài)價值基礎(chǔ)。

4.1.2 建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系

完善礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，確保生態(tài)產(chǎn)品的良好品質(zhì)。借鑒國際生態(tài)修復(fù)實踐標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)礦區(qū)原生態(tài)系統(tǒng)的植物、動物、其他生物群和非生物群條件的各種信息，結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展方向及規(guī)劃要求，建立利益相關(guān)方的協(xié)商參與機制，確定修復(fù)治理目標(biāo)和方向[7]。深刻認(rèn)識“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，因地制宜采取修復(fù)措施，合理選擇修復(fù)方法，以達到礦區(qū)生態(tài)修復(fù)與資源再利用的最佳效果。加強生態(tài)修復(fù)監(jiān)測，對治理效果進行反饋，根據(jù)需要及時調(diào)整修復(fù)方法。同時，制訂并完善礦山生態(tài)修復(fù)驗收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把礦山廢棄地輸出的生態(tài)產(chǎn)品品質(zhì)。

4.2 完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，激勵多方主體投入修復(fù)治理

4.2.1 有序拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)渠道

生態(tài)產(chǎn)品具有正外部性和非排他性，在市場失靈的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮政府作用。除了以財政資金投入方式修復(fù)治理公益屬性較大的第一類礦山廢棄地外，對于修復(fù)治理后能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟收益，但不足以彌補修復(fù)治理成本，且生態(tài)價值體現(xiàn)比重較小的第二類礦山廢棄地，中央政府可以加強財政轉(zhuǎn)移支付的支持力度，通過以獎代補等方式，激勵地方政府進行修復(fù)治理。這也是礦山廢棄地修復(fù)后的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的一種途徑。同時，針對第二類和第三類礦山廢棄地，應(yīng)建立完善生態(tài)產(chǎn)品有形交易市場?；诘刈饫碚?，進一步研究將生態(tài)產(chǎn)品價值帶來的經(jīng)濟收益從地價中分離出來，單獨彰顯生態(tài)產(chǎn)品的價值?；蛲ㄟ^其他的生態(tài)價值核算方法，對生態(tài)產(chǎn)品價值進行量化，通過有償交易的方式在市場公開流轉(zhuǎn)[8]。

4.2.2 逐步建立生態(tài)產(chǎn)品價值收益分配機制

通過增加政府財政轉(zhuǎn)移支付的方式和建立生態(tài)產(chǎn)品有形交易市場，礦山廢棄地輸出的生態(tài)產(chǎn)品價值得以實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，建立和完善礦山廢棄地輸出的生態(tài)產(chǎn)品收益分配機制，不斷激勵社會資本參與投入治理。對于政府主導(dǎo)投入修復(fù)的礦山廢棄地，政府獲得輸出的生態(tài)產(chǎn)品所帶來的經(jīng)濟收益，并作為礦山廢棄地修復(fù)治理的補充資金，不斷輸出更多更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，形成良性循環(huán)。對于政府購買治理服務(wù)的方式，治理企業(yè)將治理后的成果交付給政府，政府支付給企業(yè)治理成本和利潤，其中還應(yīng)包括對生態(tài)產(chǎn)品的購買。對于社會資本參與修復(fù)的礦山廢棄地，社會企業(yè)是生態(tài)產(chǎn)品的提供方，要保障其享受生態(tài)產(chǎn)品帶來的經(jīng)濟回報。如在社會資本捆綁治理的方式中，社會企業(yè)不僅能獲得治理后的土地使用收益，還應(yīng)獲得輸出的生態(tài)產(chǎn)品的價值收益，包括獲得政府的轉(zhuǎn)移支付，或者通過市場交易獲得生態(tài)產(chǎn)品的價值收入；在企業(yè)和農(nóng)戶合作治理和經(jīng)營的方式中，企業(yè)和農(nóng)戶通過協(xié)商方式共享治理后土地的經(jīng)濟收益和生態(tài)產(chǎn)品收益，在對經(jīng)濟收益和生態(tài)產(chǎn)品收益的權(quán)衡下，會激勵企業(yè)和農(nóng)戶加大對土地生態(tài)的保護；在社會資本參與治理開發(fā)旅游資源的方式中，社會企業(yè)不僅可以獲得景觀資源的經(jīng)營收益，還應(yīng)獲得生態(tài)產(chǎn)品通過市場流通帶來的收益和回報。這樣，各方主體修復(fù)治理的積極性才會得到極大調(diào)動。