王冠軍，郎勱賢，陳 曉

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2018 年年底前全國江河湖泊已全面建立河長制湖長制，河長湖長體系全面形成， 實現(xiàn)了河長制湖長制“有名”。 當(dāng)前及今后一段時期重要而艱巨的任務(wù)是推動河長制湖長制從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變，促進河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 持續(xù)改善河湖面貌和水生態(tài)環(huán)境， 讓每個河湖都成為造福人民的幸福河湖， 不斷增強人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。

2019 年12 月27 日，水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步強化河長湖長履職盡責(zé)指導(dǎo)意見的通知》（辦河湖〔2019〕267 號），進一步強化河長湖長履職盡責(zé)，推動河長制湖長制盡快從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變。

一、河長制湖長制本質(zhì)是壓實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

1.河長制湖長制的核心是責(zé)任制

《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》《指導(dǎo)意見》）緊緊抓住黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)這個關(guān)鍵，明確提出要全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長湖長體系：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負責(zé)同志擔(dān)任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立省級河長湖長，由省級負責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)分級分段（片）設(shè)立河長湖長，由同級負責(zé)同志擔(dān)任。 從本質(zhì)上看，河長制湖長制的核心就是要壓緊壓實總河長對轄區(qū)內(nèi)河湖管理保護的第一責(zé)任，盯緊盯牢其他各級河長湖長對相應(yīng)河湖管理保護的直接責(zé)任，健全河湖管理保護隊伍，形成黨政牽頭、部門協(xié)同、一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

2.河長制湖長制破解了河湖管理保護主體和責(zé)任不清的瓶頸約束

河湖管理保護涉及水資源、水域岸線、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等多項內(nèi)容，涉及水利、交通、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林草等多個部門職責(zé)。由黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥擔(dān)任河長湖長，能夠協(xié)調(diào)整合各方力量，實行聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，打破部門、地區(qū)各自為政的局限，為河湖管理保護提供了堅強制度保障，有效破解了河湖監(jiān)管主體和責(zé)任模糊的瓶頸約束。 一方面，通過分級分段設(shè)立河長湖長，將河湖管護責(zé)任主體明確到人，形成強有力的監(jiān)管壓力傳導(dǎo)機制，確保各級責(zé)任主體真正重視河湖治理保護工作，切實解決河湖突出問題。 另一方面，黨政負責(zé)同志擔(dān)任河長湖長，通過行政權(quán)力協(xié)調(diào)推進解決復(fù)雜問題，同時，由上級河長對同級部門和下級河長進行監(jiān)督考核，有效解決了監(jiān)管對象權(quán)力與責(zé)任不匹配的問題，形成務(wù)實、高效的河湖監(jiān)管體系。

3.河長制湖長制凝聚了全社會河湖治理保護合力

河長湖長組織體系及相關(guān)制度為加強河湖管理保護提供了運行平臺，各地河長湖長充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。 一些地方推行河長+警長+督察長“三長治河”，設(shè)立河道警長、生態(tài)法庭，嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為。 一些地方實行“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”行動計劃，整合水利、生態(tài)環(huán)境、住建、自然資源等信息，構(gòu)建掌上治水圈。 一些地方成立部門聯(lián)合作戰(zhàn)指揮部，形成各司其職、密切配合、齊抓共管的工作格局。 一些地方暢通了公眾參與渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與河湖治理，讓廣大人民群眾成為河湖治理的積極參與者、 美麗河湖的自覺守護者，營造了全社會珍愛河湖、保護河湖的良好氛圍。

二、實踐證明河長湖長履職好，地方河湖面貌改善明顯

各級河長湖長切實履行職責(zé)，層層傳導(dǎo)工作壓力，積極開展河湖治理保護專項行動，在推動河長制湖長制從“有名”轉(zhuǎn)向“有實”過程中發(fā)揮了重要作用。 不少河湖實現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”、從“管不住”到“管得好”的轉(zhuǎn)變，原來臟亂差的河湖變成老百姓休閑散步的親水平臺，部分中小河流初步實現(xiàn)了河暢、水清、岸綠、景美的目標(biāo)。

1.廣東?。簢?yán)格督查考核，促進河長湖長履職盡責(zé)

廣東省作為我國改革開放先行區(qū)，經(jīng)濟長期保持快速發(fā)展，積累的河湖問題突出。 全面推行河長制湖長制以來，廣東省各級河長湖長迎難而上、主動作為，河湖水環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，昔日的“黑臭河”蛻變成今日“美麗河”，釋放出顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。 2019 年，廣東省河長制湖長制工作受到國務(wù)院激勵。

一是各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動、以上率下，層層壓實責(zé)任，層層落實任務(wù)，全省上下形成“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、同級領(lǐng)導(dǎo)分工抓、有關(guān)部門具體抓”的工作格局。

二是五級河長湖長掛帥出征、巡河履職，牽頭組織并督促整改，集中解決了一大批河湖老大難問題。

三是以督查暗訪為抓手，建立督察體系。 省、市、縣三級河長辦加強督查督辦，壓緊壓實每位河湖長管理保護責(zé)任。

四是建立完善考核獎懲制度、河長制湖長制述職制度， 明晰工作職責(zé)，壓實工作責(zé)任，規(guī)范履職行為，強化考核結(jié)果運用， 激發(fā)了各級河長湖長及相關(guān)部門主動作為、 擔(dān)當(dāng)盡責(zé)。

2.江蘇蘇州市：抓住黨政領(lǐng)導(dǎo)這個“關(guān)鍵少數(shù)”推動生態(tài)河湖建設(shè)

蘇州市素有“東方水城”之稱，境內(nèi)湖泊353 個、河流2 萬多條，水域面積3 205 km2。 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，河湖臟亂、水體黑臭、生態(tài)退化等問題急劇凸顯。 蘇州市全面推行河長制湖長制以來，抓住黨政領(lǐng)導(dǎo)這個“關(guān)鍵少數(shù)”，通過水岸同治、區(qū)域共治，河湖面貌顯著改善。

一是設(shè)立雙總河長，黨委和政府主要負責(zé)同志分別擔(dān)任第一總河長和總河長，在落實巡河護河責(zé)任方面第一總河長主動作為、 勇于擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，形成一把手抓、抓一把手的壓力傳導(dǎo)機制。

二是把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為地方政府的責(zé)任紅線，把河長制湖長制工作開展情況納入重點專項工作進行考核，并將考核結(jié)果與各級河長湖長的“官帽子”“錢袋子”掛鉤，促使河長湖長履職盡責(zé)。

三是從認識河流、 巡視河流、治理河流和管護河流四個方面細化工作要求，制定了河長湖長履職標(biāo)準(zhǔn)化流程， 確保各級河長湖長開展規(guī)范化、常態(tài)化管護。

3.浙江德清縣：河長湖長齊創(chuàng)新，樹立基層典范

德清縣自2013 年建立河長制以來，以河長湖長為“總抓手”，開創(chuàng)了河湖綜合治理的新局面。 水環(huán)境質(zhì)量明顯提升，徹底消滅了縣控以上Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面，依托水環(huán)境的持續(xù)改善，建設(shè)了水夢苕溪等一批景觀線，盡顯清麗江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌。

一是建立縣、鎮(zhèn)、村、組四級河長湖長體系，組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)權(quán)到位，創(chuàng)新設(shè)立河長工作站，夯實河長制湖長制責(zé)任，實現(xiàn)“條條河有治理”。

二是建立河長責(zé)任體系，創(chuàng)新河長制湖長制工作機制，通過簽訂責(zé)任書、印發(fā)責(zé)任告知清單、報送信息反饋單督促各級河長湖長及時有效解決河湖難題。

三是出臺《德清縣河長履職電子化考核辦法（試行）》和《德清縣小微水體河長履職考核辦法 （試行）》，建立“一看、二查、三巡、四訪、五落實”的河長履職“五步法”，并以“巡河量”衡量河長到位率，使得基層河長湖長巡河綜合履職率穩(wěn)定保持100%。

四是河長湖長“督考激勵” 力度到位，實現(xiàn)全覆蓋。 將河長制湖長制履職情況列入年終述職內(nèi)容， 考核結(jié)果納入政績考核指標(biāo)體系， 并開展“最美治水人”等評選，充分激發(fā)和調(diào)動河長湖長工作的積極性和主動性。

三、強化河長湖長履職擔(dān)當(dāng)，推進河長制湖長制從“有名”轉(zhuǎn)向“有實”

1.進一步強化河長湖長履職盡責(zé)意識

目前，河長制湖長制工作進入從“有名”到“有實”的轉(zhuǎn)變階段，當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)的任務(wù)集中在啃下河湖管理保護的“硬骨頭”。 各級河長湖長應(yīng)當(dāng)以高度的政治責(zé)任感和使命感，把全面推行河長制湖長制作為落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、促進綠色高質(zhì)量發(fā)展的大事來抓， 將河長制湖長制視作政治責(zé)任、份內(nèi)責(zé)任和全面責(zé)任，主動擔(dān)當(dāng)、履職盡責(zé)。

2.發(fā)揮各級河長湖長河湖管理保護的“領(lǐng)隊”作用

各級河長湖長是河湖管理保護工作的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、組織者、推動者，負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護中的重大問題， 組織實施聯(lián)防聯(lián)控，對相關(guān)部門和下一級河長湖長履職情況進行督導(dǎo)，對目標(biāo)完成情況進行考核。 目前，全國已有30 多萬名黨政負責(zé)同志上崗到位，實現(xiàn)了每條河流、 每個湖泊都有河長湖長的目標(biāo)。作為河湖管理保護的“領(lǐng)隊”，各級河長湖長要繼續(xù)掛帥出征，親自動員部署、審定方案、巡河調(diào)研、解決難題。

3.完善長效機制確保河長湖長履職擔(dān)當(dāng)

為保障河長湖長做到守河有責(zé)、守河擔(dān)責(zé)、守河盡責(zé)，應(yīng)當(dāng)建立完善以下長效機制：一是推動河長制湖長制立法或入法。 通過專項立法或在相關(guān)涉水法規(guī)（規(guī)章）中明確河長湖長職責(zé)、義務(wù)，促進各級河長湖長依法履職盡責(zé)，同時為河湖管理保護增強法治保障。 二是制定完善河長湖長履職規(guī)范、河長湖長會議制度、巡查制度， 明確河長湖長履職具體內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)，分級分類細化實化河長湖長任務(wù)， 規(guī)范各級河長湖長召開會議、巡河巡湖頻次頻率及有關(guān)重大問題處理流程，推動河長湖長履職規(guī)范化、常態(tài)化。 三是建立完善河長湖長述職制度， 將各級河長湖長履職情況、責(zé)任河湖治理保護目標(biāo)任務(wù)完成情況納入干部年度考核述職內(nèi)容。 四是建立完善河長制湖長制督察督辦制度，對河長制湖長制實施情況和河長湖長履職情況進行督察，對河長制湖長制工作中的重大事項、重點任務(wù)及群眾舉報、投訴的焦點、熱點問題等進行督辦， 并及時通報督辦結(jié)果。五是建立完善河長湖長考核問責(zé)與激勵制度，結(jié)合各地河長制湖長制工作及河湖管護實際，細化考核評價內(nèi)容和指標(biāo)，通過提醒、約談、通報、問責(zé)等方式加強責(zé)任追究，強化鼓勵激勵正向引導(dǎo)。 六是開展河長制湖長制公眾滿意度調(diào)查，發(fā)揮公眾和輿論監(jiān)督作用，促進河長湖長履職盡責(zé)。