余 俊

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院/教育科學(xué)學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

近年來，社會(huì)上出現(xiàn)一些未成年人因缺乏家庭管教而犯罪，以及一系列留守、流動(dòng)和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等特殊困境未成年人遭遇性侵、校園欺凌、拐賣、殺害等社會(huì)問題，這引發(fā)人們對(duì)特殊困境未成年人家庭教育的思考。重慶、江蘇等地已出臺(tái)家庭教育地方法規(guī)，對(duì)特殊困境未成年人提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，安徽等地也正在起草家庭教育地方性法規(guī)。如何看待各地家庭教育的地方立法情況，還需要從法學(xué)和教育學(xué)等理論角度進(jìn)行認(rèn)真思考。

一、特殊困境未成年人家庭教育的地方立法保障問題

家庭教育是健全未成年人人格修養(yǎng)的起點(diǎn)，影響著孩子的一生。一般認(rèn)為，家庭教育有廣義和狹義之分。廣義的家庭教育是指家庭成員之間相互實(shí)施的一種教育和影響；而狹義的家庭教育則是指父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人進(jìn)行的教育[1]。重視家庭教育是中華文化的優(yōu)秀傳統(tǒng)，但引起國家立法重視并成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作則是改革開放以后。1981年，中共中央書記處19號(hào)文件規(guī)定，由婦聯(lián)牽頭做好撫育、培養(yǎng)和教育兒童與少年的工作，幫助家長加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)子女的教育。1991年，《未成年人保護(hù)法》第二章“家庭保護(hù)”規(guī)定了父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人進(jìn)行教育的義務(wù)與職責(zé)?！凹彝ソ逃备拍钭鳛橐粋€(gè)法律術(shù)語，則是在1995年制定的《教育法》第49條中正式確定的。從立法內(nèi)容來看，我國家庭教育是從狹義上來定義家庭教育概念的，從而將家庭教育與學(xué)校教育、社會(huì)教育并列，并將學(xué)校對(duì)家庭教育進(jìn)行指導(dǎo)納入教育法調(diào)整的范圍。

然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展，家庭教育出現(xiàn)了與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的一些新問題。如，孫子因沉溺網(wǎng)絡(luò)而拿刀怒懟爺爺[2]；一些貧困家庭的孩子因失“教”而走向流浪；更有一些農(nóng)村留守兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童遭遇性侵、欺凌等問題[3]。國家教育體系是由家庭教育、學(xué)校教育、社會(huì)教育構(gòu)成的，正因?yàn)榧彝ソ逃诤⒆拥某砷L中發(fā)揮著不可替代的作用，現(xiàn)階段特殊困境家庭教育暴露出來的問題亟需引起有關(guān)部門的高度重視。2016年，民政部在全國共摸底排查出農(nóng)村留守兒童902萬人，其中江西、四川、貴州、安徽、河南、湖南和湖北等省的農(nóng)村留守兒童數(shù)量都在70萬以上[4]。2018年8月底，摸底排查出農(nóng)村留守兒童仍然還有697萬人[5]。

為調(diào)研安徽省家庭教育實(shí)施的情況，2019年安徽省婦聯(lián)委托安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院《安徽省家庭教育促進(jìn)條例》起草小組在全省調(diào)查了家庭教育實(shí)施的相關(guān)情況。此次調(diào)研最終調(diào)查了55 758名父母，其中與未成年孩子在一起生活的有44 793人，占80.33%；經(jīng)常在一起生活的有3 056人，占5.48%；偶爾在一起生活的有5 501人，占9.87%；不在一起生活的有2 408人，占4.32%。此次調(diào)查了2 951名兒童的家庭結(jié)構(gòu)，其中留守兒童821名，占27.78%。在留守兒童的戶口分布中，農(nóng)業(yè)戶口占79.06%，非農(nóng)業(yè)戶口占20.94%。調(diào)研不與父母一起居住的原因，包括因?yàn)楦改付纪獬龃蚬ざ慌c父母一起居住的有430人，占2.38%；因?yàn)楦改妇鶡o監(jiān)護(hù)能力的有7人，占0.85%；因?yàn)闆]有父母的有4人，占0.49%；因?yàn)樯蠈W(xué)的有49人，占5.97%；因?yàn)槠渌虻挠?31人，占40.32%。

特殊困境未成年人家庭教育的嚴(yán)重缺失導(dǎo)致未成年人在學(xué)習(xí)、生活、性格、道德行為，以及人身安全等方面容易出現(xiàn)問題，嚴(yán)重者甚至發(fā)展到犯罪或被傷害的地步，這就需要國家和地方立法保障家庭教育的順利實(shí)施。在國家立法層面，我國沒有單行的家庭教育法，涉及家庭教育的法律主要有《教育法》《未成年人保護(hù)法》等。在全國人大“十二五”期間，全國人大常委會(huì)制定了“六修五立”的教育立法計(jì)劃，包括制定單行的《家庭教育法》[6]。2016年，婦聯(lián)、教育部等九部門頒布的《關(guān)于指導(dǎo)和推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2016—2020年)》將“加快家庭教育事業(yè)的法制化”作為總體目標(biāo)，提出在全國層面形成立法草案，鼓勵(lì)有條件的地方出臺(tái)地方性法規(guī)[7]。2018年8月，家庭教育立法也正式納入十三屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃第三類立法項(xiàng)目[8]。2019年，在全國人民代表大會(huì)上，“家庭教育”再一次成為立法熱詞[9]。在家庭教育法制化具體建設(shè)方面，其中，有針對(duì)性地開展對(duì)孤兒、農(nóng)村留守兒童等特殊困境未成年人的家庭教育指導(dǎo)是人大代表迫切呼吁家庭教育立法目的之一。

在國家法律缺位的情況下，為了解決特殊困境家庭在保障小孩健康成長中的實(shí)際困難，對(duì)特殊困境家庭的未成年人進(jìn)行有針對(duì)性的家庭教育指導(dǎo)，地方需要?jiǎng)?chuàng)制性地進(jìn)行家庭教育立法，先行制定家庭教育的地方性法規(guī)。2016年5月，重慶市通過了我國大陸第一部家庭教育地方性法規(guī)《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》[10]。此后，貴州、山西、江西、江蘇等省份相繼出臺(tái)了家庭教育相關(guān)條例。

通過對(duì)已頒布和征求意見的地方家庭教育立法的文本進(jìn)行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，各地立足于本地實(shí)際，在制度層面加強(qiáng)政府及相關(guān)部門對(duì)家庭教育的宏觀指導(dǎo)和管理，以法規(guī)形式明確了政府、家長、學(xué)校等相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)，基本涵蓋了家庭實(shí)施、政府服務(wù)、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、法律責(zé)任等，具有一定的創(chuàng)新性和可操作性。如，針對(duì)留守兒童的教育，《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》第十三條①、 《貴州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》第十二條②、《江西省家庭教育促進(jìn)條例》第十五條③、《山西省家庭教育促進(jìn)條例》第十一條④、《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例》第十三條⑤都有規(guī)定。這些地方性法規(guī)都強(qiáng)調(diào)父母應(yīng)當(dāng)與未成年子女共同生活，依法履行監(jiān)護(hù)教育職責(zé)；若父母未與未成年子女共同生活的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人或者機(jī)構(gòu)教育未成年子女，通過各種方式與未成年子女及其他監(jiān)護(hù)人和學(xué)校聯(lián)系交流，了解掌握未成年子女的生活、學(xué)習(xí)和心理狀況，定期與未成年子女團(tuán)聚等。

各地在對(duì)特殊困境未成年人家庭教育立法時(shí)也頗具地方特色。例如，《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》第三十四條提出，政府優(yōu)先提供家庭教育救助和指導(dǎo)服務(wù)的對(duì)象是“孤殘、留守、流動(dòng)、遺棄、流浪、單親”的兒童；或者是“父母服刑、強(qiáng)制戒毒等未成年人家庭和貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)家庭”⑥。《貴州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》第三十三條規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立特殊困境未成年人關(guān)愛救助機(jī)制”。這是第一次用地方性法規(guī)明確了特殊困境未成年人的概念，但沒有明晰地列出特殊困境未成年人的類型⑦?！渡轿魇〖彝ソ逃龠M(jìn)條例》第十六條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的對(duì)象是“留守、流動(dòng)、貧困、重病、重度殘疾等特殊困境兒童的家庭”。這里列明的是特殊困境兒童的類別，而不是特殊困境家庭類別⑧?！督魇〖彝ソ逃龠M(jìn)條例》第二十七條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向孤殘、遺棄、流浪、單親或者父母服刑、強(qiáng)制戒毒等未成年人家庭，重點(diǎn)向父母未與未成年子女共同生活的家庭提供家庭教育的幫助和指導(dǎo)。但其沒有提及特殊困境家庭概念，留守兒童是否屬于特困家庭也就不明確⑨?！督K省家庭教育促進(jìn)條例》第二十條第一款規(guī)定，對(duì)“流浪乞討或者離家出走的未成年人”在家庭教育方面有針對(duì)性地提供必要幫助；第二款規(guī)定的是留守、流動(dòng)、貧困、重病、重度殘疾等特殊困境兒童優(yōu)先給予家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，將流浪兒童單列在特殊困境兒童之外⑩。

地方雖然進(jìn)行了家庭教育地方立法的探索，取得了一些成效，但對(duì)特殊困境未成年人家庭教育的范圍界定還存在分歧。如，有的地方農(nóng)村留守兒童家庭經(jīng)濟(jì)情況并不差，只是由于父母長期外出打工，無暇顧及對(duì)子女的思想道德與文化知識(shí)的教育，就沒有將留守兒童納入特殊困境家庭；有的地方將孩子教育處于流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工家庭，也納入特殊困境家庭；有的地方不分城市鄉(xiāng)村，城里家庭的留守兒童也定為特殊困境家庭。所以，各地地方立法對(duì)特殊困境家庭的界定存在分歧。還有一些地方家庭教育立法較早，沒有體現(xiàn)中央新出臺(tái)的有關(guān)家庭教育立法的精神，對(duì)特殊困境家庭保護(hù)范圍不充分。如，民政部聯(lián)合教育部、全國婦聯(lián)等十二個(gè)單位于2019年6月18日制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》指出，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童；或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童。對(duì)于事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的家庭教育，重慶、江西等地方立法所提及的特困家庭范圍沒有全部涵蓋。

二、特殊困境未成年人家庭教育的地方立法難點(diǎn)

縱觀各地家庭教育工作實(shí)踐，推進(jìn)解決特殊困境家庭教育問題離不開立法保障?？紤]城鄉(xiāng)及各地方不同家庭的個(gè)體差異性，如何通過立法促進(jìn)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、留守兒童、流動(dòng)兒童等特殊群體享受優(yōu)質(zhì)公平的家庭教育資源成為地方立法的難點(diǎn)。

1. 特殊困境家庭承擔(dān)直接責(zé)任的難點(diǎn)

在家庭教育中，家庭應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，以及父母親與其他監(jiān)護(hù)人的責(zé)任如何區(qū)分，這是對(duì)特殊困境未成年人家庭教育立法的難點(diǎn)之一。從已制定的地方家庭教育立法來看，規(guī)定并不一致。如，《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》第五條規(guī)定，“父母或者其他監(jiān)護(hù)人是家庭教育的直接責(zé)任主體”；《貴州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》規(guī)定父母是直接責(zé)任人，父母死亡或者無監(jiān)護(hù)能力的，其他監(jiān)護(hù)人是直接責(zé)任人；《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例》第九條規(guī)定，“父母或者其他監(jiān)護(hù)人是實(shí)施家庭教育的主體和直接責(zé)任人”。

主體責(zé)任和直接責(zé)任并不相同。主體責(zé)任是相對(duì)于共同責(zé)任而言，含有“自己的”責(zé)任含義，但與其他主體的責(zé)任承擔(dān)沒有順序之分；直接責(zé)任則是就責(zé)任追究的順序而言，與間接連帶責(zé)任相對(duì)。從上位法的依據(jù)看，《憲法》第四十九條規(guī)定了“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)”，只是將父母對(duì)未成年人的教育作為《憲法》上的義務(wù)對(duì)待?！吨腥A人民共和國民法總則》(2017)第二十六條、第二十七條規(guī)定，父母對(duì)未成年子女負(fù)有撫養(yǎng)、教育和保護(hù)的義務(wù)，是未成年子女的監(jiān)護(hù)人。未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的，由祖父母(外祖父母)、兄(姐)等按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。這也只是說明了父母是未成年子女家庭教育的責(zé)任主體，而對(duì)其他監(jiān)護(hù)人是否具有直接教育責(zé)任并沒有明確規(guī)定。《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》在家庭教育第十條規(guī)定了未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人的法制教育負(fù)有直接責(zé)任，但父母或者其他監(jiān)護(hù)人在預(yù)防未成年人犯罪家庭教育方面是直接責(zé)任主體，并不意味著其他內(nèi)容的家庭教育也由其他監(jiān)護(hù)人承擔(dān)直接責(zé)任。如，根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》第三十五條規(guī)定，對(duì)嚴(yán)重不良行為的未成年人的矯正教育，家長只能是協(xié)助作用。而且，非父母的其他監(jiān)護(hù)人承擔(dān)家庭教育的直接責(zé)任并沒有上位法律依據(jù)。貴州省就只規(guī)定父母是家庭教育的直接責(zé)任人，沒有規(guī)定其他監(jiān)護(hù)人的直接責(zé)任。當(dāng)然，地方立法規(guī)定父母是未成年人成長的直接責(zé)任人，有利于呼吁父母角色的回歸，強(qiáng)化父母履行法定監(jiān)護(hù)教育責(zé)任的意識(shí)，可是將其他監(jiān)護(hù)人列為直接責(zé)任人則缺乏上位法依據(jù)。而且，特殊困境家庭一般指父母死亡或者無監(jiān)護(hù)能力的；貧困家庭的父母確因外出務(wù)工或者其他原因無法與未成年子女共同生活等。對(duì)于這樣的家庭，地方立法規(guī)定父母或其他監(jiān)護(hù)人承擔(dān)直接責(zé)任存在不可實(shí)施性。

2.政府為特殊困境家庭購買家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的困境

在家庭教育中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用還是僅僅是替補(bǔ)作用，也存在爭(zhēng)議。根據(jù)我國《憲法》第四十六條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！边@說明，特殊困境未成年人的受教育權(quán)是《憲法》賦予的一種積極權(quán)利[11]?！稇椃ā返谒氖艞l還規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護(hù)?！边@意味著家庭不僅作為一個(gè)整體其生存和幸福需要國家保護(hù)，母親和兒童的權(quán)益更要特別保障。對(duì)于特殊困境家庭的家庭教育，需要政府幫扶。

我國《未成年人保護(hù)法》第七條規(guī)定，中央和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作，相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算。可具體到購買家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的職責(zé)分工上，將資助資金納入縣級(jí)以上政府財(cái)政預(yù)算和公共服務(wù)體系的上位法依據(jù)還沒有建立。對(duì)于孩子處于義務(wù)教育階段的特困家庭，我國《教育法》《義務(wù)教育法》只是明確規(guī)定了重點(diǎn)扶持邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的制度。那么，對(duì)于特困家庭未成年人家庭教育指導(dǎo)的經(jīng)費(fèi)來源，各級(jí)政府如何納入公共服務(wù)體系和給予財(cái)政保障缺乏明確的法律規(guī)定。

各地家庭教育地方性法規(guī)雖然大多規(guī)定將家庭教育納入公共服務(wù)體系，強(qiáng)調(diào)了政府在家庭教育中的主導(dǎo)作用，但沒有規(guī)定政府在不能為特困家庭提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)資助資金的法律責(zé)任。畢竟，作為一種行政給付行為，又無上位法的依據(jù)，地方立法可以回避。如，《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例(草案)》第五條規(guī)定：“促進(jìn)家庭教育健康發(fā)展是家庭、政府、學(xué)校和社會(huì)的共同責(zé)任。國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織、村(居)民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為家庭教育提供支持?！笨墒牵诜ㄒ?guī)正式頒布時(shí)卻刪掉了該條款?！墩憬〖彝ソ逃龠M(jìn)條例(草案)》第三條雖然也規(guī)定促進(jìn)家庭教育健康發(fā)展是政府、學(xué)校和社會(huì)的共同責(zé)任，但在正式頒布時(shí)也刪掉了。這說明地方立法明確規(guī)定政府在家庭教育中承擔(dān)共同責(zé)任有難度，畢竟政府保證特困家庭未成年人享有家庭教育指導(dǎo)這種積極權(quán)利的責(zé)任界限難以界定。而且在政府主導(dǎo)的家庭教育職責(zé)分工方面，如何處理教育行政部門、婦聯(lián)等單位在家庭教育中的職責(zé)也有難處。

3.學(xué)校為特殊困境家庭進(jìn)行家庭教育指導(dǎo)的難處

家庭教育需要學(xué)校指導(dǎo)，但學(xué)校指導(dǎo)不是家教。目前，我國雖然也有《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)家長學(xué)校工作的指導(dǎo)意見》《中國兒童發(fā)展綱要》《全國家庭教育指導(dǎo)大綱(修訂)》等文件對(duì)家庭教育工作做出了安排，但這些政策性文件沒有強(qiáng)制性，沒有明確執(zhí)行主體的落實(shí)機(jī)制，對(duì)于一些特殊困境家庭的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)不夠。在地方立法中，家長們有一個(gè)理解誤區(qū)，認(rèn)為所謂的家庭教育指導(dǎo)就是家教或是學(xué)校推卸義務(wù)教育責(zé)任。2019年新頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革 全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》雖然要求將重視家庭教育、加快家庭教育立法納入全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的舉措，但并沒有明確規(guī)定學(xué)校的家庭教育屬于義務(wù)教育的范圍。那么，學(xué)校對(duì)于特殊困境家庭的未成年人家庭教育指導(dǎo)是否屬于義務(wù)教育的范圍，還有待立法確定。

中國現(xiàn)在家庭教育存在的危險(xiǎn)之一是家庭教育學(xué)?；⒛Ｊ交?、形式化，將家長作業(yè)轉(zhuǎn)化為家庭作業(yè)。因此，地方立法需要明確，學(xué)校家庭教育指導(dǎo)是學(xué)校對(duì)家長進(jìn)行家庭教育理念、方法等的科學(xué)指導(dǎo)，而不是對(duì)學(xué)生進(jìn)行知識(shí)補(bǔ)習(xí)?？墒?，地方立法如何界定家長和學(xué)校在家庭教育中的功能，避免學(xué)校將家庭教育指導(dǎo)這種公益行為異化為給家長布置家庭作業(yè)，有針對(duì)性地解決未成年人，尤其是特殊困境家庭的未成年人成長的家庭教育指導(dǎo)問題，還存在難處。特殊困境家庭教育指導(dǎo)的服務(wù)對(duì)象主要是對(duì)農(nóng)村貧困留守兒童、進(jìn)城打工貧困家庭流動(dòng)兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)未成年人、殘疾等未成年人的家庭教育關(guān)愛問題。如果學(xué)校過多地將知識(shí)教育轉(zhuǎn)移到家庭教育，這必然會(huì)帶來特殊困境家庭的小孩無人管，家境優(yōu)越的家庭追著老師搞補(bǔ)習(xí)培訓(xùn)的怪現(xiàn)象，造成新的教育不公平。在義務(wù)教育階段，優(yōu)質(zhì)公平教育資源的均衡配置需要一定的物質(zhì)財(cái)力保障。如何讓學(xué)生不受父母的社會(huì)地位的影響，能夠接受適合自身發(fā)展的教育，以及如何推動(dòng)缺乏家庭教育關(guān)愛的困境家庭學(xué)生樹立正確的價(jià)值觀，是學(xué)校在家庭教育指導(dǎo)中面臨的巨大挑戰(zhàn)?？陀^而言，在現(xiàn)在高考制度背景下，一些家庭條件好的學(xué)生家長寒暑假追著老師搞家教，特困家庭父母對(duì)未成年人的家庭教育卻無暇顧及，而學(xué)校圍繞學(xué)生成績(jī)而不是家庭教育指導(dǎo)配置教育資源，也就會(huì)得到廣泛認(rèn)可，這就造成家長學(xué)校處于無資金、無師資的情況。如何通過地方立法保障特殊困境家庭科學(xué)有效地得到家長學(xué)校的家庭教育指導(dǎo)，地方立法解決起來也較困難。

4. 社會(huì)參與的難處

從教育學(xué)的規(guī)律上講，家庭教育、學(xué)校教育與社會(huì)教育是相互銜接而互補(bǔ)的，未成年人在家庭、學(xué)校和社會(huì)學(xué)習(xí)的內(nèi)容不同。家庭教育應(yīng)注重孩子習(xí)慣養(yǎng)成和品行教育，學(xué)校教育重視的是知識(shí)傳授，而社會(huì)教育則是通過社區(qū)、單位等提供閱覽室、兒童活動(dòng)中心等公共設(shè)施而開展的。可是從立法角度而言，社會(huì)組織參與家庭教育的法理依據(jù)又是什么？畢竟社區(qū)和父母工作單位等組織與未成年人沒有直接的法律關(guān)系。

在我國，《憲法》第四十五條明確規(guī)定，“國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”，對(duì)于特殊學(xué)校的困境家庭的家庭教育指導(dǎo)需要社會(huì)參與?？墒?，對(duì)于其他特殊困境家庭，社會(huì)組織是否應(yīng)該，以及如何參與家庭教育？如農(nóng)村留守的主要是老人和小孩，傳統(tǒng)村落的捉迷藏等集體玩伴生活基本消失，農(nóng)村社區(qū)提供不了兒童家庭教育的設(shè)施；在城市社區(qū)，鄰里之間來往較少，親子教育活動(dòng)開展也不多。而且，需要社會(huì)參與家庭教育的主體成分更為復(fù)雜，包括學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中、職中等各年齡階段的未成年人，涉及社區(qū)、醫(yī)院、媒體等各類組織，地方立法進(jìn)行明確規(guī)定還存在難度。

全國婦聯(lián)、教育部等九部門聯(lián)合發(fā)布的《全國家庭教育指導(dǎo)大綱(修訂)》適用于各級(jí)各類家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、相關(guān)職能部門、社會(huì)團(tuán)體、宣傳媒體和家庭教育指導(dǎo)者，包括對(duì)新婚夫婦、孕婦、18歲以下未成年人的家長開展的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)行為，從而將家庭教育覆蓋到學(xué)校教育之外的社會(huì)教育領(lǐng)域?？墒?，社會(huì)參與公共服務(wù)體系的構(gòu)建，其激勵(lì)機(jī)制是什么？經(jīng)費(fèi)來源如何保障？在社區(qū)家長學(xué)校中，多由婦聯(lián)負(fù)責(zé)特困家庭未成年人的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作，可婦聯(lián)屬于群團(tuán)組織，實(shí)際上并無行政權(quán)力，難以調(diào)動(dòng)優(yōu)質(zhì)家庭教育資源。因此，如何在新形勢(shì)下激勵(lì)社會(huì)組織參與家庭教育存在很大難處。

5. 倡導(dǎo)性立法中法律責(zé)任的強(qiáng)制性問題

家庭教育是重在引導(dǎo)促進(jìn)還是強(qiáng)化法律責(zé)任，對(duì)于怠于履行監(jiān)護(hù)教育職責(zé)的家長，是否可以撤銷其監(jiān)護(hù)權(quán)或責(zé)令其接受家庭教育指導(dǎo)也存在爭(zhēng)議。雖然《民法總則》第三十六條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)的法律責(zé)任，可監(jiān)護(hù)畢竟不同于教育，家長不履行監(jiān)護(hù)教育職責(zé)是否可以被撤銷監(jiān)護(hù)資格也存在爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，撤銷監(jiān)護(hù)資格是因?yàn)楸O(jiān)護(hù)人不履行職責(zé)給被監(jiān)護(hù)人帶來利益損害，家庭教育不屬于監(jiān)護(hù)范圍，不履行家庭教育職責(zé)也不一定給未成年人帶來直接的利益損失，因此地方家庭教育立法不能依據(jù)《民法總則》中的監(jiān)護(hù)條款設(shè)置法律責(zé)任，更不能設(shè)置責(zé)令家長必須接受家庭教育指導(dǎo)。

反對(duì)的人則認(rèn)為，監(jiān)護(hù)應(yīng)該包括監(jiān)護(hù)教育責(zé)任在內(nèi)。例如，《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)有不良行為或者嚴(yán)重不良行為的未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人予以訓(xùn)誡，責(zé)令其嚴(yán)加管教，這也應(yīng)該包含責(zé)令家長接受家庭教育指導(dǎo)，所以家庭教育立法可以督促不履行監(jiān)護(hù)教育職責(zé)的家長履行法律義務(wù)。而且，根據(jù)《未成年人保護(hù)法》，未成年人享有受教育權(quán)，國家、社會(huì)、學(xué)校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權(quán)，這說明承擔(dān)家庭教育法律責(zé)任的主體不僅是家庭和家長，國家、社會(huì)、學(xué)校也要承擔(dān)共同責(zé)任。當(dāng)然，考慮我國特殊困境家庭教育的特點(diǎn)，家庭教育立法重點(diǎn)應(yīng)該在于促進(jìn)而不是懲罰。因此，地方立法雖然應(yīng)該規(guī)定父母或者其他監(jiān)護(hù)人在不履行家庭教育時(shí)的法律責(zé)任，但對(duì)于特殊困境家庭不履行家庭教育職責(zé)是否追責(zé)，或父母教育是否一定優(yōu)位于隔代監(jiān)護(hù)或者近親監(jiān)護(hù)的教育，國家如何幫扶特殊困境家庭的家庭教育等問題，還需要深入研究。

三、維護(hù)特殊困境未成年人家庭教育權(quán)益的地方立法構(gòu)想

由此可見，特殊困境未成年人家庭教育問題是地方立法需要解決的關(guān)鍵問題。地方立法應(yīng)該將特殊困境未成年人納入家庭教育資助范圍，從家庭盡責(zé)、政府推進(jìn)、學(xué)校指導(dǎo)和社會(huì)參與等方面落實(shí)家庭教育優(yōu)先資助政策體系和教育幫扶體系，為制定全國性的家庭教育法律法規(guī)積累立法經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，家庭教育地方立法應(yīng)該規(guī)定如下幾種制度：

1. 明確規(guī)定家庭主體責(zé)任原則的制度

家庭主體責(zé)任原則意味著家長是家庭教育的實(shí)施主體，具有監(jiān)護(hù)教育未成年人的權(quán)利能力和責(zé)任能力。與直接責(zé)任原則不同，家庭主體責(zé)任原則并不排斥政府的共同責(zé)任。在家長無監(jiān)護(hù)教育未成年人的權(quán)利能力和責(zé)任能力時(shí)，國家應(yīng)該保障特殊困境家庭的未成年人也能享有家庭關(guān)愛受教育權(quán)。

現(xiàn)在，各國憲法和一些世界人權(quán)公約規(guī)定了保障未成年人受教育權(quán)、兒童利益最大化原則等條款，家庭教育作為“私法”的觀念更是受到?jīng)_擊。因此，家庭教育法作為現(xiàn)代教育法律體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范父母行為的作用。依據(jù)《教育法》《未成年人保護(hù)法》等國家層面的法律法規(guī)，全國婦聯(lián)、教育部等九部門發(fā)布的《全國家庭教育指導(dǎo)大綱(修訂)》，對(duì)家庭教育指導(dǎo)原則進(jìn)行了完善，明確提出了“家長主體原則”“尊重和保護(hù)兒童權(quán)利是家庭教育的基礎(chǔ)”等內(nèi)容，這為家庭教育立法提供了參照依據(jù)。2019年6月23日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》更是提出了加快家庭教育立法建議，強(qiáng)化了監(jiān)護(hù)人的家庭教育主體責(zé)任。因此，地方立法可以明確規(guī)定家長擔(dān)當(dāng)家庭教育的主體責(zé)任原則。

在安徽省司法廳公布的《安徽省家庭教育促進(jìn)條例(征求意見稿)》中，規(guī)定了家長承擔(dān)家庭教育的主體責(zé)任。未成年人的父母雙方或一方有監(jiān)護(hù)教育能力的，就應(yīng)該依法承擔(dān)主體責(zé)任和直接責(zé)任。但是對(duì)于特殊困境家庭而言，由于父母雙亡或事實(shí)無撫養(yǎng)能力，家庭教育主體責(zé)任的實(shí)現(xiàn)就需要由其他共同生活的家庭成員作為監(jiān)護(hù)人來替補(bǔ)，而且其他家庭成員是通過父母委托或依據(jù)法律規(guī)定承擔(dān)替補(bǔ)責(zé)任。與重慶、江蘇等規(guī)定的“父母或者其他監(jiān)護(hù)人是實(shí)施家庭教育的主體和直接責(zé)任人”相比較，《安徽省家庭教育促進(jìn)條例(征求意見稿)》只規(guī)定了家長主體責(zé)任原則而沒有規(guī)定直接責(zé)任原則，并將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入特殊困境家庭未成年人家庭教育資助的范圍，這就將父母的直接家庭教育主體責(zé)任與其他監(jiān)護(hù)人的間接家庭教育主體責(zé)任區(qū)分開來，可以體現(xiàn)政府、學(xué)校和社會(huì)組織為特殊困境家庭幫扶、共同承擔(dān)孤兒或事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等特殊家庭教育責(zé)任的價(jià)值導(dǎo)向。對(duì)于孤兒或者事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等特殊困境家庭，政府也可以直接予以協(xié)助而不是將家庭教育指導(dǎo)責(zé)任直接賦予祖父母、外祖父母或者兄、姐等近親屬。

2.規(guī)定政府必須建構(gòu)為特殊困境未成年人提供家庭教育關(guān)愛機(jī)制的制度

規(guī)定了家庭主體責(zé)任原則，并沒有排斥政府的共同責(zé)任，而是更需要明晰政府幫扶家庭教育盡責(zé)不能或不足的特困家庭范圍。目前，從一些部委規(guī)章等規(guī)定來看，特殊困境家庭的范圍是比較廣泛的，包括了孤兒或事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，留守兒童、流動(dòng)兒童、流浪兒童等經(jīng)濟(jì)貧困家庭。如，民政部、教育部、全國婦聯(lián)等十部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》規(guī)定，兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)人職責(zé)，做好本機(jī)構(gòu)收養(yǎng)兒童的家庭教育工作，并對(duì)寄養(yǎng)、助養(yǎng)孤兒的家庭提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)流浪乞討或者離家出走的未成年人進(jìn)行臨時(shí)照料，為其提供心理疏導(dǎo)、情感撫慰等服務(wù)。以上這些部委規(guī)章雖然還不是全國人大和常委會(huì)制定的法律，但可以在地方立法中為特殊困境家庭的范圍界定提供重要的參考。

依據(jù)憲法和法律，對(duì)于沒有監(jiān)護(hù)教育權(quán)利能力或行為能力的特困家庭，政府應(yīng)該履行直接監(jiān)護(hù)教育責(zé)任。對(duì)于限制性權(quán)利能力或行為能力的特困家庭，則由地方根據(jù)實(shí)際情況分階段實(shí)施幫扶。從民政部等部委規(guī)章的規(guī)定來看，特困家庭未成年人是以有無父母或父母有無監(jiān)護(hù)教育能力為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定的，孤兒或事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童屬于特困家庭教育資助對(duì)象，留守、流動(dòng)兒童的家庭需要根據(jù)具體經(jīng)濟(jì)情況來認(rèn)定。對(duì)于家風(fēng)好、經(jīng)濟(jì)條件比較寬裕的隔代監(jiān)護(hù)或者近親監(jiān)護(hù)的留守兒童教育，可以不納入特殊困境家庭資助的范圍，但也應(yīng)該從精神關(guān)愛上做好這些留守兒童的家庭教育指導(dǎo)工作?，F(xiàn)在很多家長不是不想教育好孩子，而是經(jīng)濟(jì)能力不夠或缺乏科學(xué)教育方法。不同家庭的經(jīng)濟(jì)狀況和教育能力就構(gòu)成了家庭教育立法需要考慮的一個(gè)變量。如何重點(diǎn)針對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的留守兒童、流動(dòng)兒童、流浪兒童家庭教育問題，以及殘疾兒童、經(jīng)濟(jì)困難兒童家庭教育問題做出有針對(duì)性的回應(yīng)，需要通過地方立法將國家關(guān)于家庭教育的一些規(guī)劃、規(guī)章落實(shí)為政府責(zé)任，推進(jìn)家庭教育的科學(xué)實(shí)施[12]。

從各省出臺(tái)的家庭教育地方立法來看，其都規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將家庭教育事業(yè)發(fā)展列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及將為特殊困境家庭提供家庭教育指導(dǎo)的經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算和公共服務(wù)體系的制度，這說明政府承擔(dān)特殊困境未成年人家庭教育的共同責(zé)任是一種發(fā)展趨勢(shì)。雖然在特殊困境家庭的認(rèn)定方面，各地立法有不同的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，但從民政部等十二個(gè)單位出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》來看，需要將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入政府家庭教育公共服務(wù)體系之中。為了解決特殊困境家庭的教育資助問題，地方各級(jí)人民政府都應(yīng)該建立孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，留守、流動(dòng)、貧困、重病、重殘等特殊困境未成年人關(guān)愛救助機(jī)制。當(dāng)然，在特殊困境家庭的未成年人教育推進(jìn)工作中，不同行政部門行使的職責(zé)和提供的服務(wù)是不同的。如，教育行政部門主要是督促學(xué)校建立家長學(xué)校和家長委員會(huì)等組織；婦聯(lián)主要是協(xié)調(diào)社會(huì)組織的參與，為特殊困境家庭提供針對(duì)性的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)；民政部門則主要承擔(dān)孤殘、遺棄、流浪兒童的暫時(shí)監(jiān)護(hù)教育職責(zé)，并通過寄養(yǎng)的方式讓這些困境兒童體驗(yàn)家庭溫暖；而對(duì)留守、流動(dòng)兒童一般由當(dāng)?shù)鼗鶎诱鉀Q。

3.規(guī)定學(xué)校為特殊困境未成年人家庭教育提供義務(wù)指導(dǎo)服務(wù)制度

根據(jù)《義務(wù)教育法》的規(guī)定，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時(shí)入學(xué)接受并完成義務(wù)教育。在義務(wù)教育階段，家長應(yīng)該接受學(xué)校家庭教育的指導(dǎo)，掌握科學(xué)的家庭教育方法，這是義務(wù)教育質(zhì)量提升的重要保障，應(yīng)該構(gòu)成各地家庭教育立法的重要組成部分。因此，地方立法可以規(guī)定教育行政部門督導(dǎo)義務(wù)教育階段的中小學(xué)建立家長學(xué)校的制度。對(duì)于特殊困境家庭的未成年人的家庭教育，地方立法還應(yīng)規(guī)定學(xué)校的家庭教育義務(wù)指導(dǎo)服務(wù)制度，強(qiáng)化對(duì)特殊困境未成年人家庭教育的幫扶機(jī)制。

對(duì)于留守、流動(dòng)、殘疾、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等特殊困境家庭，地方立法可以規(guī)定學(xué)校應(yīng)為其提供送教上門家庭指導(dǎo)服務(wù)制度，對(duì)有特殊需求的特困家庭進(jìn)行針對(duì)性的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。有條件的地方可以通過地方立法對(duì)特殊困境家庭的家長，給予包括學(xué)前教育、高中職中階段教育在內(nèi)的持續(xù)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。即便對(duì)在義務(wù)教育階段有罪錯(cuò)的特殊困境未成年人，學(xué)校也要公平對(duì)待，積極協(xié)助司法部門開展義務(wù)性的家庭教育指導(dǎo)，讓有罪錯(cuò)的特殊困境未成年人感受到家庭溫暖，回歸學(xué)校和社會(huì)的正常生活中來。

地方立法還要鼓勵(lì)建立學(xué)校和家庭之間的家校共育的溝通網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以及建立家長學(xué)校微信公眾號(hào)等交流機(jī)制，讓家庭教育由封閉的方式走向開放的方式，從而便利學(xué)校家庭教育指導(dǎo)老師與留守、流動(dòng)等特殊困境家庭的家長保持經(jīng)常聯(lián)系。對(duì)于家長不能履行直接監(jiān)護(hù)教育責(zé)任，又怠于參加家長學(xué)校學(xué)習(xí)或參與家庭教育網(wǎng)絡(luò)交流而惡意棄養(yǎng)的，可申請(qǐng)法院或民政等有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行失信懲戒。在民政部等部門頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》中已有對(duì)惡意棄養(yǎng)小孩的家長進(jìn)行失信懲戒的規(guī)定，地方立法可以將其轉(zhuǎn)化為家庭教育地方性法規(guī)的法律責(zé)任形式。

4.明確規(guī)定特困家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的社會(huì)參與志愿制度

社會(huì)參與家庭教育原則應(yīng)貫穿于未成年人教育的全過程。針對(duì)特困家庭教育指導(dǎo)服務(wù)缺失的現(xiàn)狀，婦女聯(lián)合會(huì)可以會(huì)同教育部門在師范類大學(xué)開設(shè)特困家庭教育服務(wù)指導(dǎo)課程；鼓勵(lì)有條件的單位、社區(qū)開設(shè)家長學(xué)校，開展規(guī)范化的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)。各級(jí)婦聯(lián)組織可以組織或者委托從事家庭教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)對(duì)特困家庭開展家庭教育志愿指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)，針對(duì)特困家庭提供專業(yè)化的家庭教育指導(dǎo)。

隨著教育市場(chǎng)化的不斷發(fā)展和家長的家庭教育指導(dǎo)需求增加，各種私人家庭教育機(jī)構(gòu)興起。由于目前我國家庭教育機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則不明確，政府對(duì)家庭教育市場(chǎng)監(jiān)管方面的制度不健全，婦女聯(lián)合會(huì)在組織、招募、使用家庭教育志愿者的過程中，也會(huì)面臨諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。例如，一些志愿者因過失泄露未成年人及其家庭成員的隱私等。這就需要通過地方立法來規(guī)范家庭教育指導(dǎo)培訓(xùn)市場(chǎng)運(yùn)行的秩序，明確規(guī)定家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的持證上崗制度和志愿服務(wù)制度。對(duì)于學(xué)校的在職教師，地方立法應(yīng)規(guī)定不得從事家庭教育指導(dǎo)營利服務(wù)。而對(duì)于社會(huì)中以家庭教育為名進(jìn)行家教的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和老師，婦聯(lián)可以就有關(guān)情況向教育行政部門反映。教育部印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》中，查處的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不僅包括學(xué)生補(bǔ)習(xí)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也應(yīng)包括中小學(xué)在編教師參與的家庭教育指導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，這樣才能規(guī)范家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，針對(duì)特困家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的社會(huì)參與志愿制度才能建立起來。

5.明確規(guī)定不同家庭教育實(shí)施主體在特困家庭未成年人教育中的法律責(zé)任

地方家庭教育立法雖然主要是倡導(dǎo)性的法規(guī)條款，但為了保障法規(guī)的實(shí)施，也需要明確規(guī)定一些法律責(zé)任條款。地方家庭教育立法應(yīng)對(duì)應(yīng)不同的家庭教育主體的違法行為，規(guī)定不同法律責(zé)任。從各地家庭教育地方立法來看，針對(duì)留守兒童的父母或其他監(jiān)護(hù)人家庭教育失職違法的行為，一般都規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。如，《安徽省家庭教育促進(jìn)條例(征求意見稿)》在此基礎(chǔ)上，明晰了外出打工的農(nóng)村父母的監(jiān)管職責(zé)，增加了對(duì)監(jiān)護(hù)人責(zé)令接受家庭教育指導(dǎo)、進(jìn)行失信懲戒、撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)等責(zé)任類型。可是，對(duì)于特殊困境未成年人的家庭教育法律責(zé)任，僅僅直接追究父母或其他監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任是不能解決問題的，還需要明晰政府、學(xué)校和社會(huì)的責(zé)任。

對(duì)孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等特困家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，政府、學(xué)校和社會(huì)都應(yīng)該幫助承擔(dān)相應(yīng)的教育責(zé)任，但政府責(zé)任是必須的。政府責(zé)任包括積極意義上的職責(zé)或消極意義上的法律責(zé)任。如，《安徽省家庭教育促進(jìn)條例(征求意見稿)》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)該將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)列入政府購買服務(wù)目錄，通過政府采購的方式，選擇相關(guān)社會(huì)組織提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，優(yōu)先向孤殘、遺棄、留守、流動(dòng)、貧困、單親或者父母服刑、強(qiáng)制戒毒等未成年人家庭提供家庭教育的救助和指導(dǎo)服務(wù)，這是積極意義上的職責(zé)。對(duì)于在提供家庭教育救助和指導(dǎo)服務(wù)中有貪腐等瀆職行為的工作人員，依法追究法律責(zé)任，這是消極意義上的法律責(zé)任。積極意義上的責(zé)任政府意味著政府職責(zé)是為人民服務(wù)；消極意義上的責(zé)任政府意味著政府工作人員違法就會(huì)被追究法律責(zé)任。地方家庭教育立法中涉及的政府法律責(zé)任，是一種違法的不利后果。地方立法可以規(guī)定政府工作人員在特困家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中瀆職違法的法律責(zé)任制度。因?yàn)椋鶕?jù)《立法法》《行政處罰法》等規(guī)定，地方立法可以結(jié)合本地情況，根據(jù)法律、行政法規(guī)，對(duì)行政處罰的規(guī)定予以具體化，但涉及犯罪和刑罰的必須依據(jù)《刑法》并由專門司法機(jī)關(guān)定罪量刑。例如，雖然國家現(xiàn)有的法律和司法解釋并沒有將家庭教育財(cái)政資金作為專門的特定款物，但由于政府對(duì)特殊困境家庭教育的指導(dǎo)服務(wù)資金歸屬于扶貧財(cái)政的范圍，因此地方立法可以規(guī)定對(duì)政府工作人員在特困家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中挪用家庭教育指導(dǎo)資金的瀆職行為加重進(jìn)行行政處罰的條款。當(dāng)然，情節(jié)嚴(yán)重需要依據(jù)刑法追究刑事責(zé)任的，則不在地方立法的權(quán)限范圍之內(nèi)。

注 釋：

① 2016年5月27日，重慶市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》第十三條規(guī)定：“父母應(yīng)當(dāng)與未成年子女共同生活，依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。父母未與未成年子女共同生活的，應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：(一)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人或者機(jī)構(gòu)教育未成年子女；(二)……”

② 2017年8月3日，貴州省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《貴州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》第十二條規(guī)定：“父母應(yīng)當(dāng)與未成年人共同生活。父母因外出務(wù)工或者其他原因不能與未成年人共同生活的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人或者組織機(jī)構(gòu)教育未成年人；通過多種方式與未成年人團(tuán)聚和交流溝通，了解未成年人的學(xué)習(xí)、生活和身心狀況?！?/p>

③ 2018年9月30日，江西省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過的《江西省家庭教育促進(jìn)條例》第十五條規(guī)定：“父母應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任；未與未成年人共同生活的，還應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：(一)委托有能力的其他監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)和教育未成年人；(二)……”

④ 2018年5月31日，山西省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《山西省家庭教育促進(jìn)條例》第十一條規(guī)定：“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能與未成年子女共同生活的，還應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：(一)委托有能力的其他成年人教育未成年子女，并與被委托人保持聯(lián)系，了解未成年子女的學(xué)習(xí)、生活情況；(二)……”

⑤ 2019年3月29日，江蘇省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過的《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例》第十三條規(guī)定：“父母應(yīng)當(dāng)與未成年子女共同生活，實(shí)施家庭教育。父母確因外出務(wù)工或者其他原因無法與未成年子女共同生活，不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)，委托時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取未成年人的意見并做好心理疏導(dǎo)。代為監(jiān)護(hù)的人應(yīng)當(dāng)按照委托要求撫養(yǎng)教育未成年人。委托他人代為監(jiān)護(hù)的，父母還應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)……”

⑥ 《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》第三十四條規(guī)定：“市、區(qū)縣(自治縣)人民政府應(yīng)當(dāng)為未成年人及其家庭提供家庭教育指導(dǎo)，并優(yōu)先向孤殘、留守、流動(dòng)、遺棄、流浪、單親或者父母服刑、強(qiáng)制戒毒等未成年人家庭和貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)家庭，提供家庭教育救助和指導(dǎo)服務(wù)。”

⑦ 《貴州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》第三十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立特殊困境未成年人關(guān)愛救助機(jī)制，建立家庭教育指導(dǎo)服務(wù)綜合信息平臺(tái)，掌握特殊困境未成年人家庭教育情況，開展常態(tài)化、專業(yè)化家庭教育支持服務(wù)?！?/p>

⑧ 《山西省家庭教育促進(jìn)條例》第十六條規(guī)定：“留守、流動(dòng)、貧困、重病、重度殘疾等特殊困境兒童的父母或者其他監(jiān)護(hù)人履行家庭教育義務(wù)確有困難的，縣級(jí)以上人民政府教育行政、民政等部門以及婦聯(lián)應(yīng)當(dāng)提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)?！?/p>

⑨ 《江西家庭教育促進(jìn)條例》第二十七條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向孤殘、遺棄、流浪、單親或者父母服刑、強(qiáng)制戒毒等未成年人家庭，提供家庭教育的救助和指導(dǎo)服務(wù)。各級(jí)人民政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)向父母未與未成年子女共同生活的家庭提供家庭教育的幫助和指導(dǎo)，為未與父母共同生活的未成年人開展心理輔導(dǎo)和關(guān)愛保護(hù)等活動(dòng)?！?/p>

⑩ 《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例》第二十條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)閑散未成年人、流浪乞討或者離家出走的未成年人、有不良行為的未成年人、服刑或者強(qiáng)制隔離戒毒人員的未成年子女等群體的特點(diǎn)和需要，在家庭教育方面有針對(duì)性地提供必要幫助。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立留守、流動(dòng)、貧困、重病、重殘等特殊困境未成年人關(guān)愛救助機(jī)制，根據(jù)特殊困境未成年人的家庭教育實(shí)施情況，組織開展關(guān)愛教育、心理輔導(dǎo)等活動(dòng)，以及常態(tài)化、專業(yè)化的家庭教育指導(dǎo)和幫助。”