張大輝

[摘 要] 用地預(yù)審意見是項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的關(guān)鍵支持文件。與不涉及永久基本農(nóng)田的情況相比，涉及永久基本農(nóng)田的用地預(yù)審工作審查內(nèi)容更復(fù)雜、時序流程更繁瑣、報件準(zhǔn)備周期更長、審批難度更大。文章針對涉及永久基本農(nóng)田的用地預(yù)審工作，梳理了報件材料、審批流程、注意事項(xiàng)，并提出建議，以期促進(jìn)該工作順利推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞] 永久基本農(nóng)田；用地預(yù)審

中圖分類號：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，是指自然資源管理部門在建設(shè)項(xiàng)目前期工作階段中，對建設(shè)項(xiàng)目涉及的國土資源利用有關(guān)情況進(jìn)行的審核檢查。用地預(yù)審意見是項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的關(guān)鍵支持性文件。

永久基本農(nóng)田是指按照國家中長期發(fā)展的需要，按照國土空間規(guī)劃確定的不得動用的耕地。國家對永久基本農(nóng)田實(shí)行全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴(yán)格保護(hù)的方針。

雖然自然資源管理部門貫徹落實(shí)國家有關(guān)行政審批的改革要求，進(jìn)一步理順和簡化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報批工作，但建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審仍存在報件準(zhǔn)備工作量大、審查內(nèi)容多、審批時間長的特點(diǎn)。涉及永久基本農(nóng)田的用地預(yù)審與不涉及永久基本農(nóng)田的常規(guī)用地預(yù)審工作相比，審查內(nèi)容更復(fù)雜、時序流程更繁瑣、報件準(zhǔn)備周期更長、審批難度更大。用地預(yù)審是建設(shè)項(xiàng)目前期開發(fā)階段最重要的工作之一。文章擬分析涉及永久基本農(nóng)田的用地預(yù)審報件材料、審批流程、注意事項(xiàng)，提出建議，以期促進(jìn)該工作順利推進(jìn)。

一、涉及永久基本農(nóng)田的用地預(yù)審報件

主要包括：（1）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請表；（2）業(yè)主單位申請用地審查的請示文件，主要內(nèi)容包括擬建項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)和建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目使用土地情況、項(xiàng)目使用土地與國土空間規(guī)劃的符合情況、項(xiàng)目使用土地滿足土地限額指標(biāo)情況、項(xiàng)目使用土地與土地供應(yīng)政策匹配情況等；（3）各級自然資源管理部門初步審核意見；（4）項(xiàng)目開發(fā)依據(jù)（項(xiàng)目審批文件、項(xiàng)目符合國家有關(guān)發(fā)展規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的文件）；（5）明確注明項(xiàng)目使用土地界址點(diǎn)坐標(biāo)的國土空間利用發(fā)展總體規(guī)劃圖、國土空間現(xiàn)階段利用情形圖和有關(guān)的圖紙文件；（6）因項(xiàng)目建設(shè)確實(shí)需要修改國土空間利用發(fā)展總體規(guī)劃的，應(yīng)提供國土空間利用發(fā)展總體規(guī)劃修編報告；（7）項(xiàng)目用地界址點(diǎn)坐標(biāo)清單。涉及永久基本農(nóng)田界址點(diǎn)坐標(biāo)清單、增加劃定永久基本農(nóng)田界址點(diǎn)坐標(biāo)清單；（8）標(biāo)明涉及永久基本農(nóng)田相關(guān)圖件（包含城市附近區(qū)域范圍線）和有關(guān)圖紙文件；（9）永久基本農(nóng)田增加劃定報告；（10）專家實(shí)地踏勘論證意見；（11）政府還沒發(fā)布國土資源使用限額的建設(shè)項(xiàng)目，和確實(shí)需要超出國土資源使用限額指標(biāo)和子項(xiàng)模塊的建設(shè)項(xiàng)目，需提供節(jié)地評價報告。

二、審批流程

需政府審核批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目在可研期間，由項(xiàng)目業(yè)主單位提出用地審查請示。需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目申請報告批復(fù)前，由項(xiàng)目業(yè)主單位提出用地審查請示。備案的項(xiàng)目在辦理備案手續(xù)后，由項(xiàng)目業(yè)主單位提出用地審查請示。

建設(shè)單位詳實(shí)論證項(xiàng)目涉及永久基本農(nóng)田的關(guān)鍵性和涉及數(shù)量的充分性后，向縣級自然資源管理部門提出申請?？h級自然資源管理部門編制國土空間使用發(fā)展總體規(guī)劃修編報告和永久基本農(nóng)田增加劃定報告并提出初步審核意見，報市級自然資源管理部門轉(zhuǎn)報省自然資源廳。省自然資源廳組織專家踏勘論證和審查后（視項(xiàng)目情況，出具節(jié)地評價報告），出具初審意見報自然資源部審批。

三、涉及永久基本農(nóng)田的用地預(yù)審注意事項(xiàng)

國家對永久基本農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)管理制度，加強(qiáng)使用方向管控，嚴(yán)格管控不屬于農(nóng)業(yè)類建設(shè)項(xiàng)目動用永久基本農(nóng)田。涉及永久基本農(nóng)田的用地預(yù)審應(yīng)特別注意詳實(shí)論證項(xiàng)目涉及永久基本農(nóng)田的關(guān)鍵性和涉及面積的充分性，編寫制作詳實(shí)的永久基本農(nóng)田增加劃定報告，組織好專家踏勘論證工作，項(xiàng)目是否符合涉及永久基本農(nóng)田用地預(yù)審目錄清單等等。

（一）項(xiàng)目選址涉及永久基本農(nóng)田的關(guān)鍵性和充分性論證

項(xiàng)目業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，做好站址選擇工作，盡量不涉及永久基本農(nóng)田，確實(shí)很難做到的，在可行性研究階段，對涉及永久基本農(nóng)田的關(guān)鍵性和涉及規(guī)模的充分性進(jìn)行詳細(xì)論證。這也是踏勘論證和用地預(yù)審過程中的審查要點(diǎn)。

1.涉及永久基本農(nóng)田的關(guān)鍵性應(yīng)重點(diǎn)從以下四方面展開論述分析，詳細(xì)說清楚項(xiàng)目涉及永久基本農(nóng)田確實(shí)避無可避。

（1）充分論述項(xiàng)目不同站址選擇方案涉及永久基本農(nóng)田的比較分析過程和結(jié)論；（2）說明項(xiàng)目無法全部避開耕地和永久基本農(nóng)田的原因；（3）從項(xiàng)目用地規(guī)模及用地標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)等方面論述分析項(xiàng)目用地符合性；（4）項(xiàng)目集約節(jié)約用地情況分析。

2.涉及永久基本農(nóng)田的充分性應(yīng)重點(diǎn)從以下四方面展開論述分析。

（1）詳細(xì)論述項(xiàng)目站址選擇擬涉及永久基本農(nóng)田的面積、耕地平均質(zhì)級、所處地點(diǎn)等情況；（2）詳細(xì)說明綜合考慮項(xiàng)目選址、工程建設(shè)方案、建設(shè)施工方法等比選方案擬涉及永久基本農(nóng)田的具體比對分析計(jì)算過程和結(jié)論；（3）詳細(xì)說明工程建設(shè)施工方案與國家土地供應(yīng)政策匹配度和滿足節(jié)約集約用地的情況；（4）詳細(xì)說明通過施工方案優(yōu)化、應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)等措施，減少涉及永久基本農(nóng)田的分析過程和結(jié)論。

（二）永久基本農(nóng)田增加劃定方案

永久基本農(nóng)田增加劃定工作要根據(jù)《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1032-2011），以縣級行政區(qū)為單元，按照面積不少、耕地級別不減、整體布置不變的原則，詳細(xì)說明增加劃定永久基本農(nóng)田面積數(shù)量、平均質(zhì)量等別、地點(diǎn)坐標(biāo)等情況。增加劃定的永久基本農(nóng)田必須是坡度不高于25度的耕地，最好是與目前的永久基本農(nóng)田能夠連成一片，增加劃定的面積、耕地級別與涉及的永久基本農(nóng)田基本相等。

增加劃定報告要附增加劃定永久基本農(nóng)田在國土空間的位置圖，同時提交增加劃定永久基本農(nóng)田界址點(diǎn)坐標(biāo)清單。

涉及或減少城市附近區(qū)域永久基本農(nóng)田的，原則上在城市附近區(qū)域內(nèi)增加劃定，同時要詳細(xì)說明城市附近區(qū)域增加劃定永久基本農(nóng)田情況。確實(shí)難以在城市附近區(qū)域增加劃定的，須經(jīng)現(xiàn)場勘查分析討論通過，并按照先距離短后距離長、耕地級別高到低的要求進(jìn)行增加劃定。

方案中必須有增加劃定永久基本農(nóng)田的維護(hù)管理措施，比如將所涉及永久基本農(nóng)田種植層的泥土用來改造提升新開辟的農(nóng)田、級別較差的農(nóng)田或者其他農(nóng)田和保護(hù)管理措施等。

（三）踏勘論證

省自然資源廳收到用地預(yù)審申請材料后，將組織三名及以上專家踏勘論證，主要對涉及永久基本農(nóng)田和擬增加劃定耕地的基本情況進(jìn)行實(shí)地勘察，核實(shí)項(xiàng)目選址涉及永久基本農(nóng)田的關(guān)鍵性和充分性，涉及和擬增加劃定永久基本農(nóng)田的地點(diǎn)定位、面積、耕地級別、土地分類等信息，節(jié)約集約用地等情況，并召開專家論證會，提出踏勘論證意見。

（四）審批部門

涉及永久基本農(nóng)田的項(xiàng)目用地由國務(wù)院自然資源主管部門預(yù)審。

不涉及永久基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目，由審批的政府所屬的或與核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)平級的自然資源管理部門預(yù)審。

（五）適用項(xiàng)目范圍

國務(wù)院自然資源主管部門嚴(yán)格限定允許動用永久基本農(nóng)田的重要關(guān)鍵建設(shè)項(xiàng)目范圍，現(xiàn)階段僅允許將選址確實(shí)無法避開，需要動用永久基本農(nóng)田的黨中央、國務(wù)院明確支持的重要關(guān)鍵建設(shè)項(xiàng)目、軍事國防類、列入國家規(guī)劃的交通類、能源類、水利類等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目納入涉及永久基本農(nóng)田用地預(yù)審范圍。具體受理項(xiàng)目范圍參見《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）。

四、建議

項(xiàng)目前期工作過程中，應(yīng)注意項(xiàng)目是否符合國家關(guān)于涉及永久基本農(nóng)田的規(guī)定范圍。若不符合的，在項(xiàng)目選址時，應(yīng)當(dāng)不涉及永久基本農(nóng)田。符合占用規(guī)定的，應(yīng)優(yōu)化設(shè)計(jì)，充分論證工程建設(shè)方案，盡量不占或少占永久基本農(nóng)田。

增加劃定永久基本農(nóng)田時，建設(shè)單位要認(rèn)真核對每一塊擬增加劃定的耕地，確保符合要求。注意耕地現(xiàn)狀，種植物不能為多年生樹本等可能破壞耕作層的植物。增加劃定地塊要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的影像數(shù)據(jù)核對確認(rèn)是否為耕地。增加劃定耕地平均等級要略高于項(xiàng)目涉及的永久基本農(nóng)田。要優(yōu)先增加劃定屬于永久基本農(nóng)田整備區(qū)的耕地。

永久基本農(nóng)田增加劃定工作耗時較長，工作量大，建議早作準(zhǔn)備，項(xiàng)目選址后，即著手開展擬涉及永久基本農(nóng)田和擬增加劃定的耕地數(shù)量、質(zhì)量分析等有關(guān)基礎(chǔ)工作，一旦確定用地范圍，可立即開展增加劃定工作，為早日取得項(xiàng)目用地預(yù)審批復(fù)爭取時間。