張藝華

（1. 華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院， 福建泉州362021； 2. 閩南師范大學(xué)法學(xué)院， 福建漳州363000）

一、問題的提出

黨的十九大報告指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。”[1]推進生態(tài)文明建設(shè)是各級政府和全國人民共同擔(dān)負的歷史重任，其中，各級政府（特別是基層地方政府） 是最關(guān)鍵的角色，肩負著特殊的生態(tài)責(zé)任，這一責(zé)任的履行與否關(guān)系到轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的成敗。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對地方政府生態(tài)責(zé)任問題做了不少探討，主要從政府生態(tài)責(zé)任的理論基礎(chǔ)[2]、內(nèi)涵界定[3]、體系構(gòu)建[4]、缺失問題[5]、實現(xiàn)機制[6]等角度進行系統(tǒng)分析與探討，但是有關(guān)地方政府生態(tài)責(zé)任問題的研究偏少?；诖耍绾螐娀胤秸鷳B(tài)責(zé)任的履行成為了新時代生態(tài)文明建設(shè)必須解決的重要課題。

所謂地方政府的生態(tài)責(zé)任并不是指某地區(qū)的環(huán)保職能部門所肩負的生態(tài)責(zé)任，而是指一個轄區(qū)政府及負責(zé)人在其職責(zé)范圍內(nèi)所應(yīng)履行的生態(tài)責(zé)任。從整體上看，中央政府的生態(tài)責(zé)任 “包括制定和實施有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的基本的且綜合性的政策和措施、協(xié)調(diào)國家經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、跨地區(qū)的環(huán)境保護等，還包括對地方政府承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任進行監(jiān)督、給予地方政府履行生態(tài)責(zé)任過程中的支持與協(xié)助等”[3]。地方政府的生態(tài)責(zé)任一方面體現(xiàn)在認(rèn)真落實和貫徹中央政府的戰(zhàn)略部署和法律法規(guī)精神，大力宣傳生態(tài)文明建設(shè)的重要意義，引導(dǎo)轄區(qū)機關(guān)、社會組織、企業(yè)和民眾樹立正確生態(tài)觀、積極參與生態(tài)文明建設(shè)；另一方面，建立健全符合本地生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)制度和問責(zé)規(guī)則，為轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)、加大生態(tài)監(jiān)管、執(zhí)法和問責(zé)的力度。社會組織、企業(yè)和民眾的生態(tài)責(zé)任主要體現(xiàn)在積極參與生態(tài)文明建設(shè)以及監(jiān)督本地政府生態(tài)責(zé)任的履行。為此，本文系統(tǒng)分析地方政府生態(tài)責(zé)任履行的現(xiàn)狀與問題，并提出優(yōu)化路徑，以期對進一步加強新時代生態(tài)文明建設(shè)有所裨益。

二、地方政府生態(tài)責(zé)任履行的現(xiàn)狀及問題

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的推進，各級地方政府強化主體責(zé)任，積極推進環(huán)境污染防治和生態(tài)保護，日益認(rèn)識到良好的生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根本需要。十八大以來我國生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，生態(tài)文明建設(shè)的前景向好。

（一） 地方政府履行生態(tài)責(zé)任取得了顯著成效

首先，環(huán)境污染治理和生態(tài)建設(shè)效果顯著。大氣、水、土壤污染防治成效顯著。根據(jù)《2019 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》 各指標(biāo)分析顯示，2019 年，全國337 個地級及以上城市中，157 個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標(biāo)，占全部城市數(shù)的46.6%；337 個城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為82.0%，空氣治理效果明顯[7]。在水的污染治理方面也取得了明顯成效，大江大河干流水質(zhì)穩(wěn)步改善。第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果顯示，全國荒漠化土地面積261.16 萬平方公里，沙化土地面積172.12 萬平方公里。荒漠化土地面積年均減少2 424 平方公里；沙化土地面積年均減少1 980 平方公里，沙塵天氣次數(shù)年均減少20.3%，38%的可治理沙化土地得到有效治理，重點地區(qū)生態(tài)狀態(tài)明顯改善[8]，風(fēng)沙危害明顯減輕。在對土壤污染防治的治理中實現(xiàn)了由 “沙進人退” 到 “人進沙退” 的歷史性轉(zhuǎn)變。

環(huán)境污染治理投資不斷增加。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒- 2019》 數(shù)據(jù)，2014—2017 年，我國環(huán)境污染治理投資總額總體攀升。2014 年為9 575.5 億元，2015 年為8 806.3 億元，但是2016、2017 連續(xù)兩年投資增長速度大幅度提升[9]。這里需要說明的是，雖然環(huán)境治理的投入力度在不斷加大，但由于環(huán)境治理和效果的顯現(xiàn)需要較長的時間，所以生態(tài)系統(tǒng)的改善尚需一定時日。

自然保護區(qū)面積不斷擴大。建立自然保護區(qū)是國際公認(rèn)的保護生物多樣性和生態(tài)環(huán)境最為有效的措施之一，是生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。當(dāng)前衡量一個國家自然保護事業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)志是自然生態(tài)保護區(qū)占國土面積的百分比。我國自然保護區(qū)總體數(shù)量呈增長趨勢， 《2019 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》 顯示，全國共建立以國家公園為主體的各級、各類保護地逾1.18 萬個，保護面積占全國陸域面積的18.0%、管轄海域面積的4.1%[7]。

其次，地方政府切實落實環(huán)境保護職責(zé)。習(xí)近平總書記強調(diào)：“地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責(zé)任人，各相關(guān)部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，使各部門守土有責(zé)、守土盡責(zé)，分工協(xié)作、共同發(fā)力?！盵10]十八大以來，地方各級黨委和政府堅決擔(dān)負起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任，切實落實環(huán)境污染治理和保護措施，取得了顯著的成效。比如地方各級人民政府重點實施青藏高原、黃土高原、云貴高原、秦巴山脈、祁連山脈、大小興安嶺和長白山等關(guān)系國家生態(tài)安全區(qū)域的生態(tài)修復(fù)工程；推進天然林保護、防護林體系建設(shè)、退耕還林還草、濕地保護恢復(fù)等重大生態(tài)工程；加強城市綠化；加快土地流失和荒漠化石漠化綜合治理等，優(yōu)化和改善了我國整體的生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生了新的生態(tài)價值。2020 年，習(xí)近平總書記考察云南、浙江、陜西、山西、寧夏等地時把地方政府對生態(tài)責(zé)任的履行作為重點考察內(nèi)容，充分肯定了地方政府生態(tài)責(zé)任意識的提升。比如浙江余村十五年如一日地堅定踐行 “綠水青山就是金山銀山” 這一理念，走出了一條生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富的可持續(xù)發(fā)展之路[11]。

最后，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為全社會共識。雖然我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，但是生態(tài)文明建設(shè)所取得的成就充分說明了社會主義生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為全社會的共識。我國企業(yè)的生態(tài)責(zé)任意識日益增強，通過舉辦各種環(huán)保活動、參觀實物、案例講解等方式加強生態(tài)文明建設(shè)的宣傳和教育；通過加強污染綜合防治，從原料供應(yīng)、生產(chǎn)設(shè)計、產(chǎn)品加工到物流和銷售全過程進行綠色、低碳、環(huán)保設(shè)計等強化生態(tài)責(zé)任的履行。環(huán)保非政府組織舉辦各種講座、培訓(xùn)、演講、研討會、經(jīng)驗交流會等活動以加強對環(huán)保意識的普及宣傳和教育，提升公民參與生態(tài)治理的意識和能力，加快我國生態(tài)文明建設(shè)參與制度的建設(shè)；通過民間籌集資金援助環(huán)境污染受害者，推進有關(guān)環(huán)境保護科學(xué)和技術(shù)的研究；積極參加有關(guān)環(huán)境保護的國際交流活動等。公民的生態(tài)意識也日益提升，節(jié)約用水、節(jié)能省電、環(huán)保出行、垃圾分類、參與各種環(huán)境保護活動、積極配合生態(tài)文明建設(shè)等，綠色生活觀念日益深入人心。

（二） 地方政府生態(tài)責(zé)任履行中需進入政策議程的問題

首先，法律法規(guī)不健全。目前，規(guī)范地方政府生態(tài)責(zé)任的相關(guān)法律法規(guī)包括《環(huán)境保護違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》 《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》 《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》 以及《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》 等。一些地方政府也因地制宜地制定了地方法律法規(guī)，督促地方環(huán)境部門和人員履行生態(tài)責(zé)任。然而對地方政府及負責(zé)人生態(tài)責(zé)任的履行仍然缺乏有力的督促條例。從總體上講，現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)對地方政府及負責(zé)人生態(tài)責(zé)任履行的規(guī)定不健全，可操作性弱，督促性不強，對地方政府及其 “一把手” 和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人的生態(tài)責(zé)任履行不力以及問責(zé)尺度、問責(zé)后續(xù)工作處理往往簡單化[12]?？梢哉f，不健全的法律法規(guī)難以督促地方政府及負責(zé)人自覺履行自身的生態(tài)責(zé)任，甚至還可能淪為某些人逃避責(zé)任的 “擋箭牌”。

其次，專業(yè)人才隊伍短缺。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護和治理責(zé)任越來越重、壓力日益增大導(dǎo)致目前地方環(huán)保專業(yè)人才嚴(yán)重缺失，這已經(jīng)成為地方生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)保執(zhí)法的一大短板，亟需建立起一支 “懂技術(shù)、肯吃苦、能執(zhí)法” 的專業(yè)隊伍[13]。這類困境主要表現(xiàn)在地方生態(tài)環(huán)境部門特別是基層環(huán)境執(zhí)法隊伍力量不足；編制混亂現(xiàn)象突出且正式編制指標(biāo)少；現(xiàn)從業(yè)人員部分屬于臨時培訓(xùn)上崗，缺乏專業(yè)訓(xùn)練，自身生態(tài)責(zé)任的履行意識淡薄，且業(yè)務(wù)技術(shù)差；許多地方環(huán)境部門和人員配置的裝備數(shù)量有限且檔次低；在現(xiàn)行隊伍中，監(jiān)管者居多而直接參與生態(tài)文明建設(shè)的人員嚴(yán)重不足。可見，化解這種困境已經(jīng)刻不容緩，否則會影響地方生態(tài)文明建設(shè)的實效和大局。

再次，財力相對有限。全球治理實踐告訴我們，生態(tài)環(huán)境治理是一項花費巨大的工程，不光需要大量人力投入，更需要大量財力投入。中央政府在財力、物力和人力上給予了極大的支持，同時中央政府鼓勵地方各級政府加大環(huán)境治理的財政投入。盡管如此，我國的一些地方財政在生態(tài)環(huán)保投入方面仍不容樂觀，比如，有的地方發(fā)展落后，實在沒余錢投入生態(tài)治理；有的地方片面追求其他利益，把有限的財政支出優(yōu)先流向經(jīng)濟、教育、醫(yī)療以及行政辦公等領(lǐng)域[14]；有的地方同意給予財力支持，可實際到位的財力量少且時常投放遲滯等。一些地方政府的生態(tài)治理和環(huán)境建設(shè)因經(jīng)費短缺而被延后或長時間擱置，甚至久拖不決，任其惡化。

最后，績效考評體系有待完善。黨的十八大以來，各級政府積極響應(yīng)中央號召，將生態(tài)治理效益納入績效考評體系，這在一定程度上推動了地方政府以及職能部門和人員自覺履行自身生態(tài)責(zé)任。但是，現(xiàn)行的地方政府生態(tài)文明績效考評體系存在的問題包括：一是各級政府根據(jù)中央要求在制定地方政府績效考核體系中增加了生態(tài)治理績效指標(biāo)的比重，可是在多數(shù)地方政府的績效考評體系中，這項比重仍然偏小。二是由于地方生態(tài)存在差異，各地政府對生態(tài)環(huán)境的要求和目標(biāo)不一樣，因此考核方式也不盡相同，這就給一些地方政府制定生態(tài)績效指標(biāo)時留有變通空間，而這個 “變通空間” 往往成為逃避生態(tài)責(zé)任的 “擋箭牌”。三是我國生態(tài)環(huán)境治理由多頭單位管理，各單位設(shè)置生態(tài)績效考核有所不同，呈現(xiàn)出分散考核、分段考核、重復(fù)考核以及不同部門各自考核的現(xiàn)象，這樣會造成地方生態(tài)治理的實際情況不透明甚至混亂。由此來看，各級政府的績效考評體系中的生態(tài)文明績效比重不統(tǒng)一，且各單位工作協(xié)同性差、重復(fù)占比現(xiàn)象普遍，這種困局必然會導(dǎo)致相關(guān)部門和人員乃至民眾、企業(yè)逃避履行自身生態(tài)責(zé)任，也不利于對地方政府及負責(zé)人問責(zé)。

三、地方政府履行生態(tài)責(zé)任的優(yōu)化路徑

強化地方政府生態(tài)責(zé)任的履行是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵性工作，這也是生態(tài)文明建設(shè)的 “牛鼻子”。我們只有抓住這個 “牛鼻子”，督促地方政府及負責(zé)人帶領(lǐng)并團結(jié)轄區(qū)各行各業(yè)人員履行生態(tài)責(zé)任，“堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”[1]，才能確保生態(tài)事件越來越少，環(huán)境越來越好。

（一） 強化各級黨委和政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識

首先，破除部門本位主義思維，強化全局意識。比如，對一些中央環(huán)保督察交辦的整改問題，基本上都由地方生態(tài)環(huán)境部門牽頭辦理。實際工作中，由于職責(zé)不清晰、任務(wù)不明確，大多數(shù)情況下是生態(tài)環(huán)境部門孤軍奮戰(zhàn)[15]。只有破除部門本位主義思想，才能消除這種困境，地方政府各部門、各單位和地區(qū)間要進行協(xié)調(diào)，否則地方生態(tài)治理和環(huán)境保護絕不可能取得真正的實效。其次，破除官僚主義作風(fēng)，樹立實干作風(fēng)。在生態(tài)治理工作上往往出現(xiàn)“說起來重要、喊起來響亮、做起來掛空檔”[16]的現(xiàn)象。只有破除官僚主義作風(fēng)，才能有效地督促各級地方政府及負責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、組織者、施行者和參與者，身體力行、盡職盡責(zé)，確保地方生態(tài)文明建設(shè)工作順利進行。最后，破除不合理的發(fā)展理念，樹立綠色發(fā)展觀。以建設(shè)責(zé)任政府為契機，督促地方政府切實學(xué)習(xí)和踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，把生態(tài)文明建設(shè)作為一項重要政治任務(wù)來抓，認(rèn)真履行政府自身生態(tài)責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行黨中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署，將綠色發(fā)展成效納入干部政績考核中，營造一個經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕的社會環(huán)境，激發(fā)全社會成員積極參與生態(tài)文明建設(shè)。

（二） 加強生態(tài)問責(zé)制度的創(chuàng)建和實施

各級地方政府作為地方生態(tài)環(huán)境保護的首要主體，必然要結(jié)合本地生態(tài)治理實際創(chuàng)建具體有效的生態(tài)法規(guī)和生態(tài)問責(zé)制度。首先，確定科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)。由于環(huán)保問題的復(fù)雜化，不同地區(qū)、不同單位承擔(dān)著不同的職責(zé)和作用。因此，各級地方政府和黨委的責(zé)任首先在于督促各部門、各單位履行相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任，在國家制定的環(huán)境政策及考核目標(biāo)體系基礎(chǔ)上，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平，厘清管轄區(qū)域內(nèi)各單位、各部門的生態(tài)責(zé)任，制定符合本地特點的生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)體系。其次，形成明確的生態(tài)責(zé)任清單。通過相關(guān)法律制度的完善，形成對各級黨委和政府乃至各個職能部門明確的生態(tài)責(zé)任分工，將生態(tài)責(zé)任落實到具體的每個人、具體明細部門。比如，浙江省出臺了《浙江省生態(tài)環(huán)境保護工作責(zé)任規(guī)定》，按照 “屬地管理、分級負責(zé)”“誰決策、誰負責(zé)”“誰主管、誰負責(zé)” 的原則[17]，嚴(yán)格落實生態(tài)環(huán)境保護工作責(zé)任，進一步確定了黨委、人大、政府、政協(xié)等對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護工作及環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)。再次，完善生態(tài)問責(zé)程序，明確問責(zé)主體和問責(zé)方式，嚴(yán)格做到“依法依規(guī)” 問責(zé)，形成生態(tài)問責(zé)全過程的長效機制；加強對生態(tài)問責(zé)全過程的公開，完善問責(zé)信息公開機制建設(shè)，健全公眾參與地方生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督機制。最后，加強正向激勵。完善對地方生態(tài)治理和環(huán)境保護有突出貢獻的組織和個人給予獎勵的相關(guān)機制，強化生態(tài)文明建設(shè)示范點的示范作用，政府重視整體統(tǒng)籌各個部門間生態(tài)文明建設(shè)的合力。

（三） 積極引導(dǎo)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)

積極引導(dǎo)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)是地方政府生態(tài)責(zé)任履行的一項重要內(nèi)容。因此，地方政府應(yīng)加強地方生態(tài)治理和環(huán)境保護的宣傳工作，引導(dǎo)民眾多了解環(huán)保知識，強化生態(tài)治理和環(huán)境保護意識，激發(fā)全社會履行生態(tài)責(zé)任的自覺性和積極性；真心實意地為民辦事，包括提供生態(tài)技術(shù)培訓(xùn)、配備必要的技術(shù)設(shè)備、訓(xùn)練技術(shù)人員、設(shè)置相應(yīng)協(xié)調(diào)組織和保障運行機制（比如志愿者制度） 以及配套經(jīng)費；積極引導(dǎo)資金進入綠色行業(yè)，大力開拓環(huán)保市場，大興環(huán)保產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮企業(yè)在生態(tài)治理和環(huán)境保護上的技術(shù)和資金優(yōu)勢；帶頭組織社會團體特別是公益組織扎根基層，深入轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的第一線，與群眾連成一片，共同發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)主體的創(chuàng)造性作用。

（四） 加快環(huán)保專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)

正如習(xí)近平總書記強調(diào)，“要建設(shè)一支生態(tài)環(huán)境保護鐵軍，政治強、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”[18]。一段時間以來，中央政府已經(jīng)雷厲風(fēng)行地組建了國家級環(huán)保隊伍，人員的級別高、素質(zhì)過硬，且環(huán)保人員的技術(shù)裝備先進。尤其是國家生態(tài)環(huán)境部組建后，在全國開展了省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，各級地方政府進行了生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)領(lǐng)域的改革，配置了相應(yīng)的工作人員和技術(shù)人員，為打造地方生態(tài)環(huán)保鐵軍創(chuàng)造了條件。盡管如此，要想建設(shè)一支規(guī)模相當(dāng)、素質(zhì)匹配的環(huán)保鐵軍，還需要各地政府加大工作力度。首先，地方政府要把建設(shè)一支訓(xùn)練有素、技術(shù)過硬、責(zé)任心強的環(huán)保隊伍作為履行自身生態(tài)責(zé)任的要務(wù)，加大對環(huán)保工作的技術(shù)投入，強化人員隊伍的生態(tài)知識和技能培訓(xùn)，提升隊伍專業(yè)化技能水平。其次，地方政府要以負責(zé)任的態(tài)度來安排環(huán)保從業(yè)人員的編制，建立合理的選人用人標(biāo)準(zhǔn)，保持一支規(guī)模適當(dāng)?shù)膹臉I(yè)隊伍。最后，要完善生態(tài)文明干部培訓(xùn)機制，強化環(huán)保人員生態(tài)履行意識、問責(zé)意識以及 “四個意識”，提高環(huán)保人員的政治素質(zhì)和思想覺悟。

（五） 強化生態(tài)治理的經(jīng)費保障

近年來我國生態(tài)治理和環(huán)境保護形勢嚴(yán)峻，中央政府和各級地方政府都在加大財力投入，盡管如此，用于這方面的經(jīng)費仍然短缺，有些地方還因此陷入困境。這種形勢必然倒逼地方政府及負責(zé)人發(fā)揮自身的影響力，廣開財源，通過多方式、多渠道撬動社會資金參與生態(tài)文明建設(shè)，包括鼓勵社會資本以PPP 工程包（指公共部門與私人企業(yè)合作模式） 或購買服務(wù)的模式參與到生態(tài)治理中。各級政府還應(yīng)組織建立健全的地方融資機制，具體可以通過國債、利用外資、環(huán)保企業(yè)上市融資、污染治理設(shè)施的市場化運營、多種形式的環(huán)境保護基金、與環(huán)保有關(guān)的稅收優(yōu)惠政策、信貸優(yōu)惠的金融政策、公共財政改革、發(fā)行環(huán)境保護彩票、試點排污權(quán)交易等[19]，擴大經(jīng)費來源，降低地方生態(tài)治理和環(huán)境保護對地方財政的依賴程度。比如，大理洱海保護治理的實踐證明，PPP 模式是一條政府依托市場力量履行公共服務(wù)職能、推動綠色發(fā)展的新路子，為治理洱海提供了最有力的支持[20]。這類經(jīng)驗有借鑒價值。