倪紹山，魏明月

(海南云聯(lián)律師事務所,海南 ?？?570000)

城市棚戶區(qū)(危舊房)是指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、建筑安全隱患多、使用功能不完善、配套設施不健全的區(qū)域[1]36。棚戶區(qū)不僅城市物質(zhì)形態(tài)老舊，更是社會風險矛盾集聚區(qū)，且日益演變成制約城市功能完善、城市更新升級、城市品質(zhì)提升、居民生活幸福的重要現(xiàn)實問題。隨著海南城市化進程加快、海南自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港逐步推進，改造棚戶區(qū)有重大的緊迫性和現(xiàn)實必要性。棚戶區(qū)改造具有多重價值，對城市發(fā)展而言，對完善基礎設施建設、改善城市結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化土地資源配置、提升城市管理水平、擺脫舊城區(qū)落后面貌、打造新的城市形象具有重要意義；對棚戶區(qū)居民而言，推進棚戶區(qū)改造可以有效地解決他們的住房困難，改善居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量。而且良好順利的改造過程還能拉近政府與民眾之間的感情，更好地塑造服務型政府形象。某種意義上來說，棚戶區(qū)改造是一個系統(tǒng)工程，不僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個社會問題、一項民生工程，關乎發(fā)展的公平與正義。

從實踐來看，棚戶區(qū)改造具有多主體性、復雜性和不確定性特征，既是城市更新機會的集合體，也是城市發(fā)展風險矛盾的聚集區(qū)，更是各方訴求利益激烈博弈的場域[1]38。以?？谑衅虏?、坡巷片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項目為例，該項目是海口市龍華區(qū)最大的棚改項目，工程量大、涉及利益群眾多，規(guī)劃范圍為1 513.48畝、征收土地面積約1 011.55畝，征收建筑面積約144萬m2，涉及居民約8 000戶2.4萬人，項目批復概算122.08億元。2016年9月1日正式啟動，2016年11月開始房屋拆除，截至2019年11月30日，已拆遷房屋2 191宗、建筑面積累計1 344 758.929m2，房屋拆除率達93.08%。如此大規(guī)模改造工程，任何一個征收環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，均有可能引發(fā)大范圍的群體性維權。近四年棚戶區(qū)改造中，出現(xiàn)了部分被征收戶對征收工作不理解、對被征收戶權利保障欠缺、征收過程中工作人員行為不規(guī)范、棚戶區(qū)征收標準與市場房價飆升的矛盾等諸多影響棚戶區(qū)改造的現(xiàn)實困境。

進一步來看，現(xiàn)實困境可能引發(fā)零和博弈和引致群體性事件，更多的利益博弈經(jīng)由法律訴訟或行政復議的方式得以凸顯和表達。從2016年至今，?？谑衅虏⑵孪锲瑓^(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項目引發(fā)較多法律糾紛，被征收戶主要針對撤銷行政征收決定、撤銷補償決定、確認行政強制行為違法及國家賠償?shù)确矫嫣崞鹪V訟或行政復議，訴訟類型日益多樣化。筆者親自參與處理?？谑衅虏?、坡巷片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項目的絕大部分法律糾紛案件，深刻感受到棚戶區(qū)改造法律的不適應性問題。法律規(guī)定局限性成為制約各方利益平衡、風險糾紛化解與和諧棚改實現(xiàn)的關鍵性議題。探析棚戶區(qū)改造中現(xiàn)有法律規(guī)定引發(fā)的不適應癥狀、剖析背后的法律成因，并提出相應對策建議，這對構(gòu)建和諧棚改法治環(huán)境、推動城市健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、棚戶區(qū)改造過程中法律規(guī)定不適應的表現(xiàn)

法律是穩(wěn)定各方預期、平衡各方利益的關鍵要素和根本保證。棚戶區(qū)改造過程是各方利益博弈過程，棚戶區(qū)改造的現(xiàn)實困境本質(zhì)上是棚戶區(qū)改造法律規(guī)定的不適應表現(xiàn)及其后果。房屋征收是棚戶區(qū)改造的先決條件，房屋征收本質(zhì)是為了滿足公共利益需要，對棚戶區(qū)范圍內(nèi)房屋及土地附著物進行依法征收，以消滅房屋所有權來恢復房屋所占土地使用權，并將規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地使用權返還國家，支付給棚戶區(qū)居民一定補償?shù)男姓袨閇2]。從房屋征收實踐來看，征收決定一般由市、縣人民政府作出，由該區(qū)域內(nèi)的街道辦事處或其他部門組織具體工作并實施。從海口市坡博、坡巷片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)項目改造來看，棚戶區(qū)改造和房屋征收過程中，出現(xiàn)了諸多現(xiàn)實困境。

(一)征收預期和征收制度落差加劇對立情緒

實踐中，被征收戶與征收主體情緒對應強烈。一方面，部分群眾受鄉(xiāng)土觀念和家族情結(jié)影響，安逸于因老房子而形成的熟悉鄰里環(huán)境、熟悉的工作與生活圈，“安土重遷”不愿搬離。突如其來的房屋征收決定會給被征收戶帶來很大的心理沖擊，很容易引發(fā)對立沖突情緒。另一方面，更重要的是，部分群眾雖有強烈要求征收的愿望，但卻建立在拆遷補償可獲得巨大利益的前提下。被征收戶對棚改征收制度認知存在欠缺，賠償期望值畸高或不合理，一旦進入房屋征收環(huán)節(jié)，采取各種方式抵觸，以期獲得更多的拆遷補償款。實踐表現(xiàn)為：對調(diào)查、評估、簽約等工作不積極配合，以拒絕、拖延戰(zhàn)術或窮盡各種理由的方式要求更多補償；被征收戶大規(guī)模的抱團或上訪，以大規(guī)模上訪方式給政府施加壓力，甚至政府征收工作尚未實質(zhì)性開展，便有大量信訪事件發(fā)生；濫訴現(xiàn)象突出，部分居民對征收中每一個可以提起訴訟環(huán)節(jié)、程序均提起訴訟，甚至剛作出征收決定就提起訴訟，借助法律手段達到拖延、增加砝碼目的，導致房屋征收工作推進阻力越來越大。此外，受征收工期壓力和征收工作人員素質(zhì)影響，在棚戶區(qū)改造項目中可能出現(xiàn)工作方法不規(guī)范、態(tài)度粗暴，甚至言語攻擊被征收戶，采用斷水斷電、毀壞電梯、堵塞道路等不適當?shù)氖址ù偈咕用癜徇w等不良征收行為，使得被征收居民對政府征收行為及目的產(chǎn)生誤解，更激發(fā)了被征收居民的抵觸情緒。

(二)被征收人權利保障“實然”與“應然”存在差距

棚戶區(qū)居民圍繞居住房屋建立的生活工作圈相對固定，有穩(wěn)定的收入來源和社會支持體系。政府推進棚戶區(qū)改造，改造居民賴以居住乃至生存的房屋和空間，不僅是更換被征收居民住所，使其離開熟悉環(huán)境，更意味著重構(gòu)原來賴以生存的收入來源和社會支持體系。如，對以自己門店收益或出租屋為主要生活來源的居民或承租戶而言，房屋被征收可能意味著長期停業(yè)、失業(yè)或失去穩(wěn)定的收入來源，即使找到新鋪營業(yè)，也會失去圍繞棚戶區(qū)常年累積下來的固定客源，造成大量的、潛在的“應然”損失或間接性損失[3]150-156。而這些間接性的“應然”損失往往被忽略，成為被征收戶的隱憂，這種“應然”損失往往無法得到足夠的保障和支持。因此，實踐中這種權利保障的“實然”狀態(tài)，往往離被征收戶的“應然”要求有一定的差距，進而出現(xiàn)被征收人權利保障不夠全面和事后保障措施不足問題，難以從根本上滿足被征收人的期望、解決其后顧之憂。此外，實踐中還經(jīng)常出現(xiàn)被征收戶材料不齊全或涉及法院訴訟等原因，使房屋已經(jīng)拆遷但補償款未能及時到賬，更放大了棚戶區(qū)居民不安，以致他們不愿被征收，通過頻頻上訪、訴訟或各種方式盡可能拖延征收進度，以更好地博弈和“討價還價”，并追求他們認知的“應然”補償和保障。

(三)房屋征收標準確定及公共利益判斷存在缺陷

征收補償標準過低和征收決定的公共利益考慮不夠成為影響棚戶區(qū)改造的重要因素，也是引發(fā)棚戶區(qū)改造法律糾紛和訴訟的重要因素。一方面，很多法律糾紛源于被征收戶不認可政府的征收標準。以?？谑信飸魠^(qū)坡博、坡巷征收項目為例，分析棚戶區(qū)居民提起的訴求可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)被征收人并不認可政府征收決定標準。如，提起訴訟的被征收戶認為政府決定哪些棚戶區(qū)房屋應該被征收的標準不明確，政府決定哪些房屋可以征收的裁量權過大，以致政府為追求利益把不符合棚戶區(qū)改造標準的樓齡較低、房齡較新的住房一并劃入征收范圍，給他們造成不必要的生活困擾。另一方面，房屋征收決定的“公共利益”標準判斷過于寬泛。棚戶區(qū)改造的出發(fā)點應是公共利益，但對何為公共利益并沒有明確且易于度量的規(guī)定及標準[4]88-99。征收行為中會出現(xiàn)棚戶區(qū)改造與商業(yè)開發(fā)并存的“擦邊球”現(xiàn)象，棚戶區(qū)征收補償標準較之一般房屋征收補償較低，被征收居民僅能獲得較低的補償款，兩者形成的反差引發(fā)被征收居民更大地不滿，容易引發(fā)一系列的社會問題和法律糾紛風險。

(四)房屋征收補償方案及安置方式存在諸多不足

被征收戶對征收決定擁護與否關鍵在于征收補償方案能否滿足其心理預期和目標。從民眾樸素的認知來說，被征收人最直觀的判斷標準便是補償標準是否可以彌補當下因房屋征收所造成的損失，即政府征收補償能否使其境況變好，居住面積更大、補償錢能否買到更大房子，如能就是好方案，否則就是差方案，難以得到擁護和支持。從?？谑衅虏?、坡巷片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項目所引發(fā)的訴求來看，選擇貨幣補償?shù)谋徽魇杖嗽谠V訟中主張，因市場房價飆升，貨幣補償無法滿足一家人在類似地段租住或買到相類似房屋的要求，選擇產(chǎn)權置換的被征收人主張新置換房屋套內(nèi)面積大幅縮水，無法像原住房屋一樣足以滿足一家人的生活空間需求。從這些問題成因來看，印證當前棚戶區(qū)改造補償存在背離政策初衷及征收補償不合理問題。從實際運行來看，目前征收補償方案僅提及貨幣補償和產(chǎn)權置換兩種補償方式，安置補償方式的靈活性和自由度較差，被征收人安置補償?shù)倪x擇權有限和“話語權”不夠，難以較全面地滿足被征收戶補償和安置需求，這不僅削弱被征收戶對棚改配合度，反而可能出現(xiàn)阻力效應。

二、棚戶區(qū)改造中法律規(guī)定不適應的主要成因

棚戶區(qū)改造中的現(xiàn)實困境歸根結(jié)底源于法律規(guī)定不適應。當前情境下，棚戶區(qū)改造所依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，因其存在一定的局限性和滯后性必然引致一些問題，甚至引發(fā)難以依法化解的矛盾，影響棚戶區(qū)改造的順利推進。從實踐來看，棚戶區(qū)改造法律規(guī)定的局限性和滯后性體現(xiàn)在如下幾個方面。

(一)對原告主體規(guī)定下位法與上位法相抵觸

政府是棚戶區(qū)改造中行政征收決定的主體，其征收決定直接影響被征收人的利益。當被征收人對征收決定不服時，通過行政訴訟維權是其依法維權的重要途徑。而“是否具有原告資格”則是被征收人訴訟維權的第一道門檻。當前，在房屋征收行政訴訟中，關于被征收人是否具有原告資格的規(guī)定存在抵觸情形。如《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十四條規(guī)定：“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”；第二十六條第三款規(guī)定：“被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”。從上述規(guī)定來看，對房屋征收決定和安置補償決定，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定可以提起行政訴訟的主體是被征收人，依據(jù)《行政訴訟法》則包括被征收人及其他利害關系人，下位法規(guī)定與上位法規(guī)定相抵觸。

(二)對行政訴訟中原告資格限定過窄

棚戶區(qū)改造涉及諸多利益主體，國有土地上房屋征收決定或補償決定可能影響房屋所有權人、租賃權人、抵押權人等諸多利害關系人。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”。行政訴訟法上的“利害關系”重在考慮行政行為對相對人以及其他公民、法人或者其他組織是否產(chǎn)生實際影響的可能。如經(jīng)審查認定房屋所有權人、租賃權人、抵押權人與被訴行政行為具有利害關系，房屋所有權人、租賃權人、抵押權人則具有原告訴訟主體資格。但司法實踐中，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定，只有被征收人即房屋所有權人可以對行政征收決定和補償決定提起行政訴訟，房屋承租人和抵押權人等與被征收房屋有利害關系或其他合法使用人的單方提出訴求往往被駁回，其訴權無法得到法律保障。房屋拆遷安置補償協(xié)議等行政協(xié)議案件中，行政協(xié)議之外的權利主體難以享有原告資格地位，不利于棚戶區(qū)改造中利害關系人對權利的維護。

(三)部分征收補償行為無獨立可訴性

依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，被征收人可對房屋征收決定和征收補償決定提起行政訴訟，但對征收補償過程中所實施的其他行政行為是否可訴未予以明確規(guī)定。筆者認為征收過程中的“補償方案”“征收公告”“房屋價格評估”等屬于過程性行政行為，本身并未對被征收人權利義務產(chǎn)生直接影響，不具有可訴性。但實際司法實踐中，被征收人高頻率提及政府未組織聽證、未公開向社會征求意見、沒有看見相關公告、評估公告未公開征求意見、未明示評估機構(gòu)名單等因素，認為被征收人在征收相應環(huán)節(jié)未能清晰了解影響自身權利政策細節(jié)和權利行使范圍與方式，損害自身權益。但對“補償方案”“征收公告”“房屋價格評估”等征收補償環(huán)節(jié)中直接影響被征收戶利益的行政行為，被征收戶只能通過結(jié)合確認征收決定違法、撤銷征收補償決定等訴求一并提出，過程環(huán)節(jié)能否單獨可訴遭遇法律和司法實踐制約，如何兼顧被征收戶的權利保障與政府權力制約面臨挑戰(zhàn)。

從海口市龍華區(qū)坡博、坡巷棚改項目來看，許多被征收人都以請求確認征收決定違法、請求確認征收補償決定違法為由提起訴訟，訴訟中以房屋價格評估前所選定評估機構(gòu)違反法定程序等情況為由以證明征收過程行為違法。但實踐中，由于棚戶區(qū)改造項目公益屬性，且改造進程無法撤銷且恢復原狀，法院往往作出行政征收決定違法，但效力保留不予撤銷，以此基礎作出的征收公告及補償方案繼而有效的審判結(jié)果。未組織聽證、未公開向社會征求意見、沒有看見相關公告、評估公告未公開征求辦法、未明示評估機構(gòu)名單等過程性行政行為過錯不會作為重點審查對象，造成當事人的主張無法通過現(xiàn)有訴訟得到針對性解決。當事人只能接受征收及補償決定安排，通過申請國家賠償彌補部分損失，權利維護較為被動。且在申請國家賠償過程中，還需當事人承擔對室內(nèi)損失物品的舉證責任。當事人在日常生活中往往難以刻意留存該類證據(jù)，致使當事人超出日常所需的部分損失無法實現(xiàn)較為全面的保障。

(四)征收補償標準認定和范圍確定不合理

《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”。這為對被征收房屋價值進行補償提供了指導原則，但操作實踐中過于模糊，難以把握，不夠合理。一方面，規(guī)定中“類似”一詞過于模糊。被征收房屋受周邊規(guī)劃、環(huán)境、地段、交通、采光等諸多因素綜合影響，“類似”給衡量評估房屋價值帶來極大不確定性。另一方面，征收補償雖規(guī)定不得低于被征收房屋類似房屋的市場價格，但實際操作中，若棚戶區(qū)改造項目周期過長，出現(xiàn)被征收人在補償事宜上長時間無法與征收機關達成一致，征收與補償之間出現(xiàn)較長時間間隔。房地產(chǎn)市場價格波動較大，這使得被征收人訴求補償款時，會要求依照現(xiàn)有房地產(chǎn)價格作為參照進行補償，此種訴求與參照房屋征收決定公告之日價格補償差距較大，如何平衡好征收成本與被征收戶權益維護關系，誰更符合行政法上的合理性，是否應設置一定期限的過渡期等現(xiàn)實問題無法避免。此外，《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條明確僅對房屋價值、搬遷及臨時安置費用、停產(chǎn)停業(yè)損失三項直接損失費用予以補償。對被征收人因房屋征收產(chǎn)生的教育、醫(yī)療、就業(yè)、生活等投入新的精力及成本“應然”的間接損失無法補償，直接損失補償可能難以確保被征收人征收后的生活質(zhì)量和社會支持。

(五)司法救濟審查范圍有待拓寬

依據(jù)行政訴訟法的相關規(guī)定，法院只能對行政行為進行合法性審查，無權進行合理性審查。在司法實踐中，征收合法情況下，征收人在合法范圍內(nèi)享有極大的“自由裁量權”，法院無法對征收行為不合理之處進行司法監(jiān)督，使得被征收人對補償過程中所遭受的權益損害無法得到應有的司法救濟。如，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，若征收人與被征收人無法達成補償協(xié)議，法院僅能審查政府行為是否違法，不能對協(xié)議內(nèi)容是否真正保障了被征收人合法權益、協(xié)議內(nèi)容及補償數(shù)額是否合理等問題進行審查，如此所做判決可能無法對政府征收行為形成有效司法監(jiān)督，難以解決征收人在征收補償過程中出現(xiàn)的不違法但違背情理的復雜情況。

(六)征收補償與國家賠償之間界定模糊

征收過程中的國家賠償意義在于，當政府機關或行政人員因違法征收或拆遷造成被征收人的財產(chǎn)或人身遭受損害時，對被征收人負有賠償義務，國家賠償本質(zhì)上有一定的懲罰性質(zhì)。但司法實踐中，法院會判定在對被征收人依照征收補償標準進行補償后，把對應的金額從申請國家賠償?shù)慕痤~中做出相應扣除，一定程度上混同了國家補償與征收補償之間的關系，減輕了政府所應承擔的賠償責任，影響了司法監(jiān)督政府合法行政的效果。

三、健全征收法律制度，促進和諧棚改

棚戶區(qū)改造過程是城市不斷調(diào)適自我以適應政策、經(jīng)濟、社會環(huán)境的過程，也是一個不斷平衡政府、企業(yè)、民眾各方利益的過程。調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有的征地補償法律制度，增強棚改法律制度的適應性、時代性，對從根本上穩(wěn)定棚改各方預期、化解各方矛盾糾紛、促進和諧棚改具有重要的現(xiàn)實意義。

(一)提高征收標準和補償范圍規(guī)定的明確性

征收補償中不確定性和模糊性是影響征收補償行為規(guī)范性的重要問題，要通過法律修訂、操作規(guī)程等方式提高征收標準可衡量性，拓寬征收補償范圍，提高房屋征收補償行為的可預期性、可衡量性。具體來說：一是鼓勵政府部門以規(guī)章或地方立法的方式，明確棚戶區(qū)征收決定中樓齡、房齡等征收認定標準，避免籠統(tǒng)認定或?qū)挿赫J定造成棚改被征收范圍的無限擴大。二是修訂現(xiàn)行法律法規(guī)制度，明確公共利益判斷標準，對征收目的是否為了公共利益進行審查判斷?？赏ㄟ^修訂房屋征收與補償條例，增加公共利益排除條款，將棚改征收行為是否符合公共目的納入司法審查范圍，增強棚戶區(qū)改造的正當性。三是拓寬征收補償范圍。通過修訂房屋征收與補償條例，提高征收補償標準、拓寬增收補償范圍。如將房屋市場價格認定按照“被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”標準適當調(diào)高；將征收可能造成的直接損失與可能存在的就業(yè)、教育、醫(yī)療等間接損失一并納入補償范圍，保障被征收戶的權益不因征收行為遭受損失；房屋置換補償方面，明確以原住房套內(nèi)居住面積為最低置換標準；增強被征收人對補償安置選擇權，允許被征收人在房屋置換、貨幣補償?shù)冗x擇上有更大權利，通過增強補償安置的靈活性提升被征收人的積極性；支持政府將部分被征收人納入社會救助范圍，以保障被征收人最低生活需求。

(二)修訂《國有土地上房屋征收與補償條例》，依法保證利益相關者原告訴訟資格

原告主體地位的規(guī)定存在下位法與上位法相抵觸，導致原告訴訟資格過窄，“利害關系人”依法維護自身權利受到影響。從司法實踐來看，根據(jù)2019年11月12日《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條，認為征收征用補償協(xié)議損害其合法權益的被征收征用土地、房屋等不動產(chǎn)的用益物權人、公房承租人提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。該規(guī)定突破了合同的相對性原則，賦予了征收補償協(xié)議中的公房承租人、用益物權人原告主體資格，從法律層面保障了承租人與用益物權人在內(nèi)的較為全面的被征收利害關系人的實體權益。

從《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定適用性來看，解決了用益物權人、公房承租人對征收征用補償協(xié)議的原告訴訟主體資格問題，無法解決利害相關人對房屋征收決定提起行政訴訟的原告主體資格困境。因此，一方面要及時修訂《國有土地上房屋征收與補償條例》第十四條“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”和第二十六條第三款“被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”的法律規(guī)定，即解決《國有土地上房屋征收與補償條例》與《行政訴訟法》相抵觸問題，也彌補《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定局限性問題，解決征收利害關系人對房屋征收決定不服提起行政訴訟的主體資格問題。另一方面，要關注歷史遺留問題和新規(guī)新挑戰(zhàn)問題。實踐中，利害關系人維權可能受訴訟時效、征收項目完成度及與房屋產(chǎn)權人民事途徑維權等多方因素影響，因征收補償協(xié)議而出現(xiàn)的遺留問題可能無法完全解決，繼而復發(fā)。同時，《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條新規(guī)必然給政府帶來新挑戰(zhàn)：因拆遷補償問題所引發(fā)的當事人之間的民事糾紛向著當事人與政府間的行政糾紛轉(zhuǎn)換、原本權利人的保障實現(xiàn)從間接解決到直接解決，在此過程中政府負擔必然會加重。短時間內(nèi)因征收問題而引發(fā)的行政訴訟可能大量增加，無形中增加了征收過程中的政府壓力，政府如何妥善協(xié)調(diào)各方之間的利益關系成為重要挑戰(zhàn)。

(三)完善、擴大棚戶區(qū)改造中司法救濟范圍

從棚戶區(qū)改造征收實踐來看，司法機關僅有權對征收補償行為的合法性進行審查，引發(fā)了被征收人權益保護漏洞。因此，一方面應賦予法院依法開展合理性審查的權利。推進法院對征收補償行為的合理性審查，不僅是對被征收人的保護，也是對政府權力行使的限制，從一定程度上規(guī)制征收過程中的不合理、不規(guī)范行為。從某種意義上而言，只有從司法角度確定對征收補償行為的合理性審查，才能在實質(zhì)上保障被征收人的征收補償權益，從而實現(xiàn)真正意義上的合法合理征收。二是賦予部分征收補償過程性行為可訴性，進一步完善對征收過程中的權利保障。發(fā)布征收公告、補償方案、房屋價格評估等環(huán)節(jié)作為征收補償?shù)倪^程性行政行為，按照現(xiàn)行法律規(guī)定不具有可訴性。但實際操作過程中，行政機關作出征收決定后會對外發(fā)布公告，征收公告內(nèi)容包含房屋征收目的、具體范圍、安置補償方案及當事人的訴訟權利等。盡管公告本身作為載體是不可訴的，但其對外發(fā)生效力已對被征收人及其他利害關系人的權利義務產(chǎn)生實質(zhì)性影響，根據(jù)行政訴訟法原則和利害關系理論，上述行為應當納入可訴行政行為范疇。

最后，要明確排除部分征收補償過程性行為的可訴性。征收補償方案作為整個棚改征收項目中的一環(huán)，《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規(guī)定：房屋征收部門應擬定征收補償方案，并組織有關部門進行論證，征求公眾意見，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合征補條例規(guī)定的，應組織聽證會并根據(jù)聽證會情況修改方案。從《國有土地上房屋征收與補償條例》可以看出，征收補償方案僅僅是征收內(nèi)容確定后，在流程中的計劃和安排，并未實際影響當事人的權利義務，因此不具有可訴性。此外，房屋價值評估作為訴訟中頻繁出現(xiàn)的問題，其結(jié)果與程序通常會遭到絕大多數(shù)被征收人的不滿。但對于評估機構(gòu)的選擇是通過被征收人協(xié)商確定，協(xié)商不成的通過多數(shù)決定或隨機選定等方式確定。被選定的評估機構(gòu)獨立客觀地作出評估結(jié)果，非行政行為，自然在行政訴訟中不應具有可訴性。

(四)明確征收補償與國家賠償之間的界限

審判過程中對征收補償與國家賠償之間界限的模糊在整體上起到了規(guī)制拒不拆遷、惡意訴訟以及惡意抬高補償金額的惡意維權行為，維護了政府在棚戶區(qū)改造過程中的主導地位。但在一定程度上對正常權益受損的被征收人帶來了壓力，使其權益難以維護，判決存在的特定傾向性現(xiàn)象，降低了被征收人及利害關系人對司法行政部門的好感度。司法部門在審判過程中，不應當僅僅引導被征收人理智維權、合法維權，還應當重視對征收補償這種公權力的有效制約，強化國家賠償在征收違法行為中的懲罰與警示作用，司法監(jiān)督政府合法拆遷、合法行政，從本質(zhì)上化解征收行為與被征收人之間的對立處境。

隨著城市化進程的不斷推進，棚戶區(qū)改造是當今社會必須面對的問題，公共利益與個人利益之間的平衡成為征收問題中最根本的落腳點。法律的滯后性決定了任何法律的出現(xiàn)都存在部分權利保障的空白，《國有土地上房屋征收與補償條例》亦是如此，因棚戶區(qū)改造引發(fā)的法律問題的日益凸顯，也在推動征收法律與司法實踐的日趨成熟。在追求公共利益的當下，維護好被征收人合法應有權益，完善司法救濟與監(jiān)督，對減少棚戶區(qū)改造矛盾、維護社會穩(wěn)定和促進城市健康發(fā)展至關重要，以期真正實現(xiàn)被征收人在征收中受益與城市化飛速發(fā)展的雙贏局面。