葉志東

(中共衢州市委黨校，浙江 衢州 324000)

非中心城市是一個(gè)城市在功能與空間上的經(jīng)濟(jì)地理概念，是相對于人口與資源密集的中心城市而言的，與中心城市相比，屬于城鎮(zhèn)化尚未達(dá)到高級階段時(shí)的城市空間形態(tài)。就浙江省而言，呈現(xiàn)出以杭州、寧波為代表的中心城市都市圈經(jīng)濟(jì)，但相對于浙西南部地區(qū)則是發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級滯后、傳統(tǒng)資源要素豐富但高端要素聚合不足、缺少特色等問題。2015年，浙江省提出了建設(shè)百個(gè)特色小鎮(zhèn)，其目的之一是試圖通過建設(shè)一批有特色產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵又具人文、生態(tài)旅游與社區(qū)功能的特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，通過有效投資來推動產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。那么對于目前居于非中心城市地區(qū)要素資源從哪里來？除了本身動能需再激發(fā)以外，融入都市圈并以特色小鎮(zhèn)為投資熱點(diǎn)，從特色產(chǎn)業(yè)獲得動能也是一條重要的路徑。

從既有理論看，都市圈中心城市呈現(xiàn)人口規(guī)模大，非農(nóng)業(yè)人口水平高于其他區(qū)域，整個(gè)區(qū)域的城市化水平較高[1]，經(jīng)濟(jì)呈總量高而且產(chǎn)業(yè)間融合聯(lián)系緊密，人才資本等高級要素豐富、密度高，有產(chǎn)、城、人、文一體化融合的特點(diǎn)，這是都市圈中心城市維持競爭優(yōu)勢的基礎(chǔ)[2]。在原有傳統(tǒng)交通條件下，要素流動呈現(xiàn)中心——外圍模型[3]，即區(qū)域內(nèi)距離決定各周邊城市吸引要素的引力大小以及要素優(yōu)勢對外影響力的大小隨距離而衰減。近年來，高鐵等快速交通的發(fā)展改變了原有的要素空間流向，使得非中心城市對要素的吸引力加大，要素流動逐步均衡。這使得多城一體化成為可能，非中心城市的經(jīng)濟(jì)區(qū)位度改變成為可能。

一、特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是一種吸引有效投資的制度性安排

黨的十九屆四中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，政府須深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。隨著要素市場化配置機(jī)制的完善，政府從直接參與市場轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^規(guī)劃和間接協(xié)調(diào)，要素資源跨區(qū)域流動配置主要靠市場的效率及收益的激勵(lì)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為要素區(qū)域間流動的載體，不僅能有效地配置轉(zhuǎn)出地和承接地的資源，拓展就業(yè)和發(fā)展空間，還能推動跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚和重構(gòu)升級。政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策的制定，恰恰是為符合區(qū)域調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并使之合理化營造的制度安排，實(shí)際目的就是為高質(zhì)量要素的注入產(chǎn)生流動的預(yù)期。

1.制度安排產(chǎn)生信任預(yù)期

吳敬璉認(rèn)為，市場功能一是有效地配置資源，二是形成共存的激勵(lì)機(jī)制。可見，市場制度安排的目的之一是產(chǎn)生投資人的信任，吸引要素政策的背后是資本對制度安排的信任。而信任關(guān)系是社會資本和要素流動的基礎(chǔ)和原因[4]，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)需求、資源配置效率、區(qū)域協(xié)調(diào)一體化以及其他經(jīng)濟(jì)因素的驅(qū)動等。建設(shè)特色小鎮(zhèn)則是一區(qū)域市場主體在地理區(qū)位、文化、產(chǎn)業(yè)方面形成一個(gè)有制度保障的特色產(chǎn)業(yè)聚集體，并以此來強(qiáng)化資本的信任度并產(chǎn)生激勵(lì)，正如《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出：“特色小鎮(zhèn)是在原有塊狀經(jīng)濟(jì)、工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上以推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶動特色產(chǎn)業(yè)升級新方案，是一種融合了產(chǎn)業(yè)特色、人文氣息、生態(tài)環(huán)境美及旅游與社區(qū)功能的市場制度安排?！盵5]其本質(zhì)是制造讓資本有信任預(yù)期的制度安排，目的是試圖通過其特色驅(qū)動要素流入，培育出具有區(qū)域競爭的新優(yōu)勢。

2.定向政策造就形成產(chǎn)業(yè)的空間

在吸引投資加快發(fā)展背景下，通過規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整來形成產(chǎn)業(yè)的空間是有效的，因?yàn)檎漠a(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈的、多項(xiàng)的“定向優(yōu)惠”激勵(lì)傾向，促使資本收益的杠桿形成。特色小鎮(zhèn)指導(dǎo)政策(獎(jiǎng)勵(lì)政策)給出的結(jié)果就是促成特色產(chǎn)業(yè)在特定的空間集聚，即通過土地獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)、稅收優(yōu)惠等“定向優(yōu)惠”激勵(lì)特色小鎮(zhèn)投資熱點(diǎn)的形成，這就是這種政策所期待的良性循環(huán)結(jié)果。

3.特色小鎮(zhèn)的塑造讓特色產(chǎn)業(yè)在非中心城市集聚

所謂的“特色產(chǎn)業(yè)”，廣義地看是“人無我有，人有我優(yōu)”；而從區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)的視角狹義地看，特色產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)應(yīng)該是區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈力圖擺脫區(qū)外價(jià)值鏈或者價(jià)值網(wǎng)路的低端鎖定地位，實(shí)現(xiàn)向高端價(jià)值鏈的地位攀升。然而，由于地區(qū)之間差異性、發(fā)展的非均衡性，導(dǎo)致不同的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚狀況不同，即便是同一區(qū)域，處于不同發(fā)展階段、不同發(fā)展背景下的，其集聚創(chuàng)新資源的方式、過程、集聚要素資源的類別也會呈現(xiàn)一定的差異性。伴隨著發(fā)展方式、發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)開始從單一數(shù)量型、均質(zhì)化的同構(gòu)集聚，逐步變?yōu)楦谫Y源合理配置和有效利用的分化和多向重組，并且成為當(dāng)下特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢。特別需要?jiǎng)?chuàng)新理念、人文要素的嵌入，使其成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)重構(gòu)中的一個(gè)重要變量，改變原有均質(zhì)同化型的集群，使創(chuàng)業(yè)群向創(chuàng)新群過渡。在此過程中有多種原因促成產(chǎn)業(yè)再次分化，即產(chǎn)業(yè)的細(xì)分集聚彰顯特色。一般而言，要素是向都市圈中心城市集聚的，但也有例外指向非中心，這可以理解為高級化的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。一種是專業(yè)化分工型的特色產(chǎn)業(yè)集聚，主要是依靠空間臨近的非中心城市的要素洼地或產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點(diǎn)，由此產(chǎn)生、形成特色產(chǎn)業(yè)集聚；而另一種則是利用非中心的區(qū)位文化的磁力，這種文化則是偏向于歷史傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，特別是把傳統(tǒng)加工作為產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)張點(diǎn)，用文化延伸特色產(chǎn)業(yè)的市場范圍，如特色小鎮(zhèn)用當(dāng)?shù)靥厣幕c特色產(chǎn)業(yè)多元的融合來塑造產(chǎn)業(yè)集聚的外延。

4.政策的牽引與文化的滲透

近年來，非中心城市對資本等要素的招引力度大于以往年份，區(qū)域政府招商引資的產(chǎn)業(yè)政策制度(包括投入政策、土地政策、稅收政策、信貸政策等)旨在提高土地利用效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，客觀上成為特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)的牽引力，引導(dǎo)激勵(lì)核心企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈利益相關(guān)群體間以共享、合作方式，朝著共同目標(biāo)投入，形成特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的融合重構(gòu)行為。根植文化從本質(zhì)上來說是一種非經(jīng)濟(jì)力量，但社會人文因素特別是一些企業(yè)活動必須根植于當(dāng)?shù)厣鐣幕母鞣N關(guān)系中。這種社會人文因素有較濃厚的地域色彩，讓人有較強(qiáng)的認(rèn)知識別特征，或許不可模仿復(fù)制，并可能會對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到深度的影響，促進(jìn)特定的產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)細(xì)分產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步集聚發(fā)展。承載傳統(tǒng)文化的特色小鎮(zhèn)及其主導(dǎo)的歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)應(yīng)屬于此驅(qū)動力分化出的范疇。

二、特色小鎮(zhèn)是區(qū)域合作形成的要素外溢聚集點(diǎn)

非中心城市以特色小鎮(zhèn)政策吸引都市圈資本要素拓展產(chǎn)業(yè)平臺是有條件的，其中之一就是要將關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)社會因素融入都市圈。融入都市圈的方法之一是通過區(qū)域合作來推動，如區(qū)域間政府通過共制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、互聯(lián)交通、共建環(huán)境、促進(jìn)民間交流、資源共享等一系列舉措拉近距離。其中，產(chǎn)業(yè)合作就是通過多方努力，使得非中心城市“享有”都市圈成員“待遇”，或成為其中一員，接受都市圈的產(chǎn)業(yè)輻射，培育特色產(chǎn)業(yè)，提升區(qū)域綜合發(fā)展水平，這里最關(guān)鍵的是通過合作形成共享與互惠的要素資源外溢聚集點(diǎn)。

1.區(qū)間條件的優(yōu)劣是合作機(jī)制產(chǎn)生的條件

產(chǎn)業(yè)和城市是構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)方面，都市圈常常表現(xiàn)為核心競爭力豐沛的區(qū)域板塊[6]。加入都市圈區(qū)域一體化，其實(shí)可以看成是一個(gè)非中心城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)對區(qū)域一體化的反應(yīng)，實(shí)質(zhì)就是要達(dá)到充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，通過合理的地域分工，在全區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體效益的動態(tài)過程。都市圈內(nèi)城市間有相對便利的交通，方便于連接人流、物流以及信息流、資金流等。相對于都市圏城市，非中心城市有兩個(gè)短期的顯性比較劣勢：一個(gè)是本區(qū)域缺乏強(qiáng)大的要素或資源，沒有經(jīng)濟(jì)能量向外部輸出或外溢；另一個(gè)是非中心城市面臨來自外部及周邊的吸引要素的同質(zhì)化競爭，如招商引資和人才吸引政策的競爭挑戰(zhàn)。非中心區(qū)位條件并不是沒有優(yōu)勢的，可以通過轉(zhuǎn)化與催化，讓都市圈集聚的要素資源依照設(shè)定的路徑外溢，這個(gè)路徑就是基于非中心城市與中心城市都市圈的合作機(jī)制。

2.融入都市圈的合作是促成比較優(yōu)勢的催化劑

融入都市圈需要具備一定的經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件，如地理共同性、資源相似性或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征存在一定的互補(bǔ)關(guān)系。當(dāng)然也可以以一定的行政區(qū)劃或經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)橐劳?，在大的區(qū)域空間內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，如浙江省內(nèi)的山海協(xié)作等。區(qū)域合作是建立在互補(bǔ)與發(fā)揮比較優(yōu)勢基礎(chǔ)上的區(qū)際橫向聯(lián)合，落腳點(diǎn)是促進(jìn)資源和要素跨地區(qū)自由流動與優(yōu)化配置，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)的利益最大化為目標(biāo)，讓非都市區(qū)域從更大的空間尋找本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的各種要素(資本、技術(shù)、人才、市場等)。當(dāng)然，完備的利益共享機(jī)制既是合作的動力與保障，也是與都市圈的合作促成比較優(yōu)勢突顯的催化劑。

3.靠分工多元改變劣勢是提升非都市區(qū)域優(yōu)勢的途徑

多元的區(qū)域分工驅(qū)動力使得產(chǎn)業(yè)特色分化的形態(tài)也具多元性，這種多元的特色產(chǎn)業(yè)通過市場的配置及排列組合不斷優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)的格局，通過特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，改變非都市區(qū)位的劣勢。

一是通過項(xiàng)目引入，以主導(dǎo)項(xiàng)目整合區(qū)域內(nèi)外資源而形成的特色產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)鏈招商是政府作為特色產(chǎn)業(yè)集聚主體行為的一種外在表現(xiàn)。政府通過完善政策制度環(huán)境，特別是涉及具體的要素價(jià)格、稅收優(yōu)惠、收益補(bǔ)償?shù)确矫嬲?，吸引區(qū)域內(nèi)外的主導(dǎo)項(xiàng)目入駐，促使圍繞產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)一步深化企業(yè)間合作，形成以一個(gè)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目帶動的產(chǎn)業(yè)融合。

二是圍繞都市圈資源擴(kuò)展和衍生特色產(chǎn)業(yè)。以產(chǎn)業(yè)空間、產(chǎn)業(yè)平臺為資源配置區(qū)間，實(shí)現(xiàn)了特定區(qū)域內(nèi)要素資源的整合，其特點(diǎn)是具備比較完備的創(chuàng)新資源。當(dāng)然，傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并不是老舊夕陽產(chǎn)業(yè)，而是一種傳統(tǒng)性與多元性融合，突出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特色并兼具旅游與社區(qū)功能，關(guān)鍵是在特色小鎮(zhèn)平臺上可以進(jìn)行衍生與拓展。

三是從“產(chǎn)城人文”融合到均質(zhì)與極化。非中心城市特色小鎮(zhèn)也可以是特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一種特殊形態(tài)，貫穿有濃厚的文化基因，建設(shè)過程有“示范”的作用。相對于都市圈的新興產(chǎn)業(yè)，非中心城市特色小鎮(zhèn)反而是比較多的根植于傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并以此作為園區(qū)(平臺)發(fā)展基礎(chǔ)。在政府與市場的雙重作用下，小鎮(zhèn)結(jié)合“產(chǎn)城人文”的功能，把特色產(chǎn)業(yè)與休閑旅游、傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)技藝、電子商務(wù)及金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相融合，形成非行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)平臺和創(chuàng)新空間，加快吸引高端要素的集聚，實(shí)現(xiàn)與都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)均質(zhì)(均一)，甚至向節(jié)點(diǎn)(極化)區(qū)發(fā)展。

三、非中心城市特色小鎮(zhèn)發(fā)展比較與啟發(fā)

1.浙江省五市特色小鎮(zhèn)發(fā)展比較

都市圈中心城市與非中心城市間產(chǎn)業(yè)形態(tài)表現(xiàn)有明顯的圈層結(jié)構(gòu)，什么樣的區(qū)位和什么樣的產(chǎn)業(yè)適合布局建設(shè)特色小鎮(zhèn)？處于不同距離的圈層、都市圈區(qū)位度、臨近度(包括經(jīng)濟(jì)和行政的縱向、橫向關(guān)系，關(guān)聯(lián)性，層次性)，其特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局也不盡相同。如處于杭州周邊的距離100km以內(nèi)的湖州、紹興，距離杭州200—300km的衢州與麗水特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型就有明顯的不同。從浙江省前五批創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)類型比較可以看出(見表1)，杭州都市圈及周圍地區(qū)特色小鎮(zhèn)是以制造業(yè)或數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主，因?yàn)榕c都市圈的中心城市存在便捷交通、結(jié)構(gòu)上相互依賴又各具特色，從而形成一個(gè)有機(jī)整體。而非中心城市區(qū)位則是利用快速交通架構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)的交互作用，將旅游業(yè)或歷史經(jīng)典文化作為先導(dǎo)輔佐產(chǎn)業(yè)，試圖實(shí)現(xiàn)都市圈的副中心?？梢娞厣℃?zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局，會輻射影響特色小鎮(zhèn)周邊的發(fā)展，顯現(xiàn)不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。

一是利用機(jī)制對接、產(chǎn)業(yè)對接、功能對接優(yōu)勢。如嘉興海寧陽光科技小鎮(zhèn)利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，著眼高端制造方向，提供優(yōu)化光伏、光熱、光電主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過多年建設(shè)均形成完整產(chǎn)業(yè)鏈。7家小鎮(zhèn)擁有超億元企業(yè)，其中，光伏產(chǎn)業(yè)為全省最大體量光伏組件制造基地；光熱產(chǎn)業(yè)占全國太陽能熱水器市場額達(dá)35%；光電照明產(chǎn)業(yè)則擁有新廚電集成灶行業(yè)首條自動化生產(chǎn)線和全自動高智能化立體倉庫。湖州德清地理信息小鎮(zhèn)利用都市圈合作機(jī)制和功能優(yōu)勢，借助世界地理信息大會、中國測繪學(xué)會學(xué)術(shù)年會和中國測繪地理信息技術(shù)裝備博覽會等會展經(jīng)濟(jì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集聚高端要素，打造國際地理信息交流合作中心、全國地理信息科技創(chuàng)新中心、全國地理信息大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中心，集成著地理信息獲取、處理、應(yīng)用、服務(wù)的完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。嘉興南湖基金小鎮(zhèn)同樣也是利用都市圈經(jīng)濟(jì)地理的功能聚集了世界500強(qiáng)投資項(xiàng)目，吸引大量上市公司。目前，已有超過47個(gè)上市公司項(xiàng)目落戶。

二是利用相關(guān)要素的特殊性與都市圈周邊便捷優(yōu)勢。由于同在都市圈的一些生產(chǎn)要素被視為非同質(zhì)的，至少有一部分相關(guān)的要素是不可流動的，因此，充分利用都市圈周邊交通便捷優(yōu)勢尤為重要。如新昌萬豐航空特色小鎮(zhèn)，利用通航產(chǎn)業(yè)的特殊性吸引航空產(chǎn)業(yè)企業(yè)、各類高端俱樂部、國際知名品牌企業(yè)、金融與保險(xiǎn)類高端企業(yè)，建設(shè)國家級通航產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)、國家級空中游覽基地，參與全國通用航空旅游聯(lián)盟，形成產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、引入資源、市場客戶等優(yōu)勢。

但是，也有接而未融、融圈效應(yīng)亟待加強(qiáng)的情形。當(dāng)下的交通網(wǎng)絡(luò)和信息通信等體系日趨完善，特別是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)梯級轉(zhuǎn)移向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高端裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)變，城市間合作更需要深耕，做到內(nèi)容大于形式。非中心城市需努力尋找機(jī)遇，在都市圈中心城市新一輪空間布局優(yōu)化、城市新區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中獲得更廣闊的融合機(jī)會。如果僅僅依靠旅游類等特色小鎮(zhèn)來吸引資源，就會使獲得的發(fā)展空間有限。換言之，依靠招引傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)特色小鎮(zhèn)帶動輻射效應(yīng)也有限，也會出現(xiàn)接而未融的情形，難以融合帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.啟發(fā)：重塑政策空間是特色小鎮(zhèn)吸引要素的要因

吸引產(chǎn)業(yè)投資既是催生特色小鎮(zhèn)帶動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動因，也是非中心城市借特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目創(chuàng)建擴(kuò)大有效投資的一個(gè)舉措。通過特色小鎮(zhèn)差異比較，制定區(qū)域聯(lián)動政策是吸引要素的要因，因此，建議逐級制定基于區(qū)域區(qū)位特征的規(guī)劃及政策來優(yōu)化環(huán)境。特別是這幾年，浙西南部的衢州市、麗水市的固定資產(chǎn)投資增幅在全省排位并不樂觀，轉(zhuǎn)型升級壓力較大，需要培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，拉動區(qū)域發(fā)展。目前，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是招商引資融入杭州都市圈的良好政策窗口期，但需要根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況重新定位，重新審視融入都市圈的戰(zhàn)略意義及發(fā)展目標(biāo)，建立以吸引都市圈要素外溢及促進(jìn)要素自由流動的機(jī)制體制，讓區(qū)域外部的“增量”要素資源來激活本區(qū)域“存量”資源，實(shí)現(xiàn)建設(shè)成升級版的特色小鎮(zhèn)。

表1 浙江省五市五批次創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型比較

四、非中心城市特色小鎮(zhèn)融入都市圈發(fā)展的對策

非中心城市處都市圈外緣，地理位置上接收都市圈要素優(yōu)勢不明顯，經(jīng)濟(jì)增長不僅受到政府財(cái)政支出、公共服務(wù)水平等內(nèi)部因素的影響，還受到對手城市競爭的影響。需要著重通過營造熱點(diǎn)、融入都市圈、塑造營商制度氛圍對特色小鎮(zhèn)制度進(jìn)行升級，通過政企聯(lián)動，拓展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)空間吸引要素。因此，在發(fā)展過程中要定位明確，發(fā)揮自己的特色，利用好基于交通體系與中心城市形成分工合作的關(guān)系。

1.通過營造制度氛圍，對特色小鎮(zhèn)制度進(jìn)行升級

通過落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略體系，營造制度環(huán)境、營商氛圍，對特色小鎮(zhèn)制度進(jìn)行升級，拓展特色產(chǎn)業(yè)空間?？梢哉f，由地方政府發(fā)起的特色小鎮(zhèn)建設(shè)及其特色小鎮(zhèn)的升級，是一個(gè)地方著力促進(jìn)發(fā)展均衡，通過融入都市圈達(dá)到吸引資本人才、推進(jìn)城市化政策的先行嘗試，是一種在城鄉(xiāng)治理合流中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口導(dǎo)入和文化傳承的功能融合。發(fā)展戰(zhàn)略體系明確了特色小鎮(zhèn)升級是近年來的戰(zhàn)略任務(wù)，所以需要重視特色小鎮(zhèn)建設(shè)升級對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動作用，比較其對區(qū)域發(fā)展的貢獻(xiàn)及作用機(jī)理，依靠戰(zhàn)略政策的落地吸引要素和重構(gòu)制度來激活區(qū)域發(fā)展，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)成長與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.立足于特色聯(lián)動政策，多核多業(yè)吸引要素

從都市圈招引投資特色小鎮(zhèn)離不開特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)要在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生輻射離不開產(chǎn)業(yè)支撐，建立具有特色的政府聯(lián)動政策機(jī)制，多核多業(yè)吸引要素尤為重要。小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)培育的過程實(shí)際是一個(gè)特色產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈形成的過程，立足于特色的多核多業(yè)吸引機(jī)制和產(chǎn)業(yè)選擇決定著小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈建設(shè)。特色小鎮(zhèn)的培育創(chuàng)建過程，實(shí)際上是一個(gè)各種資源導(dǎo)入的過程，而資源量決定著特色小鎮(zhèn)規(guī)模，資源品質(zhì)決定著小鎮(zhèn)品質(zhì)。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與區(qū)域合作包含產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作與產(chǎn)業(yè)鏈的合作，利用融入都市圈合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)要素的網(wǎng)絡(luò)化組合與分區(qū)整合。一方面，對接好中心城市的主導(dǎo)引領(lǐng)作用；另一方面，發(fā)揮好非中心城市的比較優(yōu)勢，如擴(kuò)大制造業(yè)、數(shù)字信息產(chǎn)業(yè)及附屬配套的低價(jià)要素供給(短期補(bǔ)貼)，產(chǎn)生外向吸引的能量。實(shí)現(xiàn)以特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)提升城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，主動承接都市經(jīng)濟(jì)，在新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散中不斷壯大綜合實(shí)力。

3.立足于改善營商環(huán)境，抓住聯(lián)動政企的關(guān)鍵點(diǎn)

黨的十九屆四中全會提出，健全支持民營經(jīng)濟(jì)、外商投資企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境，完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系。發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)和服務(wù)創(chuàng)新的職能，構(gòu)建新型政商關(guān)系，從“管理型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”是實(shí)現(xiàn)政企聯(lián)動的關(guān)鍵因素。政府在小鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)始終是引導(dǎo)者和規(guī)劃者，創(chuàng)造一個(gè)適宜特色小鎮(zhèn)發(fā)展的外部環(huán)境是政府制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，要設(shè)計(jì)良好的制度引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)進(jìn)駐、投資與發(fā)展向有序演化。制度中還要有各方有機(jī)融入共享共治的思維理念，利用政府協(xié)調(diào)與聯(lián)席辦公的制度優(yōu)勢，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)參與共治共管；設(shè)計(jì)平等對待的市場機(jī)制，引入與小鎮(zhèn)核心企業(yè)有較高融合度的中、小型企業(yè)，進(jìn)行企業(yè)間的合作，這樣有利于人才、技術(shù)、資源等各種要素的自由流動和優(yōu)化組合。政府在完善協(xié)調(diào)機(jī)制的同時(shí)，還要進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)調(diào)功能，完善市(縣)級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系特色小鎮(zhèn)責(zé)任制，試行領(lǐng)導(dǎo)參與小鎮(zhèn)項(xiàng)目聯(lián)合辦公制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大項(xiàng)目推進(jìn)過程中遇到的問題，督促與幫助相兼容的服務(wù)機(jī)制，幫助特色小鎮(zhèn)完成從培育到創(chuàng)建，再到命名、考核和驗(yàn)收的制度。

4.建立小鎮(zhèn)一體化服務(wù)平臺，讓制度聯(lián)動鏈條暢行

在創(chuàng)建的小鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，可建立一個(gè)一體化服務(wù)平臺，讓制度在特色小鎮(zhèn)暢行無阻。以當(dāng)?shù)卣蛘吖芪瘯榛A(chǔ)建設(shè)一體化公共服務(wù)平臺，運(yùn)作行政辦事中心，使特色小鎮(zhèn)企業(yè)的政務(wù)辦理在區(qū)內(nèi)基本完成；特色小鎮(zhèn)公共服務(wù)平臺應(yīng)集成產(chǎn)業(yè)招商、人才、技術(shù)、融資等功能，這種一體化可為特色小鎮(zhèn)內(nèi)的大、小企業(yè)辦理產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)、市場咨詢以及融資一站式服務(wù)。特別是人才與金融平臺的建設(shè)尤為重要，人才平臺能夠吸引都市圈優(yōu)秀創(chuàng)新人才參與特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)群，以保證創(chuàng)新服務(wù)體系的人才支撐。金融平臺除了為企業(yè)提供融資信息以外，還可以嘗試與都市圈中心城市合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，與特色小鎮(zhèn)核心企業(yè)合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金管理公司，幫助小鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)展壯大解決融資問題。

5.用好聯(lián)動政策，促成共享互利的融圈發(fā)展機(jī)制

一是融入都市圈要以共享為目標(biāo)，形成具有“特色”的合作驅(qū)動機(jī)制。特色小鎮(zhèn)的不同參與主體之間的相互合作是通過形成以水平聯(lián)系為主、以垂直聯(lián)系為輔構(gòu)成的關(guān)系。要保持這種關(guān)系的長存，在建立利益共享的機(jī)制時(shí)應(yīng)遵循各主體的優(yōu)勢互補(bǔ)和共同發(fā)展原則，這是保證特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)平臺的各主體相互平等的“特色”。這種以利益共享為目標(biāo)的組織制度和互動關(guān)系，也是保障各個(gè)企業(yè)投資合作，發(fā)揮各自特長的制度優(yōu)勢，從而促進(jìn)各個(gè)主體在特色小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。

二是融入都市圈要有利益補(bǔ)償，形成具有“特色”的合作運(yùn)行機(jī)制。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)政策受經(jīng)濟(jì)形勢影響或?qū)⒊尸F(xiàn)一定的不確定性，所以，吸引都市圈城市投資的風(fēng)險(xiǎn)也日趨復(fù)雜化。如從浙江省幾個(gè)“光伏小鎮(zhèn)”的光伏產(chǎn)業(yè)受上網(wǎng)收購電價(jià)調(diào)整影響的例子看，幾乎不可能有哪一個(gè)投資者能夠保證投資的絕對安全，未來也不一定在小鎮(zhèn)的區(qū)域完成所有的投資。這就要構(gòu)建一種充分利用社會其他資源參與投資，從而保證特色小鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展，避免先前投資者游離于產(chǎn)業(yè)鏈之外，通過利益補(bǔ)償增強(qiáng)核心區(qū)域創(chuàng)新競爭力，這樣才能更好、更快、更有效率地實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)。

三是有聯(lián)動激勵(lì)機(jī)制，形成具有“特色”的合作保障。政府是當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與協(xié)調(diào)的主要推動力量，政府應(yīng)有所為有所不為，在保障都市圈城市企業(yè)投資小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)權(quán)益的基礎(chǔ)上，還要有各投資合作者的利益激勵(lì)機(jī)制，即建立區(qū)域以特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚合為重心的投資激勵(lì)機(jī)制。運(yùn)用好財(cái)政金融政策，在重點(diǎn)企業(yè)投資的領(lǐng)域加強(qiáng)政府財(cái)政工具在激勵(lì)中的主要作用，以彌補(bǔ)市場激勵(lì)的不足。同時(shí)，還應(yīng)大力發(fā)動社會的力量，積極鼓勵(lì)支持特色小鎮(zhèn)的招商引資工作，特別是借助社會力量激勵(lì)都市圈投資企業(yè)和個(gè)人的商業(yè)模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。