秦前紅 ，張 鵬

《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》（以下簡(jiǎn)稱為《海關(guān)法》）規(guī)定，海關(guān)是國(guó)家進(jìn)出關(guān)境的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，肩負(fù)著監(jiān)管進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、物品，以及征收關(guān)稅、查緝走私等職責(zé)。海關(guān)相較于其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，是一個(gè)比較特殊的監(jiān)督管理部門，它不僅擁有監(jiān)管和檢驗(yàn)檢疫①十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，明確“將國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署”。按照《海關(guān)總署關(guān)于機(jī)構(gòu)改革中若干事項(xiàng)的通知》（署廳發(fā)〔2018〕69號(hào)）要求，自2018年4月20日，出入境檢驗(yàn)檢疫以海關(guān)名義對(duì)外開展工作，統(tǒng)一上崗、統(tǒng)一著海關(guān)制服、統(tǒng)一佩戴關(guān)銜。權(quán)力，還可以依法對(duì)違反《海關(guān)法》及其他法律法規(guī)的行為行使行政處罰權(quán)，更為關(guān)鍵的是，海關(guān)緝私部門對(duì)走私犯罪案件行使刑事管轄權(quán)。在我們國(guó)家，像海關(guān)這樣同時(shí)擁有行政監(jiān)管權(quán)、行政處罰權(quán)以及刑事司法權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，并不多見。

海關(guān)的“三權(quán)銜接”與一般意義上的“兩法銜接”，既有區(qū)別又有聯(lián)系，它既面臨著一般意義上的“兩法銜接”問題，又有著自身“三權(quán)銜接”的特殊問題。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！雹凇饵h的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2017年版，第66頁。如何規(guī)范海關(guān)權(quán)力的運(yùn)行，完善“三權(quán)銜接”機(jī)制，推進(jìn)海關(guān)監(jiān)管權(quán)、行政處罰權(quán)和刑事司法權(quán)之間有效銜接，防止權(quán)力的濫用，在推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化的過程中，值得深思。

一、一般意義上“兩法銜接”機(jī)制分析

黨的十八大以來，我國(guó)初步構(gòu)建起中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。對(duì)于危害社會(huì)的各種違法行為，根據(jù)情節(jié)輕重和社會(huì)危害程度，我國(guó)一般實(shí)行“行政處罰”與“刑事制裁”并行的雙軌機(jī)制。對(duì)于行政違法行為，一般由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以行政處罰，追究行為人的行政責(zé)任；對(duì)于涉嫌構(gòu)成犯罪的行為，則一般由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，進(jìn)入刑事司法程序，依法追究違法者的刑事責(zé)任。

從法治實(shí)踐來看，為了有效打擊違法犯罪、保護(hù)公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序，行政處罰和刑事制裁是兩個(gè)必不可少的基本手段，同時(shí)兩者之間也需要緊密有效的銜接。有學(xué)者認(rèn)為①阮建華：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的現(xiàn)狀分析與完善對(duì)策》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期，第99頁。：行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“兩法銜接”機(jī)制）的核心是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件以及追究行政違法者的刑事責(zé)任，防止出現(xiàn)“以罰代刑”“有罪不究”“降格處理”等現(xiàn)象。而根據(jù)我國(guó)《刑法》第37條以及《刑事訴訟法》第177條的規(guī)定②我國(guó)《刑法》第37條規(guī)定：對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以根據(jù)案件的不同情況，由主管部門予以行政處罰或行政處分?！缎淌略V訟法》第173條規(guī)定：對(duì)不起訴人需要給予行政處罰、行政處分……人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。，“兩法銜接”機(jī)制應(yīng)是雙向銜接，不僅僅指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件，也包括刑事司法機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送不構(gòu)成刑事犯罪但依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰或者行政處分的行政違法案件。

黨的十八屆三中全會(huì)將“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”作為全面深化改革的重大問題之一，黨的十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序”，可見“兩法銜接”工作的重要性。但“兩法銜接”工作機(jī)制還存在有待進(jìn)一步完善的地方，在一定程度上姑息、縱容了部分違法犯罪行為，比如在形成打擊經(jīng)濟(jì)違法犯罪合力等問題上效果還不夠突出，在反走私領(lǐng)域的銜接制度還不夠完善。現(xiàn)實(shí)中，有案不移、有案難移、以罰代刑、以稅代罰等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。

（一）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的程序不夠完善

雖然各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中查辦的違法案件的數(shù)量較多，但是向刑事司法機(jī)關(guān)比如公安機(jī)關(guān)移送案件線索的數(shù)量很少。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，在于行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間案件的移送程序還不夠完善，相關(guān)法律幾乎都沒有做出具有可操作性的規(guī)定?！皩?shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間的案件移送存在很大的隨意性，涉及移送程序的很多具體問題都于法無據(jù)，比如移送的具體條件、移送的期限、受移送的機(jī)關(guān)、不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等都沒有可操作性的規(guī)定。”③唐文娟：《反思與推進(jìn)：我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制芻議》，載《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第4期，第81頁、第82頁。

（二）“兩法銜接”機(jī)制立法的層級(jí)較低權(quán)威性不夠

規(guī)定“兩法銜接”機(jī)制的法律依據(jù)主要是“一部行政法規(guī)、四部規(guī)范性文件”④一部行政法規(guī)：《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第310號(hào)令），四部規(guī)范性文件：《人民檢察院辦理行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（高檢法釋字[2001]4號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》（高檢會(huì)[2004]1號(hào)）、《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會(huì)[2006]2號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)[2011]8號(hào)）。。實(shí)踐中為進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)的程序和操作，許多地方政府出臺(tái)地方性規(guī)范對(duì)“兩法銜接”機(jī)制予以規(guī)定，人民檢察院與公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也聯(lián)合制定相應(yīng)規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范。上述規(guī)范存在立法位階不高，規(guī)范之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一等問題，導(dǎo)致存在有案難移、立案率低等現(xiàn)象?！罢邔用娓?、法治層級(jí)較低，制度剛性不足、權(quán)威性還不夠，尤其是可供具體操作和執(zhí)行的法治層面的依據(jù)難尋蹤跡，實(shí)際成效大打折扣”。⑤四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組：《促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接須由全國(guó)人大常委會(huì)立法解決》，載《中國(guó)檢察官》2011年第21期，第3頁。

（三）不依法移送的責(zé)任缺失

一項(xiàng)制度要真正發(fā)揮作用、達(dá)到應(yīng)有的成效，必須有切實(shí)可行的責(zé)任追究制度予以監(jiān)督保障。而反觀“兩法銜接”機(jī)制，完善的責(zé)任追究制度并未建立起來，無論是對(duì)移送案件的行政機(jī)關(guān)還是接受案件的機(jī)關(guān)，缺乏有效的責(zé)任追究制度進(jìn)行監(jiān)督和制約。比如對(duì)于移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，如果發(fā)生故意或者過失不履行移送職責(zé)或者不正確履行移送職責(zé)的，如何追究責(zé)任以及責(zé)任的劃分、責(zé)任的形式和追究的程序等缺乏明確的規(guī)定。再如，對(duì)于接受移送的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受移送予以立案而不立案的，同樣缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究制度。由此導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中存在“有案不移、以罰代刑”等突出問題。

二、海關(guān)“三權(quán)銜接”機(jī)制分析

海關(guān)“三權(quán)銜接”與一般意義上的“兩法銜接”相比，既有共性又有特性。海關(guān)“三權(quán)銜接”既包括一般意義上的行政執(zhí)法和刑事司法的“兩法銜接”，還包括監(jiān)管權(quán)和行政處罰權(quán)、監(jiān)管權(quán)與刑事司法權(quán)之間的銜接，同時(shí)還包括海關(guān)內(nèi)部行政處罰權(quán)和刑事司法權(quán)之間的銜接。根據(jù)上文的分析，“兩法銜接”機(jī)制的運(yùn)行還不太如人意，執(zhí)法實(shí)踐中仍然存在“以罰代刑”“以罰抵刑”等現(xiàn)象，海關(guān)的“三權(quán)銜接”機(jī)制同樣面臨這樣的社會(huì)責(zé)難。上述“兩法銜接”機(jī)制的特點(diǎn)和存在問題，在海關(guān)“三權(quán)銜接”中照樣存在。同時(shí)，海關(guān)“三權(quán)銜接”又有著自身的特點(diǎn)和運(yùn)行要求，與一般意義上的“兩法銜接”存在較大差異。目前學(xué)界對(duì)海關(guān)“三權(quán)銜接”機(jī)制缺乏系統(tǒng)的研究，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)理論的研究不夠清晰。

（一）海關(guān)“三權(quán)”運(yùn)行的演變

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《海關(guān)法》規(guī)定，海關(guān)作為國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，同時(shí)擁有進(jìn)出境監(jiān)管權(quán)、行政處罰權(quán)和刑事司法權(quán)，這些權(quán)力分別由海關(guān)內(nèi)部不同部門行使。隨著形勢(shì)的發(fā)展變化和機(jī)構(gòu)改革的深化推進(jìn)，海關(guān)“三權(quán)”的行使也發(fā)生著相應(yīng)的演變。

1.無刑事司法權(quán)的階段（1999年1月之前）。在組建海關(guān)緝私警察隊(duì)伍之前，海關(guān)只有監(jiān)管權(quán)、行政處罰權(quán)，并無刑事司法權(quán)。海關(guān)各業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)等監(jiān)管部門行使著進(jìn)出境監(jiān)管權(quán)，海關(guān)調(diào)查部門負(fù)責(zé)對(duì)違反海關(guān)法的走私違法活動(dòng)行使行政處罰權(quán)。對(duì)于涉嫌走私犯罪案件，海關(guān)無管轄權(quán)，由海關(guān)調(diào)查部門移送地方公安部門管轄。在這一階段，發(fā)生在進(jìn)出境環(huán)節(jié)的走私違法犯罪活動(dòng)的“兩法銜接”工作，以海關(guān)和地方公安部門為主。

2.有刑事司法權(quán)階段，緝私警察專門管轄走私犯罪案件（1999年1月至今）。1998年7月，全國(guó)打私工作會(huì)議決定改革海關(guān)緝私體制，組建海關(guān)緝私警察隊(duì)伍。1999年1月5日，正式成立海關(guān)總署走私犯罪偵查局。根據(jù)1998年7月9日的《國(guó)務(wù)院關(guān)于緝私警察隊(duì)伍設(shè)置方案的批復(fù)》（國(guó)函[1998]53號(hào)）規(guī)定，國(guó)務(wù)院決定建立走私犯罪偵查局，設(shè)在海關(guān)總署，受海關(guān)總署和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。走私犯罪偵查局負(fù)責(zé)對(duì)走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕和預(yù)審工作。該批復(fù)同時(shí)就兩法銜接原則予以明確規(guī)定：一方面緝私警察不承擔(dān)維護(hù)社會(huì)治安、打擊其他刑事犯罪的職責(zé)；另一方面，海關(guān)查緝的走私案件，不構(gòu)成走私罪的，由海關(guān)依法處理；涉嫌走私罪的，交由緝私警察偵查。緝私警察查緝的不構(gòu)成犯罪的走私案件，以及海關(guān)調(diào)查機(jī)構(gòu)交由緝私警察偵查、經(jīng)偵查不構(gòu)成犯罪的走私案件，交由海關(guān)依法處理。2001年1月1日正式實(shí)施的新《海關(guān)法》在法律層面明確了緝私警察的刑事司法主體資格。

3.海關(guān)行政處罰職能調(diào)整階段，緝私警察逐漸全面承擔(dān)海關(guān)行政處罰職能。

（1）第一階段，緝私警察承擔(dān)部分行政處罰職能（2003年1月至2005年5月）。根據(jù)2002年10月22日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于海關(guān)總署走私犯罪偵查機(jī)構(gòu)職能調(diào)整和更名的復(fù)函》（國(guó)辦函[2002]83號(hào)）的規(guī)定，將走私犯罪偵查局更名為緝私局，同時(shí)海關(guān)總署調(diào)查局承擔(dān)的查辦海上走私等部分查私辦案職能轉(zhuǎn)由緝私局承擔(dān)。此后，海關(guān)調(diào)查部門繼續(xù)負(fù)責(zé)查辦在調(diào)查稽查過程中發(fā)現(xiàn)的走私違規(guī)案件，其余的各類走私違法案件、走私犯罪案件由海關(guān)緝私部門負(fù)責(zé)查辦、偵辦。

（2）第二階段，緝私警察承擔(dān)全部走私違規(guī)案件行政處罰職能（2005年5月至2013年3月）。2005年5月，海關(guān)進(jìn)一步調(diào)整調(diào)查各部門職能，撤銷調(diào)查局，設(shè)立海關(guān)稽查部門，將原調(diào)查局承擔(dān)的對(duì)走私違規(guī)案件的立案調(diào)查、審理、處罰等職能移交緝私部門。至此，海關(guān)緝私部門全面承擔(dān)起違反《海關(guān)法》及相關(guān)法律的走私違規(guī)行政案件的處罰職能。

（3）第三階段，海上查緝走私職能移交海警承擔(dān)（2013年3月以來）。2013年3月，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，決定重新組建國(guó)家海洋局，成立中國(guó)海警局，將海關(guān)海上緝私職能整合至新成立的中國(guó)海警局。按照改革方案，海關(guān)不再承擔(dān)海上查緝走私職責(zé)，但仍保留內(nèi)河水上緝私職能。至此，除了海上查緝走私職能外，海關(guān)承擔(dān)的查緝走私行政處罰職能都由海關(guān)緝私部門承擔(dān)。

4.國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，海關(guān)承擔(dān)了原出入境檢驗(yàn)檢疫部門的檢驗(yàn)檢疫職能和行政案件處罰職能（2018年4月以來）。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將原質(zhì)檢總局承擔(dān)的檢驗(yàn)檢疫職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革時(shí)間表，自2018年4月20日起，原檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)統(tǒng)一以海關(guān)名義對(duì)外辦公。此次機(jī)構(gòu)改革后，海關(guān)增加了出入境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)職能。根據(jù)《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》及實(shí)施條例、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及實(shí)施條例、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，海關(guān)擁有了進(jìn)出境檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管權(quán)力和相應(yīng)的行政處罰權(quán)。

（二）海關(guān)“三權(quán)銜接”機(jī)制的現(xiàn)狀分析

海關(guān)“三權(quán)銜接”機(jī)制現(xiàn)狀可以從不同的視角和緯度進(jìn)行分析，既有外部的銜接、也有內(nèi)部銜接，但更多、更重要的是內(nèi)部銜接，因?yàn)樽咚竭`法犯罪等案件的辦案主體是海關(guān)自身，如何規(guī)范海關(guān)自身的權(quán)力運(yùn)行、保障當(dāng)事人權(quán)益顯得至關(guān)重要。

1.現(xiàn)行緝私新體制下的海關(guān)與其他執(zhí)法部門的“兩法銜接”情形。根據(jù)現(xiàn)行《海關(guān)法》的規(guī)定，目前我國(guó)實(shí)行“聯(lián)合緝私、統(tǒng)一處理、綜合治理”的緝私體制。海關(guān)與其他執(zhí)法部門的執(zhí)法銜接一般原則為：各行政執(zhí)法部門查獲的走私案件統(tǒng)一移送海關(guān)依法處理，對(duì)于涉嫌走私犯罪的，由海關(guān)緝私部門和地方公安按照刑事案件程序規(guī)定的管轄權(quán)予以辦理。①我國(guó)《海關(guān)法》第5條第2款規(guī)定：國(guó)家實(shí)行聯(lián)合緝私、統(tǒng)一處理、綜合治理的緝私體制。海關(guān)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、管理查緝走私工作。各有關(guān)行政執(zhí)法部門查獲的走私案件，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，移送海關(guān)依法處理；涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)、地方公安機(jī)關(guān)依據(jù)案件管轄分工和法定程序辦理。關(guān)于海關(guān)緝私部門對(duì)走私犯罪案件的管轄范圍，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（公安部令127號(hào)）第27條規(guī)定，海關(guān)緝私部門負(fù)責(zé)管轄的走私犯罪案件包括兩種類型：一是管轄中華人民共和國(guó)關(guān)境內(nèi)發(fā)生的涉稅走私犯罪案件；二是管轄發(fā)生在海關(guān)監(jiān)管區(qū)內(nèi)的非涉稅走私犯罪案件。

現(xiàn)行的緝私體制規(guī)定了走私行政案件由海關(guān)統(tǒng)一處理，各執(zhí)法部門包括工商、稅務(wù)、煙草專賣、地方公安等在執(zhí)法過程中，如發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人存在走私的嫌疑，在經(jīng)過初步查實(shí)后，應(yīng)將案件線索移交海關(guān)緝私部門依法進(jìn)行處理。如果各有關(guān)執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)涉嫌走私犯罪線索的，應(yīng)根據(jù)相關(guān)案件管轄分工分別移送海關(guān)緝私部門和地方公安辦理。因?yàn)楦鶕?jù)上述《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》關(guān)于海關(guān)緝私部門和地方公安的管轄分工來看，發(fā)生在海關(guān)監(jiān)管區(qū)外的非涉稅走私犯罪案件，如走私毒品罪、走私珍貴動(dòng)物及其制品罪等屬于地方公安管轄的案件范圍，其余的走私犯罪案件，應(yīng)該統(tǒng)一移交給海關(guān)緝私部門偵辦。

在執(zhí)法實(shí)踐中，其他行政機(jī)關(guān)移送的案件數(shù)量占比偏低，不是海關(guān)案件的主要來源。比如，2016年廣州海關(guān)緝私局共查獲各類走私違規(guī)案件4015宗，其中600宗來源于其他行政機(jī)關(guān)移送，占比僅達(dá)14%。②翟東堂、李旺、胡恩佳：《海關(guān)緝私兩法銜接機(jī)制若干問題研究》，載《石家莊學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期，第136頁。

2.海關(guān)內(nèi)部之間的“三權(quán)銜接”情形。海關(guān)是查辦走私犯罪案件的主體，自身也是案件的主要查獲來源渠道。包括兩個(gè)方面：一方面是海關(guān)監(jiān)管權(quán)與行政處罰權(quán)、刑事司法權(quán)之間的銜接。海關(guān)的通關(guān)、稽查、檢驗(yàn)檢疫、企業(yè)管理等監(jiān)管部門，在日常的進(jìn)出境監(jiān)管和業(yè)務(wù)辦理中發(fā)現(xiàn)的涉嫌走私違法線索和走私犯罪線索，移交給海關(guān)緝私部門處理；例如，2018年廣州海關(guān)緝私局查辦走私違法犯罪案件（包括行政處罰案件和走私犯罪案件）共4326宗，其中海關(guān)各部門移交緝私案件線索為1605條，占查發(fā)案件的37%。①此數(shù)據(jù)為筆者在海關(guān)實(shí)務(wù)工作中搜集而來。另一方面是海關(guān)行政處罰權(quán)和刑事司法權(quán)的銜接即“兩法銜接”。海關(guān)緝私內(nèi)設(shè)情報(bào)、偵查、査私等部門通過自偵、自查發(fā)現(xiàn)走私違法犯罪線索，從而由相應(yīng)部門予以行政立案或刑事立案辦理。以2018年廣州海關(guān)緝私局查辦走私犯罪案件情況為例，2018年共查辦走私犯罪案件269宗，其中海關(guān)緝私部門自查的案件136宗，占比50.66%。②此數(shù)據(jù)為筆者在海關(guān)實(shí)務(wù)工作中搜集而來。

緝私內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在對(duì)案件的不同分工管轄，既負(fù)責(zé)辦理行政案件，又行使刑事司法權(quán)，這是導(dǎo)致海關(guān)“兩法銜接”的主要根源。緝私內(nèi)設(shè)査私部門負(fù)責(zé)對(duì)走私違規(guī)行政案件的立案、調(diào)查工作，偵查部門負(fù)責(zé)對(duì)走私犯罪案件的立案、偵查工作。對(duì)于其他執(zhí)法部門、海關(guān)其他部門移送的案件線索或自身查發(fā)的線索予以行政立案后，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)涉嫌走私犯罪的，則由査私部門撤銷行政立案移送偵查部門予以刑事立案處理。另一方面，偵查部門對(duì)于刑事立案?jìng)赊k的案件經(jīng)偵查后發(fā)現(xiàn)不構(gòu)成走私犯罪的，如需予以行政處理，則刑事撤案移交査私部門予以行政立案辦理。

3.緝私部門與司法機(jī)關(guān)之間的“兩法銜接”情形。主要包括兩種情形：

（1）與人民檢察院的案件銜接情形。正常情況下，緝私部門對(duì)走私犯罪案件經(jīng)過偵查后，認(rèn)為事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的，將案件移送人民檢察院審查起訴。如果檢察院認(rèn)為案件材料符合走私犯罪的犯罪構(gòu)成要件且證據(jù)充分的，即向人民法院提起公訴以追究嫌疑人刑事責(zé)任；但也存在另一種情況，即檢察院對(duì)移送審查起訴的走私犯罪案件，經(jīng)審查認(rèn)為屬于依法不用追究刑事責(zé)任或者證據(jù)不足等情形而做出不予起訴決定時(shí)，就會(huì)發(fā)生海關(guān)緝私部門與檢察院的案件銜接情形。根據(jù)我國(guó)刑訴法的規(guī)定，對(duì)于犯罪情節(jié)顯著輕微不需要判處刑罰的案件，檢察院可以做出不起訴決定；同時(shí)，檢察院可以向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出對(duì)嫌疑人予以行政處罰或處分等的檢察意見。③我國(guó)《刑事訴訟法》第177條第2款規(guī)定：對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以做出不起訴決定。第3款規(guī)定：檢察院決定不起訴的案件，對(duì)被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時(shí)通知人民檢察院。因此，對(duì)于檢察院退回要求予以行政處罰的案件，海關(guān)緝私部門要及時(shí)予以行政立案，對(duì)當(dāng)事人做出行政處罰。在海關(guān)緝私執(zhí)法實(shí)踐中，也時(shí)常會(huì)發(fā)生上述情事。

（2）與人民法院的案件銜接情形。對(duì)于人民檢察院提起公訴的走私犯罪案件，人民法院針對(duì)案件證據(jù)情況，有可能會(huì)對(duì)案件做出以下幾種處理：一是認(rèn)為被告人不構(gòu)成走私犯罪的；二是法院認(rèn)定被告人構(gòu)成走私犯罪但決定免于刑事處罰的；三是法院既認(rèn)定被告人構(gòu)成走私犯罪也判處被告刑罰，但沒有對(duì)走私貨物判決沒收，也即屬于漏判情形。對(duì)于上述三種情形，在法院判決后，海關(guān)緝私部門如果認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成走私違法行為時(shí)，往往會(huì)給予當(dāng)事人以行政處罰，這時(shí)就會(huì)產(chǎn)生海關(guān)與法院之間的案件銜接問題。

4.海關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的案件銜接情形。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將原質(zhì)檢總局進(jìn)出境檢驗(yàn)檢疫職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署。因而對(duì)于違反有關(guān)出入境檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)規(guī)定的行為，應(yīng)受行政處罰的，則由海關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。但是，對(duì)于違反出入境檢驗(yàn)檢疫法律相關(guān)規(guī)定涉嫌犯罪的有關(guān)行為，例如涉及逃避商檢罪、妨害國(guó)境衛(wèi)生檢疫罪、妨害動(dòng)植物防疫檢疫罪等犯罪行為，則由地方公安機(jī)關(guān)予以立案?jìng)刹?。因此，機(jī)構(gòu)改革后對(duì)于違反出入境檢驗(yàn)檢疫法律相關(guān)規(guī)定涉嫌犯罪的案件線索，則由海關(guān)有關(guān)部門負(fù)責(zé)與地方公安機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接，開展案件線索移送銜接工作。

三、海關(guān)“三權(quán)銜接”機(jī)制存在問題分析

海關(guān)“三權(quán)銜接”涉及的層面和部門較多，既涉及海關(guān)內(nèi)部不同部門之間以及海關(guān)緝私內(nèi)設(shè)部門之間的銜接問題，又涉及與其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的銜接問題，還涉及海關(guān)緝私部門與地方公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院等刑事司法機(jī)關(guān)之間的銜接問題。在實(shí)踐中，“三權(quán)銜接”機(jī)制還存在諸多問題，有待進(jìn)一步理順和不斷完善。

（一）海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部銜接存在的問題

1.案件線索移交比率不高。實(shí)踐中，緝私部門查辦的案件，相當(dāng)大一部分來自于海關(guān)各業(yè)務(wù)部門的線索移送，涉及到海關(guān)稽查、監(jiān)管、通關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等業(yè)務(wù)部門與緝私部門之間的執(zhí)法銜接存在的問題，即監(jiān)管權(quán)與行政處罰權(quán)、刑事司法權(quán)之間的銜接問題。但在“三權(quán)銜接”當(dāng)中，存在的主要問題在于，對(duì)于部分符合立案條件的案件線索，海關(guān)各業(yè)務(wù)部門通過采取監(jiān)管措施等方式，不予移交緝私部門立案查處。這種執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和問題在一定程度上存在，比如為了服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、保護(hù)地方知名企業(yè)，或者為了完成稅收或補(bǔ)稅任務(wù)，對(duì)于企業(yè)的涉嫌走私或違規(guī)行為，往往會(huì)采取補(bǔ)稅、稽查作業(yè)、刪改單等形式予以處理，而不作為案件線索移交。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：“2018年全國(guó)海關(guān)稽查部門查發(fā)問題的稽查作業(yè)5393起，其中稽查移交緝私部門涉嫌走私違規(guī)線索2091起，移交比率為38.8%；2018年全國(guó)海關(guān)稽查部門查發(fā)問題的保稅常規(guī)核查作業(yè)3151起，其中移交緝私部門案件線索389條，移交比率為12.3%。”①此數(shù)據(jù)為筆者在海關(guān)實(shí)務(wù)工作中搜集而來。

2.緝私內(nèi)部“兩法銜接”工作缺乏完善制度的規(guī)制。海關(guān)緝私部門擁有行政處罰案件和走私犯罪案件的立案查處管轄權(quán)，由此產(chǎn)生了緝私內(nèi)部查私部門和偵查部門之間的行政執(zhí)法與刑事司法的程序銜接問題，也即一般意義上“兩法銜接”問題。主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）銜接轉(zhuǎn)換手續(xù)的不完善。查私部門立案查處的行政案件涉嫌構(gòu)成走私犯罪的，或者偵查部門立案?jìng)赊k的刑事案件不構(gòu)成走私犯罪需要行政處理的，就涉及兩種執(zhí)法程序的轉(zhuǎn)換問題。實(shí)踐中，對(duì)立案手續(xù)的轉(zhuǎn)換、證據(jù)固定方式的轉(zhuǎn)換、強(qiáng)制措施手續(xù)的轉(zhuǎn)換等問題，缺乏完善的規(guī)定，常常由于轉(zhuǎn)換手續(xù)的欠缺或不完善而引起執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)或執(zhí)法隱患。比如，在行政案件向刑事案件的轉(zhuǎn)換過程中，行政扣留手續(xù)未及時(shí)轉(zhuǎn)換為刑事扣押手續(xù)，以行政強(qiáng)制手段取代刑事強(qiáng)制手續(xù)，從而引發(fā)不必要的法律糾紛。

（2）存在一定的以罰代刑的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。海關(guān)緝私部門由于擁有雙重的權(quán)力，在執(zhí)法實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)以罰代刑的現(xiàn)象。例如，辦案人員責(zé)任心不強(qiáng)、辦案水平不高、執(zhí)法腐敗、地方保護(hù)主義等等各種因素交織在一起，對(duì)已達(dá)到刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)的案件，不予移交刑事立案?jìng)赊k，而是采取行政處罰方式予以處理，從而規(guī)避刑事責(zé)任。

（3）存在濫用刑事司法權(quán)現(xiàn)象。《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和公安部的規(guī)章以及高法高檢的相關(guān)司法解釋等規(guī)定，對(duì)刑事立案基準(zhǔn)、證據(jù)規(guī)格要求、采取刑事強(qiáng)制措施的程序和條件等都有明確的規(guī)定。實(shí)踐中，海關(guān)緝私部門對(duì)未達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的案件予以刑事立案、未掌握相關(guān)證據(jù)要求的前提下任性采取刑事強(qiáng)制措施等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)炔涣己蠊?/p>

（4）證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則缺位。根據(jù)我國(guó)刑訴法的規(guī)定②我國(guó)《刑事訴訟法》第54條第2款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。，海關(guān)緝私查私部門在行政案件調(diào)查過程中收集的有關(guān)物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事案件中可以繼續(xù)作為證據(jù)使用。但對(duì)于其他種類的證據(jù)，例如查問筆錄等當(dāng)事人供述、證人證言等證據(jù)材料，能否作為證據(jù)使用，不夠明確。執(zhí)法辦案中，由于缺乏明確證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則的指引，緝私偵查部門對(duì)于查私部門前期收集的證據(jù)，在沒有經(jīng)過轉(zhuǎn)換的情況下直接予以采用，因不符合刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)而被檢察院予以排除，從而影響案件的走向或?qū)徟小?/p>

（二）緝私部門與人民檢察院之間“兩法銜接”存在的問題，即不起訴情形引發(fā)的行政處理問題

緝私部門依法將偵查終結(jié)的走私犯罪案件移送檢察院審查起訴后，檢察院經(jīng)審查，對(duì)于依照《刑法》規(guī)定屬于犯罪情節(jié)輕微、不需要判處刑罰或者免于刑罰的，可以做出不起訴決定，也即相對(duì)不起訴情形；對(duì)于犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)的或不認(rèn)為是犯罪情形的，應(yīng)當(dāng)做出不起訴決定，此即絕對(duì)不起訴情形；如果人民檢察院認(rèn)為經(jīng)過補(bǔ)充偵查仍然證據(jù)不足、不符合起訴條件的，可以做出不起訴決定，也即存疑不起訴情形。在上述情形下，案件會(huì)退回給海關(guān)緝私部門，由海關(guān)緝私部門予以行政處理。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：“2013-2017年期間，全國(guó)海關(guān)緝私部門累計(jì)向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴15500人，增長(zhǎng)32.5%，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其中的14142人提起公訴，起訴率91.24%，高于全國(guó)經(jīng)濟(jì)犯罪案件平均值90.23%。”①此數(shù)據(jù)為筆者在海關(guān)實(shí)務(wù)工作中搜集而來。因此，海關(guān)緝私部門移送檢察院審查起訴的走私犯罪案件，接近9%的嫌疑人會(huì)被檢察院做出不予起訴決定從而退回海關(guān)緝私部門。在海關(guān)緝私部門與檢察院的“兩法銜接”過程中，存在的主要問題在于，檢察院不予起訴退回的案件，海關(guān)緝私部門是否都可以予以行政立案做出行政處罰呢？

我們認(rèn)為，對(duì)于案件予以行政立案處理必須符合行政處罰的違法事實(shí)和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，且必須在行政處罰時(shí)效期限內(nèi)，不能一概而論將不予起訴的案件都予以行政立案處理。對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照《刑法》規(guī)定不需要判處刑罰或者免于刑罰而不起訴的案件，如果刑事立案查處時(shí)在行政處罰時(shí)限內(nèi)的，則可以行政立案予以行政處罰；對(duì)于犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)或不認(rèn)為是犯罪情形而做出不起訴決定的案件，必須符合行政處罰的構(gòu)成要件且在處罰時(shí)效內(nèi)的，才可以行政立案處理；對(duì)于檢察院認(rèn)為證據(jù)不足、不符合起訴條件而做出不起訴決定的案件，則必須審查涉嫌走私的證據(jù)狀況，必須符合行政處罰的構(gòu)成要件且在處罰時(shí)效內(nèi)的，才可以行政立案處理。對(duì)于案件的證據(jù)狀況不符合行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，或者不在處罰時(shí)限內(nèi)的案件，則不可以行政立案處理。

（三）緝私部門與人民法院之間“兩法銜接”存在的問題，即三種判決情形引發(fā)的行政處理問題

緝私部門與法院的“兩法銜接”情形在司法實(shí)踐中并不多見，但在一定程度上還是存在。比如，對(duì)于檢察院提起公訴的走私犯罪案件，法院認(rèn)為不構(gòu)成犯罪而判決無罪的情形，海關(guān)緝私部門如何處理。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：“2013-2017年期間，全國(guó)海關(guān)緝私部門辦理的走私犯罪案件，提起公訴的14142人犯罪嫌疑人中，判決無罪的11人?！雹诖藬?shù)據(jù)為筆者在海關(guān)實(shí)務(wù)工作中搜集而來。再比如，法院對(duì)檢察院提起公訴的走私犯罪案件認(rèn)為構(gòu)成犯罪但判決免于刑罰的案件，海關(guān)緝私部門如何處理。還有一種比較常見的情形是，法院對(duì)走私犯罪案件被告人判決構(gòu)成犯罪并判處了具體的刑罰，但沒有對(duì)涉案的走私貨物判決沒收，海關(guān)緝私部門如何處理。上述三種情形，涉及到海關(guān)緝私部門與法院之間的“兩法銜接”問題。

有的觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于第一、第二種情形，海關(guān)有權(quán)依法給予當(dāng)事人行政處罰。③仲躋生：《海關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制初探》，載《上海海關(guān)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2005年第4期，第33頁。我們認(rèn)為，不能一概而論。對(duì)于法院判處有罪但免于刑罰的走私犯罪案件，海關(guān)緝私部門可以給予當(dāng)事人行政處罰，沒收走私涉案貨物。但對(duì)于法院判決不構(gòu)成犯罪的案件，海關(guān)緝私部門要進(jìn)行甄別區(qū)分，如果當(dāng)事人的違法行為符合《海關(guān)法》規(guī)定的走私或違規(guī)行為的構(gòu)成要件且在處罰時(shí)限內(nèi)的，可以進(jìn)行行政立案處罰；如果當(dāng)事人的行為并不符合走私或違規(guī)行為的構(gòu)成要件或超出了處罰時(shí)限，則不能予以行政立案處罰。

對(duì)于第三種情形，法院對(duì)涉案走私貨物漏判的，該如何處理，目前存在爭(zhēng)議。有的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰，沒收法院未判決的走私貨物。最高人民法院認(rèn)為：“對(duì)隨案移送的進(jìn)入刑事訴訟程序的查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)及其孳息，除違禁品或者不宜長(zhǎng)期保存的物品應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理外，須經(jīng)人民法院判決才能做出處理，對(duì)人民法院未判決的，有關(guān)單位不得自行處理?！雹軈⒁姟蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于走私犯罪案件法院未判決沒收的走私運(yùn)輸工具海關(guān)能否沒收意見的復(fù)函》（法函【2015】24號(hào)）。最高人民法院、最高人民檢察院、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)文認(rèn)為：“人民法院在判決走私犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)隨案清單、證明文件中載明的款、物審查確認(rèn)并依法判決予以追繳、沒收；海關(guān)根據(jù)人民法院的判決和《海關(guān)法》的有關(guān)規(guī)定予以處理，上繳中央國(guó)庫?！雹輩⒁姟蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院、海關(guān)總署關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的意見》（法【2002】139號(hào)）?！逗ｊP(guān)法》第92條也規(guī)定：“海關(guān)依法扣留的貨物、物品、運(yùn)輸工具，在人民法院判決或者海關(guān)處罰決定做出之前，不得處理?！币虼耍瑢?duì)于法院漏判的走私犯罪案件涉案走私貨物，海關(guān)緝私部門應(yīng)當(dāng)按照海關(guān)總署政法司的批復(fù)精神，加強(qiáng)與法院的交涉，提請(qǐng)其以補(bǔ)充判決的形式對(duì)走私貨物做出處理；或者請(qǐng)其以司法建議書等書面方式通知海關(guān)依法做出處理，①參見《海關(guān)總署政法司關(guān)于對(duì)長(zhǎng)沙海關(guān)<關(guān)于走私犯罪案件中法院沒有判決沒收的走私貨物海關(guān)應(yīng)如何處理問題的請(qǐng)示>的批復(fù)》（政法【2000】121號(hào)）。海關(guān)緝私部門不得自行實(shí)施行政處罰予以沒收。

四、完善海關(guān)“三權(quán)銜接”機(jī)制的路徑選擇

（一）完善法律制度，從源頭進(jìn)行規(guī)范

應(yīng)進(jìn)一步完善《海關(guān)法》《海關(guān)稽查條例》《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等海關(guān)系統(tǒng)的法律法規(guī)規(guī)章，從源頭上規(guī)范海關(guān)“三權(quán)銜接”工作機(jī)制。首先，從《海關(guān)法》層面規(guī)范“三權(quán)銜接”機(jī)制。《海關(guān)法》是海關(guān)執(zhí)法的根本法，海關(guān)要利用修改《海關(guān)法》的契機(jī)，將海關(guān)“三權(quán)銜接”機(jī)制的基本原則寫入《海關(guān)法》，從源頭進(jìn)行規(guī)范。其次，從海關(guān)的法規(guī)規(guī)章層面細(xì)化“三權(quán)銜接”機(jī)制。在《海關(guān)法》原則性規(guī)定基礎(chǔ)上，《海關(guān)稽查條例》《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》以及進(jìn)出境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)條例、進(jìn)出境監(jiān)管規(guī)定等海關(guān)法規(guī)規(guī)章，在稽查、處罰、檢驗(yàn)檢疫、監(jiān)管等執(zhí)法領(lǐng)域?qū)Α叭龣?quán)銜接”機(jī)制作進(jìn)一步細(xì)化，形成健全的制度體系，從制度上進(jìn)行規(guī)范。最后，建立責(zé)任追究制度。在規(guī)范機(jī)制基礎(chǔ)上，要從《海關(guān)法》及海關(guān)法規(guī)規(guī)章層面建立完善海關(guān)“三權(quán)銜接”機(jī)制的責(zé)任追究制度，明確海關(guān)“三權(quán)銜接”工作中相關(guān)部門和人員的責(zé)任，明確責(zé)任追究的內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定問責(zé)程序，對(duì)該移不移、該立不立、以罰代刑等行為追究相關(guān)人員的責(zé)任，使責(zé)任追究具有可操作性，真正將責(zé)任追究落到實(shí)處。

（二）推進(jìn)海關(guān)內(nèi)部治理，加強(qiáng)監(jiān)督制約

一直以來，海關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理呈現(xiàn)出橄欖形特征，即兩頭小中間大。作為全國(guó)海關(guān)指揮中樞的海關(guān)總署，人員編制過少，作為中間層級(jí)的直屬海關(guān)顯得過于龐大和臃腫，因而導(dǎo)致海關(guān)的治理體現(xiàn)在監(jiān)督上一個(gè)顯著特點(diǎn)就是監(jiān)督乏力：海關(guān)總署的監(jiān)督太遠(yuǎn)，難以有效指揮監(jiān)控全國(guó)海關(guān)的運(yùn)作。同時(shí)由于管理的垂直性，地方政府對(duì)海關(guān)的管理基本沒有發(fā)言權(quán)，導(dǎo)致同級(jí)監(jiān)督幾乎缺失。在此種現(xiàn)狀下，應(yīng)進(jìn)一步完善海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，以規(guī)范海關(guān)“三權(quán)銜接”工作。我們認(rèn)為，推進(jìn)海關(guān)內(nèi)部治理，最重要的是要充分發(fā)揮海關(guān)總署的首腦作用。

“海關(guān)自上而下實(shí)行垂直管理，海關(guān)總署的集權(quán)化程度很高，海關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理、組織管理、人事管理、財(cái)務(wù)管理的決策權(quán)集中在海關(guān)總署，各直屬海關(guān)和基層海關(guān)只是執(zhí)行海關(guān)總署的各項(xiàng)管理決策。同時(shí)，海關(guān)總署對(duì)全國(guó)海關(guān)的執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)督控制。但是，受國(guó)家行政管理體制的影響，海關(guān)總署作為全國(guó)海關(guān)系統(tǒng)的首腦機(jī)關(guān)，其擁有的機(jī)構(gòu)規(guī)模和能力與其所承擔(dān)的管理責(zé)任極不相稱。弱小的首腦機(jī)關(guān)，制約了海關(guān)總署的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力?！雹诟呷诶ィ骸吨袊?guó)海關(guān)管理：一個(gè)管理學(xué)的個(gè)案分析》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院2001年博士學(xué)位論文，第33頁。在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，海關(guān)總署人員編制為251人，管理著全國(guó)近5萬余人的海關(guān)隊(duì)伍，海關(guān)總署的人數(shù)占全國(guó)海關(guān)總?cè)藬?shù)的0.5%左右?！岸诿绹?guó)海關(guān)共有18000人，其海關(guān)總部就有1800人，占比為10%；英國(guó)海關(guān)共有25000人，但總部有5000人，占比為25%?！雹弁?，第34頁。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，海關(guān)總署的三定方案確定的行政編制為847人，占全國(guó)海關(guān)（包括原進(jìn)出境檢驗(yàn)檢疫部門）總?cè)藬?shù)不到1%。因此，要進(jìn)一步壯大海關(guān)總署干部隊(duì)伍，完善執(zhí)法和監(jiān)控機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)海關(guān)作業(yè)的指揮和監(jiān)控，尤其是對(duì)全國(guó)海關(guān)各業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)查發(fā)的違法犯罪線索的移交情況，加強(qiáng)監(jiān)控，監(jiān)督海關(guān)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

（三）完善內(nèi)部銜接程序，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

海關(guān)要進(jìn)一步完善“三權(quán)銜接”機(jī)制程序規(guī)定，規(guī)范案件移交銜接程序，從程序上監(jiān)督制約權(quán)力的運(yùn)行。一方面要完善海關(guān)各業(yè)務(wù)部門與緝私部門之間的案件線索移交規(guī)定。必須明確規(guī)定，各海關(guān)業(yè)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)的涉案線索（含違法和走私犯罪），應(yīng)在規(guī)定時(shí)間按照要求移送緝私部門，緝私部門經(jīng)審查后及時(shí)反饋處理意見。對(duì)于應(yīng)移不移、該立不立，以及不及時(shí)移送或立案導(dǎo)致延誤戰(zhàn)機(jī)、影響辦案等情形，要及時(shí)追責(zé)，加大監(jiān)督問責(zé)力度。雖然目前實(shí)施的《海關(guān)行政處罰案件立案工作規(guī)程》（署緝發(fā)[2014]140號(hào)），對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)部門移交線索所需提交的材料、移交時(shí)限、緝私部門受立案時(shí)限、移交簽收手續(xù)等進(jìn)行了規(guī)定。但在執(zhí)法實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，尤其是對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)部門的約束性不夠，對(duì)于何種情形應(yīng)該移送緝私部門受立案缺乏剛性要求，責(zé)任規(guī)則缺失，海關(guān)業(yè)務(wù)部門移送的自由裁量權(quán)過大，難以有效監(jiān)督制約海關(guān)業(yè)務(wù)部門的權(quán)力運(yùn)行。另一方面，要制定緝私部門內(nèi)部行政執(zhí)法和刑事司法銜接的制度，統(tǒng)一規(guī)范緝私內(nèi)部的“兩法銜接”工作。關(guān)于海關(guān)緝私部門內(nèi)部的“兩法銜接”問題，并無明確的操作規(guī)程和實(shí)施細(xì)則，對(duì)于移送標(biāo)準(zhǔn)、移送程序、證據(jù)轉(zhuǎn)換和固定、法律文書制作、移送材料、期限等等問題缺乏有效的指引。對(duì)于緝私查私部門在辦理走私、違規(guī)行政處罰案件中，發(fā)現(xiàn)涉嫌走私犯罪時(shí)達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)移送緝私偵查部門，移送期限要求，如何辦理相關(guān)的法律手續(xù)，行政案件的證據(jù)材料如何轉(zhuǎn)化為刑事案件的證據(jù)材料等等問題，要有明確的操作規(guī)則和指引，以規(guī)范案件銜接工作；再一方面，對(duì)于緝私偵查部門在偵辦走私犯罪案件過程中，發(fā)現(xiàn)嫌疑人沒有犯罪事實(shí)或者檢察院不予起訴或者人民法院判決不構(gòu)成犯罪等情形的案件，需要予以行政處罰時(shí)，如何移送緝私查私部門做好銜接工作，同樣需要制度予以規(guī)范。

（四）合理規(guī)制自由裁量權(quán)，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)踐中，無論是海關(guān)業(yè)務(wù)部門還是緝私部門，一定程度上都存在自由裁量權(quán)，而自由裁量權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)和程序不規(guī)范導(dǎo)致自由裁量權(quán)不能得到有效控制，存在執(zhí)法權(quán)力過寬的嫌疑和弊病。海關(guān)業(yè)務(wù)部門對(duì)進(jìn)出口貨物、物品、運(yùn)輸工具開展監(jiān)管、檢疫、稽查過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法犯罪案件線索進(jìn)行核實(shí)、做出判斷、決定是否移送等情形，存在較大的自由裁量權(quán)，而無規(guī)范的執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效合理的限制。海關(guān)緝私部門對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)部門移送的涉案線索以及自身查發(fā)的涉案線索，也存在初查、核實(shí)、分析、判斷、是否立案、是否采取強(qiáng)制措施等情形，這當(dāng)中依然存在較大的自由裁量權(quán)。因此，加強(qiáng)監(jiān)督制約，應(yīng)制定自由裁量的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序，對(duì)海關(guān)關(guān)員和緝私警察自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范和制約，監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。海關(guān)總署曾制定了《海關(guān)規(guī)制自由裁量權(quán)辦法(試行)》（署法發(fā)〔2013〕103號(hào)），但并沒有對(duì)海關(guān)“三權(quán)銜接”工作中存在自由裁量權(quán)情形予以規(guī)制。因此，可以進(jìn)一步細(xì)化該辦法，將“三權(quán)銜接”相關(guān)內(nèi)容納入其中，進(jìn)行規(guī)制。

（五）完善緝私部門與檢、法的定期聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化監(jiān)督。緝私部門加強(qiáng)與檢察院、法院的溝通，建立完善聯(lián)席會(huì)議制度

一方面可以雙方相互通報(bào)案件信息和辦理情況，強(qiáng)化檢察院、法院對(duì)海關(guān)“三權(quán)銜接”工作的外部監(jiān)督。對(duì)于海關(guān)業(yè)務(wù)部門有案該移不移、海關(guān)緝私部門有案該立不立或以罰代刑等瀆職、腐敗等現(xiàn)象加強(qiáng)司法監(jiān)督，并及時(shí)開展問責(zé)工作，可以有效規(guī)范和促進(jìn)海關(guān)“三權(quán)銜接”工作。另一方面，對(duì)緝私部門與檢察院、法院之間存在的“兩法銜接”問題，加強(qiáng)研判，消除誤解，促進(jìn)案件銜接工作的順利開展。緝私部門可以通過這種溝通渠道，就檢察院不予起訴的案件和法院判決不構(gòu)成犯罪或漏判涉案走私貨物等案件，提請(qǐng)檢、法兩家就案件是否需要行政處理予以明確，這樣更有利于緝私部門及時(shí)開展案件銜接工作，及時(shí)做出處理。