楊 帆

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)人在名勝古跡上寫(xiě)字刻畫(huà)，隨意破壞自然資源的行為屢禁不止。盡管我國(guó)對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)力度逐漸加大，經(jīng)由?媒體曝光的破壞自然遺產(chǎn)行為人也受到了相關(guān)的行政處罰和刑事處罰，但是對(duì)于自然遺產(chǎn)破壞的案件卻屢禁不止。各地對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)也采取了不同的嘗試，比如《北京市旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》、《關(guān)于對(duì)破壞八達(dá)嶺長(zhǎng)城景區(qū)文物行為的懲戒辦法》等。但收效甚微，究其原因：一方面是行為人虛榮心作祟，認(rèn)為在自然資源上留下獨(dú)一無(wú)二的“痕跡”可以顯示出自己的獨(dú)特性；另一方面由于我國(guó)目前對(duì)于自然遺產(chǎn)法律保護(hù)規(guī)定方面存在著不足。雖然破壞自然遺產(chǎn)入刑是刑法的明文規(guī)定①《刑法》第三百二十四條：故意損毀國(guó)家保護(hù)的名勝古跡，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。，但是在實(shí)際操作中破壞自然遺產(chǎn)“入刑”的認(rèn)定相對(duì)來(lái)說(shuō)比較困難。一方面，刑法由于其謙抑性特征，破壞自然遺產(chǎn)入刑需要經(jīng)歷評(píng)估以及認(rèn)定等環(huán)節(jié)才能適用，耗時(shí)長(zhǎng)，成本高；另一方面，行為人由于其自身的法律水平所限，一般的破壞自然遺產(chǎn)行為主觀惡性不大，也就只能適用行政處罰或者是治安管理處罰對(duì)其行為方式進(jìn)行糾正。刑法和行政法適用的雙重局限的困境共同造成了我國(guó)目前對(duì)于自然遺產(chǎn)保護(hù)理論與實(shí)踐發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面。

近年來(lái)，理論與實(shí)務(wù)層面將保護(hù)自然遺產(chǎn)納入到公益訴訟領(lǐng)域的呼聲此起彼伏，一方面是因?yàn)槠胀ǖ男姓幜P或者是刑事處罰在保護(hù)自然遺產(chǎn)上面收效甚微，沒(méi)有起到從根本上保護(hù)自然遺產(chǎn)的效果；另一方面，自然遺產(chǎn)的保護(hù)與環(huán)境保護(hù)有著相同或者相似的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)把自然遺產(chǎn)的保護(hù)納入到公益訴訟的保護(hù)范圍，逐步建立自然遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟制度。同時(shí)，由于自然遺產(chǎn)是人類(lèi)重要的文化財(cái)富，具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值和不可再生性、不可替代性等特點(diǎn)，保護(hù)文化遺產(chǎn)關(guān)系到國(guó)家和民族利益。因此，從公益訴訟制度設(shè)計(jì)初衷而言，對(duì)于自然遺產(chǎn)公益訴訟保護(hù)也是合理且合法的。

一、研究背景

(一)案例引入與分析

近些年來(lái)發(fā)生的多起因破壞自然遺產(chǎn)而遭受刑事處罰的案件，使相當(dāng)一部分學(xué)者將研究視角轉(zhuǎn)移到自然遺產(chǎn)的保護(hù)上去：

案例一：2017年4月15日，江西上饒三清山風(fēng)景區(qū)工作人員發(fā)現(xiàn)張某明、毛某明和張某三人通過(guò)向山體打26顆巖釘?shù)姆绞脚实巧狭司皡^(qū)里的巨型石柱——巨蟒峰。2019年12月30日，上饒市中級(jí)人民法院對(duì)上述三人的行為作出一審刑事宣判。隨后，法院又對(duì)三被告破壞生態(tài)民事公益訴訟案進(jìn)行了一審宣判，判處三被告在全國(guó)性媒體上刊登公告向社會(huì)公眾賠禮道歉，同時(shí)判決三被告連帶賠償環(huán)境資源損失費(fèi)600萬(wàn)元。

案例二：2018年8月，有游客在甘肅張掖七彩丹霞景區(qū)故意破壞丹霞地貌，引起公憤。但最終的處罰結(jié)果則是景區(qū)將涉事游客拉入永久黑名單，但被破壞的丹霞地貌，卻極難恢復(fù)正常。

案例三：2019年4月，山東沂水天谷天然地下畫(huà)廊景區(qū)的經(jīng)典景觀“比翼鳥(niǎo)——一塊400多萬(wàn)年生長(zhǎng)形成的鐘乳石，被三名游客惡意砸斷后偷走，給景區(qū)造成重大損失。①在山東臨沂景區(qū)砸斷偷走鐘乳石，2人被刑拘1人被追逃，來(lái)源http：//news.sina.com.cn/o/2019-04-30/docihvhiqax5953718.shtml。最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年4月28日。景區(qū)報(bào)案后，三名嫌疑人迅速被抓獲。

案例四：2019年9月，在湖北省宜昌太清洞景區(qū)內(nèi)，一游客將2.8億年前的石鐘乳掰斷。

案例五：2019年10月，四川古藺縣何某掰斷兩顆石鐘乳約長(zhǎng)30cm到40cm左右并將較大的一顆扔掉，較小的一顆準(zhǔn)備帶回家做觀賞擺件。最終，經(jīng)法院調(diào)解，何某公開(kāi)道歉并賠償2500元。

從上述案例中不難看出，即便國(guó)家以及相關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)部門(mén)對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)力度逐年加大，但是在實(shí)踐中自然遺產(chǎn)遭受破壞的原因卻總是五花八門(mén)。并且，更加嚴(yán)重的是，法治水平的提高在自然遺產(chǎn)保護(hù)這一方面并沒(méi)有帶來(lái)公眾保護(hù)意識(shí)的提高，很大一部分行為人對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)雖談不上專(zhuān)業(yè)但至少是有一定的了解的，那么，為什么行為人在明知自然遺產(chǎn)受法律保護(hù)的情況下還要冒險(xiǎn)去破壞自然遺產(chǎn)呢？筆者認(rèn)為這與現(xiàn)行法律中對(duì)于自然遺產(chǎn)保護(hù)的力度低、處罰程度輕有很大關(guān)系，因此需要在法律的層面上探索如何更好地保護(hù)自然遺產(chǎn)。

(二)自然遺產(chǎn)相關(guān)概念的界定

我國(guó)很早就加入了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)，并且在自然遺產(chǎn)保護(hù)方面也取得了一系列的國(guó)內(nèi)國(guó)際成果。

1.《公約》對(duì)自然遺產(chǎn)的定義

聯(lián)合國(guó)教科文組織于1972 年通過(guò)的《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》對(duì)自然遺產(chǎn)的界定是符合下列規(guī)定之一：“其一，從美學(xué)或科學(xué)角度看，具有突出、普遍價(jià)值的由地質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類(lèi)結(jié)構(gòu)群組成的自然面貌；其二，從科學(xué)或保護(hù)角度看，具有突出、普遍價(jià)值的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)以及明確劃定的瀕危動(dòng)植物物種生態(tài)區(qū)；其三，從科學(xué)、保護(hù)或自然美角度看，具有突出、普遍價(jià)值的天然名勝或明確劃定的自然地帶?！蓖瑫r(shí)，對(duì)于各國(guó)境內(nèi)的自然遺產(chǎn)的申報(bào)等活動(dòng)，聯(lián)合國(guó)教科文組織主要依靠世界保護(hù)聯(lián)盟、國(guó)際古跡遺址理事會(huì)、國(guó)際文物保護(hù)與修復(fù)研究中心三個(gè)機(jī)構(gòu)予以考察、評(píng)審。②馬明飛：《自然遺產(chǎn)保護(hù)的立法與實(shí)踐問(wèn)題研究》，武漢大學(xué)2010年博士研究生畢業(yè)論文第6頁(yè)。

2.我國(guó)對(duì)于自然遺產(chǎn)概念的界定

我國(guó)目前對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行規(guī)制，自然遺產(chǎn)的保護(hù)散見(jiàn)于其他的法律文件中?！蹲匀贿z產(chǎn)保護(hù)法》(征求意見(jiàn)稿)中對(duì)于自然遺產(chǎn)的界定為：“本法所稱(chēng)自然遺產(chǎn)，是指在國(guó)際上有影響在國(guó)內(nèi)有典型代表意義的，自然演化形成的，有生態(tài)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的國(guó)家資源；包括自然生態(tài)系統(tǒng)、物種棲息地、自然遺跡地和自然景觀、人文景觀比較集中地兩種類(lèi)型。在國(guó)際上有典型代表意義的自然遺產(chǎn)，經(jīng)過(guò)規(guī)定程序批準(zhǔn)成為世界自然遺產(chǎn)。”

由于自然遺產(chǎn)是一個(gè)集合概念，因此就自然遺產(chǎn)的分類(lèi)來(lái)看，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可以分成不同類(lèi)別。從縱向上看，自然遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)分為世界級(jí)自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)自然遺產(chǎn)和地方級(jí)自然遺產(chǎn)；從橫向上看自然遺產(chǎn)可以分為：自然景觀、生物物種、濕地、地質(zhì)遺跡、古生物化石等等。

(三)自然遺產(chǎn)法律保護(hù)根據(jù)

我國(guó)在加入《世界遺產(chǎn)公約》后，開(kāi)展了一系列與自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的活動(dòng)，并積極推動(dòng)一系列有關(guān)自然遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的文件以及政策的制定，取得了豐碩的成果。我國(guó)對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)從總體上看形成了以憲法為根本法依據(jù)，不同部門(mén)針對(duì)本部門(mén)特色而制定具體規(guī)定的格局。具體來(lái)看主要有：

(1)憲法：《中華人民共和國(guó)憲法》作為我國(guó)的根本大法，第九條第二款規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡诙l第二款規(guī)定“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”，第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這些條款可以被看作我國(guó)保護(hù)自然遺產(chǎn)的憲法依據(jù)。

(2)法律：保護(hù)自然遺產(chǎn)所涉及的法律主要是指由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)制定頒布的法律。其中主要有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等。

(3)法規(guī)：自然遺產(chǎn)保護(hù)有關(guān)的法規(guī)主要包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。行政法規(guī)比如：《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》《城市綠化條例》《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》；地方性法規(guī)主要包括：《四川省自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》《福建省“中國(guó)丹霞”自然遺產(chǎn)保護(hù)辦法》《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》《峨眉山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》《云南省石林彝族自治縣石林喀斯特世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》《黑龍江省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等。

(4)部門(mén)規(guī)章：現(xiàn)存的部門(mén)規(guī)章中與自然遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的主要有《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》《中華人民共和國(guó)水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理工作的通知》。

除了上述自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律文件之外，全國(guó)人大還批準(zhǔn)了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(1985年)《生物多樣性公約》(1992年)等。上述一系列關(guān)于自然遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)范性文件共同在法律基礎(chǔ)層面上對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。

二、自然遺產(chǎn)環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性與必要性

自然遺產(chǎn)具有巨大的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及科研價(jià)值。自然遺產(chǎn)法律保護(hù)與環(huán)境公益訴訟在一定程度上具有相似性，這也為自然遺產(chǎn)的保護(hù)提供了一種新的思路。在國(guó)際上，我國(guó)加入了自然遺產(chǎn)保護(hù)的世界性公約；在國(guó)內(nèi)立法上，在不同位階的法規(guī)范上都有保護(hù)自然遺產(chǎn)的相關(guān)內(nèi)容。在實(shí)踐層面，大量的環(huán)境公益訴訟案例的存在也為自然遺產(chǎn)環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行提供可借鑒的例子。因此，筆者擬從環(huán)境公益訴訟本身出發(fā)，進(jìn)一步論證自然遺產(chǎn)環(huán)境公益訴訟的必要性和可行性。

(一)自然遺產(chǎn)環(huán)境保護(hù)公益訴訟正當(dāng)性論證

探索自然遺產(chǎn)領(lǐng)域適用環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度來(lái)加深對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)首先需要解決的問(wèn)題是環(huán)境保護(hù)公益訴訟適用于自然遺產(chǎn)保護(hù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，也即為什么環(huán)境公益訴訟制度可以在自然遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行適用。

從自然遺產(chǎn)本身的性質(zhì)和世界各國(guó)的嘗試來(lái)看，公益訴訟案件大多發(fā)端于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，像海洋、森林、濕地、野生動(dòng)植物、自然遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等都是環(huán)境的重要組成部分。那么，為什么要探索甚至強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)自然遺產(chǎn)保護(hù)力度需要借助環(huán)境保護(hù)公益訴訟這一制度呢？

一項(xiàng)訴訟是否可以看做是環(huán)境公益訴訟主要參考指標(biāo)有二：首先，必須與環(huán)境相關(guān)；其次，訴訟中所涉及的侵害行為，必須威脅和破壞了公共利益。而環(huán)境通常是指圍繞人群的空間和作用于人類(lèi)這一對(duì)象的所有外界影響與力量的總和。環(huán)境保護(hù)法所保護(hù)的環(huán)境與通常意義上所說(shuō)的環(huán)境有所不同，它是有一定范圍的，是能夠通過(guò)法律手段來(lái)保護(hù)的環(huán)境。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第2條給環(huán)境所下的定義為“本法所稱(chēng)的環(huán)境，是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！备鶕?jù)這一定義可以看出，以森林、海洋、自然遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等為表現(xiàn)形式的自然遺產(chǎn)無(wú)疑屬于環(huán)境的一部分。并且，自然遺產(chǎn)作為全人類(lèi)的共同財(cái)富不僅僅涉及到所屬?lài)?guó)的公共利益，更關(guān)系到全人類(lèi)的共同利益。侵害自然遺產(chǎn)的行為，理所當(dāng)然是對(duì)國(guó)家公共利益和全人類(lèi)公共利益的侵害。由上述分析可知，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)用于自然遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域有一定的正當(dāng)性理論依據(jù)。

(二)自然遺產(chǎn)環(huán)境公益訴訟的必要性分析

基于自然遺產(chǎn)的上述價(jià)值以及近年來(lái)我國(guó)自然遺產(chǎn)遭受破壞日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)情況，以及近年來(lái)環(huán)境保護(hù)公益訴訟在理論以及實(shí)踐層面的發(fā)展來(lái)看，自然遺產(chǎn)保護(hù)適用環(huán)境公益訴訟制度的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.自然遺產(chǎn)的價(jià)值屬性需求①陳潤(rùn)根：《我國(guó)民族地區(qū)世界自然遺產(chǎn)法律保護(hù)的不足及完善——以貴州荔波為例》，載《貴州民族研究》2018年第12期，第18-21頁(yè)。

保護(hù)自然遺產(chǎn)不僅是基于保護(hù)遺產(chǎn)本身的需要，也是維護(hù)公共利益的需要。自然遺產(chǎn)是全人類(lèi)的共同財(cái)富，其本質(zhì)是公共產(chǎn)權(quán)，較之私人權(quán)利更容易遭受破壞。為了避免“公地悲劇”的產(chǎn)生，需要對(duì)自然遺產(chǎn)在法律層面上確定行權(quán)主體、保護(hù)范圍以及歸責(zé)方式，如此才能在更大程度上保護(hù)自然遺產(chǎn)，發(fā)揮自然遺產(chǎn)的最大價(jià)值。

2.自然遺產(chǎn)屢遭破壞的現(xiàn)實(shí)需求

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐步推進(jìn)以及工業(yè)化、信息化建設(shè)的深入導(dǎo)致了自然遺產(chǎn)保護(hù)困難重重。一方面，城市化建設(shè)，需要大量的土地、基礎(chǔ)設(shè)施、娛樂(lè)場(chǎng)所等來(lái)滿(mǎn)足人們對(duì)于物質(zhì)生活的追求；另一方面，由于工業(yè)化進(jìn)程的加快，發(fā)展中存在的問(wèn)題也日益凸顯，土壤污染、水污染、固體廢棄物污染導(dǎo)致生物多樣性逐漸被破壞之外，自然遺產(chǎn)的生存狀態(tài)也岌岌可危。自然遺產(chǎn)通常都是經(jīng)歷上千上萬(wàn)年才形成如今的狀態(tài)，但是自然遺產(chǎn)的永久性破壞卻能在一朝一夕之間完成。不得不說(shuō)，自然遺產(chǎn)的形成速度與恢復(fù)速度永遠(yuǎn)趕不上人類(lèi)活動(dòng)的影響速度。基于上述現(xiàn)實(shí)因素的考量，自然遺產(chǎn)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建也存在一定的必要性。

3.傳統(tǒng)訴訟制度無(wú)法滿(mǎn)足自然遺產(chǎn)保護(hù)需要

自然遺產(chǎn)的保護(hù)散見(jiàn)于相關(guān)的民事規(guī)定以及刑事規(guī)定當(dāng)中，并且可查的有關(guān)破壞自然遺產(chǎn)的案例也僅僅是單一表現(xiàn)形態(tài)，通常是刑事案例。前文中的“江西三清山巨蟒峰”一案檢方在提起刑事訴訟后又根據(jù)自然遺產(chǎn)的恢復(fù)難度提起民事公益訴訟在我國(guó)尚屬首例。這也從側(cè)面反映出，有關(guān)破壞自然遺產(chǎn)的案件在實(shí)踐中提起公益訴訟的概率很小。無(wú)論是民事訴訟、刑事訴訟還是行政訴訟都有其適用的前提和條件，但是對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)客體而言，公共利益的概念界定導(dǎo)致傳統(tǒng)訴訟制度在自然遺產(chǎn)的保護(hù)上存在一定的適用局限，因此自然遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)行公益訴訟制度也有其必要性。

三、自然遺產(chǎn)環(huán)境保護(hù)公益訴訟存在的問(wèn)題

基于前文引入案例分析，對(duì)于自然遺產(chǎn)的損害在主觀層面上都是行為人故意為之，并且在相當(dāng)情況下，行為人對(duì)于自然遺產(chǎn)的價(jià)值以及受到的法律保護(hù)都是有一定的認(rèn)識(shí)的。但客觀情形是即便我國(guó)對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)已經(jīng)進(jìn)行了多層次、多領(lǐng)域的嚴(yán)格保護(hù)，損害自然遺產(chǎn)的案件依然屢禁不止。目前自然遺產(chǎn)的保護(hù)存在的問(wèn)題主要有以下兩個(gè)方面：第一，在立法上，自然遺產(chǎn)保護(hù)缺少一部專(zhuān)門(mén)性法律進(jìn)行規(guī)范：第二，在訴訟程序的選擇上，公益訴訟程序的選擇空間較小。

(一)立法層面上

雖然我國(guó)目前對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)在法律層面上的規(guī)定數(shù)量多、內(nèi)容豐富，但事實(shí)上我國(guó)對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)定。自然遺產(chǎn)的保護(hù)主要依靠的是行政法規(guī)或者是地方性立法，典型的如《風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》和《自然保護(hù)區(qū)條例》。缺乏自然遺產(chǎn)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)立法帶來(lái)的影響就是，零星的有關(guān)自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律條文的規(guī)定，加之保護(hù)的對(duì)象主要是草原、森林、野生動(dòng)植物等自然遺產(chǎn)的要素，這些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)缺乏可操作性，并且在概念上也經(jīng)常出現(xiàn)混淆。以《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》為例，該條例第二條規(guī)定“凡具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值，自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和范圍，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃為風(fēng)景名勝區(qū)?！痹摋l例針對(duì)的是風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)，風(fēng)景名勝區(qū)與自然遺產(chǎn)是兩個(gè)截然不同的概念，雖然自然遺產(chǎn)能夠達(dá)到風(fēng)景名勝區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，但并非所有的風(fēng)景名勝區(qū)都可以成為自然遺產(chǎn)。而以風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)方式來(lái)保護(hù)自然遺產(chǎn)，顯然在立法層次上比較低，無(wú)法達(dá)到自然遺產(chǎn)保護(hù)的要求。②李華明，李莉：《制度創(chuàng)新：世界遺產(chǎn)法律保護(hù)的新思維》，載《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第6期，第149-151頁(yè)。

(二)司法層面上

自然遺產(chǎn)保護(hù)環(huán)境公益訴訟制度在司法層面上適用存在的問(wèn)題從表現(xiàn)方式上來(lái)說(shuō)主要包括兩個(gè)方面：第一，自然遺產(chǎn)本身在訴訟程序中存在的問(wèn)題；第二，環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度本身在司法層面上存在的問(wèn)題。雖然自然遺產(chǎn)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度在本質(zhì)上還是公益訴訟制度，不同的是與普通的環(huán)境保護(hù)不同，自然遺產(chǎn)保護(hù)在適用公益訴訟程序上往往面臨更加嚴(yán)格的認(rèn)定環(huán)節(jié)。因此，自然遺產(chǎn)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度在司法層面上存在的問(wèn)題可以細(xì)分為以下幾個(gè)方面：

1.程序的選擇

對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)在程序上的選擇可以分為訴訟程序和非訴程序。訴訟程序在性質(zhì)上主要包括三個(gè)方面：民事、刑事和行政訴訟程序；非訴程序在自然遺產(chǎn)的保護(hù)上主要以行政處罰或治安管理處罰為表現(xiàn)形式。無(wú)論是訴訟程序還是非訴程序在自然遺產(chǎn)的保護(hù)上都存在一定的問(wèn)題。

在訴訟程序上：第一，基于訴訟成本以及訴訟周期等因素的考量，訴訟程序在破壞自然遺產(chǎn)案中不會(huì)被相關(guān)部門(mén)作為首要因素來(lái)選擇。訴訟在程序上的優(yōu)點(diǎn)集中反映在其完整且嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)踐中司法案例通常也能起到比較好的警示作用。但是訴訟程序的局限性也較為明顯，首先是訴訟周期較非訴周期長(zhǎng)，一個(gè)完整的訴訟程序短則數(shù)月，長(zhǎng)則數(shù)年。以“江西三清山巨蟒峰”一案為例，從當(dāng)事人破壞行為發(fā)生到法院作出最終判決，經(jīng)歷了兩年多，而這一周期從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是不利于自然遺產(chǎn)的保護(hù)的。其次，訴訟程序往往以耗費(fèi)較大成本為前提，自然遺產(chǎn)破壞案件進(jìn)入訴訟程序后，不可避免的要對(duì)破壞程度以及行為人賠償數(shù)額以及后續(xù)修復(fù)費(fèi)用等進(jìn)行計(jì)算，這一過(guò)程無(wú)疑增加了訴訟成本。

在非訴程序上，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)主要是以行政處罰或者是治安管理處罰來(lái)懲治破壞自然遺產(chǎn)行為人。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)來(lái)加強(qiáng)對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)，行政權(quán)的使用在效果上可以快速實(shí)現(xiàn)對(duì)于自然遺產(chǎn)中公共利益的保護(hù)，此外，行政權(quán)的主動(dòng)性、及時(shí)性與司法程序的被動(dòng)性相比，在自然遺產(chǎn)保護(hù)上可以節(jié)約成本。但是，非訴程序的局限性也顯而易見(jiàn)，由于行政權(quán)在適用上的擴(kuò)張性和優(yōu)益性，行政機(jī)關(guān)在缺少有效監(jiān)督的情況下，往往會(huì)濫用手中的裁量權(quán)，雖然能夠在一定程度上起到保護(hù)自然遺產(chǎn)的效果，但也經(jīng)常以損害行為人正當(dāng)權(quán)益為代價(jià)。

2.訴訟法律的適用

所謂的訴訟法律的適用包括兩個(gè)方面：第一是選擇哪部法律作為自然遺產(chǎn)公益訴訟保護(hù)的根據(jù)；第二是對(duì)于所選法條的具體解釋。與訴訟程序選擇面臨的困境類(lèi)似，即便實(shí)務(wù)中以刑事訴訟開(kāi)啟自然遺產(chǎn)的保護(hù)得到了默認(rèn)，但是，刑法本身在自然遺產(chǎn)保護(hù)方面依然存在問(wèn)題。在有關(guān)自然遺產(chǎn)保護(hù)的案例中，大多都將《刑法》第324條作為定罪量刑的依據(jù)，但是，如何理解“情節(jié)嚴(yán)重”卻成為相當(dāng)一部分案例的重點(diǎn)以及控辯雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。舉例來(lái)說(shuō)：法院在選擇相關(guān)條款作為定罪量刑的依據(jù)的時(shí)候，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定必然涉及到法官的自由裁量權(quán)的問(wèn)題，與上文的行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)相似，法官對(duì)于自然裁量權(quán)的行使也存在參考標(biāo)準(zhǔn)和度的問(wèn)題。目前對(duì)于破壞自然遺產(chǎn)行為方式及嚴(yán)重程度司法實(shí)踐中并沒(méi)有一個(gè)可行的量化的標(biāo)準(zhǔn)，法官在作出具體判決時(shí)主要依據(jù)相關(guān)的鑒定意見(jiàn)和對(duì)自然遺產(chǎn)價(jià)值的大致估算。參考標(biāo)準(zhǔn)的模糊也在一定程度上影響了通過(guò)訴訟程序保護(hù)自然遺產(chǎn)目的的實(shí)現(xiàn)。

3.訴訟結(jié)果的可接受性

關(guān)于訴訟結(jié)果的可接受性主要采用的方法是基于裁判文書(shū)對(duì)于裁判結(jié)果進(jìn)行分析。相較于自然遺產(chǎn)行政執(zhí)法，訴訟程序因其正式性在實(shí)踐中也可以形成對(duì)于自然遺產(chǎn)更高形式的保護(hù)。因此，司法裁判結(jié)果相較于執(zhí)法過(guò)程中的行政處罰而言也更加嚴(yán)重。就行政處罰而言，行政處罰的罰款數(shù)額較低，相對(duì)人的可接受程度較高，執(zhí)法機(jī)關(guān)輔之以適當(dāng)?shù)姆ㄖ谓逃头尚麄鞯榷伎梢云鸬綄?duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)的效果；但是，對(duì)于經(jīng)過(guò)司法程序的破壞自然遺產(chǎn)的案件的處理結(jié)果就比一般的行政處罰要嚴(yán)重許多。以上文中的“巨蟒峰”一案為例，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起民事公益訴訟，最后法院的判決結(jié)果是判決三被告人承擔(dān)600萬(wàn)的賠償。雖然，賠償數(shù)額是經(jīng)過(guò)多方專(zhuān)家的評(píng)估形成的數(shù)字比較科學(xué)、客觀，但是，行為人能否完全履行也是一個(gè)問(wèn)題。司法層面上對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)不僅要追求判決結(jié)果的可接受性也要考慮到執(zhí)行程序能否順利完成以及無(wú)法執(zhí)行時(shí)的救濟(jì)措施。

4.受案范圍未明確規(guī)定

自然遺產(chǎn)保護(hù)適用環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度面臨的另外一個(gè)問(wèn)題是其能否以環(huán)境保護(hù)公益訴訟的形式來(lái)呈現(xiàn)，目前法律對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。環(huán)境保護(hù)公益訴訟是一個(gè)大類(lèi)，從我國(guó)目前對(duì)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境保護(hù)公益訴訟仍然以傳統(tǒng)的破壞環(huán)境本身為著手點(diǎn)，對(duì)于破壞自然遺產(chǎn)這種間接影響環(huán)境的案件公益訴訟制度鮮有涉足，雖然，一些地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟積極探索該領(lǐng)域，但是對(duì)于自然遺產(chǎn)公益訴訟的保護(hù)在實(shí)踐中缺少相應(yīng)的可借鑒的案例和做法。

四、完善自然遺產(chǎn)行政法保護(hù)的對(duì)策分析

(一)立法層面上

自然遺產(chǎn)保護(hù)存在的困境與多種因素有關(guān)，但是自然遺產(chǎn)保護(hù)缺乏專(zhuān)門(mén)性立法也是實(shí)際存在的問(wèn)題，隨著自然遺產(chǎn)保護(hù)程度的加深，缺乏專(zhuān)門(mén)性立法已經(jīng)成為阻礙自然遺產(chǎn)保護(hù)的重要因素之一。因此，完善自然遺產(chǎn)的法律保護(hù)的可行性措施主要包括兩個(gè)方面：

首先，亟需出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)加強(qiáng)對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)。并且，從已有的地方立法來(lái)看，地方立法大多照搬照抄中央立法，還有大量宣示性規(guī)定，并未體現(xiàn)地方“自然遺產(chǎn)”資源的特殊性，導(dǎo)致可操作性較差。例如《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》與《環(huán)境保護(hù)法》 存在大量的重合性規(guī)定；《貴州省風(fēng)景名勝區(qū)條例》也與《風(fēng)景名勝區(qū)條例》差異甚微。我國(guó)于2011年頒布施行了《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，以法律形式保障了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，但對(duì)于自然遺產(chǎn)法律保護(hù)方面尚屬空白。我國(guó)對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)立法經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，幾經(jīng)易稿，由《自然地法》到《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》再到現(xiàn)在呼聲甚高的《自然地保護(hù)法》，國(guó)家立法委和相關(guān)學(xué)者專(zhuān)家始終沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)，因而沒(méi)有及時(shí)制定一部保護(hù)自然遺產(chǎn)的基本法，由零星的自然遺產(chǎn)立法和地方行政法規(guī)代替《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》應(yīng)有的職能。

其次，在具體內(nèi)容上也需要對(duì)相關(guān)的法律條文的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，明確行為人破壞自然遺產(chǎn)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。比如，在適用《刑法》第324條的過(guò)程中，需要對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”等規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，為實(shí)務(wù)中破壞自然遺產(chǎn)的定罪量刑服務(wù)。

(二)司法層面上

司法層面的完善主要關(guān)注的是法院在具體審理相關(guān)案件的過(guò)程中對(duì)于相關(guān)問(wèn)題的理解。具體而言，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.程序的選擇

在程序選擇上，第一，需要做好破壞自然遺產(chǎn)案件嚴(yán)重程度的分類(lèi)；第二，需要做好訴訟程序和非訴程序之間的銜接。就分類(lèi)來(lái)看，對(duì)于破壞自然遺產(chǎn)的行為，如果行政處罰或者治安管理處罰能夠起到保護(hù)作用，行政機(jī)關(guān)就要充分發(fā)揮自身職能，同時(shí)，為了遏制行政機(jī)關(guān)過(guò)分行使自由裁量權(quán)，也需要檢察機(jī)關(guān)做好相應(yīng)的監(jiān)督；就程序之間的銜接來(lái)看，行政處罰與訴訟程序并不沖突，但是在相關(guān)賠償數(shù)額的計(jì)算上，要做好銜接，重點(diǎn)不是處罰而是為了更好地保護(hù)自然遺產(chǎn)。

2.明確相關(guān)條款

實(shí)踐中選擇《刑法》第324條作為定罪量刑的依據(jù)，但是該條中“情節(jié)嚴(yán)重”沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)，就目前的司法實(shí)踐而言，主要是委托相關(guān)的司法鑒定部門(mén)和領(lǐng)域中具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人通過(guò)鑒定的手段來(lái)確定破壞自然遺產(chǎn)的賠償數(shù)額和相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。既然司法實(shí)踐中確定行為人破壞自然遺產(chǎn)的賠償數(shù)額目的是用于后續(xù)的自然遺產(chǎn)的維護(hù)和環(huán)境的改善，在制度上將自然遺產(chǎn)的保護(hù)納入到環(huán)境保護(hù)公益訴訟中，以此提高自然遺產(chǎn)的保護(hù)力度和保護(hù)水平就有了法律上的正當(dāng)性。此外，委托相關(guān)專(zhuān)家對(duì)自然遺產(chǎn)的破壞程度進(jìn)行鑒定只適用于個(gè)案，隨著技術(shù)的發(fā)展，行為人對(duì)于自然遺產(chǎn)的破壞所采取的手段不盡相同，因此，需要對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改，對(duì)于破壞自然遺產(chǎn)行為的不同表現(xiàn)形式按照行為的嚴(yán)重程度進(jìn)行相應(yīng)的區(qū)分。因此，在法律中將何為“情節(jié)嚴(yán)重”等專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定也是提高自然遺產(chǎn)保護(hù)水平的有力措施之一。

3.提高訴訟結(jié)果的可接受性

首先，在訴訟程序中確定民事?lián)p害賠償計(jì)算方法。以“巨蟒峰”一案為例，法院采取民事索賠的方式在實(shí)務(wù)中也存在一定的適用困境。比如，對(duì)于有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)等可以按照基本的計(jì)算方式來(lái)進(jìn)行計(jì)算，但是當(dāng)行為人破壞的是國(guó)家級(jí)自然遺產(chǎn)等無(wú)價(jià)之寶時(shí)，民事賠償?shù)挠?jì)算方式法律并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。自然遺產(chǎn)雖然無(wú)價(jià)，但是最終還是要通過(guò)科學(xué)的方法得出一個(gè)具體的數(shù)字。本案采用的是學(xué)界通用的意愿價(jià)值調(diào)查法即對(duì)于自然遺產(chǎn)的存在價(jià)值、遺產(chǎn)價(jià)值以及選擇價(jià)值等進(jìn)行綜合分析和評(píng)估，依靠專(zhuān)家組的計(jì)算方式來(lái)進(jìn)行評(píng)估的，結(jié)果從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)是比較準(zhǔn)確和客觀的。實(shí)際上，無(wú)論是本案還是其他破壞自然遺產(chǎn)或者是人文遺產(chǎn)案件中，對(duì)于遺產(chǎn)受損價(jià)值以及恢復(fù)所需資金等數(shù)字的計(jì)算，實(shí)務(wù)中還是傾向于通過(guò)引進(jìn)具體領(lǐng)域的專(zhuān)家采用科學(xué)方法進(jìn)行計(jì)算、估量等方式來(lái)確定違法行為人最終所要承擔(dān)的具體數(shù)額。

其次，擴(kuò)大損害賠償理解范圍。計(jì)算破壞自然遺產(chǎn)的賠償數(shù)額的前提是對(duì)是否損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。是采用造成嚴(yán)重后果為賠償前提還是以有嚴(yán)重?fù)p害后果的可能性為賠償前提呢？就上述案例而言，法院在實(shí)際審理的過(guò)程中采用了后者。基于自然遺產(chǎn)的特殊屬性和巨大價(jià)值，如果簡(jiǎn)單以即時(shí)的損害后果作為賠償?shù)那疤?，無(wú)形之中縮小了賠償范圍，這對(duì)自然遺產(chǎn)的保護(hù)是極為不利的。以“巨蟒峰案”中行為人在巖石中打入巖釘為例，如果以巨蟒峰是否倒塌為前提的話，很明顯，三行為人可能只會(huì)受到行政處罰；但是畢竟損害后果是客觀的，沒(méi)有倒塌不等于沒(méi)有損害，作為特殊的物，實(shí)際上對(duì)于自然遺產(chǎn)的損害嚴(yán)重與否的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該“從嚴(yán)”，這樣才能起到保護(hù)全體社會(huì)公眾的公共利益。自然遺產(chǎn)的損害應(yīng)作廣義理解。這樣才能最大限度保護(hù)自然遺產(chǎn)。

4.明確受案范圍

對(duì)于自然遺產(chǎn)保護(hù)目前可查的公益訴訟案例中幾乎沒(méi)有以環(huán)境保護(hù)為起訴理由的，雖然上文也論述了自然遺產(chǎn)環(huán)境公益訴訟制度適用的正當(dāng)性和可行性，但這只停留在理論設(shè)想的層面，在實(shí)踐中并沒(méi)有得到推廣。但是，基于自然遺產(chǎn)保護(hù)的迫切需要、自然遺產(chǎn)保護(hù)的尷尬局面，需要將自然遺產(chǎn)保護(hù)納入到環(huán)境保護(hù)公益訴訟的范圍中去。目前，環(huán)境保護(hù)公益訴訟高發(fā)領(lǐng)域一般是大氣、土壤、水、固體廢棄物等方面，自然遺產(chǎn)的破壞并不會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生即時(shí)性的影響，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，仍需將自然遺產(chǎn)保護(hù)納入到環(huán)境保護(hù)公益訴訟中。

結(jié)語(yǔ)

2017年6月，習(xí)近平總書(shū)記在視察山東棗莊大運(yùn)河時(shí)對(duì)于大運(yùn)河保護(hù)作出重要指示：大運(yùn)河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動(dòng)的文化，要統(tǒng)籌保護(hù)好、傳承好、利用好。同樣，面對(duì)數(shù)量繁多的自然遺產(chǎn)，以及日益嚴(yán)峻的生存情況，自然遺產(chǎn)要想在新時(shí)期走出一條長(zhǎng)效保護(hù)與發(fā)展的道路，要多管齊下。對(duì)專(zhuān)門(mén)保護(hù)不足、部門(mén)之間推諉扯皮、公眾素養(yǎng)有待提高等一系列問(wèn)題都得采取不同的措施進(jìn)行解決。自然遺產(chǎn)保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的課題，一個(gè)民族的復(fù)興需要強(qiáng)大的物質(zhì)力量，也需要強(qiáng)大的精神力量，自然遺產(chǎn)不僅僅是風(fēng)景、是文物，同樣也是中華民族不斷向前發(fā)展的不竭動(dòng)力。