婁自強（青島工學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 青島 266300）

一、引言

2019 年4 月，《山東省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)新時代山東高等教育高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，明確提出“加強考核與評價。建立高校分類管理與評價體系，按年度組織開展績效考核，考核結(jié)果作為財政預(yù)算管理和實施獎懲的重要依據(jù)”。同年11 月，《山東省本科高校分類考核實施方案（試行）》公布實施，《方案》將山東高校分為：Ι類（博士學(xué)位授予權(quán)高校）、Ⅱ類（碩士學(xué)位授予權(quán)高校）、Ⅲ類（其他本科高校）三個類型，主要針對省屬公辦本科高校實施，民辦本科高校作為Ⅲ類（其他本科高校）參與了2019 年的分類考核。截至目前，山東省圍繞民辦高校內(nèi)涵建設(shè)，高質(zhì)量發(fā)展在“民辦本科特色名校建設(shè)”“民辦本科高校優(yōu)勢特色專業(yè)建設(shè)”“非營利性民辦學(xué)校教師養(yǎng)老保險與公辦學(xué)校教師同等待遇”“民辦教育新上項目貸款財政貼息”以及“民辦高?；A(chǔ)能力建設(shè)工程”等方面進(jìn)行了有益的探索，取得了可圈可點的成績。在新時代，伴隨民辦教育分類管理改革落地實施，各地在推動民辦高校高質(zhì)量發(fā)展方面持續(xù)發(fā)力，甚至出臺了民辦高校“雙一流”建設(shè)文件，民辦教育步入“變軌”發(fā)展快車道。

二、新時代山東民辦高校發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，山東省大力推動民辦高等教育發(fā)展，取得了顯著成績?！?018 年山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2018 年底，全省共有民辦普通高等學(xué)校40 所，普通本?？普猩?2.63 萬人，在校生38.71 萬人，分別占全省總數(shù)的27.59%、20.08%和18.97%，民辦高等教育已經(jīng)成為山東省高等教育的重要組成部分。2019 年6 月，教育部《2019 年全國高等學(xué)校名單》顯示，山東省民辦普通高等學(xué)校數(shù)量（40 所）在全國排名第五位（前4 位分別是廣東50 所、江蘇49 所、四川46 所、湖北42 所）；本科層面民辦普通本科高校數(shù)量（26 所）與浙江省并列排名全國第三位（前二位是湖北32 所、江蘇29 所）。就數(shù)量而言，山東省民辦普通高?？倲?shù)及本科層次民辦普通高校數(shù)量位居全國前列。

2017 年12 月，山東省學(xué)位委員會下發(fā)《山東省人民政府學(xué)位委員會關(guān)于公布2017－2023 年博士碩士學(xué)位授予立項（培育）建設(shè)單位的通知》，山東英才學(xué)院等四所本科層次民辦高校獲得碩士學(xué)位授予立項（培育）建設(shè)單位資格，民辦高校在高層次人才培養(yǎng)方面邁出關(guān)鍵步伐，同時，這也對民辦高校內(nèi)涵建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的要求。2019 年12 月，中國校友會網(wǎng)《2020 中國民辦大學(xué)排行榜》顯示，山東英才學(xué)院、山東協(xié)和學(xué)院、齊魯理工學(xué)院等三所民辦高校位列前十名，成為“中國頂尖民辦大學(xué)”。同年，全國誕生首批“職業(yè)大學(xué)”15 所，山東省有3 所民辦高校位列其中，占獲批試點高?？倲?shù)的五分之一，數(shù)量方面領(lǐng)跑全國。民辦高校是山東省現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要組成部分。2020 年1 月，《教育部山東省人民政府關(guān)于整省推進(jìn)提質(zhì)培優(yōu)建設(shè)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地的意見》重磅發(fā)布，充分肯定了山東支持職業(yè)教育改革發(fā)展政策體系，乘著“提質(zhì)培優(yōu)建設(shè)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地”的東風(fēng)，民辦高校在內(nèi)涵建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展方面亟待實現(xiàn)新的突破。

三、山東民辦高校高質(zhì)量發(fā)展存在的問題

（一）政府扶持與激勵機制不健全

《民辦教育促進(jìn)法》修訂實施，為民辦學(xué)校分類管理改革提供了法律依據(jù)，政府同步制定出臺了一系列政策舉措推動新法落地。但這與民辦學(xué)校分類管理改革的實際需求相比，政府政策配套供給的缺口還比較大，完善配套舉措使政策真正落地生根還需要時間。雖然根據(jù)中共中央有關(guān)對民辦學(xué)校實施分類管理改革總體部署，各地相繼出臺了不少配套政策。但是，依然存在不少“中梗塞”現(xiàn)象[1]。首先，分類管理過渡舉措不夠明確。“涉及舉辦者利益攸關(guān)的問題，如剩余財產(chǎn)補償獎勵，不應(yīng)含糊其辭、拖延不決”，但實踐中尚未明確。其次，全面落實法定的各項政策，尚待時日。第三，民辦教育市場秩序亟待進(jìn)一步完善。第四，對待不同類型（非營利型/營利型）的差異化扶持待遇，尚無定論。特別是國家層面的政策滯后，導(dǎo)致地方在推動落實方面觀望不前的情況較為普遍。2019 年，“推動《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施條例》修訂發(fā)布”的目標(biāo)并未如期實現(xiàn)，政策涉及的利益博弈依然在持續(xù)。在民辦教育新法新政實施的“窗口期”，一些民辦高校舉辦者對新法新政有擔(dān)憂、對分類管理改革有困惑、對舉辦者權(quán)益保護(hù)有疑問，從而等待觀望、躊躇不前，進(jìn)而選擇轉(zhuǎn)讓賣學(xué)校[2]。新時代分類管理背景下，政府對民辦高校的扶持與激勵機制亟待健全。

（二）高校治理及運行機制不給力

民辦高校治理及運行機制建設(shè)是其實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的痛點也是難點。一般而言，高校治理分為：外部治理和內(nèi)部治理。目前，民辦高校外部治理法律環(huán)境亟需優(yōu)化。以法人屬性為例，我國現(xiàn)行立法關(guān)于法人分類的規(guī)定主要體現(xiàn)在《民法通則》中，《民法通則》將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人，并將非企業(yè)法人進(jìn)一步劃分為機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人[3]。民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，但在實際工作中，民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)法人，有關(guān)保險費、社保費及稅收費繳納是按企業(yè)規(guī)定執(zhí)行，法律規(guī)定和實際操作不一致，使民辦學(xué)校的法人屬性處于十分尷尬的境地。民辦非企業(yè)法人屬性，使民辦高校在諸多方面由于受到上位法的制約而陷于被動。此外，內(nèi)部治理機制現(xiàn)代化水平不高，隨著我國民辦高校生命周期的不同階段而發(fā)生演變，“關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理”是其發(fā)展的方向[4]。實踐中，“出資者單邊治理”比較普遍，董事會作用發(fā)揮缺失或者弱化，校長專業(yè)作用發(fā)揮受限，監(jiān)事會功能性缺位，教師主體地位落空等問題較為突出?？傮w而言，民辦高校治理及運行機制不給力。

（三）多主體利益平衡機制不協(xié)調(diào)

民辦高校作為市場經(jīng)濟條件下具有一定特殊性的市場主體，在某種程度上，既是利益共同體，同時，也是矛盾共同體。政府、出資者（舉辦者）、教師和行政人員、學(xué)生等是民辦高校主要的利益相關(guān)主體，不同利益主體的利益訴求具有一定差異性：政府期待民辦高校依法規(guī)范辦學(xué)，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展做出實質(zhì)性貢獻(xiàn)，也即側(cè)重民辦高等教育的公益性；出資者期待實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，保證辦學(xué)效率，獲得投資回報，也即側(cè)重投資的營利性；教師和行政人員期待有社會地位，體面的收入，實現(xiàn)個人與學(xué)校的共同成長；學(xué)生期待高質(zhì)量的教育服務(wù)，學(xué)校品牌聲譽好，學(xué)有所成，畢業(yè)后找到滿意的工作，使教育投資獲得理想的回報。與此同時，內(nèi)涵建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展、形成核心競爭優(yōu)勢、在民辦高等教育市場擁有一席之地則是不同利益主體的共同利益基點。目前，多主體利益平衡機制不協(xié)調(diào)，政府的公益性期待與政府對民辦高校的投入不協(xié)調(diào)，政府對民辦高校的公共服務(wù)保障相對滯后，且扶持力度有限與政府對民辦高校的公益性期待不匹配；出資者逐利性期待與民辦高等教育公益屬性有出入，出資者（舉辦者）基于營利目的的單邊治理現(xiàn)象比較嚴(yán)重，教育治理現(xiàn)代水平不高；民辦高校發(fā)展?fàn)顩r在一定程度上制約了教師等利益主體訴求的實現(xiàn)。因此，不同主體利益平衡及保障協(xié)調(diào)機制亟待健全。

（四）社會監(jiān)督及評價機制不完善

社會監(jiān)督及評價是社會參與民辦高校辦學(xué)的重要形式，不僅有利于增進(jìn)社會對民辦高校的了解，而且有利于激活民辦高校內(nèi)部辦學(xué)機制。民辦高校高質(zhì)量發(fā)展離不開完善的社會監(jiān)督及評價機制。目前，民辦高校監(jiān)督及評價幾乎為政府及教育行政部門所壟斷，主體非常單一。雖然輿論媒體在民辦高校辦學(xué)監(jiān)督方面發(fā)揮了積極的作用，但并未扭轉(zhuǎn)政府及教育行政部門一家獨大的格局。社會主體的監(jiān)督及評價機構(gòu)和職能嚴(yán)重弱化，民辦高校信息披露，往往限于政府及教育行政部門的要求，缺乏主動性。由于缺乏科學(xué)有效的評價標(biāo)準(zhǔn)體系，政府及教育行政部門往往套用公辦高校標(biāo)準(zhǔn)，這與民辦高校的辦學(xué)實際及民辦高等教育的發(fā)展規(guī)律存在一定的出入，評價結(jié)果的科學(xué)有效性在一定程度上存在爭議。此外，政府對民辦高校的監(jiān)管還存在組織機構(gòu)不健全，評價機制不完善，聯(lián)合執(zhí)法不嚴(yán)格等問題。社會監(jiān)督及評價機制缺失制約了民辦高校高質(zhì)量發(fā)展，以及核心競爭力的培育，不利于民辦高等教育健康發(fā)展。

四、促進(jìn)山東民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的對策

（一）打破傳統(tǒng)觀念，建立健全政府政策扶持與激勵機制

一般情況下，政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)利的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定和執(zhí)行公共政策[5]。特別是，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府部門應(yīng)樹立服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變職能，對于教育行政部門而言，應(yīng)從教育資源的舉辦者轉(zhuǎn)變?yōu)楣步逃Y源的設(shè)計者[6]。但在我國教育領(lǐng)域公私分明的傳統(tǒng)觀念影響至深，政府對民辦教育公共性認(rèn)識不足。非義務(wù)教育階段政府的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)劃分不明確，政府和社會受益各方共同分擔(dān)成本方式亟待改進(jìn)。分類管理，差異化扶持，錯位發(fā)展背景下，不斷完善分類管理政策及配套支撐體系，加快落實分類管理有關(guān)舉措。例如，山東省青島市民辦高職院校符合條件的，可自愿申請選擇參加非營利性民辦學(xué)校教師養(yǎng)老保險與公辦學(xué)校教師同等待遇試點，折算后按照學(xué)校實際為教師繳納事業(yè)單位養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的數(shù)額進(jìn)行獎補，對民辦普通高等學(xué)校的補助比例為30%。具體而言，國家完善頂層設(shè)計及立法，著力破解民辦高校發(fā)展的政策、法律及制度障礙，有效降低分類管理改革給民辦高校帶來的，諸如政策、資金以及管理方面風(fēng)險的消極影響；地方注意推廣在分類管理，差別扶持方面的經(jīng)驗，合理借鑒其他地方在政策扶持與激勵方面的成果，以更好服務(wù)于民辦高校高質(zhì)量發(fā)展。

（二）借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和內(nèi)部運行機制

科學(xué)治理，高效運行是民辦高校高質(zhì)量發(fā)展，核心競爭力培育的先決條件。民辦高?，F(xiàn)代治理體系的構(gòu)建一方面與國家層面宏觀治理密切相關(guān)；另一方面與學(xué)校層面微觀治理緊密相連。就國家層面而言，以分類管理為突破口，從政策制度設(shè)計，到法律法規(guī)保障，徹底清除民辦高?，F(xiàn)代治理體現(xiàn)建設(shè)方面的障礙因素，營造有利的大環(huán)境；就高校層面而言，當(dāng)政府頂層設(shè)計落定后，以國家對民辦高校的宏觀治理為依據(jù)，分類學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外民辦（私立）高校治理體系建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合民辦高校自身需求進(jìn)行創(chuàng)新和改造，突出為我所用，才能切實提高學(xué)校教育治理的現(xiàn)代化水平。以民辦本科高校t 為例，學(xué)校實行政治上黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政上董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，彰顯了民辦高校在內(nèi)部治理方面的個性特征。在內(nèi)部運行機制建設(shè)方面，以高等教育辦學(xué)規(guī)律和市場經(jīng)濟運行規(guī)律為遵循，理順內(nèi)部行政權(quán)力運行機制，教學(xué)和科研管理運行機制，著力構(gòu)建行政權(quán)力有制約，教學(xué)和科研運行有保障的高效率運行模式，統(tǒng)籌解決民辦高校權(quán)力運行機制、教學(xué)運行機制、科研運行機制之間的關(guān)系[7]。同時，借助學(xué)校章程把治理體系和運行機制明確下來，保障治理與運行機制的相對穩(wěn)定性，從而，為民辦高校高質(zhì)量發(fā)展提供制度支撐。

（三）兼顧各方利益，科學(xué)制定多主體利益平衡協(xié)調(diào)機制

利益平衡，是指通過法律的權(quán)威協(xié)調(diào)各方面的沖突因素，使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)。利益平衡機制則是在尊重法律權(quán)威的前提下，形成各方利益主體共同接受的制度安排，各方在利益關(guān)系中處于平衡狀態(tài)。民辦高校是一個基于共同利益的矛盾共同體，既有個性化利益訴求，同時，又有共同的利益基礎(chǔ)。探尋政府、出資者（舉辦者）、管理者、教師和學(xué)生等利益相關(guān)者的利益均衡點，取各方利益訴求的“最大公約數(shù)”，促成實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的合力。民辦高校作為高等教育服務(wù)的供給方，教師是服務(wù)供給的主要提供者。受到制度因素的影響，民辦高校教師與公辦高校教師在收入、保障等方面存在顯著的差異，民辦高校教師整體待遇普遍偏低，這與民辦高校教師利益訴求存在較大差距，是影響民辦高校師資穩(wěn)定性的主要因素。勞資利益產(chǎn)生的矛盾往往以潛在的形式呈現(xiàn)，比如，雇員士氣低落、流動頻繁等[8]。在此背景下，建立與完善勞資調(diào)節(jié)與轉(zhuǎn)換機制，打破單方?jīng)Q策機制，構(gòu)建雙方協(xié)商機制、三方協(xié)商機制，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)型勞資關(guān)系，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。從多元主體利益平衡與協(xié)調(diào)的角度著手，就是要構(gòu)建多主體利益相互牽制，共同促進(jìn)的平衡與協(xié)調(diào)制度，從而，為促成民辦高校高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

（四）挖掘社會潛力，完善社會監(jiān)督及辦學(xué)質(zhì)量評價機制

分類管理背景下，完善社會監(jiān)督及辦學(xué)質(zhì)量評價機制是民辦高校自身發(fā)展的需要，是國家依法治理高等教育的需要，同時，也是落實國家“支持與規(guī)范社會力量辦學(xué)”職責(zé)的需要。2019 年4 月，《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2019 年工作要點》，對民辦高校的監(jiān)督管理和評價做出了安排，提出從政府監(jiān)管的角度研究制定非營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理方面的具體辦法；探索建立健全民辦學(xué)校第三方質(zhì)量認(rèn)證和評估制度，提高評估結(jié)果應(yīng)用水平；推進(jìn)民辦教育領(lǐng)域社會信用體系建設(shè)，完善教育領(lǐng)域信用聯(lián)合激勵和聯(lián)合懲戒機制，探索建立民辦教育信用檔案制度。加大民辦教育信息公開力度，這些舉措對強化社會監(jiān)督，增強社會監(jiān)督效力具有重要影響。2020 年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》，明確“積極探索建立各級教育督導(dǎo)機構(gòu)通過政府購買服務(wù)方式、委托第三方評估檢測機構(gòu)和社會組織開展教育評估檢測的工作機制”，這為建立良好的社會評價環(huán)境、成立專門的民辦高等教育社會評價機構(gòu)、建設(shè)專業(yè)評價人才隊伍、制定一套穩(wěn)定合理的社會評價指標(biāo)體系，完善民辦高校辦學(xué)質(zhì)量社會評價機制提供了有力的政策保障[9]。最終形成政府有限監(jiān)管、社會監(jiān)督評價、民辦高校自主發(fā)展的新機制，從而，營造民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的有利外部環(huán)境。

五、結(jié)論

在全國民辦教育版圖中，山東省的民辦教育起步并不早，但具有發(fā)展快、規(guī)模大的特征，已經(jīng)成為山東省教育事業(yè)的一張名片。特別是在教育領(lǐng)域綜合改革不斷深化的今天，山東省民辦教育領(lǐng)域的部分改革創(chuàng)新經(jīng)驗，完全可以成為其他省份的重要借鑒[10]。同時，山東省民辦教育的發(fā)展還面臨著一些困難與挑。就民辦高校而言，無論選擇營利性，還是選擇非營利性，只要不選擇退出，質(zhì)量始終是其生命線，是內(nèi)涵發(fā)展的重要支撐，高質(zhì)量發(fā)展始終是民辦高校共同的價值追求。推動民辦高校實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，一方面需要民辦高校主動作為，克服公辦高校的路徑依賴，跳出傳統(tǒng)思維的窠臼，充分利用先天優(yōu)勢及后天條件，才能實現(xiàn)“變軌超車”；另一方面也需要政府、利益相關(guān)主體及社會的協(xié)同努力。新形勢下“?！迸c“機”相伴而生，取決于民辦高校如何抉擇和把握。