呂春燕

【內(nèi)容提要】韓國文在寅政府的東南亞外交，是在韓國與東盟各國的經(jīng)貿(mào)合作迅猛發(fā)展、周邊大國之間的戰(zhàn)略競爭凸顯、朝鮮半島局勢轉(zhuǎn)圜后陷于停滯、韓日兩國紛爭不斷加劇等國際背景下展開的。為了提升韓國-東盟合作關(guān)系水平、規(guī)避特定依賴風險以及促進半島局勢緩和，文在寅政府采取了強化首腦外交、對接發(fā)展戰(zhàn)略、參與多邊機制、拓展安保合作的政策路徑。這在一定程度上提升了韓國與東盟各國間的關(guān)系水平，特別是擴大了雙方的經(jīng)貿(mào)合作與人員往來，但對朝鮮半島局勢的影響有限。對文在寅政府而言，如何推動“新南方政策”與中國“一帶一路”倡議及美國“印太戰(zhàn)略”進行對接，即如何保持中韓戰(zhàn)略伙伴關(guān)系與韓美同盟的平衡，將是其面臨的一大挑戰(zhàn)。

21世紀初期以來，隨著國家實力、國家利益及地區(qū)形勢的發(fā)展變化，韓國政府的地區(qū)外交政策亦不斷調(diào)整。近年來，基于“中等強國”的國家定位，韓國參與地區(qū)事務的意愿與能力明顯增強，并力圖影響地區(qū)秩序的構(gòu)建進程。這在文在寅政府的東南亞外交中得到了充分體現(xiàn)。

2019年9月1—6日，韓國總統(tǒng)文在寅相繼訪問泰國、緬甸和老撾，至此完成了對東盟10 國的訪問，成為首位任內(nèi)遍訪東盟全部10 個成員國的韓國總統(tǒng)。2019年11月25—26日，韓國-東盟特別峰會在韓國釜山舉行。此次峰會是文在寅總統(tǒng)執(zhí)政后舉辦的最大規(guī)模的主場外交活動，旨在全面提升韓國與東盟的合作水平。顯然，面向東盟各國的東南亞外交在文在寅政府構(gòu)想的韓國外交新布局中占有極其重要的地位，既體現(xiàn)了韓國-東盟關(guān)系迅猛發(fā)展的慣性延伸，又突破了此前以“東北亞”為中心的傳統(tǒng)外交路線的束縛。其中，文在寅政府提出的“新南方政策”為其東南亞外交的展開提供了有力支撐。

長期以來，國內(nèi)學界致力于對韓國政府的朝鮮半島政策以及韓國與周邊大國間關(guān)系等問題的研究，而對韓國的東南亞外交關(guān)注度不夠。針對文在寅政府的東南亞外交，國內(nèi)學界大多也是基于“新南方政策”的視角展開研究[1]代表性研究成果：詹德斌的《韓國外交新布局中的“新南方政策”評析》（《東北亞論壇》2018年第3 期）、薛力的《韓國“新北方政策”“新南方政策”與“一帶一路”對接分析》（《東北亞論壇》2018年第5 期）、凌勝利和黃冰的《2017年韓國外交發(fā)展概況》（《當代韓國》2018年第1 期）等。，未能凸顯其“地區(qū)”研究視角。事實上，當今世界大國間戰(zhàn)略博弈加劇，特別是自2017年底美國特朗普政府提出“印太戰(zhàn)略”以來，包括韓國在內(nèi)的中等強國在地區(qū)秩序構(gòu)建進程中的影響力不斷增大。因此，基于東南亞地區(qū)視角梳理文在寅政府的外交政策實踐，也更有利于全面把握韓國的地區(qū)戰(zhàn)略抉擇。

一、國際背景

文在寅政府的東南亞外交，既體現(xiàn)了此前韓國-東盟經(jīng)貿(mào)合作迅猛發(fā)展的慣性，但又面臨著以中美兩國為代表的周邊大國戰(zhàn)略競爭凸顯的挑戰(zhàn)。此外，在朝鮮半島局勢轉(zhuǎn)圜后陷于停滯、韓日關(guān)系紛爭加劇的背景下，東南亞也為文在寅政府的地區(qū)戰(zhàn)略實踐提供了更多發(fā)展空間。

背景一，韓國與東盟的經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展迅猛。自1989年韓國與東盟建立對話關(guān)系以來，雙方各領(lǐng)域的合作不斷深化，特別是經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展迅猛?！绊n國認為其與東盟的關(guān)系有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ瑬|盟已經(jīng)在多個領(lǐng)域與韓國形成了核心伙伴關(guān)系，特別是作為經(jīng)濟伙伴的東盟的重要性日益增加。”[1]詹德斌：《韓國外交新布局中的“新南方政策”評析》，載《東北亞論壇》2018年第3 期，第60 頁。

文在寅政府上臺之初，據(jù)韓國貿(mào)易協(xié)會國際貿(mào)易研究院于2017年5月31日發(fā)布的一份報告顯示，從2007—2016年的10年間，特別是在韓國-東盟自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的推動下，雙方的貿(mào)易規(guī)模年均增幅達5.7%，明顯高于韓國貿(mào)易總額年均增幅的2.4%。其中，韓國對東盟出口年均增幅達7.5%，是韓國出口總額增幅3.3%的2 倍多；韓國自東盟進口年均增幅為3.3%，而韓國進口總額增幅僅為1.4%。至2016年，韓國與東盟的雙邊貿(mào)易額達1188 億美元，韓國對東盟的出口額與進口額分別為745.2 億美元與443.2 億美元，出口額比2006年的321 億美元翻一番，韓國對東盟的貿(mào)易收支順差規(guī)模不斷擴大。在投資領(lǐng)域，韓國對東盟的投資為64 億美元，東盟對韓國投資25 億美元，亦遠高于10年前的37 億美元與7.03 億美元。[2]?????? ???????：《????? FTA 10 ?? ???》，載《Trade Focus》2017年24 號，第1-30 頁。近10年來，東盟已成為韓國第二大貿(mào)易伙伴，而韓國則是東盟第五大貿(mào)易伙伴。東盟作為擁有6.5 億人口的世界第七大經(jīng)濟共同體，已成為推動韓國經(jīng)濟增長的重要外部市場。對此，2017年5月29日，文在寅總統(tǒng)在接見出訪東盟的特使樸元淳時表示，東盟是韓國第二大重要市場，也是韓國人最常訪問的地區(qū)，對東盟關(guān)系的實際份量不亞于對華和對美關(guān)系，并強調(diào)要加強對東盟的外交關(guān)注力度，進而與之建立良好的合作關(guān)系。[1]《文在寅接見赴俄歐東盟特使高度評價出訪成果》，韓聯(lián)社，2017年5月29日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20170529002100881?section=search。

背景二，周邊大國間的戰(zhàn)略競爭凸顯。當前國際力量對比正在發(fā)生歷史性變化，新興市場國家和廣大發(fā)展中國家群體性崛起，世界多極化加速發(fā)展。其中，中美戰(zhàn)略競爭的凸顯成為重要組成部分。

中美戰(zhàn)略競爭緣起于雙方實力對比結(jié)構(gòu)的變化。自21世紀以來，中國在整體實力特別是經(jīng)濟實力快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，其參與國際治理的話語權(quán)也顯著增強，中美兩國間的實力對比差距不斷縮小。例如，根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2018年美國的GDP 約為20.49 萬億美元，中國的GDP 約為13.60萬億美元。特朗普政府2017年12月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》視中國為“戰(zhàn)略競爭對手”，進而導致中美兩國在經(jīng)貿(mào)、科技、軍事等領(lǐng)域展開了全面競爭。與以往的大國戰(zhàn)略競爭不同，中美兩國均處于同一國際體系之中，彼此間關(guān)系深度融合，且雙方在參與國際治理進程中依然存在廣泛的合作基礎(chǔ)。中美兩國分別是韓國的最大貿(mào)易伙伴與軍事盟友。在以中美戰(zhàn)略競爭凸顯的背景下，韓國基于“中等強國”的國家定位，力圖在亞太地區(qū)發(fā)揮更為積極的作用。

背景三，朝鮮半島局勢轉(zhuǎn)圜后陷于停滯。與前任樸槿惠政府的對朝強硬政策有所不同，文在寅政府積極推行與朝對話路線，主動向朝方示好，試圖運用包括對話在內(nèi)的多種手段來應對朝鮮核導問題并改善朝韓關(guān)系。2018年，朝鮮半島局勢隨著朝韓、朝美系列首腦會晤的舉行而出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)圜。4月27日，文在寅總統(tǒng)與朝鮮最高領(lǐng)導人金正恩在板門店韓方一側(cè)率先舉行首腦會晤并簽署《板門店宣言》，宣布雙方將為實現(xiàn)半島無核化與停和機制轉(zhuǎn)換而努力。在韓方的大力推動下，美國總統(tǒng)特朗普與金正恩于6月12日在新加坡實現(xiàn)了首次首腦會晤。9月19日，文在寅總統(tǒng)訪朝期間與朝方共同簽署《9月平壤共同宣言》，其主要內(nèi)容為“改善韓朝關(guān)系”“促進美朝重啟無核化對話”與“韓朝間消除軍事緊張和戰(zhàn)爭威脅”。

然而，進入2019年后，朝鮮半島局勢的緩和進程陷于停滯。2月27—28日，朝美兩國領(lǐng)導人在越南河內(nèi)舉行第二次首腦會晤，但雙方未能達成任何協(xié)議。特別是在朝美兩國領(lǐng)導人于6月30日在板門店舉行短暫會晤后，雙方的事務磋商與談判仍未能取得任何進展，這期間朝鮮亦多次發(fā)射“不明飛行體”。2020年6月，為抗議韓國境內(nèi)的“脫北者”散發(fā)反朝傳單，朝鮮相繼采取了切斷朝韓之間的所有通訊聯(lián)絡線、炸毀開城工業(yè)園區(qū)朝韓聯(lián)絡辦公室等反制措施，半島南北關(guān)系再次出現(xiàn)倒退。

背景四，韓日兩國紛爭不斷加劇。文在寅政府執(zhí)政以來，韓日兩國圍繞慰安婦受害者賠償、強征勞工賠償案、雷達照射事件[1]2018年12月20日，韓國一艘驅(qū)逐艦在半島東部海域搜救一艘朝鮮漁船。日方主張，韓國艦艇在此過程中使用“火控雷達”多次鎖定了日本海上自衛(wèi)隊巡邏機，并要求韓方道歉；韓方主張，并未針對日機照射雷達，反而是日機低空飛行抵近威脅妨礙救援，日方應向韓方道歉。及半導體原材料出口管制等問題紛爭不斷，其激烈程度從“歷史清算”擴展至“現(xiàn)實對抗”，超出了以往雙邊關(guān)系的發(fā)展實踐。在上述過程中，2018年10月30日，韓國大法院對二戰(zhàn)期間日企強征勞工案作出終審判決，判處日企新日鐵住金公司向4 名原告每人賠償1 億韓元。這成為首例原告終審勝訴的韓國戰(zhàn)爭受害者對日索賠案。11月29日，韓國大法院再次作出裁決，判處日企三菱重工向6 名受害者每人賠償8000 萬韓元，向受害女工每人賠償1—1.5 億韓元。韓國大法院的上述終審判決結(jié)果，引起日本政府的強烈不滿。在交涉未果的情況下，2019年7月1日，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省突然宣布，自當月4日起將管制對韓國出口含氟聚酰亞胺、光致抗蝕劑和高純度氟化氫三種半導體原材料，并于8月2日將韓國從安全保障上認定的“友好國家”名單[1]如果把韓國排除在“白名單”國家之外，則將導致韓國無法享受日本高端技術(shù)產(chǎn)品出口免除審查的優(yōu)惠，且被免除優(yōu)惠待遇的對象將從3 種半導體原材料迅速擴大至電子零部件和機床等857 種。在日本，可能轉(zhuǎn)用于軍事用途的高端技術(shù)產(chǎn)品都屬于管制對象，出口時需要獲得經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的審查批準，所需時間一般約為3 個月。并且，如果日本政府不予審批，則將會形成事實上的禁運。中刪除。這不僅可能導致全球貿(mào)易供應鏈產(chǎn)生斷裂風險，并給包括中日韓三國在內(nèi)的地區(qū)經(jīng)濟合作談判前景帶來了變數(shù)。由于韓日兩國在相關(guān)歷史清算問題上的分歧難以彌合，此輪雙邊關(guān)系紛爭在短期內(nèi)也難以徹底消除，其消極影響將外溢至經(jīng)濟、政治、安保等諸多領(lǐng)域。

因此，對于文在寅政府的外交政策而言，其在東北亞地區(qū)面臨著較多阻礙且難以取得顯著成效，而在東南亞地區(qū)則存有較大發(fā)展空間。這在客觀上為文在寅政府加大對東南亞外交的投入力度提供了前提條件，也促使其通過東南亞外交來追求更多的戰(zhàn)略目標。

二、戰(zhàn)略目標

此前，從李明博政府至樸槿惠政府，其面向東盟國家的東南亞外交均旨在謀求韓國的經(jīng)濟發(fā)展與提升韓國的政治地位。與之相比，文在寅政府推行東南亞外交的戰(zhàn)略除了以上目標外，還有更多地緣戰(zhàn)略層面的考量。

（一）推介“新南方政策”，提升合作關(guān)系水平

向東盟各國推介“新南方政策”，是文在寅政府東南亞外交的首要目標。早在競選期間，文在寅就開始構(gòu)想以東盟各國為中心的“新南方政策”。執(zhí)政后不久，2017年7月，韓國國政企劃咨詢委員會在公布“國政運營五年規(guī)劃”時便提及“新南方政策”的概念。同年11月9日，文在寅總統(tǒng)在印尼雅加達舉行的韓-印尼商務論壇上發(fā)表演講，首次正式對外宣布以“3P共同體”為核心的“新南方政策”，其戰(zhàn)略愿景是韓國與東盟各國共建“人與人、心與心相連的人民（People）共同體”，“通過互利合作構(gòu)建生活富裕的繁榮（Prospertity）共同體”，“通過安全合作貢獻于亞洲和平的和平（Peace）共同體”。[1]《文在寅訪印尼力推新南方政策》，韓聯(lián)社，2017年11月9日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20171109003500881?section=search。并且在與印尼總統(tǒng)佐科舉行的首腦會晤中，雙方還決定將韓國-印尼關(guān)系升格為“特殊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。此后，文在寅總統(tǒng)在訪問東盟各國期間，均重點推介“新南方政策”，表示將把韓國與東盟的關(guān)系提升到對中美日俄關(guān)系的水平。

深化經(jīng)貿(mào)合作是文在寅政府“新南方政策”的核心內(nèi)涵。2018年1月19日，韓國外交部向國務總理李洛淵匯報年度工作計劃時表示，韓方尤其要加強與東盟的合作，使其發(fā)展成為韓國的核心合作伙伴，力爭到2020年將韓國-東盟的貿(mào)易規(guī)模由2016年的1188 億美元提升至2000 億美元。[2]《詳訊：韓外交部新年工作匯報 加強與周邊4 國合作》，韓聯(lián)社，2018年1月19日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20180119002400881?section=search。與此同時，文在寅政府力推的“新南方政策”側(cè)重與中國、日本差別化發(fā)展的路線，更加重視“韓流”、飲食等民心相通的“軟實力”交流，將以經(jīng)貿(mào)為主的合作關(guān)系擴大至技術(shù)、人員、文化交流等領(lǐng)域。

另外，為制定有效落實“新南方政策”的具體方案，2018年8月28日，隸屬于韓國總統(tǒng)直屬政策企劃委員會的“新南方政策特別委員會”正式掛牌成立。該委員會由企劃財政部、外交部、行政安全部、產(chǎn)業(yè)通商資源部等政府部門的副部長級官員與青瓦臺秘書組成，負責制定“新南方政策”的落實方向及戰(zhàn)略，并協(xié)調(diào)政府部門間工作。

（二）拓展多元外交空間，規(guī)避特定依賴風險

21世紀初期以來，韓國的傳統(tǒng)外交政策是以中美兩國為中心而展開的，并試圖在東北亞地區(qū)扮演“均衡者”角色。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，韓國經(jīng)濟高度依賴國際市場，中國、美國、日本是韓國的主要貿(mào)易伙伴。韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年韓國出口排名前三位的國家依次為中國（1421.2 億美元）、美國（686.1 億美元）和越南（477.5 億美元），進口排名前三位的國家依次為中國（978.6 億美元）、日本（551.3 億美元）和美國（507.4億美元）。[1]???????: 《2017?(??, 12 ?) ??? ?? ? 2018 ? ??? ??》，2018年1月1日，http://www.motie.go.kr/motie/ne/presse/press2/bbs/bbsView.do?bbs_seq_n=160043&bbs_cd_n=81¤tPage=1&search_key_n=title_v&cate_n=1&dept_v=&search_val_v=。因此，韓國的對外經(jīng)貿(mào)對中國及美國市場依賴度較高?！绊n國官方和國內(nèi)輿論從多年前就不斷主張需要將韓國的貿(mào)易關(guān)系多邊化，降低對華貿(mào)易依存度，防止?jié)撛陲L險發(fā)生?！盵2]詹德斌：《韓國外交新布局中的“新南方政策”評析》，載《東北亞論壇》2018年第3 期，第61 頁。

顯然，受特朗普政府貿(mào)易保護主義政策、中美戰(zhàn)略競爭以及韓日關(guān)系紛爭等因素的消極影響，勢必使韓國經(jīng)濟遭受損害。特別是2018年12月以來，韓國經(jīng)濟由于出口嚴重受挫而導致增長放緩。2019年1—9月，韓國累計實現(xiàn)出口額4062 億美元，同比下降9.8%，月度出口額同比數(shù)據(jù)從2018年12月開始“十連跌”，2019年6—9月的跌幅均超過了10%。[3]《財經(jīng)觀察：韓國經(jīng)濟持續(xù)放緩政府寄望刺激政策》，新華網(wǎng)，2019年10月21日，http://www.xinhuanet.com//fortune/2019-10/21/c_1125133472.htm。包括韓日貿(mào)易摩擦在內(nèi)的國際貿(mào)易緊張局勢帶來的不確定性上升是導致韓國出口不振的主要因素。

對此，文在寅政府正以更加積極的姿態(tài)拓展多元外交空間。通過開展東南亞外交，韓國可以有效地減少其經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)對特定國家的依賴，促使其以中國和美國為中心的對外貿(mào)易實現(xiàn)多元化，從而最大限度地分散國際體系變動所帶來的不確定因素。對于文在寅政府而言，東盟實際上具有與中國和美國相近的重要性。特別是在韓日紛爭不斷的背景下，文在寅政府的東南亞外交還可以加大其與日本的回旋空間。并且，對于韓國而言，東盟各國作為全球生產(chǎn)基地和消費及投資市場，具有更大的增長潛力與重要戰(zhàn)略價值。其中，印尼擁有2.68 億人口，經(jīng)濟增長迅猛；越南人口總數(shù)也近1 億，自2017年以來，連續(xù)三年成為韓國繼中國、美國之后的第三大出口國。

（三）推動地區(qū)合作進程，促進半島局勢緩和

基于地緣政治視角，韓國周邊強鄰環(huán)伺，且朝鮮半島南北對立，使韓國在東北亞地區(qū)以及朝鮮半島事務上難居主導地位，其“中等強國”的國家定位缺乏有力的“地區(qū)”框架支撐。因此，韓國的地區(qū)戰(zhàn)略抉擇不得不“向南走”，試圖通過加強與東盟各國的關(guān)系來贏得回旋余地，對沖失衡的東北亞地緣政治局勢。并且，“東北亞”與“東南亞”相比較，“前者大國相對集中，而后者涵蓋的則全部是中小國家。同樣作為一個中等國家，韓國在很多方面更容易為東南亞國家所接受；如果能夠通過與東盟的合作進一步發(fā)揮自身的建設性作用，并處理好與中、日、美等相關(guān)大國的關(guān)系，韓國有望成為聯(lián)系東亞不同類型國家的樞紐角色之一?！盵1]宋效峰：《韓國的東南亞外交：目標、手段及其啟示》，載《江南社會學院學報》2013年第3 期，第31 頁。

為構(gòu)建有利于自身發(fā)展的“地區(qū)”框架，多年來，韓國政府順應東亞一體化的發(fā)展趨勢，大力推動包括東盟各國在內(nèi)的地區(qū)合作，積極參與由東盟10 國、中日韓三國以及澳大利亞、新西蘭、印度等16 個國家組成的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）談判。

此外，東盟各國與朝鮮長期保持外交關(guān)系，“曾在促進朝鮮半島當事方交流對話方面發(fā)揮過積極作用”。[2]龐祉慧、張崢睿：《試析朝鮮與東盟國家的關(guān)系》，載《國際研究參考》2017年第12 期，第27 頁。特別是在朝鮮半島局勢的轉(zhuǎn)圜進程中，第一、二次朝美領(lǐng)導人會晤均在東盟國家舉行的。因此，文在寅政府通過開展東南亞外交，可以爭取東盟各國支持其與朝對話政策，推動半島局勢進一步緩和。例如，2019年8月，文在寅總統(tǒng)在出訪泰國、緬甸、老撾前夕接受采訪時表示，如果朝鮮最高領(lǐng)導人金正恩出席11月在釜山舉行的韓國-東盟特別峰會，將給朝鮮半島與東亞和平帶來富有意義的機遇，故希望東盟發(fā)揮作用促使朝鮮棄核重返國際社會。[3]《文??? “日 ???? ??? ? ??? ??? ??? ??”》，????，2019.08.30，https://www.yna.co.kr/view/AKR20190829181200001?section=search。

三、實施路徑

（一）強化首腦外交，引領(lǐng)雙邊關(guān)系

文在寅政府高度重視通過首腦外交來引領(lǐng)韓國-東盟雙邊關(guān)系發(fā)展。文在寅總統(tǒng)于2017年5月10日宣誓就職，5月21 即派遣首爾市市長樸元淳作為總統(tǒng)特使前往菲律賓、印尼、越南等國訪問，并向有關(guān)國家領(lǐng)導人轉(zhuǎn)交自己的親筆信。新政府成立后立即向東盟國家派遣總統(tǒng)特使，這在韓國尚屬首次。5月25日，文在寅總統(tǒng)還親自與印尼總統(tǒng)通電話，表示將提升韓國-東盟關(guān)系的發(fā)展水平。此后，在就職后的2年零4 個月的時間里，文在寅總統(tǒng)相繼完成了對全部東盟國家的訪問，這是韓國總統(tǒng)首次在任期內(nèi)完成對東盟10 國的訪問。[1]2017年11月8—15日，文在寅總統(tǒng)訪問了印尼、越南和菲律賓，并出席了亞太經(jīng)合組織峰會及東亞合作領(lǐng)導人系列會議。2018年3月22—24日，文在寅總統(tǒng)訪問了越南。7月11—13日，文在寅總統(tǒng)訪問了新加坡。2019年3月10—16日，文在寅總統(tǒng)訪問了文萊、馬來西亞和柬埔寨。9月1—6日，文在寅總統(tǒng)訪問了泰國、緬甸和老撾。

此外，文在寅政府還積極邀請東盟國家領(lǐng)導人訪韓。其中，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特（2018年6月）、印尼總統(tǒng)佐科（2018年9月）相繼回訪了韓國，并分別與文在寅總統(tǒng)舉行了首腦會晤。2019年11月，東盟10 國領(lǐng)導人赴韓參加韓國-東盟特別峰會，文在寅總統(tǒng)相繼同10 國領(lǐng)導人舉行雙邊首腦會談。可見與往屆政府相比，文在寅政府的東南亞外交帶有濃厚的首腦外交色彩，力圖通過舉行系列首腦會晤來引領(lǐng)韓國-東盟雙邊關(guān)系發(fā)展。

（二）對接發(fā)展戰(zhàn)略，深化經(jīng)貿(mào)合作

在落實“新南方政策”的過程中，韓國注重與東盟各國的發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)對接，堅定支持《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》（2016年9月），并在交通、能源、水利、智能信息通信等重點領(lǐng)域全力深化彼此間的經(jīng)貿(mào)合作。由于東盟各國的自然資源條件與經(jīng)濟發(fā)展水平不同，韓國與各國深化經(jīng)貿(mào)合作的側(cè)重點亦有所不同。例如，在與緬甸的合作上，文在寅政府注重與其“可持續(xù)發(fā)展計劃”實現(xiàn)戰(zhàn)略對接，著力在基建和電力、能源領(lǐng)域加強合作。2019年9月，在由韓國土地住宅公社（LH）主導建設的示范項目——韓緬經(jīng)濟合作產(chǎn)業(yè)園正式動工之際，兩國簽署了《韓緬對外經(jīng)濟合作基金（EDCF）貸款相關(guān)的基本協(xié)定》，以及有關(guān)經(jīng)貿(mào)、港口開發(fā)、科技、初創(chuàng)企業(yè)合作等諒解備忘錄，從而為韓國企業(yè)進入緬甸國內(nèi)市場營造互信環(huán)境。在與馬來西亞的合作上，文在寅政府注重與其“東向政策”實現(xiàn)戰(zhàn)略對接，決定擴大在信息通信技術(shù)、人工智能、智慧城領(lǐng)域的合作，加強在陸?？肇浡眠\輸安全、環(huán)保交通、智能型交通體系（ITS）領(lǐng)域的合作，并與馬方共同開拓全球“韓流”和清真產(chǎn)品市場。在與文萊的合作上，文在寅政府注重與其“2035 宏愿”實現(xiàn)戰(zhàn)略對接，支持韓國大林產(chǎn)業(yè)公司負責承建的文萊最大規(guī)?；A(chǔ)設施項目——淡布隆跨海大橋，并決定在整合液化天然氣價值鏈方面進一步擴大合作。在與泰國的合作上，文在寅政府注重與其“東部經(jīng)濟走廊（EEC）基礎(chǔ)設施開發(fā)計劃”實現(xiàn)戰(zhàn)略對接，鼓勵韓國企業(yè)參與泰國國內(nèi)的基礎(chǔ)設施項目，探討加強雙方在未來汽車、機器人、生物健康、智能電子等第四次工業(yè)革命技術(shù)領(lǐng)域的合作。此外，文在寅在出訪印尼、越南、菲律賓、新加坡、柬埔寨、老撾等東盟國家的過程中，也都是以深化經(jīng)貿(mào)合作為主要外交議題，并提出了較為具體的合作方案。

（三）參與多邊機制，推動地區(qū)合作

文在寅政府的東南亞外交，很大程度是在多邊機制框架下展開的。對于多邊峰會活動，包括東盟10 國與韓國（“10+1”）領(lǐng)導人會議、東盟10國與中日韓（“10+3”）領(lǐng)導人會議、東亞峰會（“10+6”）等在內(nèi)，文在寅總統(tǒng)均積極參與其中，與東盟國家共同推動地區(qū)合作進程。2019年11月25—27日，為紀念韓國與東盟建立對話關(guān)系30 周年，韓國還舉辦了韓國-東盟特別峰會和首屆韓國-湄公河流域國家峰會。

在上述多邊機制的峰會及部長級會議之外，韓國與東盟國家之間還存有其他多邊部長級會議，包括韓國-東盟國防部副部長級會議、韓國-湄公河流域國家外長會議等在內(nèi)。其中，2018年9月17日，韓國舉辦了首屆韓國-東盟基礎(chǔ)設施部長級會議。韓國及東盟10 國基礎(chǔ)設施相關(guān)部門的部長、副部長以及東盟秘書長等均出席會議，共同探討雙方在交通、基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域的合作方案。

正是在韓國及東盟國家的積極參與和大力支持下，2019年11月4日，“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）的15 個成員國宣布結(jié)束全部文本談判及實質(zhì)上所有市場準入談判，并致力于確保2020年簽署協(xié)議。這將促進地區(qū)經(jīng)濟一體化進程，有利于早日達成建設東亞共同體的目標。

（四）拓展安保合作，豐富關(guān)系內(nèi)涵

構(gòu)建“韓國-東盟和平共同體”是文在寅政府推行“新南方政策”的“3P 共同體”愿景之一。據(jù)此，韓國致力于進一步加強與東盟各國在國防、安全及軍工產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的合作，以共同應對朝鮮核問題、恐怖襲擊、暴力極端主義、網(wǎng)絡攻擊等復雜的安全風險。

與以往相比，文在寅政府更加重視對東盟各國的防務外交，不斷取得新進展。其中，2018年1月28日至2月3日，韓國國防部長宋永武相繼訪問了新加坡、印尼、泰國等東盟三國，為拓展安保合作而與對方防務部門深入交換了意見。4月23日，宋永武與來訪的越南國防部長舉行會談并簽署了《國防合作共同愿景聲明》，為增進雙方在高層人員往來、教育訓練、海洋安全、軍工、維和、遺骸發(fā)掘、人道援助、多邊安全等領(lǐng)域的國防合作指明了方向。4月30日，宋永武與來訪的菲律賓國防部長舉行會談，雙方高度評價了菲律賓引進韓國產(chǎn)護衛(wèi)艦和輕型攻擊機FA-50 等兩國在防衛(wèi)領(lǐng)域的合作成果，并就今后繼續(xù)挖掘潛力加強合作達成共識。2019年5月2日，由韓國與泰國國防部共同主辦的東盟地區(qū)論壇國防官員對話會在韓國首都首爾舉行，與會各方重點討論了地區(qū)安全合作等問題。9月，在文在寅總統(tǒng)訪問泰國之際，雙方簽署了《韓泰軍事情報保護協(xié)定》（GSOMIA）。9月4日，韓國與東盟國防部副部長級會議在首爾召開，韓國希望在海上安全、打擊恐怖主義、網(wǎng)絡安全、軍醫(yī)等領(lǐng)域深化與東盟的合作。

在此基礎(chǔ)上，韓國與東盟國家間的軍工合作日趨深化。例如，2019年4月12日，韓國大宇造船海洋公司與印尼政府簽訂合同，將為印尼海軍建造總價10.2 億美元的3 艘潛艇。該型潛艇由采用德國潛艇技術(shù)研制的“張保皋I 級”潛艇改進而來，是韓國首次自主研制的出口型潛艇。這也是印尼政府第二次下訂單。此前大宇造船海洋公司曾于2011年與印尼政府首次簽訂3 艘潛艇出口合同，并均已完工交付。[1]《印尼追加訂購三艘韓國潛艇》，載《環(huán)球時報》2019年4月13日，第2 版。正是在韓國政府的支持下，印尼成為東盟內(nèi)部唯一能制造潛艇的國家。2019年12月12日，韓國國防部長官鄭景斗又與印尼國防部長普拉博沃·蘇比安托舉行會談，雙方就兩國共同開發(fā)的新一代戰(zhàn)機（KF-X/IF-X）項目等深化國防軍工領(lǐng)域合作達成一致。[2]《韓印尼防長會談商定加強軍工合作》，韓聯(lián)社，2019年12月12日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20191212005100881?section=search。

此外，韓國還在多邊框架下與東盟國家開展聯(lián)合軍演。例如，2019年4月29日至5月2日，在東盟防長擴大會議框架下，韓國與部分東盟國家及中國、美國等在韓國海軍作戰(zhàn)司令部及釜山海域舉行了“海上安全與反恐”第一階段演練，重點針對民間船舶被綁架等國際海上犯罪的共同應對和海洋重要設施的保護和救助。

綜上所述，文在寅政府東南亞外交的實施路徑依然是以“雙邊關(guān)系”框架為主體，其提供地區(qū)公共產(chǎn)品的能力尚有限，難以在地區(qū)合作層面上發(fā)揮主導作用。

四、成效評估

基于雙邊關(guān)系的視角，文在寅政府的東南亞外交一定程度上提升了韓國與東盟國家間的關(guān)系水平，特別是擴大了雙方的經(jīng)貿(mào)合作與人員往來。

2017年，韓國與東盟國家間的雙邊貿(mào)易額高達創(chuàng)紀錄的1489.98億美元。2018年，韓國與東盟國家間的雙邊貿(mào)易額再創(chuàng)歷史新高，韓國對東盟出口1002.8 億美元，進口596.71 億美元，實現(xiàn)406.09 億美元順差。[1]???????: 《2018?(??, 12 ?) ??? ??》，2019年1月1日，http://www.motie.go.kr/motie/ne/presse/press2/bbs/bbsView.do?bbs_seq_n=161221&bbs_cd_n=81¤tPage=1&search_key_n=title_v&cate_n=1&dept_v=&search_val_v=。同時，2018年，韓國與東盟國家間的人員往來也超過了1000 萬人次。其中，韓國和越南經(jīng)貿(mào)關(guān)系的迅猛發(fā)展，成為韓國與東盟國家間關(guān)系的“亮點”。2017年，韓越雙邊貿(mào)易額同比增長42%，韓國對越南出口額增長46%。[2]《文在寅：需加強同東盟和印度合作》，韓聯(lián)社，2018年11月20日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20181120002500881?section=search。2018年12月6日，文在寅總統(tǒng)在會見越南國會主席阮氏金銀時表示，2018年前11 個月兩國人員往來總量達到330 萬人次，已經(jīng)超過2017年全年；2018年上半年韓國企業(yè)對越投資額超過2017年全年，越南已經(jīng)成為韓國第三大投資目的地。[3]《???? “???, ????? ?????…???? ?? ??”》，????，2018.12.06，https://www.yna.co.kr/view/AKR20181206169000001?section=search。目前，韓國是越南的最大外國投資來源國和第二大貿(mào)易伙伴，越南則是韓國的第四大貿(mào)易伙伴。

進入2019年后，受全球經(jīng)濟整體下滑趨勢明顯、部分東盟國家經(jīng)濟增速放緩等不利因素的影響，韓國與東盟國家間的雙邊貿(mào)易額與2018年大體上持平：2019年韓國對東盟出口951 億美元，進口561.9 億美元，實現(xiàn)389.1 億美元順差。[4]???????: 《2019?(12 ?, ??) ??? ?? ? 2020 ? ??? ??》，2020年1月1日，http://www.motie.go.kr/motie/ne/presse/press2/bbs/bbsView.do?bbs_seq_n=162521&bbs_cd_n=81¤tPage=1&search_key_n=title_v&cate_n=&dept_v=&search_val_v=%EC%88%98%EC%B6%9C%EC%9E%85?？梢灶A測，文在寅政府提出的力爭2020年雙邊貿(mào)易額增至2000 億美元的政策目標實現(xiàn)難度較大。盡管如此，韓國與東盟國家間經(jīng)貿(mào)合作的機制化建設仍將不斷取得進展。例如，2019年6月3日，韓國與菲律賓簽署聯(lián)合宣言，宣布啟動韓菲自貿(mào)協(xié)定（FTA）談判，這將為韓菲兩國擴大經(jīng)貿(mào)投資提供機會。10月16日，韓國與印尼宣布雙方就《韓國與印尼關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）談判[1]韓國與印尼于2012年開啟CEPA 協(xié)定談判，由于分歧較大，雙方自2014年2月第7 次談判后暫停。2018年9月，印尼總統(tǒng)佐科應邀訪韓，雙方以此為契機商定重啟CEPA談判，談判于2019年2月正式啟動。在進行多次正式談判和磋商后，兩國于10月在印尼舉行第10 次談判，并就商品、服務、投資、原產(chǎn)地、合作、總則六個子協(xié)議達成一致。達成實質(zhì)性協(xié)議，并簽署聯(lián)合宣言。

基于地緣戰(zhàn)略的視角，文在寅政府的東南亞外交不可避免地會與其他高度參與東南亞地區(qū)事務的大國力量產(chǎn)生互動，從而影響其政策效應。東南亞地區(qū)擁有超過6 億人口的龐大市場、巨大的發(fā)展?jié)摿屯怀龅膽?zhàn)略位置，是各大國勢力展開地緣政治博弈的重點地區(qū)。長期以來，東盟各國與中美日三國均保持著密切經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。特別是隨著近年來東南亞地緣戰(zhàn)略價值的凸顯，中美日三國對東盟國家的重視程度也越來越高。例如，在中國提出共建“21世紀海上絲綢之路”倡議以及美日兩國的“印太戰(zhàn)略”中，東南亞地區(qū)均占據(jù)核心位置。對于文在寅政府而言，如何推動“新南方政策”與中國的“一帶一路”倡議及美日兩國的“印太戰(zhàn)略”進行對接，就顯得十分重要。

在國際貿(mào)易摩擦加劇、全球多邊貿(mào)易體系遭遇沖擊、世界經(jīng)濟增長放緩的背景下，文在寅政府的東南亞外交，致力于與東盟各國共同反對貿(mào)易保護主義，支持維護自由貿(mào)易秩序。這不僅是對美國特朗普政府單邊貿(mào)易保護主義行徑的牽制與反對，更是韓國在亞太地區(qū)合作進程中地位提升的表現(xiàn)。研究表明，“中國與日韓兩國在多種類型的出口產(chǎn)品中存在共同的比較優(yōu)勢，根據(jù)出口產(chǎn)品的市場分布可以看出，地緣經(jīng)濟博弈的核心區(qū)分布于馬六甲海峽沿岸三國，其中以中韓兩國在出口貿(mào)易上的競爭性更為明顯。”[2]葉愷臻、劉建忠、張晶：《地緣經(jīng)濟視角下中日韓對東盟出口競爭性分析》，載《地域研究與開發(fā)》2018年第1 期，第41 頁。因此，文在寅政府的東南亞外交有必要探討如何與中日等國在東盟國家的市場開發(fā)過程中展開合作，從而共同推進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展與繁榮。

同時，作為美國的重要地區(qū)盟國，文在寅政府的外交政策面臨著如何對接美國“印太戰(zhàn)略”的課題。在韓美同盟框架下，韓國參與地區(qū)事務的獨立性與建設性歷來受到制約。2019年6月30日，美國總統(tǒng)特朗普訪問韓國期間，兩國首腦在會晤中闡明了對接“新南方政策”和“印太戰(zhàn)略”的意愿。11月2日，出席東盟系列峰會的韓國外交部部長助理尹淳九與美國助理國務卿史迪威共同發(fā)布一項簡報，題為“韓美為增進新南方政策與印太戰(zhàn)略之間的合作而努力”，其中包含了能源合作、基建與開發(fā)融資、數(shù)字經(jīng)濟、良性治理與公民社會、和平與安全保障等多個領(lǐng)域的內(nèi)容。顯然，文在寅政府的“新南方政策”主要是面向東盟國家的經(jīng)濟合作政策，如若其與美國的“印太戰(zhàn)略”實現(xiàn)深度對接，雖有利于其在大國關(guān)系互動中增強主動性，但也意味著“新南方政策”的內(nèi)涵將進一步向安全保障領(lǐng)域延伸。并且，在這一對接過程中，如何保持韓美同盟與中韓戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的平衡，將是韓國政府面臨的一大挑戰(zhàn)。

文在寅政府的東南亞外交對朝鮮半島局勢的影響是有限的。在文在寅政府的努力之下，東盟各國不斷表態(tài)支持以和平方式實現(xiàn)朝鮮半島無核化和與永久和平。例如，2018年8月6日，東盟地區(qū)論壇（ARF）[1]東盟地區(qū)論壇成立于1994年，共有27 個成員國，包括菲律賓、越南、泰國、老撾等東盟10 國及韓國、美國、日本、中國、俄羅斯、朝鮮、蒙古國等。這是朝鮮參加的唯一的地區(qū)多邊協(xié)商機制。輪值主席國新加坡發(fā)表主席聲明，敦促朝鮮信守實現(xiàn)完全無核化、不再進行核導試驗的承諾。2019年11月26日，韓國-東盟特別峰會發(fā)表聯(lián)合聲明，各方強調(diào)為支持朝鮮半島實現(xiàn)無核化與構(gòu)建永久和平機制，將積極利用東盟主導的地區(qū)協(xié)商機制等，促進對話與合作。但朝鮮最高領(lǐng)導人金正恩卻拒絕了韓方邀請，沒有參加特別峰會。

值得指出的是，自2020年初以來，全球范圍內(nèi)新冠肺炎疫情的蔓延，或?qū)ξ脑谝臇|南亞外交及韓國-東盟國家間的關(guān)系發(fā)展，形成新的機遇與挑戰(zhàn)。在韓國國內(nèi)，文在寅政府的抗疫施政獲得廣大民眾的積極評價，并促使執(zhí)政的共同民主黨在4月16日舉行的第21 屆國會議員選舉中一舉獲得180 席，占據(jù)五分之三席位。由此，文在寅政府的政權(quán)運營基礎(chǔ)進一步趨于穩(wěn)定，有利于其在執(zhí)政后期更為強有力地推進“新南方政策”。同時，為了共同抗擊新冠肺炎疫情，文在寅政府致力于加強與東盟各國間的合作關(guān)系。例如，2020年4月14日，文在寅出席東盟與中韓日領(lǐng)導人視頻峰會時表示，韓國將進一步編制人道援助預算，在允許的范圍內(nèi)盡可能響應東盟各國的援助請求，并建議新設韓國和東盟衛(wèi)生部長會議渠道，推進韓國和東盟每月舉行研討會，共享防疫政策和經(jīng)驗，進而為開發(fā)治療藥物和疫苗加快合作。[1]《文在寅：愿盡可能響應各國防疫援助請求》，韓聯(lián)社，2020年4月14日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20200414006400881?section=search。此外，此次全球疫情蔓延很可能改變世界經(jīng)濟既有格局，供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)區(qū)域化、本土化新趨勢，必然對韓國與東盟國家間的經(jīng)貿(mào)合作形成挑戰(zhàn)。在這樣的形勢下，韓國與東盟國家或?qū)⒁怨餐S護供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的安全穩(wěn)定為重點，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)貿(mào)合作需要，趁勢推動形成地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的新機制。

總之，對文在寅政府而言，在朝鮮半島緩和進程受阻、韓日兩國矛盾爆發(fā)、韓中與韓美關(guān)系發(fā)展略顯平淡以及大國戰(zhàn)略競爭凸顯的背景下，頗具活力的東南亞外交已經(jīng)成為其外交活動的一大“亮點”。文在寅政府的東南亞外交體現(xiàn)了韓國外交的新布局，在一定程度上提升了韓國與東盟國家間的關(guān)系水平，且有助于提升韓國在亞太地區(qū)合作進程中的國際地位，但其地緣政治影響是多重復雜的。作為“中等強國”的地區(qū)框架，與“東北亞”相比，“東南亞”似乎為支撐韓國的地區(qū)戰(zhàn)略抉擇提供了更大的拓展空間。展望未來，韓國面向東南亞地區(qū)的外交政策仍在調(diào)試過程中，其前景值得我們密切關(guān)注。