王曉琎

(陜西社會主義學院，陜西 西安 710061)

建立健全民主黨派專項民主監(jiān)督長效機制是提升參政黨履職能力的重要抓手，是堅持和完善新型政黨制度的重要途徑。民主黨派脫貧攻堅民主監(jiān)督實踐不僅是助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的工具和手段，更是中共中央深思熟慮后對民主黨派民主監(jiān)督的探索和試驗。目前，脫貧攻堅戰(zhàn)役已經進入攻堅拔寨的最后沖刺階段，“督查問責”愈顯重要。在此關鍵階段，總結經驗教訓，以問題意識為導向進一步探索提高民主黨派脫貧攻堅民主監(jiān)督實效的具體措施，為未來健全民主黨派專項民主監(jiān)督長效機制開山辟路意義重大。本文以陜西省民主黨派脫貧攻堅民主監(jiān)督實踐為分析案例，就下一步健全民主黨派專項民主監(jiān)督長效機制作一探討。

一、健全民主黨派專項民主監(jiān)督長效機制的現(xiàn)實背景和重要意義

(一)專項民主監(jiān)督是民主黨派民主監(jiān)督形式的新突破

2015年，習近平總書記在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上明確指出，要探索民主黨派民主監(jiān)督的新形式。同年出臺的《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》的一大亮點，就是提出“民主黨派受黨委委托就有關重大問題進行專項監(jiān)督”。2016年1月30日，同各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士代表共迎新春時，習近平總書記再次指出，要完善民主監(jiān)督，加強對重大改革舉措、重要政策貫徹執(zhí)行情況和“十三五”時期重要約束性指標等的監(jiān)督，促進相關工作。隨后，中共中央委托民主黨派中央對當時脫貧攻堅任務最繁重、最艱巨的八個省進行民主監(jiān)督。這一舉措“是彰顯我國多黨合作制度優(yōu)勢的新實踐，是對民主監(jiān)督的新探索”[1]。黨的十九屆四中全會專門就民主黨派民主監(jiān)督提出，要“健全相互監(jiān)督特別是中國共產黨自覺接受監(jiān)督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監(jiān)督等機制”，這是中共中央進一步支持民主黨派提高民主監(jiān)督職能的最新表態(tài)，是對民主黨派脫貧攻堅民主監(jiān)督工作的肯定，更是提出了健全民主黨派專項民主監(jiān)督的長效機制問題。

(二)健全民主黨派專項民主監(jiān)督機制是進一步彰顯新型政黨制度優(yōu)勢、發(fā)展社會主義民主政治的應有之義

中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基的新型政黨制度，也是中國特色社會主義基本制度之一。新型政黨制度的優(yōu)勢要體現(xiàn)在制度效能上，而提升效能的關鍵在于發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的積極作用。因此，提高民主黨派履職能力、更好地發(fā)揮民主黨派三大職能成為新時代民主黨派發(fā)展的主要任務，尤其是民主監(jiān)督職能長期以來被弱化、虛化，更要強弱項、補短板，實實在在地提升民主監(jiān)督的實效性，與國家權力監(jiān)督、中共黨內監(jiān)督、社會輿論和公眾監(jiān)督多管齊下，真正把權力關進制度的籠子里，體現(xiàn)出社會主義民主政治的優(yōu)越性。在民主黨派脫貧攻堅民主監(jiān)督實踐積累了寶貴經驗的基礎上，必須一鼓作氣，形成專項民主監(jiān)督機制。

(三)健全民主黨派專項民主監(jiān)督機制是規(guī)范國家治理過程、監(jiān)督治理效果的重要途徑

新時代，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標。在我國多黨合作框架中，中國共產黨是國家治理的領導者，民主黨派作為中國特色社會主義參政黨也是重要主體。國家治理是通過一項項涉及國家和社會方方面面的決策部署落實實現(xiàn)的。如何讓決策落地生根、避免流于形式，是對執(zhí)政黨和參政黨國家治理能力的考驗。民主黨派專項民主監(jiān)督機制的形成，恰恰可以對黨和國家重大政策部署貫徹落實情況進行監(jiān)督，正視規(guī)范治理過程、反饋治理效果，幫助執(zhí)政黨糾正偏差，提高政策的科學合理性，夯實政策落實的有效方式。

二、民主黨派專項民主監(jiān)督的探索實踐及存在問題

民主黨派脫貧攻堅專項監(jiān)督是執(zhí)政黨支持參政黨進一步發(fā)揮民主監(jiān)督職能的有力例證，也是參政黨整合內部資源、嘗試建立民主監(jiān)督長效機制的有益探索。近兩年來，陜西省八個民主黨派深入對口的10個深度貧困縣開展民主監(jiān)督工作，極大地推進了陜西省脫貧攻堅工作進程，同時也積累了許多專項監(jiān)督經驗，暴露出一些監(jiān)督難題。

(一)民主黨派脫貧攻堅民主監(jiān)督的有益經驗

1.注重統(tǒng)籌規(guī)劃，建立健全監(jiān)督工作機制

陜西省八個民主黨派按照省委的要求，在統(tǒng)戰(zhàn)部的指導下，相繼成立脫貧攻堅民主監(jiān)督工作領導小組和工作組，及時制定實施方案、工作計劃，并結合自身特色和扶貧攻堅的階段重點提出了不同的監(jiān)督側重點。

科學規(guī)范的工作機制是保障工作高效穩(wěn)定完成的基礎。各民主黨派省委都依照“調研發(fā)現(xiàn)問題、會商分析問題、有關部門解決問題、回頭看驗收問題”的工作流程，建立健全監(jiān)督工作機制。如民革省委形成了完備的“四項機制”和“兩個平臺”?！八捻棛C制”分別是：工作臺賬機制，完備記錄每項工作開展、落實情況，做到可跟進、可追溯、可檢查；溝通聯(lián)絡機制，對口的漢中市略陽縣和鎮(zhèn)巴縣均由縣委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部部長負責，與黨派省委分管領導就重點工作、事項保持聯(lián)絡溝通，并雙方指定專職聯(lián)絡員，建立日常工作層面的溝通渠道；監(jiān)督調研機制，制定年度、季度監(jiān)督計劃和方案，根據(jù)計劃開展常態(tài)性調研；問題整改機制，針對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，為兩縣建立起“問題清單”和“整改臺賬”，做到及時發(fā)現(xiàn)問題、及時反饋問題、要求整改必須到位?！皟蓚€平臺”：一是簡報報送平臺，按月和季度完成《脫貧攻堅民主監(jiān)督工作簡報》，并報送省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省扶貧辦等各有關部門，全面反映兩縣工作推進情況及監(jiān)督動態(tài)；二是信息直通車平臺，定期向省委省政府匯報脫貧攻堅民主監(jiān)督情況，并就相關問題建言獻策。

2.深入基層調研，創(chuàng)新方式方法，圍繞重點精準監(jiān)督

調查研究是民主黨派的基本功和重頭戲。陜西省八個民主黨派通過調研組、課題組等形式整合黨派內部人才資源，摸索出一套工作程序，探索出多種調研方式。民革陜西省委就產業(yè)扶貧、教育脫貧、易地搬遷等12項重點領域制定多個調研課題，以脫貧攻堅民主監(jiān)督專家?guī)斓姆鲐氼I域專業(yè)骨干為智力保障，發(fā)揮十個專委會作用，通過認領課題的方式組織專題調研，并將調研成果納入專委會年終考核，激發(fā)專委會組織活力。同時，民革陜西省委摸索總結出一套科學的工作程序：調研前學習熟悉政策、縣情，人手一套調研手冊、提綱和問卷；調研中隨機抽選鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、入戶訪談當?shù)馗刹炕乇?；調研后及時開研判會，交換討論總結問題。通過嚴謹高效的工作程序敏銳地發(fā)現(xiàn)問題，提高調研實效。如有關律師和法律專家發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)巴縣扶貧資金存在安全風險，一些村鎮(zhèn)貧困戶“帶資入股”項目，名為投資實為借貸。調研組及時向縣委縣政府反饋意見，直接促使了《鎮(zhèn)巴縣扶貧互助資金協(xié)會與村集體合作組織融合發(fā)展指導意見的通知》的出臺，明確了擔保機制和入股流程，確保資金安全運行。同時，相關法律專家指導幫助該縣農業(yè)農村局審定和修改相關帶資入股協(xié)議，向全縣印發(fā)符合相關法律要求的帶資入股協(xié)議范本，保障扶貧資金安全高效使用。

3.監(jiān)督與幫扶相結合，寓監(jiān)督于幫扶

脫貧攻堅是舉全社會之力才能完成的宏偉大業(yè)。民主黨派不僅是地方黨委政府脫貧攻堅落實情況的監(jiān)督者，也應是脫貧攻堅的直接扶貧者。陜西省各民主黨派充分發(fā)揮人才優(yōu)勢、依托智力資源，直接參與到扶貧脫貧實踐中，主要形式有直接捐款、教育扶貧、醫(yī)療扶貧、產業(yè)扶貧等。如民革陜西省委為因暴雨受災的略陽縣捐款近十萬，用于基礎設施搶修重建。民盟陜西省委發(fā)揮教育界別優(yōu)勢，在安康市漢濱區(qū)、紫陽縣開展“燭光行動——助力教育扶貧活動”，為當?shù)嘏嘤栟r村教師600余名。民進陜西省委利用會員專業(yè)特長，為白河縣木瓜產業(yè)發(fā)展提供專業(yè)指導。農工黨牽線搭橋為鎮(zhèn)安縣引進客商8批次，考察洽談項目10多個，協(xié)調陜西省質監(jiān)局、質檢院為丹鳳縣的村集體艾草生產企業(yè)制定產品標準和生產標準等。

(二)民主黨派脫貧攻堅民主監(jiān)督暴露出的問題

1.思想站位不夠高，監(jiān)督能力不夠強

對于民主監(jiān)督職能，部分民主黨派成員中還存在“監(jiān)督無用論”思想。一方面，從概念定位上講，參政黨三項基本職能存在交叉重疊、定位不明晰等問題，導致出現(xiàn)以參政議政、政治協(xié)商代替民主監(jiān)督、弱化民主監(jiān)督的現(xiàn)象。另一方面，受歷史和現(xiàn)實因素的影響，部分黨派成員在民主監(jiān)督時存在思想顧慮和心理壓力，有的擔心監(jiān)督行為會影響自己的前途，有的缺乏敢于負責的魄力和勇氣，有的對黨和政府方針政策和執(zhí)政方式贊揚肯定多、批評質疑少。盡管中共中央自《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》頒布以來就對黨委、政府支持民主黨派開展民主監(jiān)督提出要求，并進行脫貧攻堅專項監(jiān)督新探索，但不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現(xiàn)象仍然存在。

態(tài)度決定行動。由于思想認識不清導致民主黨派民主監(jiān)督意識和能力不足。從調研報告中可以看到，監(jiān)督的意見建議主要集中在產業(yè)扶貧能力弱、農村教師醫(yī)生人才匱乏、基礎設施項目資金缺口大、易地搬遷入住率低、貧困人口主觀脫貧能動性不足、“兩個不平衡”問題突出等方面，多數(shù)是就脫貧攻堅的普遍性問題泛泛而談。調研報告中能體現(xiàn)黨派整體智慧的、有高度且有深度的材料不多，大多缺乏前瞻性和敏銳性，還出現(xiàn)以社會服務為主、精準監(jiān)督捎帶走過場的現(xiàn)象。只有民建陜西省委就陜西省出臺的《貧困退出安全住房有保障的認定》政策提出異議，認為標準過高，基層難以實施，還建議取消貧困退出村必須至少有一個集體經濟、專業(yè)合作社或互助資金組織這個不切實際的要求。

2.缺乏健全的機制和可靠的制度保障

民主黨派脫貧攻堅民主監(jiān)督作為一項創(chuàng)新舉措無先例可循，因此實踐中各省級黨派組織只能根據(jù)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室出臺的《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監(jiān)督工作的實施方案》以及相關省份出臺的《實施方案》進行具體的安排部署，但大部分《實施方案》只是對民主黨派開展脫貧攻堅民主監(jiān)督的對口地區(qū)、監(jiān)督內容、監(jiān)督形式做了規(guī)定，具體到監(jiān)督重點、工作程序、考核評價等方面都沒有具體的規(guī)范措施，實施起來會有很多局限性和不確定性，確保不了監(jiān)督實效的穩(wěn)定性。

民主黨派民主監(jiān)督作為一項柔性監(jiān)督，缺乏強制力和制約性，需要監(jiān)督客體主觀配合才能獲取足夠信息。在以往的民主監(jiān)督中，監(jiān)督主體與客體力量不對稱、信息不對稱是長期困擾民主監(jiān)督實效的重要因素。雖然脫貧攻堅專項監(jiān)督中上級黨委要求地方黨委政府全力配合民主黨派監(jiān)督工作，并且嘗試通過“國家級”對“省部級”、“省部級”對“縣區(qū)級”的巧妙設計打破不對稱難題，但事實上，民主黨派要想獲得監(jiān)督內容的相關信息除了一線調研，仍較大程度取決于當?shù)卣男畔⒐_程度。而公開哪些內容、公開到什么程度、怎么公開都是由地方政府機關決定，缺乏相關的制度性規(guī)定，主觀隨意性較大，這也極大地影響到民主監(jiān)督實效。

三、對健全民主黨派專項民主監(jiān)督長效機制的思考與建議

民主黨派專項民主監(jiān)督將是一項長期的、常規(guī)性的監(jiān)督形式，是解決以往監(jiān)督目標模糊、單打獨斗、力度不夠等難題的有效探索。“專項民主監(jiān)督不同于專題性、議事性、聘任性、個體性的民主監(jiān)督，而是黨委委托、重大專項、高層領導、組織對口、反饋落實的民主監(jiān)督”[2]，因此，民主黨派在脫貧攻堅民主監(jiān)督工作中，不能只是被動接受任務、消極處理事務，而應該具有前瞻性，保持從脫貧攻堅繁瑣的任務中跳出來回頭總結反思的清醒頭腦，為2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立健全專項監(jiān)督機制總結經驗、探索方法、提升能力。

(一)提高監(jiān)督共同體的監(jiān)督意識

中國共產黨和民主黨派是一榮俱榮、一損俱損的政治共同體和利益共同體，民主監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點都是為了確保中共的領導方向正確無誤，黨和國家的決策科學化、民主化、法治化，最終建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，讓廣大人民群眾過上美好生活。一方面中國共產黨是執(zhí)政黨，應該清醒地認識到中國共產黨單打獨斗、耳邊沒有不同的聲音，犯錯的概率會更高，進一步認識到權力監(jiān)督的重要性。中共領導干部應意識到“民主監(jiān)督是民主黨派維護其所代表和聯(lián)系的社會階層和群體利益的合法權利”[3]，是社會不同階層群體從不同角度對執(zhí)政黨治國理政的看法和評價。另一方面民主黨派也要認識到自己的發(fā)展與社會發(fā)展和進步、執(zhí)政黨執(zhí)政能力提升息息相關，要擔起社會責任，要有敢于直言的勇氣、主動批評的魄力和積極歷練監(jiān)督能力的高度事業(yè)心和責任感。具體到工作層面，各級黨委政府要全力配合監(jiān)督工作，為民主黨派專項民主監(jiān)督提供良好的外部環(huán)境和制度保障，使其成為自家的至親，不怕亮家底；民主黨派要認識到這是讓中共地方黨委政府了解和重視民主黨派民主監(jiān)督職能的絕佳機會，要放下思想包袱，要全力以赴提升監(jiān)督能力，通過監(jiān)督實效展示民主監(jiān)督在黨和政府工作中的價值，以提升自己的社會影響力，真正成為中國共產黨的好幫手、好參謀、好同事。

需要注意的是，就民主黨派脫貧攻堅專項民主監(jiān)督實踐而言，目前“各民主黨派大多還是本著‘多幫忙，少添麻煩、不添亂’的工作思路寓監(jiān)督于幫扶、寓監(jiān)督于協(xié)商、寓監(jiān)督于參政議政中”[4]。專項民主監(jiān)督確實應該與參政議政、政治協(xié)商、社會服務等多管齊下，形成合力，但其又有不可替代性和側重點。專項民主監(jiān)督更側重于在黨和政府的重大決策實施過程中以監(jiān)督者的身份不斷地發(fā)現(xiàn)問題、反映問題，督查有關部門整改問題，是對重大決策部署貫徹落實情況的動態(tài)追蹤和持續(xù)反饋過程。

(二)健全民主黨派專項民主監(jiān)督運行機制

第一，盡快做好民主黨派專項民主監(jiān)督的頂層設計，出臺有關實施辦法。2020年脫貧攻堅戰(zhàn)打贏以后，民主黨派專項民主監(jiān)督如何落實，專項民主監(jiān)督的對象和內容如何確定，這是中共中央和民主黨派中央應提前通盤考慮、協(xié)商規(guī)劃的工作。目前上海市在民主黨派專項民主監(jiān)督上走在全國前列，“自2016年下半年開始到2018年，中共上海市委連續(xù)三年委托各民主黨派上海市委對全市各區(qū)、委辦局開展‘五違四必’區(qū)域環(huán)境綜合整治工作、《上海市食品安全條例》貫徹落實工作、上海建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心有關人才政策貫徹落實情況開展專項民主監(jiān)督，卓有成效”[2]?？梢?，民主黨派專項民主監(jiān)督有很大的發(fā)展空間，可以在監(jiān)督黨和政府有關經濟社會發(fā)展、重大民生問題等政策落實上做大文章，進而推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

第二，健全民主黨派專項民主監(jiān)督體制機制，確保監(jiān)督過程規(guī)范化、科學化、高效化。一是民主黨派內部應盡快成立專門的民主監(jiān)督部門，作為長效發(fā)揮專項民主監(jiān)督作用的組織基礎。就陜西而言，八個民主黨派省委均沒有建立起專門監(jiān)督機構，脫貧攻堅民主監(jiān)督的協(xié)調聯(lián)絡、組織推進等工作主要由社會服務部牽頭。作為長期性工作，專項民主監(jiān)督必須要有專門的常設機構和明確的職責規(guī)定，才能強化專項民主監(jiān)督中的組織與協(xié)調，提升監(jiān)督的合法性和專業(yè)性，也才能更好地把民主監(jiān)督履行情況，納入民主黨派履職成效的評估與考核體系中，倒逼黨派成員在民主監(jiān)督上做實做真做出成績。二是盡快形成一整套規(guī)范化制度化的機制程序，尤其在知情、溝通、反饋環(huán)節(jié)做好制度建設。知情明政機制關系到民主監(jiān)督的質量，可以從設立政務信息溝通機制、情況通報機制等入手，用制度規(guī)范黨政部門公開信息數(shù)據(jù)的范圍和程度。溝通反饋機制是體現(xiàn)民主監(jiān)督成效的最終環(huán)節(jié)。要完善專項信息反饋制度，“對民主黨派在民主監(jiān)督中提出的意見建議，中共各級黨委要認真研究、明確反饋部門、渠道和時限；有關責任部門要及時辦理和反饋”[5]，做到點對點聯(lián)系，使信息反饋上下通暢，同級黨委和民主黨派委員會以及被監(jiān)督地方黨委政府之間形成良好的信息互通局面。三是要健全監(jiān)督評估機制。目前脫貧攻堅民主監(jiān)督基本只是由統(tǒng)戰(zhàn)部或黨派中央?yún)R總情況，缺乏系統(tǒng)評估。鑒于專項民主監(jiān)督的目標對象明確，可以考慮引入考核，建立獎懲機制。以民主黨派的監(jiān)督質量和黨委政府的整改效果為依據(jù)，建立起對地方黨委政府和民主黨派的雙向考核機制。對考核評價好、工作推進順利的，要在經費劃撥、福利待遇等方面給予雙方一定的傾斜，增加民主黨派參與民主監(jiān)督的責任感和使命感，同時也提高被監(jiān)督者支持民主監(jiān)督的力度。

(三)探索建立常態(tài)化監(jiān)督聯(lián)動機制

作為社會全方位監(jiān)督體系中的一環(huán)，民主黨派民主監(jiān)督應嘗試與其他監(jiān)督形式結合，形成監(jiān)督合力。一是探索與紀檢監(jiān)察部門聯(lián)動合作，形成聯(lián)合監(jiān)督的制度性工作機制，剛柔并濟。二是充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”作用，加強與輿論監(jiān)督的合作，同時利用媒體加深公眾對民主黨派民主監(jiān)督的認識和信任，就群眾感興趣的熱點、焦點、難點問題進行合作性監(jiān)督[5]。這既可以引導老百姓理性監(jiān)督黨和政府，又能協(xié)助黨和政府有針對性地化解社會不穩(wěn)定因素。同時，還可以搭建民主黨派民主監(jiān)督信息共享平臺，公開發(fā)布宣傳監(jiān)督事項的有關文件和新聞報道，讓黨派成員和群眾都能參與評論、反映問題、提出建議，真正發(fā)揮民主監(jiān)督的實效。