任緒保

（中共日照市委黨校，山東日照276826）

一、良法善治的基本內(nèi)涵

兩千多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德在《政治學(xué)》中對“法治”一詞進(jìn)行了經(jīng)典的闡釋：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律?！盵1]202之后，良法作為法治的必備要素登上了歷史舞臺。一直以來，人們對于“何為良法，何為惡法”的爭論從來沒有停止過。一般來說，“良法反映了人民的意志和利益，反映了公平、正義等價值追求，符合社會發(fā)展規(guī)律。同時，應(yīng)當(dāng)反映國情、社情、民情，具備科學(xué)、合理的體系。”[2]114惡法則相反。因此，良法本質(zhì)上反映人民的意志，維護(hù)人民的根本利益，反映人民對公平正義的價值追求，促進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步。

“徒法不足以自行，徒善不足以為政”。良法只有嚴(yán)格實施才能達(dá)到善治的目的?！吧浦巍弊鳛橐粋€政治學(xué)詞匯，在黨中央的文件中被正式使用始于黨的十八屆四中全會報告，從此，“善治”一詞在我國的國家話語體系中高頻出現(xiàn)，大大豐富了我國國家治理的內(nèi)涵。我國的國家治理是立足于中國國情，凝結(jié)著廣大人民群眾的無窮智慧，不斷走向善治的理性實踐。“‘善治’要通過一系列理念、機制、制度來保障，并以明確的標(biāo)準(zhǔn)和完善的程序來支撐。善治要求以人民為中心，統(tǒng)籌考慮法律實施中人民群眾在物質(zhì)文化生活和民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的要求?！盵3]善治作為國家治理方式，從應(yīng)然意義上來講，它應(yīng)當(dāng)是良法之治，善治的最終目的是實現(xiàn)人民幸福、社會和諧以及國家的長治久安。

良法善治作為新時代“中國之治”的價值追求，與我國法治發(fā)展進(jìn)程息息相關(guān)。從黨的十一屆三中全會開始，我國的社會主義法制建設(shè)開始恢復(fù)和發(fā)展起來，到黨的十八大，我國開啟了全面依法治國的新時代，從“法制”到“法治”的重大轉(zhuǎn)變，從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針的轉(zhuǎn)變，說明我國的國家治理方式發(fā)生了前所未有的重大轉(zhuǎn)變，即從改革開放之初的形式意義法治到今天實質(zhì)意義法治的轉(zhuǎn)變。我國法治發(fā)展的實踐充分說明，良法善治的內(nèi)涵是隨著中國特色社會主義法治理論和法治實踐的豐富完善而逐步完善發(fā)展的。習(xí)近平總書記曾指出：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，這句話簡明扼要地指出了良法對于我國國家治理的重要意義，也即良法善治之要旨。因此，如何保證良法得到不折不扣的貫徹實施，對于新時代我國實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最終達(dá)到“善治”具有十分重要的意義。

二、良法善治集中體現(xiàn)新時代“中國之治”的價值內(nèi)蘊

黨的十九大的召開標(biāo)志著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國經(jīng)濟社會等各個方面都發(fā)生了深刻變革，呈現(xiàn)出一些新特征。黨和政府在提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益的同時，更加注重滿足人民群眾多層次多樣化的民生需求，更加注重通過持續(xù)改善民生來提升人民群眾的獲得感、幸福感。但是由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，國家和社會治理的能力和水平離人民群眾的要求仍然存在較大差距?！傲挤ㄉ浦巍笔侨嫱七M(jìn)依法治國、建設(shè)法治中國的基本要求，也是實現(xiàn)國家和社會治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！傲挤ㄉ浦巍奔性忈屃宋覈ㄖ谓ㄔO(shè)的實質(zhì)，彰顯了新時代“中國之治”的價值內(nèi)蘊。

（一）良法善治蘊含著人民群眾對公平正義的美好期待

新時代，我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變使我國社會呈現(xiàn)出許多新的特征，人民群眾對美好生活的需要已不僅僅停留在物質(zhì)層面，在物質(zhì)層面的需要得到滿足的同時，更多地追求精神層面的需要，而且是高質(zhì)量的生活需要，對公平正義的追求也前所未有的突出。但是由于當(dāng)前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，社會治理能力和水平離人民群眾的要求仍然存在較大差距。一個時期以來，一些群眾的獲得感仍然不強，有些地方仍有群體性事件的發(fā)生，住房難、看病難等民生問題仍不同程度地存在，這些問題和矛盾給人民群眾的生產(chǎn)生活帶來不利影響，內(nèi)在要求黨和政府在制定法律、出臺政策、做出決策時要充分征求人民群眾的意見和建議，做到既符合實體正義的要求，也符合程序正義的要求；既要合法執(zhí)法又要合理執(zhí)法，司法裁判要符合群眾的合理預(yù)期。這就要求我們制定的法律必須是良法，并依據(jù)良法來實施善治。

（二）良法善治體現(xiàn)了新時代“中國之治”的價值訴求

國家治理是把先進(jìn)科學(xué)的治國理念寓于治國理政實踐的過程?！皻v史告訴我們，在沒有達(dá)成價值共識的社會，不可能建立有效的制度，也不可能解決社會積存的問題。”[4]56在我國的治國理政實踐中，良法善治就是貫穿整個治理過程的靈魂和核心價值精神。無論是法律制定者、政策決策者還是執(zhí)行者都要貫徹執(zhí)行這一價值理念，否則，國家治理就會淪為失去“靈魂”的空殼。新時代，隨著中國共產(chǎn)黨對社會主義現(xiàn)代化認(rèn)識的深化，我們在追求實現(xiàn)物質(zhì)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，對實現(xiàn)制度的現(xiàn)代化有了深刻的認(rèn)識和把握。黨的十九屆四中全會吹響了中國特色社會主義制度現(xiàn)代化建設(shè)的新號角，良法善治理念也必然是中國特色社會主義制度現(xiàn)代化的基本要求，并規(guī)定著其性質(zhì)和特征。我國的國家和社會治理現(xiàn)代化是建立在中國特色社會主義制度現(xiàn)代化基礎(chǔ)之上的，因此，良法善治是新時代“中國之治”的最佳選擇。只有正確認(rèn)識良法善治理念的價值并內(nèi)化為治理主體的行動自覺，才能真正把控推動國家治理的邏輯起點，領(lǐng)略其生成緣由和發(fā)展脈絡(luò)，才能使國家治理具備正當(dāng)?shù)暮侠硇院屯⒌纳?。可以說，如果沒有良法善治，就難以談及嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代國家治理。

（三）良法善治是“中國之治”經(jīng)驗教訓(xùn)的深刻總結(jié)

從歷史來看，秦朝實行嚴(yán)刑峻法和苛政雜稅導(dǎo)致僅存14 年而亡，而漢朝休養(yǎng)生息，促成文景之治。隋朝大興土木，民不聊生，而唐朝賞耕勵織，整頓法制，重視民情，實現(xiàn)了貞觀盛世。近代以來，晚清政府披著仿行憲制的外衣，行皇權(quán)專制之實，最終被辛亥革命推翻。民國時期，袁世凱做起了皇帝夢，倒行逆施，匆匆而逝。國民政府時期雖有較完善的法制，但是這些法制淪為國民黨統(tǒng)治人民的工具，忽視維護(hù)人民權(quán)利，最終失去了民心，被歷史淘汰。直到新中國的成立，人民翻身做了國家主人，以毛澤東為代表的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始重視法制建設(shè)，1954 年制定出臺了我國第一部社會主義憲法，從此以憲法為核心的法制體系逐步建立起來。但是文革十年，由于法律虛無主義盛行，中國法制慘遭破壞，直到黨的十一屆三中全會召開，實行改革開放，平反冤假錯案，重建了法制。黨的十五大提出依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，將依法治國提升到我國治國方略的高度，1999 年修憲把“依法治國”正式寫入憲法，“依法治國”方略由黨的主張上升為國家意志，表明我們已充分認(rèn)識到法治在“中國之治”中的重要作用。黨的十九大提出“以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治”，這是新時代黨和國家對中國法治建設(shè)提出的更高要求，也是我國治國理政實踐的現(xiàn)實需要，更是對人民根本利益的維護(hù)?？v觀幾千年歷史，但凡盛世王朝無不頒良法，行善治，維護(hù)百姓利益。今日之中國，雖然經(jīng)歷過文革十年法律虛無主義之亂，但是改革開放40 多年來，我國創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的奇跡，新時代的中國仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，中華民族偉大復(fù)興的中國夢對我國法治提出了更高的要求，因此，在機遇與挑戰(zhàn)并存的重要時間節(jié)點上，我們必須立足國情，立良法并根據(jù)良法施治才能達(dá)到善治。

（四）良法善治彰顯了新時代“中國之治”的內(nèi)在邏輯

全面深化改革是包括經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等全方位多角度的國家治理活動，其中，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是改革的目標(biāo)之一。黨的十九屆四中全會從國家治理的本質(zhì)屬性和內(nèi)在規(guī)律的高度，精辟概括了我國國家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了正確方向。從邏輯上來分析，國家治理現(xiàn)代化是包括形式現(xiàn)代化與實質(zhì)現(xiàn)代化的統(tǒng)一，前者是指其外在表現(xiàn)與現(xiàn)代社會的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，后者是指其內(nèi)涵與現(xiàn)代社會的價值理念相適應(yīng)。當(dāng)前，我們推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)的進(jìn)程實際上是和國家治理現(xiàn)代化同步，法治是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保證，這就要求黨和政府在治國理政過程中應(yīng)當(dāng)以良法為前提，以善治為目標(biāo)，以人民群眾對美好生活的期待為出發(fā)點和落腳點，著力提高立法質(zhì)量和決策水平，并且以此為基礎(chǔ)，立良法、行良法、達(dá)善治。因此，良法善治是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，集中體現(xiàn)了新時代“中國之治”的內(nèi)在邏輯。

三、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)良法善治的路徑選擇

新時代“中國之治”是國家治理的一場深刻革命，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是“中國之治”能否成功的關(guān)鍵。我國的社會主義制度優(yōu)勢和理論優(yōu)勢以及這些優(yōu)勢體現(xiàn)的國家治理現(xiàn)代化的偉大實踐，都必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能充分發(fā)揮出來，轉(zhuǎn)化為治理效能并得以進(jìn)一步創(chuàng)新優(yōu)化發(fā)展。改革開放以來，“中國之治”取得的成就令世界驚嘆，目前的新冠肺炎疫情在我國蔓延的態(tài)勢短時間內(nèi)得到有效遏制，再次向世界證明了中國強大的社會動員能力和治理效能。從全球范圍來看，新時代“中國之治”作為全球國家治理中“良政善治”的典范，為全球的國家治理現(xiàn)代化提供了清晰的治國理政思路。我國的國家治理正在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，向著依法、科學(xué)、規(guī)范、高效、完善的治理現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的關(guān)鍵時期，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過法定程序使黨的主張上升為國家意志，全面推進(jìn)依法治國，實現(xiàn)良法善治。

（一）堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治建設(shè)的根脈所在，也是中國特色社會主義法治道路成功的關(guān)鍵所在。黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面依法治國本質(zhì)上是一致的，中國共產(chǎn)黨是為人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興的偉大政黨，而法律作為國家和人民意志的集中體現(xiàn)，也只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能得到很好的實施。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治中國的根本保證。如何實現(xiàn)黨對新時代全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個重大的理論和實踐問題。習(xí)近平總書記指出，要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。通過法定程序使黨的主張上升為國家意志，這是黨治國理政的重要途徑和方式。只有在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，才能實現(xiàn)真正的良法善治。

（二）健全保證憲法全面實施的體制機制

憲法作為法律體系中位階最高的母法，其實施的程度如何，決定了國家治理的效能、人民利益的維護(hù)和國家的前途命運。要實現(xiàn)良法善治，憲法必須得到全面有效的實施，使憲法真正從紙上的憲法變?yōu)樯钪械膽椃?。要使憲法得到全面實施，需要加快推進(jìn)憲法解釋程序機制和合憲性審查工作的落實落地；建立憲法實施效果的評估及反饋機制，對憲法在各地實施的效果做出全面客觀的評價，并作為考核地方發(fā)展的重要指標(biāo)之一。為了推進(jìn)合憲性審查工作，2018 年修憲將“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”，擴大了憲法和法律委員會的職能權(quán)限，賦予憲法和法律委員會合憲性審查權(quán)，這對于加強憲法監(jiān)督，推進(jìn)憲法實施具有十分重要的意義。加強憲法的實施和監(jiān)督，一方面有利于促使立法機關(guān)要以人為本，順應(yīng)民意，制定反映人民意志的良法，剔除侵犯人民權(quán)利的惡法，另一方面，憲法在實施過程中把不符合憲法原則和精神的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等予以廢除，從而保障了社會主義法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性，這本身也是追求善治的過程。因此，加強憲法的實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)良法善治。

（三）完善推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的體制機制

黨的十九屆四中全會強調(diào)：“堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，……以良法保障善治?！蹦芊窳⒘挤▽τ谀芊癖Ｕ仙浦?、實現(xiàn)善治具有直接關(guān)聯(lián)?！翱茖W(xué)立法、民主立法、依法立法”作為立法的三項基本原則，是提高立法質(zhì)量的根本遵循，也是立良法的關(guān)鍵所在?？茖W(xué)立法要求立法機關(guān)要尊重立法規(guī)律，根據(jù)社會發(fā)展實際和人民的需要，合理吸收借鑒其他國家立法的經(jīng)驗，增強立法的科學(xué)性；民主立法要求立法機關(guān)在立法過程中，通過調(diào)研、座談、論證等多種形式，征求各方面意見和建議，提高立法質(zhì)量；依法立法主要是規(guī)范立法行為，即立法主體必須依照法定職權(quán)和法定程序制定法律，從而為科學(xué)立法、民主立法提供有力的法律保障。同時，依法進(jìn)行科學(xué)立法、民主立法的過程本身也是善治的體現(xiàn)。因此，遵循立法的三項基本原則，才能夠立良法，從而實現(xiàn)善治。

（四）健全社會公平正義法治保障制度

明朝政治家、改革家張居正說：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”良法是善治的必要條件而非充分條件。法律制定得再好，若得不到很好的實施，也很難稱之為良法，良法如果得不到好的實施更不可能達(dá)到善治。從這個意義上來說，執(zhí)法就顯得更加重要，執(zhí)法是良法達(dá)到善治的橋梁和紐帶。良法一經(jīng)頒布，即產(chǎn)生法律效力，其在實施過程中應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺藗兊钠毡樽袷?，否則，法律便不會被人們所信仰，法律的權(quán)威性也就會因此大打折扣。也可以這樣理解，立法機關(guān)制定的某部法律在實施過程中，如果不能很好地解決現(xiàn)實社會實踐中老百姓遇到的相關(guān)法律問題，類似的法律便不可能是良法，也就達(dá)不到善治。過去很長一段時間，受法律工具主義觀念的影響，過度強調(diào)法律的工具性、適用性，執(zhí)法違法、暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等不文明執(zhí)法現(xiàn)象不同程度地存在，嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威性及黨和政府的形象。如今，公平正義成為社會的基本價值取向，我們的執(zhí)法強調(diào)規(guī)范公正文明執(zhí)法，這說明以執(zhí)法為代表的社會治理方式變得更加文明。也只有這樣，我們的國家才能實現(xiàn)良法善治，正如黨的十九屆四中全會所強調(diào)的，要保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。要嚴(yán)格執(zhí)法，加大對關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域的執(zhí)法力度，實現(xiàn)良法善治。

（五）深化司法體制改革，做到公正司法

習(xí)近平總書記指出，“司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線”，司法公正對于公平正義等核心價值觀的維護(hù)和弘揚，對于整個社會凝聚力和向心力的增強都具有十分重要的意義。司法公正是實現(xiàn)良法善治的前提，也是良法善治的重要體現(xiàn)，反之，司法不公會極大損害社會公平正義和司法權(quán)威，最終損害黨執(zhí)政的根基?！吧罨痉w制綜合配套改革，是深化依法治國實踐的重要部分，其根本目的在于努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！盵5]黨的十八大以來，司法機關(guān)加大對案件審查糾錯的力度，包括呼格吉勒圖案、聶樹斌案等在內(nèi)的一大批冤假錯案得以糾正，得到了全社會的關(guān)注和肯定，極大提振了人民群眾對我國司法公正的信心，司法的公信力大大增強。司法裁判的結(jié)果能否得到人民群眾的認(rèn)可、能否經(jīng)得起歷史的檢驗，這也是能否實現(xiàn)善治的重要表現(xiàn)。司法體制改革最重要的一點就是落實司法責(zé)任制，完善審判制度、檢察制度、律師制度，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，從而有利于實現(xiàn)良法善治。

（六）加大全民普法力度，提高公民法治意識和法治素養(yǎng)

早在上世紀(jì)八十年代，黨中央就決定在全國開展全民普法教育，提高國民法治素養(yǎng)。從“一五普法”到今天的“七五普法”，人民群眾的法治素養(yǎng)得到很大提高，這30 多年的普法教育功不可沒。盡管如此，有些公民，特別是部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不信法、不守法的行為仍然不同程度地存在，法治意識仍有待加強。加大全民普法力度，才能使公民知法、守法、用法，從而更好地參與國家和社會治理，包括建言獻(xiàn)策參與制定良法，監(jiān)督政府執(zhí)法。公民的法治意識和法治素養(yǎng)是善治的基礎(chǔ)，也是一個國家法治化程度的重要體現(xiàn)，對于全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治中國至關(guān)重要。公民的法治意識和法治素養(yǎng)越高，其在日常工作生活中遇到問題首先想到依法解決的可能性就越大，也會變得更加理性，用暴力解決問題的可能性也會大大降低，從而使得整個社會更加和諧穩(wěn)定。因此，加大全民普法力度，提高公民的法治意識和法治素養(yǎng)，有利于實現(xiàn)良法善治。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！狈ㄖ问菄抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。能不能按照法治化原則全方位深化改革，構(gòu)建現(xiàn)代化法治體系，推動國家創(chuàng)新發(fā)展，是能否實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。新時代“中國之治”要在法治化基礎(chǔ)上持續(xù)不斷推動治理理念創(chuàng)新和治理制度創(chuàng)新，進(jìn)而實現(xiàn)良法善治。