王 衛(wèi)

(首都師范大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 100048)

清末官制改革是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)性工程，牽涉到各種紛繁交錯(cuò)的矛盾關(guān)系。“部院之爭(zhēng)”在清末官制改革的復(fù)雜過(guò)程中極具典型，其歷史教訓(xùn)于目前深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革仍具有獨(dú)特的鑒戒意義。

一、“部院之爭(zhēng)”的根源與起因

清代傳統(tǒng)官制中，刑部為“天下刑名總匯”，掌全國(guó)最高審判權(quán)，“外省刑案，統(tǒng)由刑部核覆”；大理寺為慎刑機(jī)構(gòu)，雖掌駁正，但毫無(wú)實(shí)權(quán)、形同虛設(shè)。1906年11月2日，總司核定官制大臣奕劻具折上奏，提出了中央官制改革方案，該方案仿照西方(主要是日本)三權(quán)分立模式，以立法屬之議院(暫設(shè)資政院)，行政屬之內(nèi)閣，司法權(quán)屬之法部，大理院專任審判[1]464。11月6日，清廷裁定了奕劻方案，著改刑部為法部，專任司法；大理寺改為大理院，專掌審判，從而確立了法部最高司法行政機(jī)構(gòu)、大理院最高審判機(jī)構(gòu)的地位。同日，清廷任命戴鴻慈為法部尚書(shū)、沈家本為大理院正卿。

但無(wú)論是奕劻的奏折，還是清廷諭令，對(duì)法部和大理院的權(quán)限描述都過(guò)于寬泛、模糊，從而為法部和大理院日后的激烈爭(zhēng)端埋下了深刻的根源。

“部院之爭(zhēng)”肇端于兩個(gè)部門(mén)的第一任主官，因此有必要先介紹一下戴鴻慈和沈家本的背景經(jīng)歷。戴鴻慈(1853-1910)，廣東南海人，進(jìn)士(翰林院庶吉士)出身。曾在地方任學(xué)政、考官等職，后在禮部、刑部、戶部侍郎任上遷轉(zhuǎn)。1905年底，清廷派“五大臣”出洋考察，戴為其中一員，途中又被擢為禮部尚書(shū)。回國(guó)后，在向清廷中央的建言獻(xiàn)策中，戴鴻慈顯示出了不同于一般士大夫的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，頗得慈禧信賴與贊賞，成為法部尚書(shū)的不二人選。沈家本(1840-1913)，浙江湖州人，進(jìn)士出身。曾任刑部郎中、外放知府、道員、按察使，后擢升刑部右侍郎。由于其對(duì)律法有精深造詣，亦是刑部當(dāng)家“堂官”，此為其任大理院正卿之資格。從兩位主官的履歷來(lái)看，戴鴻慈雖曾有任職刑部、出洋考察的短暫經(jīng)歷，但其大部分時(shí)間所事工作與律法幾無(wú)相干，掌印法部可以說(shuō)是“外行管理內(nèi)行”；而沈家本精研律法，且于理論、實(shí)踐皆有成就，是典型的“專家型官員”。

法部和大理院成立伊始，先各自忙于機(jī)構(gòu)內(nèi)部事務(wù)，整理配備辦公設(shè)施、籌集辦公經(jīng)費(fèi)；接著解決人員配置與分流安置以及相關(guān)業(yè)務(wù)交接問(wèn)題。但這些問(wèn)題并未掀起部院爭(zhēng)端的軒然大波，后來(lái)沈家本的一封涉及大理院審判權(quán)限的奏折卻成為“部院之爭(zhēng)”的導(dǎo)火索。

二、“部院之爭(zhēng)”的過(guò)程與焦點(diǎn)

(一)司法行政權(quán)與司法審判權(quán)之爭(zhēng)

上任伊始，作為大理院首任正卿，沈家本雄心勃勃。為了讓大理院盡快步入正軌，1906年12月12日，沈家本向清廷中央上遞《審判權(quán)限厘定辦法折》，擬確立全國(guó)審級(jí)制度，并厘定大理院權(quán)限——“大理院為全國(guó)最高之裁判所”，“至京外一切大辟重案，均分報(bào)法部及大理院，由大理院先行判定，再送法部復(fù)核”[2]378-382。同時(shí)，參照日本相關(guān)律制，沈家本草擬了《大理院審判編制法》，進(jìn)一步申明了大理院的職權(quán)，并明確了大理院的審判事項(xiàng)范圍。

出于對(duì)沈家本律法專業(yè)的高度信賴，清廷很快批準(zhǔn)了其奏章，但這卻引起了法部對(duì)沈的強(qiáng)烈不滿。在給梁?jiǎn)⒊男胖?，戴鴻慈就憤憤不平地說(shuō)：“沈堂(沈家本)乃以陰柔手段，攘竊法權(quán)”，“以一人之責(zé)任，兼三權(quán)而有之”，“其不從弊者幾何”[3]379-381。

經(jīng)過(guò)悉心籌劃，5月14日，戴鴻慈上遞《法部奏酌擬司法權(quán)限折》，請(qǐng)求清廷裁定。戴鴻慈認(rèn)為，所謂司法行政權(quán)：一為司法，“大辟之案由大理院或執(zhí)法司詳之法部以及秋、朝審大典均聽(tīng)法部復(fù)核”，以及“恩赦特典則由法部具奏”等；二為行政，即“法部管理民事、刑事、牢獄并一切司法上之行政事務(wù)”，及監(jiān)督大理院、直省執(zhí)法司、地方審判庭、詳讞局等[2]369。

清廷中央從一開(kāi)始就對(duì)司法行政權(quán)和司法審判權(quán)的劃分未予明晰，對(duì)戴鴻慈的奏折亦不明就里地予以批準(zhǔn)。但如此一來(lái)，沈戴二人關(guān)于部院權(quán)限的解釋與認(rèn)同勢(shì)必產(chǎn)生齟齬。

得知戴鴻慈已“自行具奏”，沈家本怒不可遏，于5月20日又上一折。他對(duì)法部提出的權(quán)限劃分表示質(zhì)疑：“死罪必須法部復(fù)核，秋、朝審亦須經(jīng)法部核定”，這與“憲法精理”不相符合。關(guān)于司法用人，沈家本指出，此系重大，“設(shè)有貽誤，咎將誰(shuí)歸”，中國(guó)法學(xué)尚萌，為親試人才，須由大理院調(diào)用人員，實(shí)屬不得已。沈家本還對(duì)戴奏《司法權(quán)限清單》中最有爭(zhēng)議的四條，進(jìn)行了逐一批駁[2]372-375。

沈戴二人的爭(zhēng)執(zhí)令清廷甚為惱怒，于是責(zé)令雙方：“會(huì)同妥議，和衷商辦，不準(zhǔn)各執(zhí)意見(jiàn)?！盵4]5669同時(shí)，將沈家本與張仁黼(法部右侍郎)進(jìn)行對(duì)調(diào)，由張仁黼主管大理院，調(diào)沈家本任法部右侍郎。

受到嚴(yán)飭的部院雙方，惶恐不安，不得不會(huì)同協(xié)商，并于5月31日呈遞了《遵旨和衷妥議部院權(quán)限折并清單》，“部院之爭(zhēng)”暫告段落。

(二)關(guān)于修訂法律館的地位與人事之爭(zhēng)

不論是在刑部還是大理院、法部，沈家本都有一項(xiàng)兼差——主持修訂法律館。修訂法律館由刑部律例館改設(shè)而來(lái)，負(fù)責(zé)“新政”以來(lái)各項(xiàng)法律的草創(chuàng)和修改，其重要地位不言而喻。1907年6月11日，新任大理院正卿張仁黼具折上奏，請(qǐng)重組修訂法律館，矛頭直指沈家本。他說(shuō)，“修訂法律”“若僅委諸一二人之手”，“殊非所以鄭重立法之道也”，建議各部堂官一律參與修訂法律事務(wù)，由法部、大理院主導(dǎo)。其后，戴鴻慈亦上奏建議改組修訂法律館，由法部、大理院職掌，并派王大臣為總裁[1]834-841。顯然，戴張二人希望改變修訂法律館的人事格局，將沈家本排擠出局。對(duì)此，沈家本亦無(wú)可奈何，遂索性向清廷上奏，請(qǐng)求辭去其主持修訂法律館的一切差事[5]144。

對(duì)于修訂法律館的隸屬問(wèn)題及沈家本的人事安排，清廷是有所考量的。奕劻主持的憲政編查館首先對(duì)戴張二人的奏折提出了反對(duì)意見(jiàn)：將修訂法律館置于法部、大理院管轄之下，“是以立法機(jī)關(guān)混入行政及司法機(jī)關(guān)之內(nèi)”，這有悖于“三權(quán)分立”的精神；建議“請(qǐng)將修訂法律館仍歸獨(dú)立，與部院不相統(tǒng)屬。所有修訂大臣，擬請(qǐng)旨專派明通法律之大員二三人充任”[1]851。結(jié)合憲政編查館的意見(jiàn)，10月9日，清廷發(fā)布諭旨，明確了修訂法律館的獨(dú)立地位，并派沈家本、俞廉三、英瑞為修訂法律大臣，會(huì)通參酌，妥慎修訂。

(三)部院權(quán)限的最終裁定

1910年2月7日，憲政編查館重新審核并奏定了《法院編制法》，規(guī)定：嗣后凡屬于全國(guó)司法之行政事務(wù)，如任法官、劃分區(qū)域，以及一切行政上調(diào)查、執(zhí)行各項(xiàng)，統(tǒng)由法部總理主持，毋庸會(huì)同大理院辦理；而最高審判權(quán)，司法解釋權(quán)，死刑復(fù)核權(quán)，均有大理院辦理。這樣，大理院的獨(dú)立審判權(quán)得到了根本性的加強(qiáng)。4月8日，憲政編查館修改了《死罪施行詳細(xì)辦法》，進(jìn)一步取消了法部對(duì)于死罪以下、徒以上案件的復(fù)核權(quán)。

面對(duì)權(quán)力被日漸削減，法部采取了消極抵抗的策略。由于《法院編制法》確認(rèn)了法部的人事任用權(quán)，法部堂官私議，待各級(jí)審判庭有額缺時(shí)，僅由法部人員補(bǔ)授，而不予之大理院，法部尚書(shū)廷杰甚至以辭職來(lái)表示不滿。兩三年間，“部院之爭(zhēng)”風(fēng)波迭起，清廷亦為之大傷腦筋。為徹底平息部院權(quán)限爭(zhēng)執(zhí)，1910年4月，清廷多次召開(kāi)特別會(huì)議，反復(fù)磋商，最終裁定：仍須嚴(yán)格遵行先前《法部編制法》《死罪施行詳細(xì)辦法》之原則?！安吭褐疇?zhēng)”的風(fēng)波終于漸次以退。

三、“部院之爭(zhēng)”的歷史鑒戒

(一)牢固樹(shù)立大局意識(shí)

大局意識(shí)，就是從全局的角度出發(fā)、從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)著眼，正確處理個(gè)人與集體、部門(mén)與整體、目前與長(zhǎng)遠(yuǎn)之間的關(guān)系，并堅(jiān)持個(gè)人服從集體、部門(mén)服從整體、目前服從長(zhǎng)遠(yuǎn)的原則。清末官制改革，是關(guān)乎國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的頭等大事?！安吭褐疇?zhēng)”中，幾位主官因部門(mén)權(quán)力的劃分問(wèn)題，將整體利益、國(guó)家大局拋諸腦后，不惜相互攻訐、排擠傾軋，甚至演變成個(gè)人恩怨，追根究底就在于本位主義、個(gè)人主義的作祟。

俗話說(shuō)：大河有水小河滿，大河無(wú)水小河干。當(dāng)整體利益受到侵害，國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)受到阻礙，最終遭受損失的依然是部門(mén)和個(gè)人。清末“部院之爭(zhēng)”所體現(xiàn)出的統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)爭(zhēng)與內(nèi)耗，無(wú)疑是清政府垮臺(tái)的重要原因之一?！捌ぶ淮?，毛將焉附?！碑?dāng)清政權(quán)轟然垮塌后，樹(shù)倒猢猻散，大大小小的官員都只有各自奔命。

所以說(shuō)，“國(guó)家好，民族好，大家才會(huì)好?！币虼耍斑@就要求各級(jí)黨員干部要以大局為重，自覺(jué)從大局看問(wèn)題，把工作放到大局中去思考、定位、擺布，做到正確認(rèn)識(shí)大局、自覺(jué)服從大局、堅(jiān)決維護(hù)大局?！盵6]

(二)加強(qiáng)和維護(hù)黨的中央權(quán)威

事在四方，要在中央；中央執(zhí)要，四方來(lái)效。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的發(fā)展興盛，必須要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心?？v觀晚清歷史，老大帝國(guó)一次次地挨打遭受欺凌，都是由于國(guó)家貧窮落后，而根本在于國(guó)家缺乏一個(gè)具有權(quán)威性的中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。列強(qiáng)一次次地當(dāng)頭棒喝，都難以喚醒統(tǒng)治階層的渾渾噩噩。在如火如荼的世界近代化浪潮中，清廷中央不思進(jìn)取、無(wú)所作為；“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”“清末新政”，也不過(guò)是被牽著鼻子走的被迫之舉。同時(shí)，晚清地方勢(shì)力崛起導(dǎo)致中央權(quán)力式微，庚子賠款后，清廷中央的顏面更是幾近掃地。“部院之爭(zhēng)”，各方拋開(kāi)中央政令，各自為政、公開(kāi)爭(zhēng)執(zhí)，主官甚至動(dòng)輒以辭職來(lái)要挾朝廷，這不僅表現(xiàn)出部門(mén)官員規(guī)矩意識(shí)的淡薄，更反映了清廷中央權(quán)威的嚴(yán)重缺失。

反觀新民主主義革命以來(lái)的歷史，從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利到新中國(guó)的締造、從改革開(kāi)放的啟航再到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的開(kāi)創(chuàng)，無(wú)不與中國(guó)共產(chǎn)黨這個(gè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的一路引領(lǐng)有關(guān)。因此，要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興、全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，就必須要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的就是要加強(qiáng)和維護(hù)黨的中央權(quán)威。

(三)增強(qiáng)制度意識(shí)、程序意識(shí)

法必先明，令方能行。制度是一切工作正常開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)，“制度問(wèn)題不能解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了”[7]328，因此，樹(shù)立與增強(qiáng)制度意識(shí)至關(guān)重要。清末“部院之爭(zhēng)”的起因，從客觀上來(lái)看，首先是由于制度的缺位。從一開(kāi)始，清廷裁定的中央官制改革方案，對(duì)部院權(quán)限的規(guī)定就模糊不清。其次是清廷任由部院各自奏定權(quán)限，中央統(tǒng)一定制長(zhǎng)期拖沓不決。當(dāng)部院矛盾激化之時(shí)，清廷中央并不是從速在制度源頭上予以解決，而是屢次以人事調(diào)整的方法來(lái)暫時(shí)平息事態(tài)，顯然是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的逐末之策。

程序意識(shí)是制度意識(shí)的一個(gè)具體層面，其根本要求就是按程序辦事?！安吭褐疇?zhēng)”中，兩部門(mén)主官皆指責(zé)對(duì)方?jīng)]有按照上諭“會(huì)同協(xié)商”的要求辦事，單獨(dú)上奏、私定權(quán)限。部院雙方究竟是誰(shuí)先打破了規(guī)矩，我們?cè)诖藷o(wú)法判定，但部院沖突顯然是在破壞了程序之后而失控的。目前，隨著世情、國(guó)情、黨情的深刻變化，制度短板問(wèn)題日益凸顯，這就要求我們一方面要建立健全制度體系，另一方面要樹(shù)立遵紀(jì)守規(guī)觀念，增強(qiáng)制度意識(shí)、程序意識(shí)。