謝怡，廖嘉玲，黃慶，胡蓉，饒維，蔣小雷，吳官勝，熊點點

(1.四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院，四川成都 610041； 2. 四川省環(huán)境工程評估中心，四川成都 610041)

2017年10月原環(huán)境保護部發(fā)布《長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)境影響評價工作方案》，明確提出“制定基于‘生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負面清單’環(huán)境管控體系的生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略性保護方案，推動形成綠色發(fā)展帶、人居環(huán)境安全帶和生態(tài)保障帶協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略新格局”[1]。這一方案的工作范圍包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南和青海12 個省(直轄市)，覆蓋整個長江經(jīng)濟帶和長江源頭。2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會及中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》均提出，省級黨委和政府要加快確定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單(以下簡稱“三線一單”)。

四川省作為先行省份，于2017年底啟動了長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)境影響評價四川省“三線一單”的編制工作。鑒于“三線一單”是一項前所未有的開創(chuàng)性工作，且四川省地貌類型齊全、自然生態(tài)系統(tǒng)多種多樣、生物多樣性豐富，五大經(jīng)濟區(qū)資源量分布、環(huán)境質(zhì)量狀況、經(jīng)濟發(fā)達程度極不均衡，在全省21個市州同步推進有較大難度和不確定性，為此四川省于2018年5月確定在眉山市開展“三線一單”編制試點工作。

1 發(fā)展需求與環(huán)境壓力

眉山市位于四川盆地成都平原西南部、岷江中游，東鄰內(nèi)江、自貢、資陽，南連樂山，西接雅安，北接成都，位于成都平原經(jīng)濟區(qū)中的環(huán)成都經(jīng)濟圈。《四川省人民政府辦公廳關(guān)于優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的指導(dǎo)意見》(川辦發(fā)〔2018〕92號)中明確指出：眉山市依托獨特區(qū)位和特色資源，加強與成都產(chǎn)業(yè)協(xié)作，積極推進天府新區(qū)眉山片區(qū)建設(shè)，建設(shè)環(huán)成都經(jīng)濟圈開放發(fā)展示范市、天府新區(qū)產(chǎn)業(yè)核心協(xié)作區(qū)。重點發(fā)展電子信息、裝備制造、先進材料、能源化工等產(chǎn)業(yè)，支持發(fā)展泡菜調(diào)味品、乳制品等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進制造業(yè)集聚和工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品深加工基地。由此可見，眉山市由于獨特的區(qū)位優(yōu)勢，有較強的發(fā)展需求和較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

與此同時，眉山市也面臨著突出的環(huán)境壓力，主要體現(xiàn)在水環(huán)境承載力不足、大氣環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)、城市發(fā)展與工業(yè)園區(qū)布局相互制約三個方面。

因此，眉山市“三線一單”編制工作必須在最大限度緩解環(huán)境壓力的前提下綜合考慮地方發(fā)展需求，尋求科學(xué)、實際的解決之道。

2 環(huán)境管控單元的劃定

“三線一單”體系包括一套覆蓋全域的生態(tài)、大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境要素以及土地、水、煤炭等自然資源的生態(tài)環(huán)境分區(qū)體系，包括一套基于環(huán)境管控單元的環(huán)境管理準(zhǔn)入負面清單[2]。“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線”定量明確了社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅守的底線和邊界，“環(huán)境準(zhǔn)入負面清單”是實現(xiàn)管控目標(biāo)要求的重要手段，四者之間既相對獨立又相互支撐，形成了相對完整的宏觀環(huán)境管理前置體系[3]。

在這套體系中，“三線”是基礎(chǔ)，“一單”是關(guān)鍵，管控是核心?！耙粏巍钡妮d體、對象則是環(huán)境管控單元。眉山市環(huán)境管控單元的劃定是從逐級聚類到抓主要矛盾。

2.1 逐級聚類的劃定方法與結(jié)果

在原環(huán)境保護部發(fā)布的《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負面清單”編制技術(shù)指南(試行)》(以下簡稱《技術(shù)指南》)中，對環(huán)境管控單元劃定提出的途徑是：將規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園區(qū)(集聚區(qū))等邊界與生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間、水環(huán)境管控分區(qū)、大氣環(huán)境管控分區(qū)、土壤污染風(fēng)險管控分區(qū)、資源利用上線管控分區(qū)等進行疊加。采用逐級聚類的方法，確定環(huán)境管控單元[4]。

《“三線一單”編制技術(shù)要求(試行)》明確提出，環(huán)境管控單元原則上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，不跨縣級行政區(qū)。空間相鄰、功能定位和環(huán)境管控要求等沒有明顯差異的管控單元，可合并。將行政區(qū)劃、工業(yè)園區(qū)(集聚區(qū))等邊界與生態(tài)、水、大氣、土壤等各類管控分區(qū)進行疊加擬合，劃定環(huán)境管控單元。各環(huán)境要素中各類區(qū)域管控級別有重合時，按照“就高不就低”的原則處理，盡量突出各要素的優(yōu)先保護區(qū)和重點管控區(qū)。涉及生態(tài)保護紅線及其他生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)等以生態(tài)環(huán)境保護為主的區(qū)域作為優(yōu)先保護單元。涉及水、大氣、土壤、自然資源等資源環(huán)境要素重點管控的區(qū)域作為重點管控單元。其他區(qū)域作為一般管控單元[5]。

因此，在眉山試點階段前期，“三線一單”試點工作編制組(以下簡稱“編制組”)嘗試了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最小單位進行逐級聚類劃分環(huán)境綜合管控單元：將城鎮(zhèn)空間、工業(yè)空間、生態(tài)紅線空間及其他生態(tài)空間分別識別為獨立的環(huán)境綜合管控單元。除此以外的區(qū)域，按各環(huán)境要素(水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、水資源、土地資源等)進行疊加，將各要素管控分區(qū)均一致并毗鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行聚類，劃定為同一個環(huán)境綜合管控單元。

眉山市共轄2區(qū)4縣，131個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，識別城鎮(zhèn)空間6個、工業(yè)空間21個。按上述技術(shù)路線及技術(shù)方法對眉山市進行環(huán)境管控單元初步劃定后，得到160個環(huán)境綜合管控單元，其中優(yōu)先保護單元21個，重點管控單元102個，一般管控單元37個。根據(jù)初步劃定結(jié)果，重點管控單元占單元總數(shù)量的65%，采用這樣的方法所劃定的結(jié)果未突出應(yīng)關(guān)注的重點，而且工作量大，不適合推廣使用。

2.2 試點創(chuàng)新的劃定方法與結(jié)果

《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境影響評價工作實施方案》指出，環(huán)境管控單元原則上細化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度，開發(fā)強度低、環(huán)境沖突小的地方可以適當(dāng)擴大單元尺度，而開發(fā)強度高、環(huán)境沖突大的區(qū)域，應(yīng)進一步細化環(huán)境管控單元。各地可根據(jù)自然環(huán)境、開發(fā)強度、生態(tài)環(huán)境管理能力等因素，合理確定環(huán)境管控單元的空間尺度[6]。因此，編制組決定對環(huán)境管控單元，特別是重點管控單元的劃定方法進行探索，尋找一條適合四川省情、粗細相宜的劃定路線和技術(shù)方法。

根據(jù)《技術(shù)指南》，“重點管控單元包括生態(tài)保護紅線外的其他生態(tài)空間、城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)(集聚區(qū))，人口密集、資源開發(fā)強度大、污染物排放強度高的區(qū)域”[4]，即環(huán)境重點管控單元主要針對的是人類和工業(yè)活動集中的區(qū)域。結(jié)合解決突出生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動高質(zhì)量發(fā)展的目的，編制組針對管控單元劃定方法進行創(chuàng)新，明確提出：

(1)將要素管控分區(qū)確定的生態(tài)保護紅線及其他生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)劃定為環(huán)境優(yōu)先保護單元。土壤優(yōu)先保護區(qū)(即農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū))因分布零星、破碎化嚴重，因此未將其納入綜合環(huán)境優(yōu)先保護單元，僅對其提出優(yōu)先保護要求。

(2)將重點管控單元細分為三種類型：城鎮(zhèn)空間重點管控單元、工業(yè)空間重點管控單元和環(huán)境要素重點管控單元。首先，將人類生活和工業(yè)活動集中區(qū)域分別納入城鎮(zhèn)空間和工業(yè)空間重點管控單元。從環(huán)境要素上，城鎮(zhèn)空間重點管控單元屬于大氣環(huán)境受體敏感區(qū)，工業(yè)空間屬于大氣環(huán)境高排放區(qū)；重點工業(yè)園區(qū)所在水環(huán)境控制單元屬于水環(huán)境工業(yè)污染重點管控區(qū)，要素重點管控區(qū)基本與人類生活和工業(yè)聚集區(qū)域相重合。其次，在優(yōu)先保護單元、城鎮(zhèn)重點管控單元、工業(yè)重點管控單元以外的區(qū)域中，針對《四川省主體功能區(qū)規(guī)劃》中確定的重點開發(fā)區(qū)[7]，結(jié)合區(qū)域主要生態(tài)環(huán)境問題，將大氣環(huán)境質(zhì)量底線、水環(huán)境質(zhì)量底線中的重點管控區(qū)劃為環(huán)境要素綜合重點管控單元，并將上述區(qū)域按區(qū)(縣)行政邊界進行劃分。對于部分分布在《四川省主體功能區(qū)規(guī)劃》中限制開發(fā)區(qū)(限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)[7])的大氣環(huán)境、水環(huán)境重點管控區(qū)，由于位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或重點生態(tài)功能區(qū)，因此不納入環(huán)境要素重點管控單元。

(3)除優(yōu)先保護單元和重點管控單元以外的其他區(qū)域劃定為環(huán)境一般管控單元，并按區(qū)(縣)行政邊界進行劃分。一般管控單元內(nèi)，每個區(qū)塊有各自不同的環(huán)境要素管控類型，在環(huán)境準(zhǔn)入清單中，將針對不同的環(huán)境要素管控類型，提出對應(yīng)的管控要求。

編制組按上述技術(shù)路線對眉山市進行環(huán)境管控單元劃定，共劃定環(huán)境綜合管控單元43個，包括優(yōu)先保護單元10個，重點管控單元32個，一般管控單元1個。重點管控單元中，城鎮(zhèn)空間重點單元6個，工業(yè)空間重點單元21個，環(huán)境要素綜合重點單元5個——眉山市水環(huán)境方面小流域達標(biāo)率低，水環(huán)境重點管控區(qū)占國土面積的67.13%，除洪雅外，其他5個區(qū)縣均有分布；大氣環(huán)境除了自身原因外，受地形和氣候影響較大，眉山市大氣環(huán)境重點管控區(qū)占國土面積的79.79%，6個區(qū)縣均有分布。根據(jù)《四川省主體功能區(qū)規(guī)劃》，眉山市屬于重點開發(fā)區(qū)的區(qū)縣包括東坡區(qū)、彭山區(qū)、丹棱縣、青神縣、仁壽縣。大氣環(huán)境、水環(huán)境質(zhì)量底線的重點管控區(qū)全覆蓋上述區(qū)域且基本重合，因此，將按大氣和水環(huán)境劃定的重點管控區(qū)，以及區(qū)(縣)行政邊界劃定為5個環(huán)境要素綜合重點管控單元。

從劃定結(jié)果看，這樣的技術(shù)路線及技術(shù)方法更加重點突出，為下一步準(zhǔn)入清單的制定夯實了基礎(chǔ)，提供了支撐。

2.3 試點創(chuàng)新的劃定方法為清單定基調(diào)

環(huán)境準(zhǔn)入負面清單是“三線”的應(yīng)用出口，其管理應(yīng)用導(dǎo)向突出[8]。環(huán)境準(zhǔn)入清單主要解決區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題，實施嚴格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求，嚴控污染排放，主要體現(xiàn)在重點管控單元。試點創(chuàng)新的劃定方法將重點管控單元分為三類且各自特點鮮明。與此對應(yīng)，眉山市的準(zhǔn)入清單也根據(jù)重點管控單元的不同類型進行制定，抓住區(qū)域的主要矛盾。

(1)城鎮(zhèn)重點管控單元，側(cè)重對水及大氣污染物的排放控制，并對環(huán)境質(zhì)量未達標(biāo)區(qū)域提出污染物倍量替代要求及污染物削減比例建議，對岷江干流岸線提出保護及環(huán)境風(fēng)險管控要求，強調(diào)中水回用、城鎮(zhèn)污水收集處理率、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等。

(2)工業(yè)重點管控單元，側(cè)重對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制和引導(dǎo)，提出電子信息、化工醫(yī)藥、農(nóng)副產(chǎn)品加工等重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)在該區(qū)域布局的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，提高水及大氣污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，對環(huán)境質(zhì)量未達標(biāo)區(qū)域提出污染物倍量替代要求及污染物削減比例建議，提出重點行業(yè)的污染管控特別要求及水耗、能耗、中水回用等指標(biāo)要求，調(diào)整中心城區(qū)范圍內(nèi)化工園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位及用地性質(zhì)，提出中心城區(qū)上風(fēng)向化工園區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型機制，強化岷江岸線工業(yè)布局和發(fā)展的環(huán)境風(fēng)險控制等。

(3)環(huán)境要素重點管控單元，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量底線分區(qū)及管控要求，提出單元內(nèi)限制進行的建設(shè)活動的污染物排放管控要求。單元內(nèi)若新布局工業(yè)園區(qū)，應(yīng)結(jié)合區(qū)域環(huán)境特點、“三線”成果和園區(qū)產(chǎn)業(yè)類別，充分論證選址的環(huán)境合理性；大氣布局敏感區(qū)、弱擴散區(qū)應(yīng)嚴格限制布設(shè)以鋼鐵、建材、石化、化工、有色等高污染行業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)；水環(huán)境城鎮(zhèn)生活污染、農(nóng)業(yè)污染重點管控區(qū)應(yīng)嚴格限制布設(shè)以電力、鋼鐵、造紙、石化、化工、印染、化纖等高耗水行業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)；岷江岸線1 km范圍內(nèi)不得新建化工園區(qū)。強化對散亂污企業(yè)的整治、退出要求和對畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)村面源污染的控制，對農(nóng)村生活污水收集、處理也提出了相應(yīng)要求。

3 生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的制定

生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單是以“三線”管控要求為基礎(chǔ)，根據(jù)各環(huán)境管控單元所涉及的不同要素管控要求，從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控、資源利用效率等方面，分別明確禁止和限制的環(huán)境準(zhǔn)入要求。其難點在于如何結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的需求，制定可操作、易應(yīng)用的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。因此，編制組結(jié)合國家、四川省最新環(huán)境管理要求和技術(shù)規(guī)范，兼顧發(fā)展實際，嚴守紅線底線，提出編制環(huán)境準(zhǔn)入清單的四點原則：一是以環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以環(huán)境質(zhì)量改善為目的；二是體現(xiàn)區(qū)位特征，兼顧區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求；三是具有針對性及可操作性，滿足最新環(huán)境管理的要求；四是吸納地方政府意見，嚴守生態(tài)環(huán)境底線。并將上述原則貫穿于整個眉山市環(huán)境準(zhǔn)入清單的編制過程。

以仁壽文林園區(qū)重點管控單元為例，該園區(qū)位于眉山市仁壽縣，水資源和水環(huán)境承載力均不足，制約因素明顯。準(zhǔn)入清單對其提出污染物倍量替代要求及主要污染物削減比例建議，并對園區(qū)主導(dǎo)發(fā)展的電子信息及配套產(chǎn)業(yè)提出后續(xù)項目引入要求：需滿足“三線一單”制定的《電子信息產(chǎn)業(yè)差別化環(huán)境準(zhǔn)入指標(biāo)體系研究》中所提出的水污染物排放約束性管控指標(biāo),體現(xiàn)了統(tǒng)籌考慮、綜合協(xié)調(diào)的地區(qū)發(fā)展需求和生態(tài)環(huán)境保護要求。

在金象化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)重點管控單元環(huán)境準(zhǔn)入清單中，針對金象主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一的天然氣化工，結(jié)合區(qū)域地表水體超標(biāo)及無水環(huán)境容量的實際情況，環(huán)境準(zhǔn)入清單提出新、改擴建三聚氰胺、尿素項目生產(chǎn)工藝廢水零排放，園區(qū)污水處理廠提標(biāo)升級；依據(jù)2019年發(fā)布的《四川省打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)實施方案》，對該單元提出全面執(zhí)行大氣污染物特別排放限值要求。所提出的要求具有針對性、切合實際，并且滿足最新環(huán)境管理的要求。

在整個“三線一單”試點過程中，眉山市共召開各種咨詢會、座談會14次，編制組赴眉山調(diào)研交流11次，正式交付階段性成果并征求意見2次，收到正式反饋意見280條，并在整個過程中與眉山市各部門、各區(qū)縣充分溝通交流。多次的交流溝通帶來了成效， 針對眉山城市發(fā)展與工業(yè)園區(qū)布局的矛盾，“三線一單”編制組通過與眉山市政府、市生態(tài)環(huán)境局、市規(guī)劃與自然資源局多次溝通反復(fù)對接，了解彼此需求，環(huán)境準(zhǔn)入清單對中心城區(qū)周圍的工業(yè)園區(qū)從空間布局約束方面提出了建議，并已得到眉山市政府及相關(guān)部門的基本認可。

此外，為了讓“一單”更易被理解，編制組按照《“三線一單”成果數(shù)據(jù)規(guī)范(試行)》要求，在環(huán)境管控單元管控要求成果數(shù)據(jù)樣表的基礎(chǔ)上，增加了兩欄內(nèi)容：該單元下的環(huán)境要素管控區(qū)情況和區(qū)域特點，分別填入該單元范圍內(nèi)各環(huán)境要素(生態(tài)、水、氣、土壤、資源)管控分區(qū)情況以及該單元包含的主要對象、區(qū)位特點和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等，能夠幫助快速了解單元特性，進而讀懂清單要求，實現(xiàn)對管控單元、準(zhǔn)入清單內(nèi)容與格式的“雙創(chuàng)新”。

4 結(jié)語

綜上所述，四川省“三線一單”編制工作以眉山市為試點，基本完成了從“三線”到“一單”的劃定，較好地融合了“三線”成果，探索出了一條適合四川省情的技術(shù)路線及技術(shù)方法，為四川省“三線一單”編制工作的全面開展、順利推進奠定了良好基礎(chǔ)。在試點“三線一單”的編制過程中，也暴露出某些方面的欠缺和不足，如地市州政府的主體責(zé)任感還需要加強，與各相關(guān)省級部門及已有成果的融合還不充分，區(qū)域間、流域間協(xié)同防治、聯(lián)防聯(lián)控的紐帶還沒有完全建立，這些都需要在下一步全面鋪開的工作中進一步完善?！叭€一單”工作難在編、重在用，希望這項管控機制在編制完成后順利落地，為推進美麗四川建設(shè)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮作用。