林業(yè)星,沙克昌,王靜,黃磊
(1. 江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心,江蘇南京 210036; 2. 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心,北京 100012;3. 陜西省環(huán)境調(diào)查評估中心,陜西西安 710054)
排污許可制度是國際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度,其目的在于明確排污單位在運(yùn)營期污染物排放過程中應(yīng)當(dāng)遵守的濃度、總量、自行監(jiān)測、執(zhí)行報告等規(guī)定,以依法規(guī)范排污單位的排污行為。排污許可證是生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)的、排污單位運(yùn)營期必須遵守的重要法律文書。許多國家和地區(qū)已對污染物排放行為實(shí)行排污許可證管理,對其環(huán)境保護(hù)和污染防治起到了很大的作用。我國自20世紀(jì)80年代中期開始施行水污染物排污許可制度以來,在污染物減排和總量控制中發(fā)揮了一定作用,但其核心管理地位和作用并未完全凸顯。本文在梳理美國、德國、澳大利亞等國家排污許可制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對國外排污許可制度的內(nèi)涵和實(shí)施特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié),從借鑒國外經(jīng)驗(yàn)和管理的角度,提出完善我國排污許可制度的建議。
(1)聯(lián)邦法律法規(guī)
美國的排污許可制度起源于水污染防治領(lǐng)域。自1972年《聯(lián)邦水污染控制法》(《清潔水法》前身)確立國家消除污染物排放許可證制度的法律地位,美國水污染物排污許可制度由此正式確立[1]。美國國會對于設(shè)立該制度的目的是這樣解釋的:“許可證是確保許可證持有者的排放活動遵守水污染控制法規(guī)定的各類技術(shù)排放限制、與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的排放限制、有毒污染物的排放限制、預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)和其他法律規(guī)定的義務(wù)的重要手段”[2]。由于固定源水污染物排放許可證制度取得了成功,1990年美國借鑒《清潔水法》的成功經(jīng)驗(yàn)修訂了《清潔空氣法》,并由此建立了美國大氣污染物排污許可制度。該制度實(shí)施后,六種常見的大氣污染物(顆粒物、臭氧、鉛、一氧化碳、二氧化氮和二氧化硫)的排放量明顯降低[3],在保護(hù)公眾健康和改善空氣質(zhì)量方面獲得了顯著成效。
(2)州法律法規(guī)
聯(lián)邦層面的法律法規(guī)是最基本要求,各州可在美國聯(lián)邦法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改完善、補(bǔ)充或加嚴(yán)管理要求,根據(jù)自身的情況和需求,建立自己的許可證實(shí)施計劃。如紐約州的《環(huán)境保護(hù)法》、得克薩斯州的《得克薩斯州空氣行政令》《得克薩斯州污染物排放消除制度》、華盛頓州的《華盛頓州污染物控制法》等。
美國聯(lián)邦環(huán)保局具體負(fù)責(zé)排污許可管理,在相關(guān)法律的授權(quán)之下,按照一定的條件和要求簽發(fā)聯(lián)邦許可證。同時,聯(lián)邦環(huán)保局可將全部或一部分簽發(fā)許可證的權(quán)力授權(quán)州或地方政府執(zhí)行。目前,各州政府普遍得到了聯(lián)邦政府的授權(quán),在各自的轄區(qū)內(nèi)核發(fā)排污許可證并進(jìn)行管理;對于未得到授權(quán)的州,則由聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)許可證的核發(fā)。與此同時,聯(lián)邦環(huán)保局有權(quán)監(jiān)督各州排污許可證的核發(fā)和管理工作,有權(quán)對各州發(fā)放的許可證進(jìn)行審核,并且否決與聯(lián)邦要求有沖突的因素。
美國實(shí)行單項(xiàng)許可證,即對不同環(huán)境要素的排污許可進(jìn)行單項(xiàng)管理,根據(jù)介質(zhì)的不同主要分為大氣、水、固體廢物、油污泄漏、化學(xué)品風(fēng)險等多種要素排放許可證。其中,大氣污染物排放許可證分為建設(shè)許可證和運(yùn)行期許可證,兩者并行存在但目的不同;水污染物許可證按照許可對象可分為個別許可證和通用許可證,此外,還可以分為污水許可證和雨水許可證;其他環(huán)境要素如固體廢物、油污泄漏、化學(xué)品風(fēng)險等主要是通過向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門或聯(lián)邦環(huán)保局報備或登記等方式進(jìn)行管理。
美國排污許可證發(fā)放流程如圖1所示。
美國新源許可要求,必須分析評估污染源對環(huán)境空氣質(zhì)量的影響??諝赓|(zhì)量影響評價報告是申領(lǐng)新源許可證的要件,一般納入排污許可證的工程分析部分,該部分內(nèi)容將環(huán)境影響預(yù)測與綜合評價融入對污染源的具體管理措施之中,承擔(dān)著建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的功能[4]。
美國排污許可制度的特點(diǎn)可以概括為以下幾點(diǎn):一是排污許可證是排污單位環(huán)境管理的依據(jù);二是通過排污許可證實(shí)現(xiàn)對新源和現(xiàn)有源的“一證式”管理,對于新改擴(kuò)建項(xiàng)目,在開工前需申請建設(shè)許可證、在正式運(yùn)行后需申請運(yùn)行許可證;三是排污許可證為污染源監(jiān)管提供簡捷有效的剛性約束;四是通過排污許可證來建立環(huán)境質(zhì)量與污染源、環(huán)保部門與被監(jiān)管企業(yè)之間的紐帶和橋梁;五是排污許可證制度提供了關(guān)聯(lián)整合其他相關(guān)環(huán)境管理制度的抓手和平臺;六是公眾參與貫穿始終。
德國自1974年開始,就在《聯(lián)邦排放控制法》中對排污許可證核發(fā)要求和程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。歐盟《綜合污染預(yù)防與控制指令(IPPC)》實(shí)施后,德國將其對排污許可證的要求引入國內(nèi)環(huán)保法律體系,并得到進(jìn)一步加強(qiáng)。IPPC指令的核心要求是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)可達(dá)的最佳可行技術(shù)(BAT)對指定行業(yè)的污染設(shè)施發(fā)放綜合許可證[5]。為更好地貫徹IPPC的指令,BAT也被加入德國法律之中[6]。
德國排污許可管理體系主要分為聯(lián)邦、州、地方三個級別。其中,聯(lián)邦環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)環(huán)境政策和法規(guī)框架的制定,對排污許可制度的程序、內(nèi)容等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定;州政府環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法,并可在聯(lián)邦的一些框架立法的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行細(xì)化和完善;地方行政部門負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)排污許可證的核發(fā)和監(jiān)督管理工作。
德國的排污許可證是對設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營作出的綜合且集中的許可[7]。該綜合且集中的許可不僅涵蓋了廢水、廢氣、噪聲、固體廢物各要素的許可要求,還整合了建設(shè)、自然保護(hù)、消防、安全、鐵路建設(shè)和運(yùn)營、有害水源物質(zhì)的處置和操作的批準(zhǔn)以及職業(yè)健康等眾多非環(huán)保部門的許可要求。
德國排污許可制度的實(shí)施程序分為提交申請報告和環(huán)境影響評價報告(特殊項(xiàng)目)、主管機(jī)關(guān)征求其他專門機(jī)關(guān)的意見、公眾參與等環(huán)節(jié)。
從程序上看,環(huán)境影響評價不是獨(dú)立的審批程序,不具備許可效力,僅作為排污許可過程中的一項(xiàng)內(nèi)容,為核發(fā)許可證提供科學(xué)依據(jù)和支持,對于需要但未進(jìn)行環(huán)境影響評價的項(xiàng)目,不得發(fā)放許可證。從管理對象上看,德國環(huán)境影響評價主要包括電廠、鋼鐵等污染類工業(yè)項(xiàng)目和公路、鐵路等生態(tài)影響類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,而排污許可管理的對象主要為工業(yè)項(xiàng)目所涉及的排污設(shè)施。從管理內(nèi)容上看,排污許可申請文件的內(nèi)容均源自環(huán)境影響評價。
德國的排污許可制度主要具有許可證發(fā)放對象為排污設(shè)施而非排污單位、綜合且集中的許可證、不同許可類別對應(yīng)流程不同、地方行政部門組織開展和公眾參與等特點(diǎn)。
澳大利亞從20世紀(jì)90年代末期開始實(shí)施排污許可證管理。各州都有自己的環(huán)保法規(guī),其中以新南威爾士州最具代表性,其排污許可制度較為完善,取得了良好效果。
澳大利亞新南威爾士州的排污許可制度體系是依據(jù)該州《環(huán)境保護(hù)操作法案》建立的[7],該法案下設(shè)多個法規(guī)以及行動計劃?!董h(huán)境保護(hù)操作法案》的實(shí)施取代了《清潔空氣法》《清潔水法》《環(huán)境犯罪和處罰法》《噪聲控制行動》《污染控制行動》等多個單項(xiàng)法案,整合了受單項(xiàng)法案約束的排污行為,不但奠定了綜合排污許可制度的法律基礎(chǔ),而且對排污許可證的具體核發(fā)對象、程序、權(quán)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等要求作出了詳細(xì)規(guī)定。
(1)管理主體
各州自主管理。澳大利亞采用各州“分而治之”的方式進(jìn)行排污許可證管理,各州制定各自的法律和程序?qū)ε盼墼S可證作相應(yīng)的規(guī)定。排污許可證分級管理,《環(huán)境保護(hù)操作法案》根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模以及對環(huán)境影響的大小,確定了一份行業(yè)清單,不同項(xiàng)目由不同級別的部門核發(fā)排污許可證。
(2)發(fā)證對象
新南威爾士州《環(huán)境保護(hù)操作法案》規(guī)定,列入清單中的項(xiàng)目須申領(lǐng)許可證,包括農(nóng)業(yè)、冶金、水泥、化工、電力、礦山、污染土壤治理等固定源建設(shè)項(xiàng)目,以及固體廢物運(yùn)輸?shù)纫苿釉矗瑢Σ煌?xiàng)目規(guī)定了規(guī)模限制及豁免特例。
采用綜合許可形式。新南威爾士州排污許可證涵蓋空氣、水、廢物和噪聲控制,是典型的綜合許可證。其形成原因主要與綜合上位法(《環(huán)境保護(hù)操作法案》)和管理便利性要求有關(guān)。一方面,《環(huán)境保護(hù)操作法案》基本集成了各要素法規(guī)的要求,即對空氣、水、噪聲、固體廢物的污染控制等均有相應(yīng)的規(guī)定和要求;另一方面,綜合管理證采用一證式記載方式,有助于企業(yè)內(nèi)部合規(guī)性管理,也有助于政府和環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理。
新南威爾士州(代表了絕大多數(shù)澳大利亞州的情況)的排污許可證采用一證式管理,企業(yè)按照許可證要求進(jìn)行自我管理,簡化了政府監(jiān)督管理的程序。許可證除載明法定需要遵守的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排放量等信息外,通常還對污染物排放條件作出要求。
在程序上,環(huán)境影響評價是新南威爾士州排污許可證申領(lǐng)的前置條件。許可證申請者應(yīng)提供翔實(shí)的申請材料,包括保護(hù)目標(biāo)、對環(huán)境的主要影響、污染控制措施、環(huán)境質(zhì)量本底等資料,作為核發(fā)許可證的重要依據(jù)。
在內(nèi)容上,排污許可證中的內(nèi)容和要求與環(huán)境影響評價中一致,直至排污許可證第一次審查后方可修改。
澳大利亞排污許可制度的特點(diǎn)主要為各州采用“分而治之”方式對排污許可證進(jìn)行管理、許可證發(fā)放對象包括固定源和移動源、“一證式”管理簡化了管理程序、排污許可證收費(fèi)與實(shí)際排污量掛鉤、公眾參與貫穿始終。
排污許可制度是以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo),以污染物排放總量控制為基礎(chǔ),依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度,生態(tài)環(huán)境主管部門對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證實(shí)施監(jiān)管。排污許可證不僅包括排污單位申報登記、排污指標(biāo)規(guī)劃分配和許可證申請頒發(fā),還包括對執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查等內(nèi)容, 與環(huán)評制度銜接形成了一種對企業(yè)環(huán)境行為自始至終的管理模式。
從管理的時段來看,排污許可制度作為固定污染源環(huán)境管理的核心制度,貫穿建設(shè)項(xiàng)目的“全生命周期”,以排污許可制度為平臺和抓手,整合其他相關(guān)環(huán)境管理制度,建立起“一證式”的污染源審批監(jiān)管制度。從管理的對象來看,排污許可證中包含大氣、水、固體廢物、環(huán)境風(fēng)險等多種環(huán)境要素的排污行為規(guī)范。從管理的內(nèi)容來看,以排污許可證為載體,將各項(xiàng)環(huán)境管理制度進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合,消除重復(fù)規(guī)定,統(tǒng)一環(huán)境管理數(shù)據(jù),建立有機(jī)統(tǒng)一、精簡高效的環(huán)境管理制度體系。
為充分發(fā)揮排污許可證的職能,實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管效果,各個國家和地區(qū)在排污許可制度的實(shí)施上采用了多種手段,其中一些共同點(diǎn)和長處非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
第一,許可制度的法律依據(jù)充分,規(guī)定詳盡。各個國家或地區(qū)都有國家層面或者州層面的法律對排污許可制度做出專門規(guī)定,為排污許可制度的實(shí)施提供了有力的法律保障。
第二,排污許可的排放標(biāo)準(zhǔn)以技術(shù)為基礎(chǔ),細(xì)致且具有針對性。美國在制定排放標(biāo)準(zhǔn)方面投入了巨大的精力,在大氣方面就有新建污染源排放標(biāo)準(zhǔn)(NSPS)、有毒空氣污染物國家排放標(biāo)準(zhǔn)(NESHAP)、最大可達(dá)控制技術(shù)(MACT)和一般可行控制技術(shù)(GACT)、合理可達(dá)控制技術(shù)(RACT)、最佳可用控制技術(shù)(BACT)、最低可達(dá)排放速率(LAER),水體方面有最佳可實(shí)行控制技術(shù)(BPT)、常規(guī)污染物最佳控制技術(shù)(BCT)、最佳可行技術(shù)(BAT)、最佳可行示范控制技術(shù)(BADT),這些全都是基于技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn),每套標(biāo)準(zhǔn)對各個行業(yè)都有分別規(guī)定,甚至RACT/BACT/LAER采用個案分析的原則逐個制定,可見其對于控制污染物排放的重視[8]。
第三,排污許可的形式因污染源類型而異,增加制度靈活性的同時降低排污許可成本。對于新源,美國依照其排污量進(jìn)行分類,排放量少的污染源只需獲得小源許可,許可要求大幅簡化。
第四,制定各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以促進(jìn)排污許可制度的完善。美國的酸雨計劃將酸雨許可證與排污權(quán)交易相結(jié)合,利用市場機(jī)制配置各個企業(yè)的二氧化硫排放限額,成功地以較小的成本實(shí)現(xiàn)了二氧化硫的排放控制;澳大利亞新南威爾士州也在排污許可制度中結(jié)合了排污權(quán)交易。
第五,注重各個地區(qū)在發(fā)展自身排污許可制度方面的作用。美國先在最頂層制定了排污許可制度的基本要求,然后允許各個州根據(jù)自身情況制定本州的排污許可制度。
第六,嚴(yán)厲的懲罰措施為排污許可制度順利實(shí)施提供有力保障。美國《清潔空氣法》規(guī)定排污企業(yè)負(fù)責(zé)人對許可證要求的申請材料、監(jiān)測記錄、報告等相關(guān)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé),一旦發(fā)現(xiàn)作假,負(fù)責(zé)人將面臨刑事責(zé)任;《德國刑法典》明確規(guī)定,違法的罰金按天計算,根據(jù)違法程度和違法者的經(jīng)濟(jì)收入處以每天2萬~10萬德國馬克的罰金。
第七,建立有效的監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化信息公開和公眾參與,充分利用公眾和司法監(jiān)督作用,降低行政風(fēng)險。美國清潔空氣法規(guī)定,排污單位在許可證申請、實(shí)施階段的所有信息必須公諸于眾。
綜上所述,借鑒國外排污許可制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),建議推進(jìn)我國排污許可制度的專項(xiàng)立法,提升排污許可制度的法律地位。在國家層面建議盡快制定出臺關(guān)于排污許可制度的專門性法律法規(guī),提高排污許可證管理的法律地位,明確排污許可證的申領(lǐng)范圍、核發(fā)程序、證后監(jiān)管執(zhí)法及法律責(zé)任等內(nèi)容,使排污許可制度在實(shí)踐中能夠更好地發(fā)揮有效作用。
建議進(jìn)一步關(guān)聯(lián)整合以排污許可制度為核心的固定污染源管理制度體系。進(jìn)一步關(guān)聯(lián)整合排污許可制度與環(huán)境影響評價、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、“三同時”、污染源監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、排污申報和排污收費(fèi)等一系列環(huán)境管理制度,以排污許可制度為平臺和抓手,使排污許可證成為貫穿排污單位全生命周期守法合規(guī)的最基本要求,使其真正成為指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范排污行為的有效法律文書。
建議實(shí)行以流域?yàn)榛A(chǔ)的排污許可證管理模式。將流域水環(huán)境保護(hù)管理工作與排污許可制度的實(shí)施結(jié)合起來,在許可證的核發(fā)過程中綜合考慮排放標(biāo)準(zhǔn)、流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和多種污染源的影響。在水質(zhì)狀況較好的流域,以排放標(biāo)準(zhǔn)限值作為企業(yè)許可限值發(fā)放排污許可證;而在水質(zhì)狀況較差的流域,在基于排放標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)的排污許可證基礎(chǔ)上加嚴(yán)排放管理要求,根據(jù)基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)測算出的受納水體超標(biāo)因子最大日負(fù)荷總量(TMDL),將其在流域內(nèi)所有排污點(diǎn)源和面源間進(jìn)行分配,并據(jù)此向點(diǎn)源核發(fā)排污許可證,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對點(diǎn)源排放行為的約束。最終建立起基于排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)雙重約束的排污許可證核發(fā)制度,保證流域水質(zhì)達(dá)標(biāo),從而形成流域性排污許可管理模式。
建議實(shí)行大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū)和不達(dá)標(biāo)地區(qū)排污許可分類精細(xì)化管理。在達(dá)標(biāo)地區(qū)必須保證污染源新增后環(huán)境質(zhì)量不超標(biāo)才可以發(fā)放許可證;而在不達(dá)標(biāo)地區(qū),新建項(xiàng)目在排污許可證的申請過程中必須確保新增排污量小于區(qū)域現(xiàn)有污染物的削減量,且要執(zhí)行更加嚴(yán)格的控制技術(shù)和排放標(biāo)準(zhǔn)。
建議逐步轉(zhuǎn)變環(huán)境管理思路,落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。對于環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)或持續(xù)改善地區(qū)的企業(yè),不再加嚴(yán)管理要求,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān);對于未實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的地區(qū),應(yīng)通過研究分析確定導(dǎo)致污染加重的關(guān)鍵排污單位,將限期整改要求載入企業(yè)排污許可證,并在限期整改期間按此要求進(jìn)行監(jiān)督檢查,通過排污許可制度落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任,使企業(yè)自主削減污染物排放。
建議進(jìn)一步完善信息公開和公眾參與機(jī)制,鼓勵多方參與監(jiān)管。排污許可制度屬于典型的命令和控制型手段,政府監(jiān)管是其有效實(shí)施的關(guān)鍵。同時,完善個人、組織舉報投訴等監(jiān)察方式,調(diào)動社會各方面力量來完善監(jiān)管程序。建立公眾投訴、檢舉、控告等制度,將排污者置于當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)和非政府組織等公眾監(jiān)督之下,將政府的部分環(huán)境管理權(quán)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會,彌補(bǔ)政府資源和能力的不足。