王淑敏 李銀澄

（大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

2019年3月15日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，采納了海南省代表團(tuán)的建議，即從國(guó)家層面制定針對(duì)海南自由貿(mào)易港的法律。盡管《海南自由貿(mào)易港法》已啟動(dòng)立法日程，但法律的正式名稱(chēng)尚未確定。圍繞這部法律的名稱(chēng)，有過(guò)各種爭(zhēng)議，例如《海南自由貿(mào)易港法》《海南自由貿(mào)易港基本法》《中華人民共和國(guó)自由貿(mào)易港法》《中華人民共和國(guó)自由貿(mào)易港發(fā)展促進(jìn)法》等（曹曉路，2019）。引起這些爭(zhēng)議的原因在于：一是該部法律的調(diào)整范圍尚未界定，二是海南的自由港立法是否能被今后其他待建的自由港所復(fù)制尚不清晰。截至目前，更多的學(xué)者傾向制定一部《海南自由貿(mào)易港法》，覆蓋海南自由貿(mào)易港的所有法律關(guān)系，涉及立法授權(quán)、貿(mào)易自由、港航開(kāi)放、投資便利、離岸金融、多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制等多項(xiàng)內(nèi)容?；谡{(diào)整的法律關(guān)系之復(fù)雜，目前很難找尋對(duì)應(yīng)的參照，就行政管理和財(cái)稅金融領(lǐng)域而言，臺(tái)灣地區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)可以吸納的成份較多。

一、自由貿(mào)易港區(qū)的內(nèi)涵與立法

考察世界各國(guó)的“自由港”“自由貿(mào)易港”或“自由貿(mào)易港區(qū)”的運(yùn)行模式，目前尚缺乏通行、準(zhǔn)確的關(guān)于這些術(shù)語(yǔ)的釋義。在本質(zhì)上，這些區(qū)域并無(wú)差異——均屬于境內(nèi)關(guān)外地區(qū)并免征關(guān)稅?！白杂筛邸焙汀白杂少Q(mào)易港”雖然稱(chēng)謂不同，但在功能上十分相似。在地理范圍上，“自由貿(mào)易港區(qū)”不限于碼頭、泊位和集裝箱場(chǎng)站，其功能可輻射全部港區(qū)，以實(shí)現(xiàn)港區(qū)聯(lián)動(dòng)。目前真正以“自由港法”或“自由貿(mào)易港法”命名的法律少之又少。在自由港的發(fā)源地歐洲，其法律上的表達(dá)是“自由區(qū)”，歐共體早期曾發(fā)布“自由區(qū)”的指令，隨后制定了《歐共體海關(guān)法典》以及《歐盟海關(guān)法典》，均有關(guān)于自由區(qū)的規(guī)制。丹麥于1891年頒布了《自由港法》，創(chuàng)立了哥本哈根自由港，并于1894年開(kāi)放實(shí)施，商業(yè)管理和運(yùn)營(yíng)由哥本哈根自由港有限公司負(fù)責(zé)，公司的注冊(cè)資本額為400，000克朗，1960年的《自由港法》修正案將公司的資本額提高至3，000，000克朗（Parsons，1961）。具有現(xiàn)代意義的自由港法是俄羅斯2015年的《符拉迪沃斯托克自由港法》，但亦未明示自由港的定義。即使是在自由港相對(duì)發(fā)達(dá)的美國(guó)，國(guó)會(huì)通過(guò)的是《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》（Tiefenbrun，2013）?！白杂蓞^(qū)”或“對(duì)外貿(mào)易區(qū)”的外延大于“自由港”或“自由貿(mào)易港”，除港口之外，還包括更加廣泛的地理范圍。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)使用了“自由貿(mào)易港區(qū)”這一術(shù)語(yǔ)，并進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法形成以《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《管理?xiàng)l例》）為核心的體系，對(duì)于正在啟動(dòng)立法進(jìn)程的《海南自由貿(mào)易港法》具有較強(qiáng)的借鑒意義。

二、臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的立法背景

臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的立法背景與臺(tái)灣地區(qū)早期的經(jīng)濟(jì)衰退有關(guān)，由此催生了一種更加開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式——自由貿(mào)易港區(qū)，并且出臺(tái)了以《管理?xiàng)l例》為核心的法律體系加以保障。

（一）基于擺脫經(jīng)濟(jì)低迷的需要

20世紀(jì)50年代，臺(tái)灣地區(qū)面臨著人口增長(zhǎng)以及支出增加的經(jīng)濟(jì)壓力，進(jìn)而引發(fā)失業(yè)、外匯儲(chǔ)備不足、財(cái)政困難以及物資短缺等問(wèn)題。為了解決這些棘手的問(wèn)題，受愛(ài)爾蘭出口加工區(qū)的啟示，20世紀(jì)70年代末至90年代初，臺(tái)灣地區(qū)相繼設(shè)立了加工出口區(qū)及科學(xué)工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)了外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但好景不長(zhǎng)，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，加工出口區(qū)、科學(xué)工業(yè)園區(qū)單一的功能弊端日益突出，臺(tái)灣地區(qū)再度陷入經(jīng)濟(jì)困境。為了擺脫這一困境，必須尋求一種自由化、國(guó)際化程度更高的發(fā)展模式，自由貿(mào)易港區(qū)由此應(yīng)運(yùn)而生（劉恩專(zhuān)，2018）。

（二）立法助推自由貿(mào)易港區(qū)迅速崛起

臺(tái)灣地區(qū)采取了先立法、后設(shè)區(qū)的建設(shè)模式，實(shí)踐證明，此種模式極大地推動(dòng)了自由貿(mào)易港區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。2003年7月23日，臺(tái)灣地區(qū)“行政院”頒布了《管理?xiàng)l例》，而后，臺(tái)灣地區(qū)“財(cái)政部”“交通部””及“財(cái)政部”下屬的“關(guān)稅總局”依照《管理?xiàng)l例》制定了諸多下位法與之配套實(shí)施，此外，《管理?xiàng)l例》于2019年1月16日進(jìn)行了最新修訂。由此可見(jiàn)，臺(tái)灣地區(qū)形成了自上而下、較為完備的自由貿(mào)易港區(qū)法律體系，為自由貿(mào)易港區(qū)的運(yùn)行奠定了法律基礎(chǔ)。①臺(tái)灣地區(qū)以“行政院”制定、“立法院”通過(guò)的方式將《管理?xiàng)l例》作為總括性上位法立法，下位法由“財(cái)政部”制定的《自由貿(mào)易港區(qū)貨物通關(guān)管理辦法》、“交通部”制定的《自由貿(mào)易港區(qū)事業(yè)營(yíng)運(yùn)管理辦法》及《自由貿(mào)易港區(qū)申請(qǐng)?jiān)O(shè)置辦法》、“財(cái)政部”下屬“關(guān)稅總局”制定的《自由貿(mào)易港區(qū)海關(guān)查核規(guī)定》等構(gòu)成。

在上述法律的調(diào)控下，臺(tái)灣地區(qū)相繼設(shè)立了五大自由貿(mào)易港區(qū)，即高雄港港區(qū)、基隆港港區(qū)、臺(tái)中港港區(qū)、臺(tái)北港港區(qū)與桃園航空港區(qū)。這些自由貿(mào)易港區(qū)迅速成為臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放水平最高的區(qū)域，營(yíng)造出外資所向往的投資與貿(mào)易環(huán)境。此外，這些區(qū)域擁有更加便利的貨物存儲(chǔ)、加工、展覽、貿(mào)易等功能，成為亞洲物流供應(yīng)鏈中最重要的環(huán)節(jié)。2010年9月13日，以物流、綠能、傳統(tǒng)礦產(chǎn)儲(chǔ)存功能為一體的蘇澳港港區(qū)被宣告成立。2013年8月20日，以航運(yùn)、物流為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)、工業(yè)等生產(chǎn)基地為主體的安平港港區(qū)又正式問(wèn)世。至此，臺(tái)灣地區(qū)共擁有七大自由貿(mào)易港區(qū)，這些區(qū)域與前述的加工出口區(qū)和科學(xué)工業(yè)園區(qū)有所區(qū)別，具體差異見(jiàn)表1。

表1 臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)、加工出口區(qū)和科學(xué)工業(yè)園區(qū)比較

三、臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)立法模式評(píng)析

縱觀全球的自由貿(mào)易港立法模式，大體上可分為3種：分立式、統(tǒng)一式和混合式。（1）分立式，即指專(zhuān)門(mén)將自由貿(mào)易港區(qū)法從出口加工區(qū)法、保稅區(qū)法等規(guī)制其他特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律法規(guī)中分離出來(lái)，專(zhuān)門(mén)制定單行法加以規(guī)制的體例，比較典型的就是臺(tái)灣地區(qū)模式。此外，丹麥的《自由港法》和俄羅斯的《符拉迪沃斯托克自由港法》均屬此類(lèi)。（2）統(tǒng)一式，即將自由貿(mào)易港區(qū)法與出口加工區(qū)法等多部法律規(guī)范合并在一起，制定一部綜合性的法典?！秾?duì)外貿(mào)易區(qū)法》屬于此類(lèi)。（3）混合式，這種立法模式缺乏專(zhuān)門(mén)立法，散見(jiàn)于不同階位的法律規(guī)范之中，中國(guó)大陸目前屬于此種模式。混合式立法通常呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)，無(wú)益于立法的科學(xué)性和體系化。統(tǒng)一式立法模式亦有弊端，表現(xiàn)為自由貿(mào)易港（自由港）、出口加工區(qū)、保稅區(qū)在功能、區(qū)域和監(jiān)管等方面尚有區(qū)別，雖然在理論上可以將它們合一處理，實(shí)則無(wú)法合一。

（一）臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)分立式立法模式之緣由

前文已述，以美國(guó)為代表的國(guó)家采用了統(tǒng)一式立法模式，這顯然受到法典編纂的影響。法典編纂蔓延開(kāi)來(lái)就形成了法典化趨勢(shì)（封麗霞，2002）。有學(xué)者將這種法典化定義為“系統(tǒng)地、綜合地、有機(jī)地編纂一個(gè)國(guó)家特定某個(gè)或幾個(gè)法律領(lǐng)域的一般的和持久的法律規(guī)則”（秦齊和崔宏巖，2013）。法典化運(yùn)動(dòng)是18～19世紀(jì)始于歐洲大陸法系各國(guó)編纂一系列法律的浪潮，甚至影響到18世紀(jì)英美法系的美國(guó)，以托馬斯·潘恩為代表的美國(guó)激進(jìn)派甚至主張完全拋棄英國(guó)普通法，轉(zhuǎn)而仿效以法典編纂為中心的法國(guó)法（高仰光，2017）。但韋伯認(rèn)為，法國(guó)民法典“整個(gè)法律制度的抽象結(jié)果與公理性使得法律思想并沒(méi)有從實(shí)用角度對(duì)法律制度進(jìn)行真正的結(jié)構(gòu)性闡述”（韋伯，1998）。日本學(xué)者認(rèn)為法典并不能完全取代單行法，單行法有時(shí)在規(guī)制社會(huì)新事物方面更具靈活性（穂積陳重，2014）。因此，自由貿(mào)易港區(qū)立法的法典化亦應(yīng)出于理性而非盲從，原因在于：（1）自由貿(mào)易港區(qū)較其他特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域更為開(kāi)放與便利，編纂大而全的法典以規(guī)制各類(lèi)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，無(wú)法達(dá)到將同類(lèi)法律規(guī)范體系化的目的。（2）法典編纂往往涉及對(duì)同類(lèi)法律法規(guī)的整理、審查與匯編，其編纂過(guò)程的漫長(zhǎng)亦將延緩自由貿(mào)易港區(qū)的發(fā)展。臺(tái)灣地區(qū)采用分立式立法模式，具有以下優(yōu)點(diǎn)：

其一，立法宗旨明確。自由貿(mào)易港區(qū)立法的主要目的在于打造較之傳統(tǒng)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)更加開(kāi)放和便捷的特殊關(guān)稅地區(qū)，這一區(qū)域以海港或空港為載體，實(shí)現(xiàn)貨物、人員、信息和資金的自由流動(dòng)，提供更加優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境。

其二，立法內(nèi)容界限清晰。明確港區(qū)的設(shè)置、企業(yè)的監(jiān)管、貨物的流通以及稅收與金融領(lǐng)域的便利。此外，分別使用實(shí)體法和程序法加以規(guī)制，克服統(tǒng)一式及混合式立法中實(shí)體法和程序法界限不清的弊病。對(duì)于自由貿(mào)易港區(qū)而言，實(shí)體法和程序法的地位同等重要。前者的主要功能在于賦予港區(qū)法律關(guān)系的權(quán)利和義務(wù)；后者的主要功能在于為公平公正地實(shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的監(jiān)督機(jī)制，如針對(duì)港區(qū)行政行為程序的行政復(fù)議和行政訴訟等。羅爾斯在《正義論》中揭示的背景正義（background justice）和程序正義（procedure justice）詮釋了實(shí)體法和程序法的重要意義（羅爾斯，2009）。

其三，重事中和事后監(jiān)管程序，輕事前監(jiān)管程序。統(tǒng)一式和混合式立法的調(diào)整對(duì)象龐雜，不適于采用貨物負(fù)面清單這類(lèi)簡(jiǎn)易的事前監(jiān)管程序方式。分立式立法的調(diào)整對(duì)象比較集中，利于“寬進(jìn)嚴(yán)管”，通過(guò)貨物負(fù)面清單準(zhǔn)入方式，明確許可和禁止進(jìn)港的貨物，簡(jiǎn)化事前監(jiān)管手續(xù)。

其四，構(gòu)建適合自由貿(mào)易港區(qū)的特色法律體系。統(tǒng)一式立法模式的調(diào)整范圍較為寬泛，需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法、民法和行政法等多種法律規(guī)范加以調(diào)控；這些法律規(guī)范可能重疊、交叉，導(dǎo)致邊界混沌、難以聚焦；混合式立法模式分散于不同的法律規(guī)范，不僅彼此重復(fù)、甚至可能沖突，不利于系統(tǒng)的自由貿(mào)易港法學(xué)理論的形成。分立式立法模式在某一領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)總綱性的法律協(xié)調(diào)，形成自由貿(mào)易港法律體系內(nèi)應(yīng)有的聯(lián)系，有助于對(duì)自由貿(mào)易港法律原則、法律規(guī)范的全面理解和實(shí)施，更利于搭建合理、科學(xué)的法律體系。

（二）臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)分立式立法模式之實(shí)踐

基于自由貿(mào)易港的特殊監(jiān)管要求，在分立式立法模式下，臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)立法內(nèi)容呈現(xiàn)出以行政法規(guī)范為主、經(jīng)濟(jì)法規(guī)范為輔的特征（表2）。前者包括港區(qū)的設(shè)置、對(duì)企業(yè)的監(jiān)管和海關(guān)對(duì)貨物流通的監(jiān)管，后者則主要體現(xiàn)為稅收和金融兩大方面的規(guī)制。

表2 臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)法律體系中行政法規(guī)范與經(jīng)濟(jì)法規(guī)范比重

1.臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)立法：以行政法律規(guī)范為主

早期臺(tái)灣地區(qū)行政法的功能主要是管治社會(huì)，忽視了保護(hù)相對(duì)人的利益。到了20世紀(jì)80年代行政法學(xué)理論才有了較大的突破，陸續(xù)修改了“訴愿法”“行政訴訟法”“行政執(zhí)行法”，以及頒布實(shí)施“行政程序法”“行政處罰法”等法律（孫銘宗，2011）?？偟膩?lái)看，“臺(tái)灣地區(qū)早期行政法律規(guī)范主要繼受大陸法系的理念與架構(gòu)，晚近則補(bǔ)充英美法系的觀念”（孫銘宗，2011）。例如“行政程序法”的大量條款是以德國(guó)的《行政程序法》為藍(lán)本的。在聽(tīng)證制度方面的規(guī)范，則吸收了美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)（孫銘宗，2011）。臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的立法運(yùn)用行政法律規(guī)范調(diào)整了行政部門(mén)在履行行政管理職能過(guò)程中所形成的行政主體與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。主要涉及以下3部分的法律關(guān)系調(diào)整：

其一，自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置。立法明確了自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置的實(shí)質(zhì)要件與程序要件，賦予“行政院”“財(cái)政部”“交通部”“民航局”“航港局”“土地管理局”以及“直轄市、縣、市政府”等行政主體審批權(quán)力；相對(duì)人有土地使用人、所有權(quán)人等。臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置的實(shí)質(zhì)要件符合國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)80年代，曾有英國(guó)學(xué)者指出：自由港位于一國(guó)境內(nèi)，由交通便利的海港區(qū)域和陸地區(qū)域所構(gòu)成，免征國(guó)外輸入之貨物與原材料關(guān)稅，港內(nèi)可從事儲(chǔ)存、加工活動(dòng)，并將貨物轉(zhuǎn)運(yùn)到其他區(qū)域（Jayawardena，1983）。自由貿(mào)易港設(shè)置的實(shí)質(zhì)條件主要包括地理和海關(guān)兩大要素。臺(tái)灣地區(qū)的立法顯然吸收了上述兩大要素理論，將自由貿(mào)易港區(qū)定于航空或航運(yùn)便利之處（表3），即空港或海港或與之毗鄰的區(qū)域，或其他交通便利處，上述區(qū)域均須處于海關(guān)監(jiān)管下。除滿足上述實(shí)質(zhì)要件外，臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的設(shè)置亦需遵循嚴(yán)格的程序要件，可分為申請(qǐng)階段與審批階段。在申請(qǐng)階段，《管理?xiàng)l例》根據(jù)申請(qǐng)主體的不同分為兩種情形。一是由“航港局”與“民航局”直接提出設(shè)置申請(qǐng)。兩個(gè)部門(mén)對(duì)管制區(qū)域內(nèi)的土地是否適宜建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)進(jìn)行初步評(píng)估，并擬定開(kāi)發(fā)可行性規(guī)劃報(bào)告與營(yíng)運(yùn)計(jì)劃，而后向主管機(jī)關(guān)即“交通部”提出設(shè)置申請(qǐng)。二是由土地使用人、所有權(quán)人、“地政局”或其他土地管理機(jī)關(guān)提出設(shè)置申請(qǐng)，這些申請(qǐng)主體須將開(kāi)發(fā)可行性規(guī)劃報(bào)告及營(yíng)運(yùn)計(jì)劃書(shū)遞交“航港局”或“民航局”，由它們初步審核后轉(zhuǎn)交“交通部”。隨后進(jìn)入審批階段，申請(qǐng)階段所呈遞的設(shè)置申請(qǐng)均須由“交通部”向港口或空港所在的“直轄市、縣、市政府”及“財(cái)政部”征詢意見(jiàn)。經(jīng)上述機(jī)構(gòu)會(huì)審，如果認(rèn)為申請(qǐng)符合要求，由“航港局”或“民航局”出具管理計(jì)劃書(shū)，交由“行政院”審查，經(jīng)批準(zhǔn)后才可設(shè)置自由貿(mào)易港區(qū)。

表3 臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置情況

其二，企業(yè)的監(jiān)管。這部分主要涉及行政管理關(guān)系，行政主體主要是指“民航局”和“航港局”，相對(duì)人包括入?yún)^(qū)經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)企業(yè)。具體而言，可分為3個(gè)方面：一是對(duì)企業(yè)入?yún)^(qū)的規(guī)制。源于區(qū)域的境內(nèi)關(guān)外地位，并非所有企業(yè)均可自由進(jìn)入臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)，企業(yè)的資質(zhì)顯得十分重要，否則魚(yú)目混珠，為某些違法犯罪分子從事走私活動(dòng)創(chuàng)造可乘之機(jī)。因此，企業(yè)入?yún)^(qū)前須向自由貿(mào)易港區(qū)管理機(jī)關(guān)呈遞申請(qǐng)，經(jīng)管理機(jī)關(guān)會(huì)同海關(guān)審查完畢，得到設(shè)立許可與營(yíng)運(yùn)許可后才可依法運(yùn)營(yíng)。二是企業(yè)在自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不受限制。賦予企業(yè)在港區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)自由、充分自主管理港區(qū)內(nèi)事務(wù)的權(quán)利。這一立法取得了顯著的效果，調(diào)查顯示：臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)在企業(yè)自主管理方面立法效果較好，在諸多自由貿(mào)易港區(qū)立法特色中，企業(yè)滿意度位列前五（Chiu，2011）。三是自由貿(mào)易港區(qū)企業(yè)固定資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的變動(dòng)仍須接受監(jiān)管，即自由貿(mào)易港區(qū)企業(yè)自用機(jī)器和設(shè)備的數(shù)量增減、貨棧與倉(cāng)庫(kù)的面積增減、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的變動(dòng)均須得到港區(qū)管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)方可進(jìn)行。

其三，海關(guān)對(duì)貨物流通的監(jiān)管分為4個(gè)方面。一是貨物進(jìn)入自由貿(mào)易港區(qū)時(shí)的監(jiān)管。貨物進(jìn)入港區(qū)時(shí)不受準(zhǔn)入條件的限制，但寬松的準(zhǔn)入條件并不意味著完全豁免海關(guān)監(jiān)管，港區(qū)企業(yè)仍需通過(guò)電子程序履行報(bào)關(guān)手續(xù)。此外，上述寬松的入?yún)^(qū)待遇亦并非絕對(duì)適用于所有貨物，基于生態(tài)保護(hù)、檢驗(yàn)檢疫安全及公共安全考慮，部分貨物入?yún)^(qū)仍須接受管制，這些貨物主要包括違禁品、毒品、槍支彈藥等管制物品、有毒有害及放射性物質(zhì)、保護(hù)動(dòng)物及其制品、戰(zhàn)略性物資及高科技產(chǎn)品等，除非經(jīng)相關(guān)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，提交入?yún)^(qū)特別許可，海關(guān)才可對(duì)其放行。二是貨物在自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)活動(dòng)的備案。企業(yè)在港區(qū)內(nèi)的貨物交易須向海關(guān)遠(yuǎn)程備案通報(bào)，但無(wú)需等待海關(guān)回應(yīng)即可交易。此種備案的目的并非是限制貿(mào)易自由，而在于掌控貨物的流向與數(shù)量，以防止走私入境行為。這一備案模式建立在企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，基于打擊偷稅漏稅等違法行為，海關(guān)仍然保留嚴(yán)格監(jiān)管及處罰的權(quán)力，可成立聯(lián)合檢查小組對(duì)港區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行抽查，一旦被抽查的貨物賬目數(shù)量與實(shí)際數(shù)量不符，亦不能做出合理解釋?zhuān)瑒t可能面臨行政處罰的后果。三是貨物運(yùn)出自由貿(mào)易港區(qū)的監(jiān)管。如果貨物向區(qū)外輸出，海關(guān)則視貨物的去向采用不同的監(jiān)管方式。也就是說(shuō)，貨物運(yùn)往須繳納關(guān)稅的地區(qū)時(shí)仍須按照臺(tái)灣地區(qū)“關(guān)稅法”辦理報(bào)關(guān)手續(xù)并繳納關(guān)稅；如果港區(qū)貨物運(yùn)往保稅區(qū)時(shí)，則僅須報(bào)關(guān)，毋須繳納關(guān)稅；如果貨物運(yùn)往其他國(guó)家或其他自由貿(mào)易港區(qū)時(shí)，須通過(guò)電子報(bào)關(guān)，得到海關(guān)回應(yīng)后即可放行。四是臨時(shí)出境的貨物監(jiān)管。區(qū)內(nèi)處于免稅狀態(tài)的貨物、機(jī)器與設(shè)備，因維修、測(cè)試、檢驗(yàn)與委托加工等緣由而輸入其他地區(qū)時(shí)，因其最終目的而決定監(jiān)管模式。如果貨物返回港區(qū)并服務(wù)于港區(qū)內(nèi)企業(yè)，可免于提供關(guān)稅擔(dān)保，但前提是須得到海關(guān)的核準(zhǔn)，并在核準(zhǔn)后6個(gè)月內(nèi)運(yùn)回港區(qū)，否則將失去免稅資格，補(bǔ)繳關(guān)稅。

2.臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)立法：以經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范為輔

臺(tái)灣地區(qū)一向秉承大陸法系、尤其是德日立法的傳統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論方面亦如影隨形。有學(xué)者認(rèn)為，臺(tái)灣地區(qū)并未形成統(tǒng)一和權(quán)威的經(jīng)濟(jì)法學(xué)概念， 但客觀上并不排斥其存在。事實(shí)上，諸如“經(jīng)濟(jì)法規(guī)”或“經(jīng)濟(jì)法規(guī)理論”之類(lèi)的表述屢見(jiàn)不鮮，被廣泛用于調(diào)整投資、金融和財(cái)稅等方面的法律關(guān)系，形成經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，與大陸的理解如出一轍（史際春，1994）。具體運(yùn)用到自由貿(mào)易港區(qū)建設(shè)方面，主要表現(xiàn)為財(cái)稅領(lǐng)域方面的監(jiān)管。

首先，關(guān)于稅收法律制度。一是針對(duì)流轉(zhuǎn)稅的豁免?；诰硟?nèi)關(guān)外地位，臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)豁免進(jìn)口貨物、供營(yíng)運(yùn)的機(jī)器及設(shè)備的關(guān)稅、營(yíng)業(yè)稅、貨物稅。此外，進(jìn)口煙酒類(lèi)貨物還可免除煙酒稅、煙品健康福利捐。也就是說(shuō)，上述貨物除非流入必須繳納關(guān)稅的區(qū)域，否則均處于免稅狀態(tài)。二是針對(duì)企業(yè)所得稅的規(guī)制?；凇岸愂胀莸亍边@一政策損害統(tǒng)一稅制與公平競(jìng)爭(zhēng)，臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)仍對(duì)大多數(shù)企業(yè)征收營(yíng)利事業(yè)所得稅，即企業(yè)所得稅。豁免企業(yè)所得稅僅限于兩種例外情形：一是企業(yè)僅從事貨物銷(xiāo)售的準(zhǔn)備性活動(dòng)，如從事貨物的采購(gòu)、運(yùn)輸及儲(chǔ)存業(yè)務(wù)，且經(jīng)過(guò)自由貿(mào)易港區(qū)管理機(jī)關(guān)的審查核準(zhǔn)；二是在臺(tái)灣地區(qū)無(wú)固定營(yíng)業(yè)地點(diǎn)，且從事國(guó)際金屬期貨交易的中國(guó)大陸、中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)等企業(yè)，銷(xiāo)售經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)的商品或同一稅號(hào)的商品，如果這些商品儲(chǔ)存在港區(qū)管理機(jī)關(guān)核定的倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所，該銷(xiāo)售所得免繳納營(yíng)利事業(yè)所得稅。

其次，關(guān)于離岸金融監(jiān)管。臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)可成立國(guó)際業(yè)務(wù)金融分行，又稱(chēng)離岸銀行或境外銀行（Offshore Banking Unit）。為維系離岸金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，并防范其沖擊在岸金融市場(chǎng)，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與運(yùn)營(yíng)在兩方面做了規(guī)制：一是準(zhǔn)入資格的監(jiān)管。為保證離岸金融機(jī)構(gòu)從事離岸業(yè)務(wù)的資質(zhì)，離岸金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立須經(jīng)“中央銀行”的審查與批準(zhǔn)。此外，僅本地銀行或外國(guó)銀行可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分行，從事離岸金融業(yè)務(wù)，排除了其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)離岸金融市場(chǎng)的參與能力；二是對(duì)離岸金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。主要表現(xiàn)為對(duì)交易貨幣的監(jiān)管。禁止本地貨幣作為離岸金融市場(chǎng)的交易貨幣，如果交易與匯兌涉及到新臺(tái)幣，則須經(jīng)“中央銀行”核準(zhǔn)。

四、借鑒臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)的立法模式，構(gòu)建《海南自由貿(mào)易港法》

如前所述，臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)并非覆蓋全島。反觀海南，屬于全島建設(shè)自由貿(mào)易港的模式（王淑敏和李忠操，2019）。這種地理范圍的差異如表4所示。除了地域的差別，基于國(guó)際慣例運(yùn)作的臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)仍有較多值得海南借鑒的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在立法模式方面。

表4 臺(tái)灣自由貿(mào)易港區(qū)、香港自由港與海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)比較

（一）制定《海南自由貿(mào)易港法》，專(zhuān)門(mén)規(guī)制海南自由貿(mào)易港

如前所述，臺(tái)灣地區(qū)采取了分立式立法模式，將自由貿(mào)易港區(qū)與出口加工區(qū)或其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)區(qū)別開(kāi)來(lái)，專(zhuān)門(mén)加以規(guī)制，優(yōu)勢(shì)在于所調(diào)整的法律關(guān)系更加明確，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。事實(shí)亦證明，在此種分立式立法模式的調(diào)控下，自由貿(mào)易港區(qū)的建設(shè)取得了顯著的業(yè)績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)建成后3年內(nèi)，總貨運(yùn)量從88.9萬(wàn)噸增長(zhǎng)到137.79萬(wàn)噸，貿(mào)易總額由12.22億新臺(tái)幣增長(zhǎng)至1，130億新臺(tái)幣（閆奕榮和黃梓衍，2018）。因此，臺(tái)灣地區(qū)的分立式立法模式可以被《海南自由貿(mào)易港法》移植。筆者支持專(zhuān)門(mén)為海南自由貿(mào)易港制定一部法律以實(shí)現(xiàn)最大的突破，真正實(shí)施貨物、資金和人員的出入自由。這意味著如果《海關(guān)法》與《海南自由貿(mào)易港法》產(chǎn)生沖突，特別法優(yōu)于統(tǒng)一法。由此看來(lái)，海南自由貿(mào)易港定位獨(dú)特，不具備可復(fù)制性，適宜專(zhuān)門(mén)的立法加以規(guī)制。

（二）構(gòu)建以行政法律規(guī)范為主，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范為輔的法律體系

從目前學(xué)界討論的《海南自由貿(mào)易港法》草案來(lái)看，其調(diào)整范疇大于臺(tái)灣地區(qū)立法，涵蓋立法授權(quán)、貿(mào)易自由、港航開(kāi)放、投資便利、離岸金融、多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制等多項(xiàng)內(nèi)容。盡管如此，行政法規(guī)范和經(jīng)濟(jì)法規(guī)范仍是最核心的部分，在這方面可以吸收臺(tái)灣地區(qū)立法的精華。

1.行政管理倚重于行政法律規(guī)范

基于自由貿(mào)易港境內(nèi)關(guān)外的地位依賴于法律的授權(quán)，從港區(qū)的設(shè)置到運(yùn)營(yíng)無(wú)不經(jīng)過(guò)公權(quán)力授權(quán)并接受監(jiān)管，均具有公共屬性。海南享有多大程度的行政管理權(quán)完全取決于《海南自由貿(mào)易港法》的授予。據(jù)此，《海南自由貿(mào)易港法》須從以下方面加以規(guī)制：

第一，具有自由貿(mào)易港功能的港口設(shè)置。首先，關(guān)于設(shè)置條件。海南自由貿(mào)易港較臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)具備特殊性，為全境設(shè)置自由貿(mào)易港，但自由貿(mào)易港仍應(yīng)以交通運(yùn)輸功能為設(shè)置基礎(chǔ)，如船舶的進(jìn)出、貨物的裝卸、旅客的上下船等功能所需設(shè)施要件仍亟待滿足。截至2016年底，海南省共有港口泊位147個(gè)，其中萬(wàn)噸級(jí)以上深水泊位有65個(gè)，郵輪碼頭泊位有5個(gè)，主要港口貨物吞吐量增長(zhǎng)到1.64億噸，集裝箱吞吐量增長(zhǎng)到165.13萬(wàn)標(biāo)箱（姬厚廷，2017）?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》明確具有自由貿(mào)易港功能的港口應(yīng)滿足何種條件是十分必要的，即港口的碼頭、泊位、經(jīng)營(yíng)設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)站等均應(yīng)滿足自由貿(mào)易港的交通運(yùn)輸功能需求。為達(dá)到這一目的，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置程序，由交通運(yùn)輸部對(duì)全島的空港和海港進(jìn)行綜合評(píng)估，而后出具建設(shè)的可行性報(bào)告書(shū)及營(yíng)運(yùn)計(jì)劃。緣于海南自由貿(mào)易港已經(jīng)獲批，這些具體承載運(yùn)輸功能的港口無(wú)需再征求國(guó)家層面的批準(zhǔn)。

第二，自由貿(mào)易港內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管。臺(tái)灣地區(qū)寬嚴(yán)相濟(jì)的管理模式值得《海南自由貿(mào)易港法》借鑒，表現(xiàn)為企業(yè)的設(shè)立和企業(yè)固定資產(chǎn)的變動(dòng)較為嚴(yán)格，而企業(yè)的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管相對(duì)寬松。具體而言，企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)應(yīng)受監(jiān)管，防范資質(zhì)不良的企業(yè)進(jìn)駐港區(qū)；當(dāng)企業(yè)設(shè)立后，由于設(shè)立時(shí)實(shí)行許可制度保證了企業(yè)的資質(zhì)，企業(yè)在港內(nèi)的活動(dòng)可實(shí)行寬松待遇，即企業(yè)在港內(nèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自由，可充分自主管理港內(nèi)事務(wù)。但企業(yè)的設(shè)備、貨棧及倉(cāng)庫(kù)等固定資產(chǎn)數(shù)量和面積變動(dòng)的再投資行為與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)變更行為，仍須得到行政機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)方可進(jìn)行。

第三，海關(guān)對(duì)貨物流通的監(jiān)管?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》應(yīng)當(dāng)允許海關(guān)在保證貨物流通自由的前提下實(shí)行安全例外，具體而言可分為3個(gè)方面。一是海關(guān)對(duì)于貨物的準(zhǔn)入不加限制，僅將可能涉及公共安全的貨物明確列入限制入港或禁止入港情形，此舉可在保證貨物流通便利化的基礎(chǔ)上維系港區(qū)公共安全。二是貨物在臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)的交易向海關(guān)進(jìn)行備案后即可進(jìn)行。此種備案的目的在于防范走私、偷稅漏稅等違法犯罪活動(dòng)，而非限制貨物的自由流通。此外，海關(guān)在保證企業(yè)正常自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，可采取專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，針對(duì)企業(yè)的賬目、貨物及倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行隨機(jī)查驗(yàn)，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為隨時(shí)給予嚴(yán)厲處罰。三是貨物運(yùn)出自由貿(mào)易港時(shí)的監(jiān)管。臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)根據(jù)貨物的去向?qū)嵭胁煌谋O(jiān)管模式，從而給予貨物不同的待遇。對(duì)此，《海南自由貿(mào)易港法》可借鑒如下：如果貨物運(yùn)往須繳納關(guān)稅的區(qū)域應(yīng)辦理報(bào)關(guān)手續(xù)并繳納關(guān)稅；如果貨物、設(shè)備、機(jī)器因維修、檢測(cè)與委托加工等情形臨時(shí)出境，則免繳納關(guān)稅，但前提是經(jīng)過(guò)海關(guān)批準(zhǔn)并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)返回自由貿(mào)易港內(nèi)，否則須補(bǔ)交關(guān)稅；如果貨物運(yùn)至國(guó)外或其他自由貿(mào)易港時(shí)，即使不存在關(guān)稅繳納環(huán)節(jié)，但仍處于海關(guān)的監(jiān)管下，需履行報(bào)關(guān)手續(xù)，經(jīng)海關(guān)回應(yīng)才可放行；如果運(yùn)往保稅區(qū)時(shí)，則僅須報(bào)關(guān)而無(wú)需繳納關(guān)稅。

2.港區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)亟需經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范調(diào)控

自由貿(mào)易港的基本屬性是貿(mào)易自由，據(jù)此衍生出投資便利和金融自由等特性。盡管如此，任何自由和便利均是相對(duì)的，一旦經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)失靈，仍需政府“看得見(jiàn)的手”進(jìn)行宏觀調(diào)控，需要經(jīng)濟(jì)法規(guī)范加以調(diào)控。因此，臺(tái)灣地區(qū)《管理?xiàng)l例》包含的財(cái)稅和金融兩部分的經(jīng)濟(jì)法規(guī)范可被借鑒。

其一，稅收減免。如前所述，臺(tái)灣地區(qū)立法減免稅收涵蓋流轉(zhuǎn)稅與企業(yè)所得稅兩種。對(duì)于前者，將其納入《海南自由貿(mào)易港法》順理成章、爭(zhēng)議不大，即免除貨物、供營(yíng)運(yùn)機(jī)器及設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅、增值稅及消費(fèi)稅，除非上述物品流入須繳納關(guān)稅的地區(qū)。但后者則飽受質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，臺(tái)灣地區(qū)的豁免所得稅例外做法有其合理性，即選取某些特殊行業(yè)給予稅收減免，鼓勵(lì)和吸引企業(yè)進(jìn)駐，因此，海南自由貿(mào)易港既不能成為“稅收洼地”，也不能成為“稅收高地”?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》在原則上避免成為“稅收洼地”，但應(yīng)允許例外情形，即根據(jù)海南自由貿(mào)易港的實(shí)際，可以針對(duì)新能源、海洋經(jīng)濟(jì)和高科技方面的產(chǎn)業(yè)實(shí)行所得稅例外制度，給予適當(dāng)減免的待遇。

其二，離岸金融的風(fēng)險(xiǎn)防控。如前所述，臺(tái)灣地區(qū)主要從離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)兩方面進(jìn)行規(guī)制，旨在防范金融風(fēng)險(xiǎn)，防止影響在岸市場(chǎng)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》對(duì)此可加以借鑒，亦分為兩個(gè)方面。一是離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入。臺(tái)灣地區(qū)僅經(jīng)行政許可的銀行分行可從事離岸金融業(yè)務(wù)，此舉旨在規(guī)避離岸金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，原因在于，銀行的分行在經(jīng)營(yíng)不善須退出市場(chǎng)時(shí)，總行可進(jìn)行善后處理，防止金融市場(chǎng)過(guò)度動(dòng)蕩。對(duì)此，《海南自由貿(mào)易港法》應(yīng)加以借鑒，即離岸金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)準(zhǔn)入前應(yīng)受到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的遴選，僅限銀行分行可開(kāi)展離岸金融業(yè)務(wù)，原因在于總行在分行喪失償債能力時(shí)可進(jìn)行善后處理。二是金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入離岸金融市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)時(shí)的監(jiān)管，主要為對(duì)離岸金融市場(chǎng)內(nèi)交易貨幣的限制。臺(tái)灣地區(qū)將新臺(tái)幣明確排除在離岸金融市場(chǎng)的交易貨幣之外，具體而言，當(dāng)國(guó)際金融分行的交易及匯兌涉及到新臺(tái)幣時(shí)，則須經(jīng)臺(tái)灣地區(qū)銀行主管部門(mén)核準(zhǔn)。這意味著臺(tái)灣地區(qū)自由貿(mào)易港區(qū)與大多數(shù)離岸金融市場(chǎng)做法一致，并未開(kāi)放資本項(xiàng)下的本外幣自由兌換。此舉可有效防范離岸金融市場(chǎng)的波動(dòng)輻射在岸金融，但缺陷亦顯而易見(jiàn)，即不利于本地貨幣在國(guó)際貨幣體系中的發(fā)展與國(guó)際化進(jìn)程（王淑敏和陳曉，2018）。對(duì)于上述做法，海南自由貿(mào)易港是否應(yīng)加以借鑒呢？立足于中國(guó)國(guó)情，海南具備地理隔離與建設(shè)離岸金融的優(yōu)勢(shì)，可作為人民幣離岸交易的平臺(tái)。因此，建議《海南自由貿(mào)易港法》允許人民幣作為離岸交易的貨幣。

五、結(jié)語(yǔ)

作為自由貿(mào)易港區(qū)分立式立法模式的典型，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法模式值得借鑒，以此構(gòu)建海南自由貿(mào)易港的法治保障。對(duì)此，《海南自由貿(mào)易港法》亦采用了分立式立法模式，并且較臺(tái)灣地區(qū)更有特色，法律的調(diào)整范圍為海南全島，而非僅限于某些空港或海港之類(lèi)的狹窄區(qū)域。在這一分立式立法模式的規(guī)制下，基于自由貿(mào)易港的公共屬性，行政法規(guī)范應(yīng)作為主體規(guī)制海南自由貿(mào)易港的行政管理活動(dòng)。具體而言，一是海南自由貿(mào)易港的設(shè)置。自由貿(mào)易港的基礎(chǔ)功能為交通運(yùn)輸功能，盡管海南自由貿(mào)易港為全島設(shè)置，但并非所有港口均滿足這一條件，因此在《海南自由貿(mào)易港法》中明確具有自由貿(mào)易港功能的港口應(yīng)滿足何種設(shè)置條件與設(shè)置程序是十分必要的。二是針對(duì)企業(yè)的監(jiān)管。當(dāng)企業(yè)設(shè)立時(shí)，應(yīng)對(duì)企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管。正因上述較為嚴(yán)格的設(shè)立模式保障了企業(yè)的資質(zhì)，因此允許企業(yè)在區(qū)內(nèi)自主管理、自主經(jīng)營(yíng)。除此之外，為保證企業(yè)的運(yùn)營(yíng)與發(fā)展符合自由貿(mào)易港的設(shè)立目的，企業(yè)固定資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)變動(dòng)仍需批準(zhǔn)才可進(jìn)行。三是針對(duì)貨物的監(jiān)管。海南自由貿(mào)易港海關(guān)的核心制度就是對(duì)貨物的不同活動(dòng)進(jìn)行識(shí)別，從而實(shí)行不同的監(jiān)管模式，以實(shí)現(xiàn)通關(guān)便利化目的，基于此，貨物運(yùn)進(jìn)自由貿(mào)易港時(shí)，除非關(guān)涉公共安全，否則不予限制；貨物進(jìn)入自由貿(mào)易港后，則采取備案方式對(duì)其進(jìn)行有限監(jiān)管；貨物運(yùn)出自由貿(mào)易港時(shí)，無(wú)須征收關(guān)稅，除非運(yùn)至須繳納關(guān)稅的區(qū)域；但基于貿(mào)易安全考慮，上述環(huán)節(jié)仍須執(zhí)行報(bào)關(guān)手續(xù)。此外，經(jīng)濟(jì)法規(guī)范亦不可或缺。在稅收方面，基于境內(nèi)關(guān)外地位，海南自由貿(mào)易港應(yīng)豁免貨物的進(jìn)口關(guān)稅、增值稅與消費(fèi)稅，原則上亦不可豁免企業(yè)所得稅，但允許例外情形，即可以針對(duì)新能源、海洋經(jīng)濟(jì)和高科技方面的產(chǎn)業(yè)實(shí)行所得稅例外制度，給予適當(dāng)減免的待遇。在離岸金融方面，海南自由貿(mào)易港可作為人民幣國(guó)際化的平臺(tái)，但應(yīng)恪守離岸市場(chǎng)與在岸市場(chǎng)隔離，并且保證金融市場(chǎng)穩(wěn)定的基本原則。