鄭苗壯

(自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161)

美國(guó)是世界上海岸線漫長(zhǎng)和海洋資源豐富的海洋強(qiáng)國(guó)，擁有世界上最大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。美國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)管轄3海里至200海里內(nèi)的海域，州政府負(fù)責(zé)管轄0至3海里的海域，擁有對(duì)該海域自然資源的所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及對(duì)其進(jìn)行管理、使用和開發(fā)的權(quán)利，但聯(lián)邦政府在州轄海域仍保留商業(yè)、航行、國(guó)防以及外交事務(wù)等權(quán)力。美國(guó)在其管轄海域已創(chuàng)建各類海洋保護(hù)區(qū)1700多個(gè)，海洋保護(hù)區(qū)面積超過其管轄海域面積的50%。約86%的海洋保護(hù)區(qū)為多用途，僅有8%的海洋保護(hù)區(qū)禁止商業(yè)漁業(yè)捕撈活動(dòng)[未包括拓展后的帕帕哈瑙莫庫(kù)瓦基亞海洋國(guó)家紀(jì)念碑(Papahānaumokuākea Marine National Monument，PMNM)和太平洋小島海洋保護(hù)區(qū)]，且多數(shù)由聯(lián)邦政府直接管理。

海洋在美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略中擁有重要的戰(zhàn)略地位和作用，海岸帶地區(qū)是美國(guó)的經(jīng)濟(jì)重心。沿海州為美國(guó)貢獻(xiàn)了81%的就業(yè)崗位和84%的GDP，沿海州的濱?？h提供了4880萬個(gè)就業(yè)崗位，創(chuàng)造了6.6萬億美元的GDP[1]。無論是否居住在沿海地區(qū)，都需要從海洋獲得食品，依靠海洋保持健康、從事娛樂休閑活動(dòng)和獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，而這些活動(dòng)都需要依賴健康的和功能正常的海洋生態(tài)系統(tǒng)。海洋保護(hù)區(qū)是維持或恢復(fù)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)健康的一個(gè)重要?jiǎng)潊^(qū)管理工具，受保護(hù)的物種、棲息地以及生態(tài)系統(tǒng)功能可以帶來生態(tài)效益。參與其中的利益攸關(guān)方在規(guī)劃并公平分享效益時(shí)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)效益。保障自然資源和旅游收入的長(zhǎng)期可持續(xù)利用會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。本文從美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，介紹了美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)的基本法律制度以及PMNM的發(fā)展歷史和管理制度，以期為我國(guó)海洋國(guó)家公園在內(nèi)的各類保護(hù)地體系建設(shè)和管理提供參考和借鑒。

1 美國(guó)海洋保護(hù)政策與法律

1.1 美國(guó)海洋保護(hù)政策

美國(guó)自1776年建國(guó)至第二次世界大戰(zhàn)前沒有制定專門的海洋保護(hù)政策。在此期間美國(guó)主張領(lǐng)海寬度為3海里，主張軍艦與商船在全球海域應(yīng)該都能自由航行，其海洋政策的方向著重在國(guó)家海權(quán)的擴(kuò)張以及商業(yè)、漁業(yè)的利益。1906年美國(guó)國(guó)會(huì)所通過的《古物法》賦予總統(tǒng)創(chuàng)建國(guó)家紀(jì)念碑的權(quán)力，其主要目的并非保護(hù)海洋，而是以保護(hù)陸上遺跡和自然景觀為主。

1947年自路易斯安那州卡梅倫海灘開采出全球第一桶海洋石油之后，美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府間針對(duì)沿海大陸架所有權(quán)及管轄權(quán)展開激烈爭(zhēng)奪。1953年，艾森豪威爾總統(tǒng)簽署《海床土地法及外大陸架土地法》確立了州政府僅擁有3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)的管轄權(quán)以及資源所有權(quán)。自19世紀(jì)70年代環(huán)保主義開始興起，美國(guó)民眾對(duì)海洋資源與環(huán)境問題日益重視，開始制定《馬格努森—史蒂文森漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法》《海洋保護(hù)、研究和庇護(hù)區(qū)法》和《海洋哺乳類動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)海洋保護(hù)的法律。

在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及世界自然保護(hù)委員會(huì)等國(guó)際非政府組織的推動(dòng)下，美國(guó)為響應(yīng)國(guó)際社會(huì)與國(guó)內(nèi)保護(hù)海洋的呼聲，眾議院于1998年第105屆國(guó)會(huì)第2次會(huì)議提出制定《海洋法案》的提案，并創(chuàng)建海洋政策委員會(huì)審視現(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)制度，提出國(guó)家海洋保護(hù)政策建議。該提案于2000年被參議院和眾議院兩院通過，正式成為法律。自2001年開始，海洋政策委員會(huì)定期向總統(tǒng)提供相關(guān)信息，而總統(tǒng)則必須每2年向國(guó)會(huì)針對(duì)國(guó)家海洋政策進(jìn)程與方向提出國(guó)家海洋報(bào)告。美國(guó)境內(nèi)各種依法創(chuàng)建的海洋保護(hù)區(qū)超過1700個(gè)[2]，包括國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)、漁業(yè)管理區(qū)、國(guó)家海岸保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、國(guó)家紀(jì)念碑、重要棲地保護(hù)區(qū)、國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)、國(guó)家河口研究保留區(qū)、州政府保護(hù)區(qū)、州政府保留地等，不僅主管機(jī)關(guān)不同，其相關(guān)管理規(guī)定也不盡相同。

鑒于分散、復(fù)雜以及存在重疊的海洋保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀，2000年5月26日克林頓總統(tǒng)簽署第13158號(hào)行政命令，要求在商務(wù)部國(guó)家海洋和大氣局(National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA)下設(shè)立國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心，將所有海洋保護(hù)區(qū)納入國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，使分散且獨(dú)立運(yùn)作的各個(gè)海洋保護(hù)區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行有效規(guī)劃及管理。該命令不改變?nèi)魏我延械暮Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)，也不是建立新的海洋保護(hù)區(qū)，其主要目的是建立一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，加強(qiáng)聯(lián)邦政府、州政府和非政府組織之間對(duì)于保護(hù)區(qū)經(jīng)營(yíng)與管理的合作。

1.2 美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)的法律

1.2.1 國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)法

美國(guó)于1972年制定了《海洋保護(hù)、研究和庇護(hù)區(qū)法》。該法的主要目的除了對(duì)傾倒及排放廢棄物至海洋加以管理、監(jiān)測(cè)以及研究外，允許商務(wù)部在認(rèn)為有必要保護(hù)或恢復(fù)的具有保育、休閑、生態(tài)及美學(xué)價(jià)值的大陸架的海洋、沿岸及其他海域創(chuàng)建海洋庇護(hù)區(qū)。經(jīng)1980和1988年兩次修訂，將該法與《漁業(yè)養(yǎng)護(hù)及管理法》《海洋哺乳類動(dòng)物保護(hù)法》中重疊的部分加以協(xié)調(diào)。經(jīng)1992年修訂后正式將該法稱為《國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)法》。2000年的修正案將原本各自獨(dú)立的庇護(hù)區(qū)視為一個(gè)整體，通過國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)體系整合并集中管理。海洋庇護(hù)區(qū)不同于具有嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)目的的美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園體系，屬于商務(wù)部NOAA的海洋庇護(hù)區(qū)體系，大多允許漁業(yè)捕撈和船舶航行。目前國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)體系下共有13個(gè)國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)以及1個(gè)海洋國(guó)家紀(jì)念碑(即PMNM)。[3]

1.2.2 馬格努森—史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法

1976年美國(guó)制定的《馬格努森—史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法》，經(jīng)1996年修訂改為《可持續(xù)漁業(yè)法》、2006年修訂改為《馬格努森—史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理再授權(quán)法》。主管機(jī)關(guān)為NOAA下屬的海洋漁業(yè)局，主要目的為防止?jié)O業(yè)資源過度捕撈、恢復(fù)被過度捕撈的魚類種群、確保保護(hù)措施的實(shí)施以及掌握國(guó)家漁業(yè)資源的狀況，管理范圍為3海里領(lǐng)海至200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的聯(lián)邦政府管轄海域。該法將美國(guó)聯(lián)邦政府管轄海域劃為8個(gè)區(qū)，分別由8個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)制定漁業(yè)管理計(jì)劃，并經(jīng)海洋漁業(yè)局核準(zhǔn)后實(shí)施[4]。 區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)主要通過限制作業(yè)時(shí)間以及漁季、制訂漁業(yè)捕撈配額、征收漁獲稅防止過度捕撈以達(dá)到資源養(yǎng)護(hù)的目的。

1.2.3 海岸地區(qū)管理法

1972年美國(guó)制定的《海岸地區(qū)管理法》的目的是為了國(guó)民及其后代能有效管理、利用、保護(hù)、發(fā)展并恢復(fù)國(guó)家海岸地區(qū)的資源；鼓勵(lì)和幫助各州制定并實(shí)施海岸帶管理計(jì)劃，有效履行其海岸帶職責(zé)，以便在充分考慮到海岸帶生態(tài)、文化、歷史、美學(xué)價(jià)值及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的情況下利用海岸帶的水陸資源；鼓勵(lì)公眾、聯(lián)邦政府、州政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同參與制定海岸帶管理計(jì)劃；加強(qiáng)聯(lián)邦政府與州政府和地方社區(qū)的合作。主管機(jī)關(guān)為NOAA、各州政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。1973年，NOAA成立了海洋和海岸帶資源管理局，專門負(fù)責(zé)全國(guó)海岸帶的綜合管理工作。而各州政府經(jīng)聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)后，有權(quán)根據(jù)具體情況因地制宜地規(guī)定海岸帶的范圍，如佛羅里達(dá)等4個(gè)州的全部陸域都屬于海岸帶，加利福尼亞州海岸帶為海岸線向海延伸3海里(約5556米)、向陸延伸約1000碼(914米)的區(qū)域。

1.2.4 國(guó)家公園管理局組織法

1916年，美國(guó)制定《國(guó)家公園管理局組織法》的主管部門為內(nèi)政部，其主要目的為保護(hù)景觀、自然、野生動(dòng)物及歷史資源，并確保這些資源能讓下一代使用[5]。只要某一地區(qū)(陸地及海域)符合珍稀并完整的資源或珍貴資源受到威脅、類似的資源是否已被國(guó)家公園體系或其他途徑保護(hù)等條件，內(nèi)政部可提出設(shè)立國(guó)家公園的建議，經(jīng)國(guó)會(huì)審議后通過授權(quán)法律文件或總統(tǒng)行政命令宣布。國(guó)家公園都通過獨(dú)立立法的形式通過。國(guó)家公園系統(tǒng)復(fù)雜，并非所有保護(hù)區(qū)皆以國(guó)家公園命名，在實(shí)踐中共有13種命名方式。每個(gè)國(guó)家公園都有獨(dú)立的管理制度和規(guī)章以保護(hù)特定物種及資源。針對(duì)特定的海域資源，該法要求內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)制訂在國(guó)家公園海域內(nèi)開展各種活動(dòng)的管理規(guī)章，明確各機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)，并促進(jìn)相關(guān)部門通力合作。在陸域執(zhí)法部分，由國(guó)家公園管理局騎警負(fù)責(zé)，但在必要時(shí)會(huì)和其他州政府警察及海岸警衛(wèi)隊(duì)簽署備忘錄共同管理，該規(guī)定并不減損海岸警衛(wèi)隊(duì)的管轄權(quán)。

1.2.5 國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)體系管理法

1966年美國(guó)制定《國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)體系管理法》，經(jīng)1997年修訂改為《國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)體系管理促進(jìn)法》。該法為養(yǎng)護(hù)及管理美國(guó)境內(nèi)的野生動(dòng)植物資源及其棲息地，授權(quán)內(nèi)政部通過魚類和野生動(dòng)物管理局(Fish and Wildlife Service，F(xiàn)WS)管理國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。FWS為國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的主管機(jī)關(guān)，然而管轄權(quán)卻受到限制。1956年原商業(yè)漁捕局、休閑漁業(yè)和野生動(dòng)植物局通過《魚類及野生動(dòng)物法》整合，合并后保留了對(duì)休閑漁業(yè)(僅限非洄游性魚類)和野生動(dòng)物的管理職能，漁業(yè)管理的管轄權(quán)則被移轉(zhuǎn)至NOAA。因此，在實(shí)際管理國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)時(shí)，經(jīng)常以行政命令方式確立其管轄權(quán)，或通過和其他具有管轄權(quán)的部門合作達(dá)到管理及養(yǎng)護(hù)的目的。

1.2.6 古物法

1906年美國(guó)制定《古物法》，授權(quán)總統(tǒng)可通過公開宣言將位于美國(guó)境內(nèi)或美國(guó)所擁有的歷史地標(biāo)、歷史或史前建筑物或其他具有歷史及科學(xué)價(jià)值之對(duì)象指定為國(guó)家紀(jì)念碑，限制公共土地的使用，選劃得以實(shí)行有效保護(hù)的最小區(qū)域，并指定主管機(jī)關(guān)給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和管理。該法只保護(hù)地標(biāo)、建筑或其他陸地標(biāo)的，但實(shí)踐中對(duì)此法的解釋及適用更加廣泛，水下土地往往被解釋為陸地或島嶼的延伸而適用古物法，甚至水下土地上覆的水體也被視為保護(hù)水下土地而一并受到保護(hù)。離岸3海里屬于州轄海域，根據(jù)《水下土地法》，聯(lián)邦政府在州政府管轄海域仍保留商業(yè)、航行、國(guó)防以及外交等事務(wù)的權(quán)利，但卻不具備該海域(及水下土地)自然資源的所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及對(duì)其進(jìn)行管理、使用及開發(fā)的權(quán)利，聯(lián)邦政府多采用與州政府共同管理的方式創(chuàng)建國(guó)家紀(jì)念碑。

2 帕帕哈瑙莫庫(kù)瓦基亞海洋國(guó)家紀(jì)念碑的發(fā)展

2.1 二十世紀(jì)的西北夏威夷群島保護(hù)區(qū)

1903年美國(guó)海軍發(fā)現(xiàn)有許多日本人在中途島非法偷獵海鳥并取其羽毛和鳥蛋，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)西奧多·羅斯福簽署第199-A號(hào)行政命令，將北緯28°05′至28°25′、西經(jīng)177°10′至177°30′的中途島及其周邊海域的管轄權(quán)交予海軍，并派遣海軍陸戰(zhàn)隊(duì)驅(qū)趕日本非法盜獵者[6]。 1909年西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)簽署第1019號(hào)行政命令，將位于西經(jīng)160°至180°、北緯23°至29°的西北夏威夷群島的所有島嶼設(shè)立為夏威夷群島保留區(qū)，禁止在保留區(qū)內(nèi)進(jìn)行非法狩獵、誘捕、捕獲、干擾或者殺害任何種類的海鳥以及采集鳥蛋[7]。1940年富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)簽署第2416號(hào)公告將該保留區(qū)更名為夏威夷群島國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，擴(kuò)大到保護(hù)包括海鳥在內(nèi)的所有野生動(dòng)植物及其棲息地和繁育場(chǎng)[8]。

1966年美國(guó)實(shí)施《國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)體系管理法》，由內(nèi)政部FWS負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)及管理美國(guó)境內(nèi)的野生動(dòng)植物資源及其棲息地。1967年約翰遜總統(tǒng)把西北夏威夷群島的中西部島嶼劃入國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)。1988年里根總統(tǒng)將中途島劃設(shè)為國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，以保護(hù)其自然資源以及第二次世界大戰(zhàn)的歷史遺跡。1996年克林頓總統(tǒng)簽署第13022號(hào)行政命令，將中途島的管轄權(quán)自海軍正式移交給美國(guó)內(nèi)政部FWS[9]。至此，中途島已完全退去過往之軍事色彩，成為美國(guó)在太平洋上海鳥、魚類、野生動(dòng)植物研究與保護(hù)的重要地區(qū)。然而，此時(shí)的保護(hù)區(qū)僅限于島嶼及其鄰近海域，整個(gè)西北夏威夷群島的海洋資源和環(huán)境保護(hù)至21世紀(jì)才真正展開。

2.2 西北夏威夷群島國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)

2000年5月26日，克林頓總統(tǒng)發(fā)布第13158號(hào)行政命令，宣示要整合、加強(qiáng)和擴(kuò)大國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，以聯(lián)邦政府的力量創(chuàng)建新的海洋保護(hù)區(qū)管理架構(gòu)，提升海洋保護(hù)區(qū)的運(yùn)作效率、規(guī)劃和管理。在不顧夏威夷群島上土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)漁民反對(duì)的情況下，10月24日國(guó)會(huì)通過了《國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)修正案》，授權(quán)總統(tǒng)在西北夏威夷群島創(chuàng)建珊瑚礁保留區(qū)，作為國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)并由商務(wù)部負(fù)責(zé)管理[10]。克林頓總統(tǒng)在其總統(tǒng)任期即將屆滿的一個(gè)月前，即2000年12月4日頒布第13178號(hào)行政命令，依據(jù)《國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)法》和《國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)法修正案》的相關(guān)規(guī)定創(chuàng)建西北夏威夷群島珊瑚礁生態(tài)系保留區(qū)。該保留區(qū)毗鄰夏威夷群島國(guó)家野生生物庇護(hù)區(qū)和中途島國(guó)家野生生物庇護(hù)區(qū)，包括西北夏威夷群島的底土和海域，并向外延伸拓展至50海里[11]。整個(gè)庇護(hù)區(qū)寬1200海里，長(zhǎng)100海里，其中劃有幾乎完全禁止?jié)O業(yè)活動(dòng)的保留區(qū)。2001年1月18日克林頓總統(tǒng)發(fā)布第13196號(hào)行政命令，宣布建立永久海洋保護(hù)區(qū)，要求商務(wù)部長(zhǎng)通過創(chuàng)建庇護(hù)區(qū)的法律程序?qū)⒈Ａ魠^(qū)選劃為國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)。

美國(guó)國(guó)會(huì)授予總統(tǒng)在西北夏威夷群島地區(qū)劃設(shè)珊瑚礁保留區(qū)的權(quán)力，但沒有取消其他管理機(jī)構(gòu)依法在該地區(qū)的漁業(yè)及自然資源進(jìn)行規(guī)劃與管理的權(quán)力。海洋漁業(yè)局和西太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)可依據(jù)《馬格努森—史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法》自行決定采取何種措施管理海洋漁業(yè)資源。2001年10月西太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)公布的漁業(yè)管理計(jì)劃中也劃定禁漁區(qū)，但為維護(hù)漁民的捕魚權(quán)利，較13178號(hào)行政命令所劃設(shè)的禁漁區(qū)范圍要小。隨后美國(guó)總統(tǒng)大選政權(quán)更迭，西太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)反對(duì)創(chuàng)建西北夏威夷群島珊瑚礁生態(tài)系保留區(qū)，提議開放龍蝦捕撈等漁業(yè)活動(dòng)。夏威夷州考慮到維護(hù)土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的漁民生計(jì)，在2002年州政府所發(fā)布的漁業(yè)管理計(jì)劃草案中，領(lǐng)?；€向外3海里的州政府管轄海域內(nèi)的管理措施相較于3海里外聯(lián)邦管轄海域要寬松，并準(zhǔn)許更多的漁業(yè)漁捕活動(dòng)。

2.3 帕帕哈瑙莫庫(kù)瓦基亞海洋國(guó)家紀(jì)念碑

2005年夏威夷州長(zhǎng)簽署建立西北夏威夷群島國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)的管理規(guī)章，把除中途島以外的領(lǐng)?；€至3海里所有州政府管轄的海域納入庇護(hù)區(qū)，進(jìn)行統(tǒng)一管理和長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)海洋生物資源。2006年4月商務(wù)部公布西北夏威夷群島國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)管理計(jì)劃，通過完全禁漁達(dá)到保護(hù)西北夏威夷群島海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性的目的。但為了降低漁民的反彈所造成的負(fù)面效應(yīng)，聯(lián)邦政府設(shè)立5年的緩沖期，逐年遞減該地區(qū)核準(zhǔn)的漁捕量直至完全禁捕。2006年6月15日，小布什總統(tǒng)發(fā)布第8031號(hào)公告，根據(jù)《古物法》第2條所賦予美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)力，將海陸域面積36萬平方千米的西北夏威夷群島地區(qū)正式創(chuàng)建為西北夏威夷群島海洋國(guó)家紀(jì)念碑。此紀(jì)念碑在2007年2月28日由第8112號(hào)公告更名為帕帕哈瑙莫庫(kù)瓦基亞海洋國(guó)家紀(jì)念碑。這是美國(guó)自1906年《古物法》通過以來創(chuàng)建的第75個(gè)國(guó)家紀(jì)念碑，也是依據(jù)該法創(chuàng)建的首個(gè)海洋國(guó)家紀(jì)念碑。第8031號(hào)公告明確，紀(jì)念碑內(nèi)所有形式的登記、定位、選取、銷售、租賃或其他形式的支配權(quán)都被收回，西太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)選劃禁漁區(qū)的權(quán)利也被收回至NOAA[12]。商務(wù)部通過NOAA與內(nèi)政部協(xié)商，對(duì)海洋區(qū)域的管理負(fù)有首要責(zé)任。內(nèi)政部通過FWS與商務(wù)部協(xié)商，僅需對(duì)涵蓋中途島環(huán)礁國(guó)家野生生物庇護(hù)區(qū)、中途島戰(zhàn)役國(guó)家紀(jì)念碑以及夏威夷群島國(guó)家野生生物庇護(hù)區(qū)的管理負(fù)有獨(dú)立責(zé)任。該公告中所提及的事項(xiàng)，都不被視為減損或擴(kuò)大夏威夷州政府的管轄權(quán)，夏威夷州政府通過土地和自然資源廳對(duì)西北夏威夷群島海洋庇護(hù)區(qū)以及州立庫(kù)爾環(huán)礁海鳥庇護(hù)區(qū)具有主要責(zé)任，并保留了西北夏威夷群島珊瑚礁生態(tài)系保留區(qū)委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)與職能，更改名為保留區(qū)咨詢委員會(huì)，以保持多元參與和監(jiān)督的作用。

2.4 拓展的帕帕哈瑙莫庫(kù)瓦基亞海洋國(guó)家紀(jì)念碑

2016年8月26日，奧巴馬總統(tǒng)依據(jù)《文物法》的規(guī)定簽署第9478號(hào)公告[13]，宣布將第8031號(hào)公告及其修訂版第8112號(hào)公告的PMNM保護(hù)范圍邊界向外拓展，一直到美國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)西經(jīng)163°以西的毗鄰區(qū)域。美國(guó)商務(wù)部及內(nèi)政部共同承擔(dān)紀(jì)念碑拓展保護(hù)范圍的管理職責(zé)。商務(wù)部通過NOAA并在與內(nèi)政部協(xié)商的前提下，按照《麥格納森—史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法》《美國(guó)瀕危物種保護(hù)法》(針對(duì)NOAA監(jiān)管的物種)、《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》及任何其他適用的商務(wù)部法律機(jī)構(gòu)的規(guī)定，負(fù)責(zé)紀(jì)念碑拓展保護(hù)范圍內(nèi)各種活動(dòng)及物種的管理。內(nèi)政部通過FWS并在與商務(wù)部協(xié)商的前提下，按照其適用的法律機(jī)構(gòu)規(guī)定，包括《國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)管理法》《保護(hù)區(qū)娛樂法》《美國(guó)瀕危物種保護(hù)法》(針對(duì)FWS監(jiān)管的物種)、《公共法98-532》及《1933年6月10日第6166號(hào)行政命令》，負(fù)責(zé)紀(jì)念碑拓展保護(hù)范圍內(nèi)各種活動(dòng)及物種的管理。此外，商務(wù)部考慮根據(jù)《國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)法》的相關(guān)法律程序，將紀(jì)念碑拓展保護(hù)范圍的區(qū)域，即夏威夷群島國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)、中途島環(huán)礁國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)及中途島戰(zhàn)役國(guó)家紀(jì)念碑保護(hù)區(qū)指定為國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)以增補(bǔ)和補(bǔ)充現(xiàn)有權(quán)力。

商務(wù)部和內(nèi)政部在各自的權(quán)力范圍內(nèi)與夏威夷州政府協(xié)商之后，在3年內(nèi)共同編制紀(jì)念碑拓展保護(hù)范圍的管理計(jì)劃，并在適當(dāng)情況下及各自的權(quán)力范圍內(nèi)頒布實(shí)施條例，確定具體管理措施以便對(duì)規(guī)范的對(duì)象和區(qū)域進(jìn)行保護(hù)和管理。管理計(jì)劃與其實(shí)施條例不得非法限制無害通過紀(jì)念碑及紀(jì)念碑拓展保護(hù)范圍，或非法限制航行、飛越及其他得到一般國(guó)際法規(guī)定的合法利用海洋的行為。商務(wù)部和內(nèi)政部根據(jù)需要修訂并更新管理計(jì)劃。在制定并實(shí)施任何管理計(jì)劃及任何管理?xiàng)l例和規(guī)定時(shí)，商務(wù)部和內(nèi)政部應(yīng)按照《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，咨詢具有管轄權(quán)或特殊專長(zhǎng)的機(jī)構(gòu)(包括國(guó)防部及國(guó)務(wù)院)，并指定或安排其作為合作機(jī)構(gòu)。商務(wù)部和內(nèi)政部可根據(jù)公告的規(guī)定為整個(gè)紀(jì)念碑及紀(jì)念碑拓展保護(hù)范圍的區(qū)域編制共同管理計(jì)劃。

3 帕帕哈瑙莫庫(kù)瓦基亞海洋國(guó)家紀(jì)念碑的管理機(jī)制

2006年12月8日，美國(guó)商務(wù)部、內(nèi)政部以及夏威夷州共同簽署了《夏威夷州政府土地及自然資源廳、內(nèi)政部FWS、商務(wù)部NOAA協(xié)調(diào)管理西北夏威夷群島海洋國(guó)家紀(jì)念碑協(xié)議備忘錄》(當(dāng)時(shí)尚未更名為帕帕哈瑙莫庫(kù)瓦基亞海洋國(guó)家紀(jì)念碑)。該備忘錄將第8031號(hào)總統(tǒng)公告中指定內(nèi)政部、商務(wù)部?jī)蓚€(gè)聯(lián)邦機(jī)關(guān)協(xié)同夏威夷州政府共同進(jìn)行管理的政策化為具體制度，為共管機(jī)制創(chuàng)造了法律基礎(chǔ)。

3.1 共管機(jī)制

在管理自然資源時(shí)的共管是指由兩個(gè)以上的社會(huì)行為體經(jīng)過協(xié)商與合作，確保在管理特定領(lǐng)土、區(qū)域或自然資源時(shí)，共同執(zhí)行管理功能、權(quán)力以及責(zé)任?，F(xiàn)代國(guó)家政府大多根據(jù)任務(wù)分工，由不同的技術(shù)性部門組成并作為其主要運(yùn)行方式。然而當(dāng)管理權(quán)限過于龐大或牽涉事項(xiàng)過于復(fù)雜，單個(gè)行政機(jī)關(guān)無法獨(dú)立管理時(shí)，就需要賦予中央政府、地方政府以及社會(huì)團(tuán)體在管理過程中扮演不同的角色，以共管方式加強(qiáng)協(xié)作、提升管理能力和管理效率。美國(guó)已有較為成熟的運(yùn)用共管機(jī)制管理海域、陸域保護(hù)區(qū)或執(zhí)行特定管理職能的管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐。

PMNM在創(chuàng)建之前便已建立不同管理層級(jí)的保護(hù)區(qū)，為避免PMNM多頭管理，第8031號(hào)總統(tǒng)宣言即確立了紀(jì)念碑的管轄權(quán)是由內(nèi)政部、商務(wù)部?jī)蓚€(gè)聯(lián)邦部門協(xié)同夏威夷州政府共同管理，并以簽署備忘錄的方式整合原有管理機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造適用于PMNM的共管機(jī)制。PMNM由三個(gè)共管機(jī)構(gòu)派出代表組成高級(jí)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃紀(jì)念碑的發(fā)展并確保共管機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)。該高級(jí)管理委員會(huì)下設(shè)紀(jì)念碑管理委員會(huì)，由共管機(jī)構(gòu)下屬的商務(wù)部NOAA國(guó)家海洋漁業(yè)局、商務(wù)部NOAA國(guó)家海洋局國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)辦公室、內(nèi)政部FWS太平洋島嶼魚及野生動(dòng)物辦公室、內(nèi)政部FWS夏威夷及太平洋島嶼野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)聯(lián)合管理處、夏威夷州政府土地和自然資源廳森林及野生動(dòng)物科、夏威夷州政府土地和自然資源廳水資源科、夏威夷人事務(wù)辦公室7個(gè)次級(jí)機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)PMNM日常管理。

3.2 管理措施

PMNM紀(jì)念碑規(guī)章在第8031號(hào)總統(tǒng)公告的基礎(chǔ)上，于2006年8月22日由NOAA和FWS共同發(fā)布，主要針對(duì)進(jìn)入紀(jì)念碑、船只監(jiān)控系統(tǒng)、禁止及限制活動(dòng)、軍事行動(dòng)、商業(yè)漁捕活動(dòng)、夏威夷原住民權(quán)益和與國(guó)際法之關(guān)系等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范[14]。2016年第9478號(hào)公告規(guī)定，8031號(hào)公告和第8112號(hào)公告的規(guī)定在拓展保護(hù)范圍內(nèi)同樣適用，第9478號(hào)公告不改變PMNM的管理規(guī)定或第8031號(hào)公告和第8112號(hào)公告中的任何規(guī)定，也不視為削弱或增強(qiáng)夏威夷州的管轄權(quán)。

紀(jì)念碑管理規(guī)章由商務(wù)部海洋和大氣局、內(nèi)政部魚類和野生動(dòng)物管理局共同發(fā)布，進(jìn)入紀(jì)念碑必須提出申請(qǐng)并進(jìn)行報(bào)告，船舶要安裝監(jiān)控系統(tǒng)并保持運(yùn)行。除獲得授權(quán)或許可以外，基本上禁止非公務(wù)船舶進(jìn)入紀(jì)念碑。在不造成干擾的情況下穿過該紀(jì)念碑，則必須至少提前72小時(shí)通報(bào)。離開紀(jì)念碑后12小時(shí)內(nèi)發(fā)送離開通知。獲得許可進(jìn)入紀(jì)念碑的船舶所有人或運(yùn)營(yíng)商，須確保在航行時(shí)裝備船舶監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，并保持運(yùn)行。若船舶監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不能正常運(yùn)行，船舶所有人或運(yùn)營(yíng)商須立即聯(lián)系執(zhí)法辦公室。任何人不得試圖干擾、損壞或阻礙船舶監(jiān)測(cè)系統(tǒng)運(yùn)行。

在紀(jì)念碑內(nèi)禁止礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、引入外來生物、破壞珊瑚礁、損害海洋資源、遺棄船舶、改變水下地形或安裝除科研以外的人工設(shè)施等活動(dòng)。對(duì)在紀(jì)念碑內(nèi)船舶的下錨區(qū)域、向海洋排放污水和丟棄廢棄物、非商業(yè)漁獲銷售以及夏威夷土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開展宗教等相關(guān)活動(dòng)有限制性規(guī)定。紀(jì)念碑內(nèi)商業(yè)捕撈設(shè)置5年緩沖期，于2011年6月15日全面禁止商業(yè)捕撈活動(dòng)，而拓展保護(hù)區(qū)域則全面禁止商業(yè)捕撈活動(dòng)；軍事活動(dòng)和演習(xí)要符合操作要求，盡量避免對(duì)紀(jì)念碑資源和環(huán)境質(zhì)量造成損害，一旦造成損害則要采取適當(dāng)措施應(yīng)對(duì)和減輕損害，并在實(shí)際可行的范圍內(nèi)采取恢復(fù)或替代措施。

3.3 執(zhí)法

PMNM包含島嶼、環(huán)礁以及海洋等海陸域不同地貌，因?yàn)榈靥幤h(yuǎn)，除特殊目的外，人跡罕至。主要通過船舶監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)控船舶下錨、漁捕作業(yè)，并規(guī)定船舶在申請(qǐng)核準(zhǔn)的時(shí)間內(nèi)進(jìn)出保護(hù)區(qū)。PMNM內(nèi)包含聯(lián)邦海域、國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)海域及州政府海域，因此聯(lián)邦政府的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)、NOAA的執(zhí)法辦公室以及州政府的保育及資源執(zhí)法科等都是具有執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)海域的主要執(zhí)法機(jī)關(guān)，除此之外包括瀕危物種法和漁業(yè)養(yǎng)護(hù)及管理法皆由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)法。NOAA的執(zhí)法辦公室主要負(fù)責(zé)3海里至200海里的聯(lián)邦海域，包括管理13個(gè)國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)和1個(gè)國(guó)家海洋紀(jì)念碑，以及取締走私、非法漁具漁法等任務(wù)[15]。州政府的保育和資源執(zhí)法科負(fù)責(zé)土地及自然資源廳負(fù)責(zé)執(zhí)行的所有夏威夷州法律和規(guī)則，凡涉及沿岸3海里內(nèi)的州政府所轄海域、水生生物和野生動(dòng)物區(qū)、濱海區(qū)等區(qū)域的違法活動(dòng)等均歸其管轄。由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能的重疊，在2000年西北夏威夷群島珊瑚礁生態(tài)系保留區(qū)正式創(chuàng)建后，NOAA和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)即共同發(fā)表聯(lián)合執(zhí)法立場(chǎng)聲明[16]，NOAA和美國(guó)海岸衛(wèi)隊(duì)將開展合作，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的法律和法規(guī)以管理和保護(hù)保留區(qū)范圍內(nèi)的資源。

4 小 結(jié)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》中明確提出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”。2015年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)“建立國(guó)家公園體制”。2017年7月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過了《建設(shè)國(guó)家公園體制總體方案》，提出“構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系”。2017年10月黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。中美兩國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和人文環(huán)境各不相同，但美國(guó)相對(duì)完善的海洋保護(hù)區(qū)法律制度體系以及成熟的海洋保護(hù)區(qū)管理體系，對(duì)我國(guó)包括海洋國(guó)家公園在內(nèi)的保護(hù)地建設(shè)具有如下借鑒意義。

一是建立健全國(guó)家保護(hù)地管理法。我國(guó)保護(hù)區(qū)的現(xiàn)行法律法規(guī)無法體現(xiàn)對(duì)海洋國(guó)家公園的保護(hù)，也不能滿足實(shí)際管理工作的需要，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)包括海洋國(guó)家公園在內(nèi)的各類海洋保護(hù)地建設(shè)的要求。大多數(shù)與海洋保護(hù)地相關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章均是在相關(guān)主管部門的主導(dǎo)下完成的，其內(nèi)容大多以各部門的主要職權(quán)為基礎(chǔ)，主要用于某一特定類型的海洋資源或者海洋保護(hù)地。應(yīng)配合以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)盡快制定國(guó)家保護(hù)地管理法，依法界定包括海洋國(guó)家公園在內(nèi)的各種類型的海洋保護(hù)地的法律依據(jù)、管理體制、管理措施、資金機(jī)制和監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。

二是建立海洋國(guó)家公園的共管機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)的現(xiàn)象突出。海洋國(guó)家公園內(nèi)各類海洋保護(hù)地的自然資源屬于全民所有，應(yīng)由“中央政府”承擔(dān)事權(quán)，作為保護(hù)和利用的擔(dān)責(zé)者，負(fù)責(zé)編制和實(shí)施海洋國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展思路、目標(biāo)和布局；在保護(hù)海洋資源原真性和海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性的基礎(chǔ)上行使海洋國(guó)家公園的管理職責(zé)，既要充分發(fā)揮海洋國(guó)家公園的生態(tài)服務(wù)功能和價(jià)值，也要全面彰顯其文化、教育和科研功能。地方政府行使在領(lǐng)海12海里之內(nèi)的海洋國(guó)家公園的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)，明確海洋國(guó)家公園的海域?qū)傩?、?xiàng)目布局和主要建設(shè)任務(wù)并提請(qǐng)中央政府批準(zhǔn)。沿海12海里之外的海洋國(guó)家公園由中央政府行使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)職能。

三是完善包括海洋國(guó)家公園在內(nèi)的各類保護(hù)地的管理措施。目前我國(guó)各類海洋保護(hù)地多樣，不同類型的保護(hù)地分屬于不同的部門，在地理空間上存在著重疊和交叉、權(quán)屬不清、多頭管理，甚至同一個(gè)保護(hù)地同時(shí)掛多個(gè)牌子。按照一個(gè)海洋保護(hù)地只能掛一塊牌子、設(shè)置一個(gè)管理機(jī)構(gòu)的思路，解決地理空間重疊和交叉、權(quán)屬和管理職責(zé)不清等實(shí)際管理中存在的突出困難和矛盾，實(shí)行各類海洋保護(hù)地的分類管理，根據(jù)不同保護(hù)對(duì)象和保護(hù)目標(biāo)，因地制宜地采取禁止性、限制性和臨時(shí)性等管理措施。