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目前國(guó)內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域存在一些大型工業(yè)項(xiàng)目完工并移交發(fā)包人后，發(fā)包人以需要第三方審計(jì)因而結(jié)算未完成等理由長(zhǎng)期拖欠巨額工程款，有的甚至拖欠到發(fā)包人自身進(jìn)入破產(chǎn)程序，導(dǎo)致建設(shè)工程承包人及其供貨商、分包商和農(nóng)民工的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。《合同法》第二百八十六條賦予了承包人工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，但在現(xiàn)實(shí)的操作中非常難以實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)的狀況是怎樣的？哪些款項(xiàng)可以優(yōu)先受償？為了有效解決工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域發(fā)包人拖欠巨額工程款的問(wèn)題，維護(hù)承包人及其供貨商、分包商和農(nóng)民工的合法權(quán)益，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，明確建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償范圍。

1 我國(guó)對(duì)建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)合同法》第二百八十六條“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣(mài)的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程依法拍賣(mài)。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣(mài)的價(jià)款優(yōu)先受償”。從全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編寫(xiě)的《合同法釋義》中可以得出立法者的本意是因?yàn)樽?0世紀(jì)90年代初到1999年《合同法》頒布，隨著固定資產(chǎn)投資規(guī)模的過(guò)快增長(zhǎng)，拖欠工程款的現(xiàn)象出現(xiàn)了大幅度增加的勢(shì)頭。不少地區(qū)的工程款拖欠數(shù)額龐大，有的工程拖欠付款無(wú)期限，問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)突出，不僅嚴(yán)重地影響建設(shè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，制約建設(shè)企業(yè)的發(fā)展，也影響了工程建設(shè)進(jìn)度，制約了投資效益的提高。在這個(gè)歷史背景下，《合同法》設(shè)立了建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)。

2 工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)在當(dāng)前環(huán)境下的必要性

工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與一般的房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)不同，由于目前的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大，工廠的建設(shè)規(guī)模較10年前有大幅度的增長(zhǎng)。一個(gè)投資約300億的大型工業(yè)項(xiàng)目可由十幾個(gè)工藝裝置和公輔裝置組成，整個(gè)項(xiàng)目的WBS(Work Breakdown tructure，意為工作分解結(jié)構(gòu)，創(chuàng)建WBS是把項(xiàng)目工作按階段可交付成果分解成較小的、更易于管理的組成部分的過(guò)程)常常分解出多達(dá)幾十個(gè)子項(xiàng)，整個(gè)項(xiàng)目的三級(jí)進(jìn)度計(jì)劃多達(dá)數(shù)百頁(yè)。面對(duì)如此復(fù)雜的工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，為了提高工程建設(shè)水平，發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目的設(shè)計(jì)活動(dòng)、采購(gòu)活動(dòng)、施工活動(dòng)，以及對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度、費(fèi)用、質(zhì)量、安全及環(huán)保等進(jìn)行一體化管理，目前常見(jiàn)的工業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)模式為工程總承包招標(biāo)，這也是國(guó)家建設(shè)部自2003年頒布《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(建市[2003]30號(hào))以來(lái)就一直推行工程總承包的原因。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部又頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》(建市[2016]93號(hào)),文中進(jìn)一步指出要大力推進(jìn)工程總承包，有利于提升項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)深度，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設(shè)水平；有利于發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施。

工業(yè)類(lèi)總承包項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng)(一般2～3年，復(fù)雜項(xiàng)目可能長(zhǎng)達(dá)4～5年)、每個(gè)包的標(biāo)的大(動(dòng)輒幾億～幾十億)，涉及的承包商和分承包商眾多，如果一旦發(fā)包人的合同價(jià)款不能按合同約定及時(shí)支付給承包人(總承包商)，影響面極廣?？偝邪炭赡芤虼瞬荒芗皶r(shí)支付貨款給供貨商，供貨商則不能順利進(jìn)行設(shè)備、材料的備料及制造活動(dòng)；施工分包商可能因?yàn)楣こ炭畈荒芗皶r(shí)收取而不能組織滿足項(xiàng)目需求的勞動(dòng)力隊(duì)伍，使項(xiàng)目工期不能按計(jì)劃完成。近年來(lái)由于外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜性，一些民營(yíng)企業(yè)受資金斷裂的影響而倒閉。在某些制造業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，民營(yíng)企業(yè)之間互相擔(dān)保，一旦其中一家的資金斷裂，其他制造商紛紛陷入困境。筆者所在的工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，近年來(lái)因建設(shè)工程價(jià)款糾紛而導(dǎo)致大量的法律訴訟。有些供貨商或分包商因自身面臨經(jīng)營(yíng)困境而不得不將總承包商訴諸法庭，而總承包商面臨眾多供貨商和分包商的訴訟壓力，不得不起訴欠付工程款的發(fā)包人，用法律手段追討工程欠款?？偝邪虅僭V以后，如果發(fā)包人不能按法院判決履行支付義務(wù)，就會(huì)進(jìn)入到執(zhí)行程序，總承包商的債權(quán)就面臨與其他債權(quán)人享有的抵押權(quán)等受償順序的問(wèn)題。而分包商的背后是數(shù)量眾多的農(nóng)民工，當(dāng)無(wú)法獲得賴以生存的工程款時(shí)就會(huì)發(fā)生一些群體性事件。2019年3月12日最高人民法院在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作的《最高人民法院工作報(bào)告》之“四、堅(jiān)持以人民為中心，努力滿足人民群眾司法需求”中報(bào)告：“推廣河南、湖南等地法院經(jīng)驗(yàn)，依法制裁惡意欠薪行為，幫助農(nóng)民工追回勞動(dòng)報(bào)酬95.3億元”，涉案金額巨大。如何根據(jù)現(xiàn)有法律，合法利用建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)保護(hù)總承包商和其分包商、供貨商，及分包商下面數(shù)以萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工的生存權(quán)益，是一個(gè)社會(huì)化的問(wèn)題。

2019年3月12日最高人民法院在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作的《最高人民法院工作報(bào)告》之“三、貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展” 中報(bào)告：“加強(qiáng)破產(chǎn)審判工作，審結(jié)公司清算、企業(yè)破產(chǎn)等案件1.6萬(wàn)件”。近年來(lái)，越來(lái)越多的大型工業(yè)項(xiàng)目發(fā)包人也因?yàn)樽陨碡?cái)務(wù)狀況惡劣而進(jìn)入破產(chǎn)程序，在進(jìn)行債權(quán)申報(bào)的時(shí)候，如前所述，發(fā)包人欠付工程款標(biāo)的巨大，承包人在何種情況下可以爭(zhēng)取到建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)而得到優(yōu)先受償，也是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

承包人獲得建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的目的是拿回合同約定的承包人已采購(gòu)貨物和已付出勞動(dòng)價(jià)值等工程款，這部分價(jià)值是由承包人(包括總承包商、供貨商、施工分包商等)提供的各種服務(wù)活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的，是發(fā)包人建設(shè)工程土地上附屬物的價(jià)值增加，承包人因?yàn)楦冻鰟趧?dòng)而獲得的賴以生存的報(bào)酬理應(yīng)被優(yōu)先償還。

綜上所述，總承包商被發(fā)包人破產(chǎn)和分包商、供貨商索要款項(xiàng)的事項(xiàng)壓迫，被擠在一個(gè)狹窄的生存空間，如果建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)不能被很好地應(yīng)用于實(shí)踐，建筑行業(yè)的生態(tài)環(huán)境會(huì)受到嚴(yán)重影響。2019年，國(guó)家層面召開(kāi)了專題會(huì)解決民營(yíng)企業(yè)工程款清欠問(wèn)題。但清欠的根源，還要追根溯源，如果從發(fā)包人開(kāi)始就依約按時(shí)付款，不拖欠工程款，拖欠企業(yè)工程款的情況會(huì)大幅度降低，誠(chéng)信的社會(huì)體系也會(huì)因此而建立。

3 建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)姆秶?/h2>

《合同法》第十六章“建設(shè)工程合同”第二百六十九條給出了建設(shè)工程合同的定義：“建設(shè)工程合同是承包人進(jìn)行工程建設(shè)，發(fā)包人支付價(jià)款的合同，包括工程勘察、設(shè)計(jì)、施工合同”。

2015年四川省高級(jí)人民法院在《四川省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答》中對(duì)第38個(gè)問(wèn)題明確答復(fù)：“建設(shè)工程經(jīng)驗(yàn)收合格，工程的直接成本、間接成本、利潤(rùn)和稅金屬于優(yōu)先受償范圍”。

最高人民法院2018年12月29日發(fā)布了《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋(二)》(法釋〔2018〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“建設(shè)工程施工合同司法解釋二”)，其中第十七條“與發(fā)包人訂立建設(shè)工程施工合同的承包人，根據(jù)合同法第二百八十六條規(guī)定請(qǐng)求其承建工程的價(jià)款就工程折價(jià)或者拍賣(mài)的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)?，人民法院?yīng)予支持”；第二十一條 “承包人建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)姆秶勒諊?guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門(mén)關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款范圍的規(guī)定確定。承包人就逾期支付建設(shè)工程價(jià)款的利息、違約金、損害賠償金等主張優(yōu)先受償?shù)?，人民法院不予支持”?財(cái)政部和建設(shè)部在2004年發(fā)布的《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》第三條給出了“建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算”的定義：“本辦法所稱建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算，是指對(duì)建設(shè)工程的發(fā)承包合同價(jià)款進(jìn)行約定和依據(jù)合同約定進(jìn)行工程預(yù)付款、工程進(jìn)度款、工程竣工價(jià)款結(jié)算的活動(dòng)”。

對(duì)于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)姆秶髁鞯挠^點(diǎn)是《合同法》第二百八十六條中所說(shuō)的“建設(shè)工程合同”是指施工合同，不包括勘察、設(shè)計(jì)合同。因?yàn)榭辈烊?、設(shè)計(jì)人一般收入較高，不屬于法律特殊保護(hù)的對(duì)象?！逗贤ā返诙侔耸鶙l立法的主要目的是保護(hù)低收入的施工工人。同時(shí)，承包人優(yōu)先受償?shù)男惺箤?duì)象只能是不動(dòng)產(chǎn)。實(shí)踐中，在破產(chǎn)重整的債權(quán)申報(bào)程序中，對(duì)于承包人(總承包商)上報(bào)的優(yōu)先權(quán)范圍，破產(chǎn)管理人往往也只確認(rèn)滿足優(yōu)先權(quán)條件的施工部分，通常不確認(rèn)設(shè)計(jì)費(fèi)用和采購(gòu)費(fèi)用。

但是，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在工業(yè)項(xiàng)目的總承包合同中，一般情況下，一個(gè)工廠60%～70%的價(jià)值存在于設(shè)備、材料的價(jià)款之上，一個(gè)項(xiàng)目的采購(gòu)合同通常成百上千個(gè)。如果發(fā)包人在項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)中長(zhǎng)期拖欠承包人的采購(gòu)價(jià)款，承包人迫于自身經(jīng)營(yíng)的壓力，無(wú)法及時(shí)支付貨款給供貨商。由此造成的后果，一是會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的進(jìn)度被延誤；二是極端情況下，一些中小型設(shè)備制造廠可能會(huì)發(fā)生資金斷裂而導(dǎo)致生存危機(jī)。這顯然與立法者初衷不符。從全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編寫(xiě)的《合同法釋義》中可以明確看出《合同法》第二百八十六條的設(shè)立根本目的是保護(hù)建設(shè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不被嚴(yán)重地影響，保護(hù)建設(shè)企業(yè)的發(fā)展不被制約。從《建設(shè)工程施工合同司法解釋二》第二十一條和《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》第三條，也可以認(rèn)識(shí)到這里的建設(shè)工程價(jià)款是根據(jù)合同約定與工程范圍相對(duì)應(yīng)的款項(xiàng)，不僅僅是施工合同部分。

筆者認(rèn)為在工業(yè)項(xiàng)目中，承包人(總承包商)提供的設(shè)備、材料經(jīng)過(guò)施工安裝，已經(jīng)固定在了土建基礎(chǔ)或建構(gòu)筑物之上，密不可分。不能以法律上的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的定義來(lái)劃分優(yōu)先權(quán)的受償范圍，而應(yīng)該從實(shí)質(zhì)出發(fā)，承包人花錢(qián)采購(gòu)了設(shè)備、材料，并經(jīng)過(guò)施工勞動(dòng)建成了工廠，使發(fā)包人獲得了增值的經(jīng)濟(jì)效益，如果發(fā)包人對(duì)承包人欠付采購(gòu)貨款，那么采購(gòu)貨款和施工價(jià)款理應(yīng)一并被納入優(yōu)先受償?shù)姆秶@有利于整個(gè)建筑業(yè)生態(tài)圈中企業(yè)的健康發(fā)展。僅將一般工業(yè)項(xiàng)目中占比30%～40%的施工費(fèi)用納入優(yōu)先權(quán)受償范圍，對(duì)欠付工程價(jià)款的發(fā)包人不能起到法律上的威懾和約束作用，亦有悖公平正義。

《合同法》第十六章對(duì)“建設(shè)工程合同”的定義沒(méi)有包括采購(gòu)活動(dòng)，是因?yàn)樵?0年前，采購(gòu)一般由發(fā)包人自行完成，發(fā)包人和供貨商之間的糾紛可以由《合同法》第九章“買(mǎi)賣(mài)合同”的法律規(guī)定來(lái)進(jìn)行調(diào)整解決，對(duì)出賣(mài)人的保護(hù)如《合同法》第一百三十四條“當(dāng)事人可以在買(mǎi)賣(mài)合同中約定買(mǎi)受人未履行支付價(jià)款或者其他義務(wù)的，標(biāo)的物的所有權(quán)屬于出賣(mài)人”。但如今隨著工業(yè)項(xiàng)目總承包合同模式的推廣，采購(gòu)活動(dòng)成為建設(shè)工程合同的一部分，承包人(總承包商)和供貨商之間的糾紛可以由“買(mǎi)賣(mài)合同”的法律規(guī)定來(lái)進(jìn)行調(diào)整解決，但是承包人(總承包商)和發(fā)包人之間的糾紛仍需要由“建設(shè)工程合同”來(lái)進(jìn)行調(diào)整。因此筆者非常認(rèn)同四川省高級(jí)人民法院對(duì)于建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)受償范圍的答復(fù)：“建設(shè)工程經(jīng)驗(yàn)收合格，工程的直接成本、間接成本、利潤(rùn)和稅金屬于優(yōu)先受償范圍”。法律也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)目前的社會(huì)環(huán)境。

4 其他國(guó)家立法對(duì)建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的規(guī)定

縱觀世界關(guān)于建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的立法，通過(guò)比較分析，可以使我們更加深入地了解設(shè)立建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)的目的和原則是什么？是為了保護(hù)哪一類(lèi)主體？

《法國(guó)民法典》第2103條第4款規(guī)定：“建筑師、承包人、瓦工與其他受雇于建筑、重修或修理樓房水渠或其他任何工程施工的工人，只要有樓房、建筑所在轄區(qū)內(nèi)的大審法院依職權(quán)任命的鑒定專家事先做成的筆錄，確認(rèn)與所有權(quán)人宣告擬建的工程有關(guān)的場(chǎng)地的狀況，并且工程完工后最遲6個(gè)月內(nèi)已由同樣的依職權(quán)任命的鑒定專家的驗(yàn)收，即對(duì)該工程有優(yōu)先權(quán)；但是，此種優(yōu)先權(quán)的數(shù)額，不得超過(guò)第二份筆錄所確認(rèn)的價(jià)值，并且以轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)時(shí)已經(jīng)進(jìn)行的工程的增值為限”。

《德國(guó)民法典》第648條第一款規(guī)定：“建筑工作物或建筑工作物的各部分的承攬人，為因其合同所產(chǎn)生的債權(quán)?？梢哉?qǐng)求給予定作人的建筑地上的保全抵押權(quán)。工作尚未完成的，承攬人可以對(duì)相當(dāng)于已提供的勞動(dòng)部分報(bào)酬以及為不包含在報(bào)酬中的墊款，請(qǐng)求給予保全抵押權(quán)”。

《日本民法典》第327條規(guī)定：“(一)不動(dòng)產(chǎn)工事的先取特權(quán)，就工匠、工程師及承攬人對(duì)債務(wù)人不動(dòng)產(chǎn)所進(jìn)行的工事的費(fèi)用，存在于該不動(dòng)產(chǎn)上。(二)前款先取特權(quán)，以不動(dòng)產(chǎn)因工事而產(chǎn)生的增價(jià)現(xiàn)存情形為限，只就該增價(jià)額存在”。

美國(guó)法典上設(shè)立了“建設(shè)者留置權(quán)(mechanical’s lien)制度”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)工程施工中的承包人、勞動(dòng)者及材料供貨商的特殊保護(hù)。

從上述各國(guó)在建設(shè)工程領(lǐng)域中對(duì)優(yōu)先權(quán)的立法可以看出，無(wú)論是美國(guó)的留置權(quán)制度、法國(guó)的優(yōu)先權(quán)制度，還是德國(guó)的抵押權(quán)制、日本的先取特權(quán)制度，其目的都是對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域承包人付出勞動(dòng)的合理保護(hù)，從公平的角度維持良好的誠(chéng)信社會(huì)秩序。

5 對(duì)建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償范圍的立法建議

綜上所述，由于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)姆秶趯?shí)踐中存在很多不同的觀點(diǎn)，致使工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)工程優(yōu)先權(quán)在我國(guó)目前的實(shí)踐中存在很大的操作難度。在依法治國(guó)的國(guó)家治理要求下，吸取其他國(guó)家在建設(shè)工程領(lǐng)域立法之精華，據(jù)本國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域之實(shí)踐，為促進(jìn)建筑生態(tài)圈健康發(fā)展及確保各類(lèi)企業(yè)和廣大農(nóng)民工的工程款得到順利支付，倡導(dǎo)公平正義，維持社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償范圍是：“建設(shè)工程經(jīng)驗(yàn)收合格，工程的直接成本、間接成本、利潤(rùn)和稅金屬于優(yōu)先受償范圍”。期待未來(lái)《民法典》的立法中能考慮建設(shè)領(lǐng)域中這類(lèi)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題。