張寒

后疫情時(shí)期的中國(guó)經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局當(dāng)中，都市圈和城市群建設(shè)正在被置于更加突出和重要的位置。

2020年10月，中共中央政治局審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》并指出，當(dāng)前中國(guó)發(fā)展的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境繼續(xù)發(fā)生深刻復(fù)雜變化，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，有利于形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，有利于拓展市場(chǎng)空間、優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的一項(xiàng)重大舉措。

截至目前，中國(guó)已經(jīng)形成了京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝、中原、山東半島、長(zhǎng)江中游等規(guī)模較大的城市群。一般而言，每個(gè)城市群之中至少有1個(gè)-2個(gè)比較有影響力的都市圈。例如，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)區(qū)域之一的長(zhǎng)三角城市群，就形成了“一超多強(qiáng)”的都市圈發(fā)展格局?！耙怀敝傅氖巧虾６际腥Γ岸鄰?qiáng)”指的是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈等。在許多業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，隨著成渝城市群有望發(fā)展成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的第四個(gè)增長(zhǎng)極，現(xiàn)階段中國(guó)需要把都市圈建設(shè)提升到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度，以現(xiàn)代化的都市圈來(lái)支撐世界級(jí)的城市群建設(shè)，并以此來(lái)連接和助力國(guó)內(nèi)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)的雙循環(huán)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所全球宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任、研究員張斌對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“當(dāng)前中國(guó)正處于從中低收入國(guó)家向高收入國(guó)家、從農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)向服務(wù)業(yè)社會(huì)邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大推動(dòng)力從鋼鐵、水泥、化工等工業(yè)品生產(chǎn)，正在轉(zhuǎn)向科研、教育、醫(yī)療等有助于生活品質(zhì)升級(jí)的人力資本密集型服務(wù)業(yè)發(fā)展，或者說(shuō)是中高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在此過(guò)程中，中國(guó)要把都市圈發(fā)展擺在更加重要和突出的位置，以都市圈建設(shè)來(lái)提升人力資本，促進(jìn)科研、教育、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)型。”

中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)肖金成告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“都市圈的核心城市一般是人口大于300萬(wàn)人、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、具有較大影響力和吸引力的大都市。都市圈要想發(fā)展好，就要避免要素向核心城市集聚的極化效應(yīng)，充分發(fā)揮核心城市的輻射帶動(dòng)作用，通過(guò)合理的規(guī)劃、布局，讓要素向核心城市的周邊地區(qū)疏解，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)部交通、市場(chǎng)、公共服務(wù)一體化，建立起包括大、中、小城市和農(nóng)村在內(nèi)的城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)的合理發(fā)展體系?！?h3>“十四五”期間中國(guó)可重點(diǎn)發(fā)展30個(gè)-50個(gè)都市圈

面對(duì)著新冠肺炎疫情帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新階段、新形勢(shì)，2020年5月14日，中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議首次提出，“構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，此后“雙循環(huán)”新發(fā)展格局在多次重要會(huì)議中被提及。

肖金成對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析稱(chēng)，首先，“雙循環(huán)”是以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，意味著中國(guó)要擴(kuò)大內(nèi)需、提振消費(fèi)、打造統(tǒng)一市場(chǎng)。在此過(guò)程中，要建立“軌道上的都市圈”，以此來(lái)促進(jìn)核心城市和周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化水平，拉動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求。其次，要通過(guò)城市群中不同城市之間的交流合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，帶動(dòng)各大城市的創(chuàng)新能力、綜合實(shí)力、國(guó)際品牌知名度、影響力的大幅提升，以此來(lái)提升整個(gè)城市群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)。

來(lái)往于粵港澳大灣區(qū)的廣深港高鐵。圖/新華

《財(cái)經(jīng)》記者從《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中看到，未來(lái)成渝城市群將繼續(xù)圍繞長(zhǎng)江上游航運(yùn)中心和重慶成都兩大核心，建設(shè)以高鐵、城際和高速公路為骨干的交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市群一體化的發(fā)展，內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將逐漸從競(jìng)爭(zhēng)走向互補(bǔ)。重慶將發(fā)揮汽車(chē)整車(chē)和零部件配套產(chǎn)業(yè)體系全的優(yōu)勢(shì)，積極成為川渝兩地汽車(chē)整車(chē)制造企業(yè)的零部件供應(yīng)商;成都則利用科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢(shì)，提升汽車(chē)研發(fā)創(chuàng)新能力，在汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)動(dòng)機(jī)、變速箱等關(guān)鍵零部件領(lǐng)域取得突破;其余城市積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)配套。

2020年上半年發(fā)布的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》則提出，以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一卡通為著力點(diǎn)，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，提升都市圈同城化水平。加強(qiáng)都市圈間合作互動(dòng)，高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群。推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈。加強(qiáng)南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范，等等。

在肖金成看來(lái)，“十四五”期間中國(guó)應(yīng)當(dāng)著力促進(jìn)都市圈發(fā)展，可以重點(diǎn)推進(jìn)30個(gè)-50個(gè)左右的都市圈建設(shè)?！俺鞘腥旱牟煌际腥χg具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，需要通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃和合作，促進(jìn)分工，實(shí)現(xiàn)不同都市圈的腹地相互覆蓋。以成渝城市群為例，成都和重慶之間相距約300公里，意味著成都和重慶這兩個(gè)都市圈都要發(fā)揮150公里的輻射力。兩個(gè)都市圈之間要相向發(fā)展、加強(qiáng)分工合作，把交界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展?！?h3>都市圈和城市群建設(shè)助力解決“雙循環(huán)”的堵點(diǎn)

近年來(lái)，在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，城市群已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的主要形態(tài)。2020年5月22日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)代表國(guó)務(wù)院向十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議作政府工作報(bào)告。政府工作報(bào)告指出，加快落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。繼續(xù)推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展。深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所助理研究員馬燕坤對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析稱(chēng)，形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，核心在于千方百計(jì)擴(kuò)大內(nèi)需，戰(zhàn)略重點(diǎn)在都市圈和城市群。以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群為代表的中國(guó)十大城市群利用全國(guó)十分之一的土地面積，承載了全國(guó)近二分之一的常住人口，創(chuàng)造了全國(guó)六成以上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。以上海都市圈為首的中國(guó)十二大都市圈利用全國(guó)不到十分之一的土地面積，承載了全國(guó)近三分之一的常住人口，創(chuàng)造了全國(guó)近一半的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。可以說(shuō)，如果都市圈內(nèi)外部和城市群內(nèi)外部都能充分循環(huán)起來(lái)，國(guó)內(nèi)大循環(huán)就形成了，參與國(guó)際大循環(huán)也就有了重要依托。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市群的發(fā)展帶動(dòng)了很多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比如在美國(guó)，形成了以紐約為中心的東北部大西洋沿岸城市群和以芝加哥為中心的北美五大湖城市群等;在日本，形成了以東京為中心的太平洋沿岸城市群;在英國(guó)，形成了以倫敦為中心的英倫城市群;在歐洲，形成了以巴黎為中心的歐洲西北部的城市群，上述幾大城市群都是各個(gè)國(guó)家乃至世界經(jīng)濟(jì)的核心地帶。其中，美國(guó)三大城市群——大紐約地區(qū)、五大湖地區(qū)、大洛杉磯地區(qū)所創(chuàng)造的GDP占全美國(guó)的60%-70%;日本的大東京地區(qū)、大阪神戶(hù)地區(qū)、名古屋地區(qū)創(chuàng)造的GDP占全日本70%左右。

張斌告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的短板就在于人力資本密集型服務(wù)業(yè)的供求不平衡，諸如科研、教育、醫(yī)療、金融、法律、文化、娛樂(lè)等中高端服務(wù)業(yè)供給改善緩慢，不能滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的需要。都市圈能夠?qū)崿F(xiàn)人的大規(guī)模集聚，是知識(shí)積累和傳播最有優(yōu)勢(shì)的地方。未來(lái)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)建設(shè)都市圈來(lái)發(fā)展中高端服務(wù)業(yè)、改善公共服務(wù)配套、提升供給效率，進(jìn)一步提升人力資本、提高人民群眾生活水平，促進(jìn)知識(shí)積累和傳播，打通經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)過(guò)程中的堵點(diǎn)。每個(gè)城市都有不同的資源稟賦，應(yīng)當(dāng)讓城市根據(jù)自身特色開(kāi)展公平的競(jìng)爭(zhēng)，但是所有的城市都應(yīng)當(dāng)對(duì)外來(lái)人口秉持開(kāi)放友好的態(tài)度，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，改善土地供應(yīng)，讓低收入群體也能享受好的教育、醫(yī)療和住房等公共服務(wù)配套?！?/p>

馬燕坤認(rèn)為，都市圈和城市群都屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域，應(yīng)該通過(guò)完善城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化功能分工、解決“大城市病”問(wèn)題、增強(qiáng)外圍城市的吸引力等途徑，讓都市圈和城市群創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，并承載與經(jīng)濟(jì)集聚相匹配的常住人口，產(chǎn)生更多的需求。無(wú)論是都市圈，還是城市群，一般是自然發(fā)展形成的，但可以通過(guò)規(guī)劃或政策發(fā)揮約束或引導(dǎo)作用。

都市圈和城市群發(fā)展亟需優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和分工

早在2019年，國(guó)家發(fā)改委就出臺(tái)了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》中提出，城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。《意見(jiàn)》中還提到，近年來(lái)，中國(guó)的都市圈建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢(shì)，但城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制不健全等問(wèn)題依然突出。

肖金成對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，都市圈發(fā)展過(guò)程中，核心城市對(duì)外圍地區(qū)存著在一定的虹吸效應(yīng)和極化效應(yīng)，如何將其轉(zhuǎn)變?yōu)檩椛湫?yīng)，值得人們深思。目前來(lái)看，通過(guò)合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，能夠?qū)崿F(xiàn)都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整。在都市圈建設(shè)過(guò)程中，核心城市不能所有產(chǎn)業(yè)都發(fā)展，而是要通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和分工，將勞動(dòng)密集型企業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)向外圍的區(qū)域疏解，在都市圈培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，加快建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“反磁力中心”，避免“大城市病”。

馬燕坤告訴記者，目前，中國(guó)都市圈和城市群發(fā)展普遍存在核心城市的輻射帶動(dòng)功能不強(qiáng)、城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)不合理、協(xié)同發(fā)展不足等問(wèn)題，這些問(wèn)題的背后則是行政壁壘嚴(yán)重、要素流動(dòng)不暢、營(yíng)商環(huán)境不佳、協(xié)同發(fā)展機(jī)制不完善等方面的體制障礙，應(yīng)通過(guò)重點(diǎn)支持外圍城市改善營(yíng)商環(huán)境、建設(shè)高水平產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)、均等化基本公共服務(wù)供給、與核心城市共建共享產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式，增強(qiáng)外圍城市對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接能力，增強(qiáng)外圍城市對(duì)人才和人口的吸引力，加快提升外圍城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)傾斜、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局優(yōu)化、城市治理能力和水平提升，緩解核心城市的“大城市病”問(wèn)題，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平在《中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入都市圈城市群時(shí)代》一文中預(yù)測(cè)，到2030年，1.7億新增城鎮(zhèn)人口的約80%將分布在19個(gè)城市群，約60%將分布在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、長(zhǎng)江中游、成渝、中原、山東半島等七大城市群。從城市和都市圈來(lái)看，到2030年，中國(guó)有望形成10個(gè)以上（北京、上海、天津、廣州、深圳、重慶、武漢、成都、南京、東莞等）1000萬(wàn)級(jí)城市和12個(gè)以上（上海、北京、廣佛肇、深莞惠、鄭州、成都、杭州、蘇錫常、青島、重慶、武漢、南京等）2000萬(wàn)級(jí)大都市圈。

馬燕坤認(rèn)為，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的都市圈和城市群在經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力、居民收入水平等方面都還存在很大的差距。未來(lái)，中國(guó)都市圈和城市群應(yīng)強(qiáng)調(diào)集聚發(fā)展、集群發(fā)展和集約發(fā)展，以地均產(chǎn)值論英雄，以人均收入論英雄，以產(chǎn)均耗能論英雄，在做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體量的同時(shí)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平的提高。