劉雨晗 何啟蔓

（四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000 ）

隨著法治社會建設(shè)的深入，人民群眾的維權(quán)意識不斷增強，尤其是與自己利益息息相關(guān)的行政類案件，申請行政復(fù)議的人數(shù)逐年增加，其中，公安機關(guān)行政類復(fù)議案件數(shù)量更是居高不下。2018 年，全省公安機關(guān)受理行政復(fù)議案件1985 件。2019 年全省公安機關(guān)受理行政復(fù)議案件1998 件，比去年增加13 件。公安機關(guān)行政復(fù)議案件數(shù)量不斷上升，反映出部分群眾對公安工作的滿意度不高，同時也對公安機關(guān)行政類案件辦理的程序和效率提出了新的挑戰(zhàn)和要求。

1 公安行政復(fù)議案件產(chǎn)生的原因

公安行政復(fù)議制度，是指公民、法人或者其他組織認為公安機關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向上一級公安機關(guān)或同級政府提出申請，由上一級公安機關(guān)或同級政府對該具體行政行為進行審查并作出處理決定的法律制度。公安行政復(fù)議案件主要分為三類，治安案件、道路交通糾紛和其他（強戒、政府信息公開等）案件。公安行政復(fù)議制度是公安機關(guān)解決公安行政爭議的重要手段，也是公安機關(guān)聯(lián)系人民群眾的重要紐帶和進行自我監(jiān)督的有效途徑。

行政復(fù)議申請人多對行政處罰決定書不服提出復(fù)議申請，這類申請內(nèi)容大部分針對民警辦案期限超期、適用法律不當、證據(jù)不足、相關(guān)決定未及時告知本人等問題，但也存在申請人認為公安機關(guān)不履行法定職責(zé)，要求其履行的情況。以瀘州市為例，2020 年瀘州市公安局共受理行政復(fù)議案件64 起，其中申請內(nèi)容中涉及辦案期限超期案件11起，涉及適用法律不當34 起，涉及未及時告知本人行政處罰通知3 起，涉及要求公安機關(guān)履行職責(zé)15 起。公安行政復(fù)議案件比重大，既反映出人民群眾日益提高的維權(quán)意識，也反映出民警在辦理行政案件時存在一定問題。

1.1 群眾工作處理不當

在公安機關(guān)的日常工作中，由于民警每天的工作量大，在處理個別行政類案件時，常常忽視群眾的合理訴求。

（1）群眾無法通過快捷的途徑進行咨詢并獲得專業(yè)的答復(fù)。例如，在交警違法處理中心，群眾對于自己所涉嫌違法行為產(chǎn)生疑問，但不能及時得到準確的解答，需要到其他部門才能咨詢。甚至有些地方基層部門并未設(shè)有專門的法律咨詢?nèi)藛T，或者由于咨詢?nèi)藛T為律師或上級公安機關(guān)法制部門的民警，并非該部門自己的人員，出現(xiàn)咨詢窗口沒有相應(yīng)工作人員的情況。這使群眾咨詢成為一個難題。

此外，在與群眾就相關(guān)法律法規(guī)進行解釋時，會出現(xiàn)較為明顯的兩級分化。一種情況是民警多采用專業(yè)法律知識或者使用公安機關(guān)內(nèi)部術(shù)語，讓群眾無法準確理解公安工作實情、流程和相關(guān)法律法規(guī)。從而使看似為民服務(wù)的咨詢工作，成為了需要“門檻”的咨詢；另一種情況是安排某些輔警或臨時工作人員對群眾的疑惑進行解釋，而輔警或臨聘人員的文化層次參差不齊，對相關(guān)的法律知識了解不足，往往解釋得模棱兩可，在無法解決群眾問題的同時，還加深了群眾對公安機關(guān)執(zhí)法能力的質(zhì)疑。

（2）群眾難以準確了解案件辦理過程。由于民警在辦案過程中很少反饋群眾案件的進展或工作中出現(xiàn)的問題，缺乏與群眾的交流溝通，一旦因為執(zhí)法程序有待規(guī)范提高或是某些不可抗力（如天氣將物證損壞等）因素，出現(xiàn)一些可能涉及當事人利益的問題，便會使得矛盾凸顯。尤其是在治安類案件中，受害人一方對于案件辦理的過程往往尤為關(guān)注，便會多次前往派出所詢問案件進展，或者向辦案民警打電話咨詢。由于工作量大、工作頭緒多、案件涉密性等方面因素影響，很難準確回答群眾的相關(guān)問題，甚至出現(xiàn)態(tài)度過激、敷衍了事的情況。群眾與民警溝通的不暢通，使得群眾認為公安機關(guān)辦事效率低下、服務(wù)態(tài)度欠缺，進而影響群眾滿意度和公安隊伍公信力，但涉事民警卻往往覺得“啞巴吃黃連，有苦說不出”。

1.2 民警執(zhí)法不規(guī)范

（1）受案立案不規(guī)范。一些地區(qū)，由于警力嚴重不足，民警每日接處警數(shù)量巨大和工作績效考評等因素，使得公安機關(guān)和基層民警不能依法及時接受群眾報案，導(dǎo)致處警遲滯，使公安機關(guān)執(zhí)法效率被群眾質(zhì)疑；處警后行政案件受理遲滯，或出現(xiàn)該受理不受理，或者出警不立案、解決不立案等問題。一些地區(qū)，雖然接出警量并不多，但是為了避免立案后繁瑣的程序和相應(yīng)責(zé)任，也會出現(xiàn)有案不立等不規(guī)范的情況。

（2）調(diào)查取證不規(guī)范。調(diào)查取證不規(guī)范是導(dǎo)致公安機關(guān)辦理行政案件質(zhì)量差的重要原因。因為行政案件不同于刑事案件，它所需要的證據(jù)沒有刑事案件要求高、范圍廣，所以有部分民警認為行政案件理應(yīng)“低人一等”，在調(diào)查取證的過程中不注重執(zhí)法的規(guī)范性和程序性，導(dǎo)致某些關(guān)鍵證據(jù)缺失或無法被采信。行政案件的辦理多注重行政相對人訊問、詢問筆錄和證人證言以及違法行為人簽字確認，而對其他證據(jù)收集不重視，容易出現(xiàn)“重口供、輕物證”、“重實體、輕程序”的問題。2020 年，瀘州市公安局曾收到一份行政復(fù)議申請，申請人提出自己并不屬于醉酒駕駛。法制部門民警在審核案件中發(fā)現(xiàn)，交警在對申請人用酒精檢測儀進行酒精檢測時，認定其為醉酒駕駛。但是當事人對檢測結(jié)果不服，要求進行抽血檢查。但交警認為申請人已經(jīng)在檢測報告上簽字，可以認定當事人醉駕，便拒絕了當事人請求，后當事人不服處罰提出復(fù)議申請。由于交警拒絕當事人進行抽血檢查的行為違反了相關(guān)法律規(guī)定，且事后已無法再對當事人進行酒精檢測。這個案件便因關(guān)鍵性證據(jù)不足被撤銷。辦案民警應(yīng)履行的程序不履行，應(yīng)調(diào)查取證的證據(jù)不收集，使關(guān)鍵性證據(jù)丟失，無法形成完整閉合的證據(jù)鏈，讓違法行為人抓住漏洞，提請復(fù)議申請。

（3）裁量處理不規(guī)范。根據(jù)近幾年對瀘州市公安局就治安處罰決定進行調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，同事不同罰、濫用自由裁量權(quán)等問題在公安行政執(zhí)法中大量存在。在裁量過程中存在著極大的隨意性和自由性，同一地區(qū)、同一類案件的裁量標準也沒有相應(yīng)的管控機制，導(dǎo)致各個地方“自行其是”。一些派出所為了完成指標，將本應(yīng)由派出所裁決的行政案件上升為公安局裁決的案件，人為提高處罰力度和標準，造成執(zhí)法不公平，侵害人民群眾的相關(guān)權(quán)益。執(zhí)法結(jié)果不公正不公平既是人民群眾反映最強烈的問題，也是影響法律公平性嚴肅性和公安機關(guān)執(zhí)法公信力的重要原因。

（4）服務(wù)管理不規(guī)范。從服務(wù)方面來看，窗口部門仍然存在辦事難、辦事流程繁瑣、辦理時間拖沓、窗口工作人員態(tài)度不端正等問題。如果業(yè)務(wù)存在多個部門交叉，甚至?xí)霈F(xiàn)部門之間相互推諉的情況，使群眾夾在中間無所適從。窗口部門作為公安機關(guān)與群眾直接聯(lián)系的橋梁，承擔(dān)著展示公安形象的重要任務(wù)。可以說，窗口單位工作情況的好壞，直接影響著人民群眾對整個公安機關(guān)效能的評價。

1.3 行政復(fù)議案件并未引起基層公安機關(guān)和民警的高度重視

每年行政復(fù)議案件的考核只占總體績效考核的很小一部分，對于基層民警的績效考核關(guān)系并不大。如果遇到上級機關(guān)要撤銷案件，被申請人行政復(fù)議的機關(guān)也會提前與申請人進行溝通，與申請人“辯訴交易”，從而讓申請人自行撤銷行政復(fù)議申請，即被申請人自行更改處罰決定滿足申請人訴求，申請人主動向復(fù)議機關(guān)撤銷申請。例如，在強制戒毒類案件中，由于疫情防控原因一些因吸毒被抓獲的吸毒人員并未及時被移送強戒所，后面又被其他派出所因吸食毒品被抓獲，再次作出強制隔離戒毒決定。按照相關(guān)規(guī)定和最高院解釋，強制隔離戒毒的目的不是處罰而是強制，不應(yīng)在強戒隔離期間再次對當事人做出強戒決定。所以面對當時人提出行政復(fù)議申請時，后作出強戒決定的機關(guān)避免案件被撤銷，主動與申請人進行“交易”，即被申請機關(guān)撤銷強戒決定，申請人主動向復(fù)議機關(guān)申請撤回申請。而現(xiàn)有的日常監(jiān)督考核，也無法在根本上杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生，這也使得行政復(fù)議申請比起其他考核指標來說，無法引起從公安機關(guān)到民警的高度重視。

2 降低公安機關(guān)行政復(fù)議案件數(shù)量的應(yīng)對策略

2.1 加強與人民群眾的溝通

（1）在窗口部門長期設(shè)立專業(yè)的法律咨詢?nèi)藛T。法律咨詢?nèi)藛T應(yīng)由專門從事法制工作的民警和律師組成，以滿足群眾進行法律咨詢的要求并承擔(dān)相應(yīng)的司法解釋工作。因為他們既熟悉公安機關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)，同時具有相應(yīng)的法律素養(yǎng)，可以從公安機關(guān)的角度幫助群眾答疑解惑，同時為群眾提供專業(yè)的公安業(yè)務(wù)建議；而一旦出現(xiàn)某些群眾可能對行政決定不服、連帶對民警產(chǎn)生厭惡排斥情緒的情況，律師可以作為相對中立的角色，以共情心和同理心來安撫群眾情緒，并可以為其提供相關(guān)的法律咨詢和法律援助。但考慮到公安局財政和人員等方面的實際情況，可在每周的工作日內(nèi)設(shè)立專門的一天或幾天作為“法律咨詢?nèi)铡保@一方式較切實可行。

（2）加強與當事人的溝通。《中共中央關(guān)于進一步加強和改進公安工作的決定》中，明確提出了“執(zhí)法為民”的執(zhí)法指導(dǎo)思想。對于社會熱點問題和易造成群體性事件的行政案件，應(yīng)加強與當事人的溝通，貫徹執(zhí)行“執(zhí)法為民”的理念。以農(nóng)民工討薪為例，2020 年4 月瀘州市古藺縣東城派出所在面對幾個農(nóng)民工討薪問題時，在農(nóng)民工采取過激方式討要工資前并沒有采取任何干預(yù)措施，比如普法宣傳、積極調(diào)解勞資雙方關(guān)系等，只是事后簡單粗暴的作出行政處罰決定，這也使得這幾名農(nóng)民工認為官商勾結(jié)，不服處罰決定，遂提起行政復(fù)議；而2020 年6 月，綿陽市安州區(qū)花荄派出所同樣就農(nóng)民工討薪問題作出了不同的處理辦法：將勞資雙方同時請到派出所進行多次協(xié)商，并積極從中調(diào)解幫助農(nóng)民工拿回自己的合法工資。從兩個派出所的差距可以看出，公安機關(guān)中一些領(lǐng)導(dǎo)和民警并沒有把“執(zhí)法為民”的理念深入腦海，僅僅停留在文件中和口頭上。執(zhí)法為民必須一切為了人民，設(shè)身處地的為人民著想，切實履行法定職責(zé)，審慎使用公權(quán)力，為人民群眾誠心誠意辦好事，竭盡全力解難事，堅持不懈辦實事。執(zhí)法為民不僅僅是為了保護人民群眾的生命安全，更是關(guān)心人民群眾的合理訴求，保障他們的合法權(quán)益。在上述案例中，農(nóng)民工不會關(guān)心案件怎么處理，公安行政效率是否高低，他們真正關(guān)心的是自己的工資是否能夠拿到，這才是涉及人民群眾的切身利益。這也告誡民警，要妥善處理好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益糾紛，維護人民群眾的切身利益。只有真正從思想上進行改變，才能從實際上緩和群眾與公安機關(guān)之間的矛盾。

2.2 規(guī)范執(zhí)法過程

加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，既是確保公安機關(guān)公正、嚴格、文明、理性執(zhí)法的重要途徑，也是提高公安機關(guān)維穩(wěn)能力和執(zhí)法公信力、構(gòu)建和諧警民關(guān)系的內(nèi)在要求。

（1）端正民警執(zhí)法思想，樹立正確執(zhí)法觀念。貫徹落實“立警為公，執(zhí)政為民”的理念。通過加強民警的職業(yè)道德教育，嚴格規(guī)范民警的執(zhí)法流程，嚴肅處理執(zhí)法亂象，不斷強化“規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法、理性執(zhí)法”，使為民思想深入執(zhí)法過程的方方面面。

（2）增強民警執(zhí)法技能，規(guī)范執(zhí)法程序。通過采取集中培訓(xùn)、線上培訓(xùn)、實戰(zhàn)演習(xí)、旁聽庭審、案例點評等定期培訓(xùn)方式，增加民警法律知識儲備，提高民警法律素養(yǎng)，減少甚至杜絕憑習(xí)慣辦事、憑情緒辦事的情況，做到嚴格、規(guī)范、文明、理性執(zhí)法。

一是定期舉辦優(yōu)質(zhì)案件評選比賽，從參賽民警平時辦理的案件、接出警、文書制作等方面進行考評，最后對優(yōu)秀民警進行榮譽表彰和物質(zhì)獎勵。二是評選創(chuàng)建“執(zhí)法規(guī)范化優(yōu)秀示范單位”，打造一批執(zhí)法優(yōu)秀的品牌，形成模范帶動作用，以點輻射相應(yīng)區(qū)域，帶動學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，提高基層公安機關(guān)加強和規(guī)范執(zhí)法的積極性。三是常態(tài)化開展針對民警的執(zhí)法能力的抽查、檢測，可采取抽樣的形式，隨機對部分民警進行執(zhí)法方式、執(zhí)法能力進行測驗，對其法律常識、公安機關(guān)辦理行政案件執(zhí)法規(guī)范進行考察。內(nèi)容采取實戰(zhàn)和理論相結(jié)合的方式，考察民警是否能做到活學(xué)活用，能否將理論知識運用于實踐，進而倒逼民警注重日常法律知識的學(xué)習(xí)，提高民警日常工作執(zhí)法的程序化、規(guī)范化水平。

（3）建立健全監(jiān)督考察機制，提高責(zé)任意識。一是各級公安機關(guān)依法向社會群眾和特定的對象（例如行政相對人）定時公開執(zhí)法的程序、證據(jù)、進程、結(jié)果等方面的信息。同時，公安機關(guān)也可以通過互聯(lián)網(wǎng)、手機短信、微信公眾號等方式，提供在線咨詢服務(wù)，讓群眾足不出戶就可以咨詢相關(guān)法律問題和查詢案件進程情況。二是定期開展專項整治活動，抽樣對民警辦理的相關(guān)案件進行審查，從是否規(guī)范辦案程序、是否損害當事人權(quán)益、是否有行政復(fù)議被撤銷案件等方面進行綜合考察，結(jié)合全國政法系統(tǒng)教育整頓有關(guān)內(nèi)容，塑造良好執(zhí)法風(fēng)氣。三是建立健全行政案件責(zé)任終生制，做到“誰執(zhí)法，誰負責(zé)”、“誰審查，誰負責(zé)”的原則，對出現(xiàn)重大問題的領(lǐng)導(dǎo)或民警，嚴格按照規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。讓民警意識到“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，心存敬畏，身體力行，嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，真正做到不敢亂執(zhí)法、不想亂執(zhí)法。

2.3 創(chuàng)新績效考核標準

由派出所作為最低層級考核單位，依次向上考核各個層級公安機關(guān)行政復(fù)議案件占比情況。以接收行政復(fù)議案件數(shù)量為參考，著重考核被撤銷案件數(shù)。考核標準分為兩大部分。一部分看該地區(qū)行政復(fù)議案件數(shù)量比重高低（以市一級公安機關(guān)為單位），例如2020 年瀘州市公安局受理行政復(fù)議申請63 件，其中古藺縣公安局高達25 件，占比超過30%，為被申請最多的公安機關(guān)?？紤]到各地區(qū)經(jīng)濟社會環(huán)境的不同，可對比值過高且不合理的公安機關(guān)進行單獨績效考核。另一部分則著重考核被撤銷案件數(shù)量，并對撤銷案件的辦案情況進行審查，對于較為典型的被撤銷案件進行督查或通報，讓基層公安機關(guān)重視行政復(fù)議案件，從而規(guī)范執(zhí)法，妥善處理群眾關(guān)系。

總之，規(guī)范公安執(zhí)法，是“法制社會”建設(shè)的重要板塊。只有嚴格規(guī)范立案、控制自由裁量權(quán)、完善調(diào)查取證流程、健全服務(wù)管理機制，督促民警真正做到規(guī)范執(zhí)法，進而提高辦事效率，降低公安機關(guān)行政復(fù)議比重，才能緩和公安機關(guān)與群眾之間的矛盾，切實踐行“立警為公，執(zhí)政為民”的理念，進一步提高公安機關(guān)的執(zhí)法公信力和人民群眾的滿意度。